瑞士:直接民主典範1 / 大小事都付諸公投 一窺瑞士的直接民主
瑞士堪稱直接民主制度模範生,1848年舉行首次全國性公民投票以來,至今每年舉辦3至4次公投,從戰機採購到城鎮環境整治,各類議題無所不包。青年參與政治也是獨特亮點,公投年齡由20歲降至18歲已有多年歷史,甚至有地方將投票年齡降至16歲,全國各地還有青年議會推廣年輕人參政。究竟瑞士能帶給台灣什麼啟示?
(中央社記者鄧佩儒台北1日電)3月初,瑞士選民以壓倒性多數支持一項增加退休金的提案,同天登場的除了這項全國性公投,還有議題包羅萬象的地方性公投,含括游泳池及溜冰場翻修、改善大眾運輸無障礙環境等,在在顯示這個全球最古老民主國家之一的特色-什麼事都付諸公投。
3月3日公投當天,記者實地赴瑞士首都伯恩(Bern)設於學校的一處投票所採訪,除了年長選民,還可看到一些年輕家長牽著孩童到場投票,有些家長甚至把票交給小孩投進票匭,從小就親身體驗民主,頗具教育意義。投票所外面還有不少倡議人士鎮守在場,把握機會為下一次的公投議題遊說拉票。
事實上,對瑞士這個歐洲蕞爾小國來說,公民投票有如家常便飯,幾乎每一季都會舉行,上至是否要向美國採購戰機,下至整治城鎮環境,都曾是公投議題。
回顧歷史,瑞士早在1848年制定聯邦憲法時,就舉行了首次全國性公民投票,針對整部聯邦憲法進行複決公投。實際走訪瑞士,也不難發現當地民眾對自身民主體制的高度認同。
「瑞士以其民主為傲...我們是最古老的民主國家之一,也可能是最古老的直接民主國家」,瑞士民主基金會(Swiss Democracy Foundation)理事長波斯哈德(Stefanie Bosshard)接受中央社專訪時,言談間洋溢著瑞士人的自信。
每年舉行3到4次公投
瑞士由26個邦組成,現今的政治體制可回溯至1848年聯邦政府成立,其憲法開宗明義寫道「惟有行使自由才能保證自由」,確立了直接民主制度170多年來的穩健發展。這個總面積約4萬平方公里、人口約890萬的歐洲小國,每年舉辦3到4次的全國及地方層級公投。
公民除了可針對政府制定的法律或締結的國際條約行使否決權,還能自行提案修改憲法。公民提案的部分,只需在18個月內搜集到10萬人連署就能付諸公投;然而,政府數據顯示,自1848年起瑞士總計舉行超過670項各類公投,其中「人民自行」提案228項,僅有一成獲通過。
波斯哈德在首都伯恩受訪指出,這套制度造就「公民得以持續參與政治」的環境。
以3月初落幕的公投為例,全國性公投議題包括增發第13個月的退休金,以及2033年前將退休年齡從65歲提高至66歲。在全國性公投之下,還有邦(canton)與市鎮(commune)層級的地方公投,這些地方層級的公民提案門檻更低,例如瑞士最大城蘇黎世(Zurich)只要6000人連署就能成案,涉及議題更是五花八門。
「我們什麼事都付諸(公民)投票」,身為選民之一的伯恩市長葛拉夫恩里德(Alec von Graffenried)投完票隔天受訪分析,伯恩有非常多公投,主要原因包括依當地法律規定,任何新的提案只要預算超過700萬瑞士法郎(約新台幣2.5億元),就須透過公投決定。
3月3日在伯恩的公投案包括邦層級的緊急立法程序法制化,以及游泳池與溜冰場翻修、改善大眾運輸無障礙環境等攸關伯恩建設的4項市級公投。同天在蘇黎士登場的則有6項邦層級、數十項市級公投。
對於瑞士每年舉行3至4次公投,令人不禁好奇如此頻繁的程度是否讓民眾感到投票疲乏?波斯哈德觀察,這個問題並不存在,「當人們對議題感興趣時,他們就會去投票」。
爭議性越高 公投參與率越高
根據政府資料,瑞士全國性公投參與率約45.4%,與國會選舉投票率相近。不過,值得注意的是,3月初這項由瑞士工會團體提出增加退休金的公投最終催出近6成投票率,不僅遠遠高於過去公投的參與率,還獲得58.24%選民和16個邦的支持,一舉跨越公投所需的雙重多數門檻。
瑞士全國性重大議題的公投採雙重多數制,提案須獲得多數瑞士公民及邦都支持才算通過。地方性公投則採單一多數制,只要多數公民支持即可通過。
3月初公投的高參與度某種程度證實了波斯哈德的看法,瑞士與其他國家一樣,面臨高齡化社會及物價持續飆漲,退休金議題與每個人切身相關,自然衝出高投票率。
儘管「更好的退休生活」提案獲得民眾大力支持,公投結果被支持者視為「歷史性的」勝利,但右翼與中間派政黨及瑞士政府卻強烈反對,並指出該提案將導致國家每年多支出41億瑞郎。
葛拉夫恩里德認為,公民參與度和公投議題息息相關,爭議性越高的公投案往往參與度也較高。單就投票率來看,瑞士或許不及德國等其他民主國家,但其他國家不像瑞士一年舉行多達4次公投,「整體來說,我們的參與度還算不錯」。
直接民主與高度政治參與的社會
另一方面,葛拉夫恩里德指出,瑞士政治發展深受公民高度參與的直接民主制度影響,不論在中央或地方層級,當局制定政策或提案時都必須斡旋各方意見和利益、做出妥協,才能達成共識,提出多數人接受的方案。
然而,這樣的民主制度有時也會阻礙社會進步。舉例來說,經過各方斡旋多年,瑞士直到1971年全國性公投通過後,女性才獲得投票權,使瑞士成為世界上最後一個賦予女性投票權的民主國家之一。
葛拉夫恩里德坦言,在瑞士做一個決定「需要花更長的時間...每個人都感到沮喪,不過一旦達成共識,這些結果將有更好的基礎也更具合法性,每個人都會接受這樣的結果,漫長過程的優點就在這裡」。
瑞士穩健的民主體制奠基於「對話的文化」及追求「政治共識的傳統」,波斯哈德分析,雖然社會有各種不同意見,仍可從中凝聚出介於中間的解決方案,而每個人都參與了這個過程。
瑞士公投文化的挑戰
儘管如此,瑞士悠久的公投文化也面臨了挑戰,公民提案若沒有政黨支持及注入資源,通過難度非常高。這次在蘇黎世推動uferinitiative提案的歷史學家魯埃格(Willy Rüegg)直指,「沒有政黨,你什麼都做不了,要凝聚多數力量非常困難,實際上幾乎不可能」。
Uferinitiative訴求是希望當地政府在湖濱設置一條徒步小徑供民眾遊憩,並整治周邊環境,但該提案在3月初的邦級公投並未通過。
這項提案由一個約25人的公民團體主導,雖獲社會民主黨、綠黨等左派政黨人士,以及世界自然基金會(WWF)、綠色和平組織(Greenpeace)等環境保育團體的聲援,但魯埃格表示,他們並未提供實質幫助。
魯埃格指出,現在漸漸已不再是「公民提案制度,而是政黨提案制度」。但他不打算放棄,仍將與夥伴繼續推動擴大蘇黎世湖濱公共性及保育性的倡議,希望吸引更多年輕世代加入。
「如果沒有我們的倡議,這個議題將被遺忘」,他強調,「試圖讓議題保持活躍,這很重要」。(編輯:侯姿瑩)1130401
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