垃圾徵費爭議未息,近日各黨派都指如期實施會導致混亂,甚至有意見認為政策應及早擱置。官員近期則多次表示要視乎試行結果再部署,未正面回應是否如期推行。至於一般市民,部分在茶餘飯後都指「怕麻煩,最好擱置」。這種氣氛下,彷彿政府一宣布「擱置」,大家都會鬆一口氣。
不過,從政策檢討(policy review)的角度而言,「怕麻煩」、「怕混亂」、「怕不受歡迎」,並不是一個能夠把醞釀差不多20年的政策輕輕擱置的理由。假如政府以至全社會都有必須執行的決心與意志,哪怕是更麻煩的政策,都能夠落實。在政府正判斷垃圾徵費應否如期推行的關鍵時刻,我們不妨一起透過幾個問題,反思我們對整個政策的立場。
你是否同意垃圾徵費的理念?
反思的第一步,當然是回到政策初心。垃圾徵費的構思,當初是為了解決什麼問題而提出?根據2005年《香港固體廢物監察報告》,當時每天已有共9377公噸的都市固體廢物送進堆填區。
為解決「嚴重和迫切的廢物問題」,2005年發表的《都市固體廢物管理政策大綱》(《大綱》)以引入「可持續的廢物管理策略」為政策目標(policy objective)。目標以3個指標(indicators)構成:(1)避免和減少產生廢物;(2)重用、回收及循環再造;(3)減少廢物體積及棄置不能避免的廢物,並以「社區參與」和「污染者自付」兩大原則(principles)實現。
在這些原則下,垃圾徵費成了減廢的主要政策工具(policy tool)。根據相關立法會文件,垃圾徵費是改變行為模式的直接工具。直接徵收都市固體廢物費,可鼓勵家庭避免和產生廢物,並將可回收的廢物分類。事實上,早在1997年環保署報告中,已提到經濟、生活方式及即棄習慣,是垃圾量有增無減的成因。在缺乏誘因的情况下,市民容易養成把有用資源丟棄的生活模式。
若被問到是否同意垃圾徵費的理念,相信不會有人說自己從根本上「反對環保」,或認為「香港垃圾棄置問題並不嚴重」。或會有人說,他們只是反對以徵費模式實踐環保理念。那麼,若不以徵費作為改變行為模式的工具,我們還有其他有效的政策工具,以達到相若的效果嗎?
還有其他解決方法嗎?
換個說法:就算最終政府決定擱置垃圾徵費,當初《大綱》提到的「嚴重和迫切的廢物問題」,並不會同步消失。根據最新數字,香港每天廢紙棄置量與2005年相比,只是由當年的2421公噸,下降至2021年的2234公噸;每天的廚餘棄置量則由當年的3154公噸,上升至2021年的3437公噸;每天的廢膠棄置量同樣是有升無減,由2005年的1746公噸,上升至2021年的新高2331公噸。如果當年情况已是「嚴重和迫切」,近年狀况只能說是更嚴重;而單靠市民自發回收,仍無法明顯改善問題。故此假如政府決定擱置現行徵費方案,它又有何「可持續」的替代方案呢?
《大綱》同時指出,單靠擴建堆填區並不能解決香港的垃圾問題,原因在於社會須減少需要處理的廢物體積,才能節省作為最終棄置剩餘廢物的堆填區空間。減少廢物體積,亦有助於「延長堆填區的壽命」。不過時至今天,由於垃圾量太多,3個堆填區早已趨於飽和。政府自2014年起提出「三堆一爐」(即擴大堆填區和興建焚化爐)應對。不過就算現有技術可做到無污染排放,焚化本身並無助於從源頭減少廢物,達不到保護環境的初衷。
假如我們同意問題的嚴重性,亦認為源頭減廢是解決方法,那麼政府在今年8月1日前,可以有3個選擇:
(1)堅持以原本方式實施垃圾徵費,因為徵費是「可持續的廢物管理策略」的最主要政策工具。
(2)完全擱置方案。若決定完全擱置,那麼無論是重新制訂目標也好、重新制訂策略也好,當局還是要交出一個替代方案。
(3)最後一個選擇(亦是很多人預期的結果),就是政府會大致根據原本方案推垃圾徵費,但會作一定程度的調整。
試行後發現問題 如何處理?
對於是否同意垃圾徵費的理念,相信有更多市民會回答:「不是不支持環保,不是不支持徵費。但現時政策推得不好、配套不夠。」
假如政府不打算完全放棄垃圾徵費,而改為再延遲實施,那麼官員就要闡明兩點:我們到底欠缺什麼條件;要達到這些條件,需要幾多時間,而不是以「等待社會準備好」、「4個月後又4個月」、「視乎環團和社會的反應」等方式了事。假如政府認為垃圾徵費的實施規模和方式要調整,它也需要向市民交代預期成效。
幾個月前,當政府宣布延遲垃圾徵費,並以「先行先試」判斷最新部署,社會已提出兩個疑問:垃圾徵費已試行了無數次,再試行還有助收集哪些具體數據?在延後實施的時間裏,當局用了哪些方法令市民更明白垃圾徵費的意義和操作,又增加了哪些配套?
兩個星期前,有人問到魚骨和雞骨會否刺破指定膠袋,局長就建議市民先行用其他膠袋把骨頭包起,再放入指定膠袋。這回應使人大惑不解,而筆者當時第一反應是:「魚骨和雞骨是否廚餘?」
有台灣朋友說骨頭不是廚餘,但又有「行家」指香港廚餘包括骨頭。廚餘機上的通告在「過大骨頭」上打了個大交叉,那是否代表細骨頭就可以回收?友人嘆了一句:「看過你們在facebook上的對話,我發現自己根本不知道什麼是廚餘!」這討論反映了一點,就是無論試行前,還是試行期間,市民從官方接收到的重點,仍是「如何把垃圾塞進指定膠袋」;而如何做好回收,只是次要。解說方法和重點不變,市民對徵費的理解自然也難以改變。
無論結果如何 都要做更多
說到排除萬難都要推動環保,新加坡已設定航空領域減排的新目標:2026年起須採用更環保的可持續航空燃料,乘客購買機票時也須繳付可持續航空燃料稅,這種稅項成了全球首例。直接把稅額加入機票價格,必然不受歡迎;惟只要政府相信政策背後的理念,並仔細構想如何落實,「不受歡迎」並非放棄政策的理由。
也許有人會指新加坡的政策延續性較高,但我們也未至於會認為垃圾徵費是由上幾屆政府提出、上一屆政府通過,所以本屆政府就沒有責任把它落實。即使政府確實認為徵費是不可能的任務,它也有交出替代方案的責任。
作者是公共政策顧問
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