別藉口違憲 阻國會改革
自今年一月全國大選後,朝野政黨間即有國會改革的呼籲;尤其藍白一大一小政黨,更是喊得震天價響,白的且把國會改革視為藍白合作的前提。國會究竟有那些問題需要改革?立法院現制係典型的一院制國會,就其功能的運作,或有下列的問題值得檢討和策進:
首先,國會議員人數多寡問題。自民進黨主張立委人數減半成真以後,有學者主張人數太少,允宜酌予增加。唯就現有一一三位委員,其中區域委員七十三人、全國不分區卅四人,由單一選區兩票制產生,總體觀察應可稱順利。當前修憲機制門檻高,不僅酌加的修憲可能性極低,亦且看不出有調整的必要性。
其次,國會功能強化或復振問題。立法院既現為一院制的國會,且是傾向半總統制憲政體制下的國會,其功能的強化抑或復振,可分為二層面說明:
一為涉及憲法規制事項,在憲法修改不易下,就只好暫擱一旁;例如,總統提名行政院長,由立法院行使同意權後始得任命部分,在修憲前實無復振國會該項「人事同意權」的可能性。
二為總統列席國會作國情報告,並接受立法委員詢答部分。在野黨主張一問一答,此或稱即問即答,形同「質詢」;但執政黨則主張國情報告後,最多作綜合說明;易言之,即是不同意立法委員質詢總統,認為此舉恐有違憲之虞。就此爭議,在司法院大法官憲法判決尚未啟動前,似將成為懸案。因之,在野黨似可與執政黨協商,在綜合說明或答覆部分,須能就「一人一問、一問一事、事事回答」,以進行協商。
進一步言之,再談國會調查權問題。國會具有調查權,係民主法治國家的憲政主義基本構成要件,當年制憲係將立法院、監察院和國民大會均視為民主國家的國會,然國會調查權歸屬監察院行使。唯經多次修憲後,獨尊立法院為國會,立法院如行使調查權,與監察院現行之調查權,性質已完全不同;前者為立法機關的立法調查權,後者為準司法機關的準司法調查權。因之,對於司法院大法官過往的解釋,似可透過修改「立法院職權行使法」之立法方式來釋疑;如尚有疑問,即聲請憲法法庭對該適用法規之爭議進行判決以為定奪,相信國會調查權問題終可塵埃落定。
對於最近在野黨提出電價凍漲議案,執政黨以事有爭議提出協商,因協商期長達一個月,以致在野的「體恤民生」不得達成。在野黨解套最可能的適法方式,是提出「議程暫行動議」;即暫時停止既定議事規則的適用,通過後再行表決是否凍漲案。蓋該凍漲案並非修正法律案,應不涉及立法院職權行使法之三讀限制。
近日在野黨所提出的國會功能強化案,除因憲法已有明確性規定,勢難修改者外,殆多為「校正回歸」的國會功能必要作為。就如施政總質詢時,當院會主席(院長)點名已登記質詢者,其卻不在場即視為棄權、不得再質詢,本係制度的設計,而過去竟以「宣布採休息」來等候的慣例,絕不宜再視為「慣例」常態而不謀改進。
此外,執政黨動輒指在野黨之改革提案係「違憲」。憲法所規制的「委託事項」,係一種最起碼的制度設計,而絕非是一成不變的定海神針。憲法規定後,法律有更進一步保障人權、維護人性尊嚴的規制,何可視為違憲?姑且以「健康權」而言,憲法並未有健康權為基本人權之明文規定,但在法律已有諸多保障措施下,豈可視為違憲?當今對於健康權,各界皆視為當然;除大法官曾應用憲法第廿二條空白條款予以肯認外,尚有的理論就是憲政主義的本質而已。
是以,對於違憲與否,朝野應回歸憲政本質以論曲直,實不宜以「違憲」論阻擋國會的功能強化或復振。