名家縱論/憲法的分寸
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最近一波國會改革的討論,以及憲法法庭就死刑合憲性即將舉行言詞辯論,讓我們再次看到憲法對民主政治影響之大。先不必問個別議題的立場,無論如何這樣的討論都展現了認真對待憲法的態度。也正因如此,如何正確掌握憲法的分寸,爭其所當爭而守其所當守,就更為重要。
一般而言,凡限制人民基本權的立法,因憲法法庭已是最後一道防線,因此儘管要認真看待憲法說了什麼,人權和公益權衡的界線畫在哪裡,實在很難說清楚,大家也不會像對待法院審判那樣計較司法不得造法,只要大法官論述在整體憲法言說上可以彼此觀照而持續受到檢驗,即使有時出現像是隔空抓藥的論述也多被忍耐。
但政府體制規定若無關體制基本原則且無涉人民基本權,解釋上更要多尊重立法者因時適變的調整,大法官很少會在有解釋空間時去堅持特定解釋方向,實例可以信手拈來。因此在這類立法所生的憲法疑義,立法者在審議時給予關注固有必要,但若體制調整的實益遠大於這些僅只是解釋上可能的憲法觀點,一味趨避反而變成反改革的藉口,這樣的例子也不少。
以總統副總統選舉改採絕對多數制為例,仍堅持相對多數就好的意見已經很少,但仍有不少人認為憲法既未規定當選應達絕對多數,如果只修改法律就採絕對多數當然構成違憲,在我看就已陷入觀念混淆。參考上一個有關總統副總統選舉的第四六八號解釋,憲法隻字未提的連署規定還直接涉及人民參政權,大法官仍以制度所需全票認定合憲。能不能在憲法增修條文第二條文字僅提「得票最多」一組當選,以及政黨間曾有是否為確保絕對多數而採兩輪投票的討論,就認為已「排除」立法上採兩輪投票,或甚至一輪多選項的改革空間,答案非常清楚。
憲法解釋不能隨便,但它的方法論比較複雜也是事實。政府體制包括選制規畫必然有諸多考量,一般而言,憲法會保留相當大空間給立法者累積經驗不斷調整,憲法制修時考量過的制度設計必然很多,但寫了什麼沒寫什麼,不好逕自判斷已經對之後的立法者設了多少限制。此所以德國憲法在很多地方都有較高的規範密度,但影響最大的國會選舉方式一個字都沒提。不少採半總統制的國家把兩輪投票寫在憲法裡,也只能說的確排除了改採一輪投票的空間。但我國憲法只提票數最多者當選而沒有明確規定投票方式,恐怕不好說立法者連決定採一輪或兩輪投票方式的空間都沒有。
在憲法開放的空間審慎立法,才是對憲法最大的尊重,有關政府組織的立法尤其如此。再舉國民法官法為例,在沒有任何憲法明文開放的情形下,讓不具法律專業、未取得公務員資格的人民和職業法官一起獨立行使全部審判權,絕對不能排除什麼時候被誰聲請憲法法庭認定有無違憲,但法案還是在司法院反覆思考後提出,立法院也議決立法,即使將來在並任院長、副院長的大法官迴避下,不無可能被其他十三位大法官以多數做成違憲決定,從現代分權體制來看,也比輕易用憲法當免戰牌規避推動體制改革為當。
違憲與否從來不只是一加一等於二的事實問題,所以正確的態度,除了一貫守憲、不能此一時也彼一時也外,對於已被大法官作違憲認定者,在正式變更前,再不同意也只能遵守,這正是我不同意推動NCC改革者採明確抵觸第六一三號解釋方案的原因。除此以外,改革者就只要做到充分思考、無愧於心即可。(作者為政治大學講座教授)