Hạn chế của Luật 69/2014 tạo ra sự bất bình đẳng giữa các chủ sở hữu nhà nước và chủ sở hữu khu vực tư nhân, góp phần làm chậm lại chương trình tái cơ cấu và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước kể từ năm 2015 đến nay. Đồng thời, hạn chế phần nào sự phát triển của thị trường chứng khoán nói riêng và thị trường vốn nói chung.
VÌ SAO PHẢI SỬA ĐỔI LUẬT 69/2014?
Luật 69/2014 đánh dấu một bước tiến lớn trong tư duy quản lý nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước. Về cơ bản, luật đạt được nhiều thành tựu, tháo gỡ nhiều vướng mắc, hạn chế trong hoạt động quản lý vốn nói riêng và quản lý doanh nghiệp nhà nước nói chung.
Trong số các thành tựu đó, có hai kết quả nổi bật.
Thứ nhất, Luật 69/2014 đã xử lý xung đột lợi ích lớn nhất trong quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước, đó là tách bạch quyền sở hữu vốn với quyền quản lý nhà nước. Việc xử lý xung đột lợi ích này đã góp phần tạo nên một nền kinh tế nơi các nguyên tắc thị trường được tôn trọng, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế bình đẳng hơn, minh bạch hơn. Xử lý xung đột này cũng làm tăng niềm tin thị trường, tăng niềm tin đầu tư ở khu vực tư nhân, bao gồm khu vực doanh nghiệp tư nhân trong nước và ngoài nước.
Thứ hai, Luật 69/2014 không chỉ ngăn chặn mà còn thu hồi dòng vốn đầu tư ngoài ngành của Tổng công ty, Tập đoàn kinh tế nhà nước; trong đó có một phần đổ vào thị trường rủi ro như thị trường tài chính, thị trường bất động sản.
Tuy nhiên, các xung đột lợi ích trong quản lý và vận hành doanh nghiệp nhà nước chưa được xử lý rốt ráo tại Luật 69/2014 đã tiếp tục tạo rào cản tăng trưởng với chính các doanh nghiệp nhà nước, thị trường tài chính cũng như hệ thống ngân hàng thương mại.
Mặc dù được đánh giá là một tiến bộ lớn trong việc gỡ bỏ xung đột lợi ích: tách bạch quyền sở hữu với quyền quản lý nhà nước về doanh nghiệp, cơ quan đại diện vốn sở hữu vốn tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước không còn là các bộ quản lý nhà nước theo ngành dọc như trước đó; tuy nhiên, Luật 69/2014 lại chưa tách bạch chức năng đại diện vốn chủ sở hữu với chức năng quản lý doanh nghiệp.
Xung đột lợi ích này đã nảy sinh thêm vấn đề là các cơ quan chức năng coi vốn và tài sản của doanh nghiệp có vốn nhà nước là tài sản nhà nước để quản lý. Điều này vừa vi phạm nguyên tắc quản trị doanh nghiệp của OECD, vừa vi phạm Bộ luật Dân sự về sự bình đẳng trong vai trò sở hữu, quyền của doanh nghiệp trong tự chủ hoạt động, quyết định kinh doanh...; đồng thời, chưa đáp ứng được Nghị quyết 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 khoá XII (gọi tắt là NQ12/2017) đã đặt ra.
Hạn chế này đã khiến dòng vốn lớn của Nhà nước ở tình trạng thiếu năng động, sáng tạo thậm chí bị ách tắc, mất mát trong hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước. Việc hoạt động quản trị kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước chịu sự chỉ đạo, can thiệp chặt chẽ của nhiều cơ quan nhà nước thực tế gây thiệt hại về tài chính cho các doanh nghiệp nhà nước, điều này tác động tới hiệu quả chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa và chất lượng tài sản của hệ thống các ngân hàng thương mại.
Thực trạng này cũng góp phần làm chậm lại tiến trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước khi dòng vốn khu vực tư nhân không được đối xử bình đẳng như các chủ sở hữu nhà nước ở các doanh nghiệp cổ phần hóa có vốn nhà nước. Bởi vậy, hiệu quả sinh lời, khả năng trả nợ vốn vay của doanh nghiệp nhà nước sẽ tác động mạnh mẽ lên hiệu quả chính sách tiền tệ nói chung và hiệu quả hoạt động ngân hàng thương mại nói riêng.
Ngoài ra, sự thiếu đồng bộ giữa Luật 69/2014 với các Luật hiện hành (Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Đầu tư công năm 2019, Luật Đầu tư năm 2020, Luật Thanh tra năm 2010…) đang là rào cản phát triển và đổi mới. Ví dụ, định nghĩa đối tượng của Luật 69/2014 còn chưa bao hàm như quy định tại Điều 88, Luật Doanh nghiệp, hay NQ12/2017; sự mâu thuẫn giữa Luật 69/2014 về quyền can thiệp của chủ sở hữu với hoạt động doanh nghiệp với Bộ luật Dân sự,...
Trong định nghĩa về vốn nhà nước, Luật 69/2014 còn coi nghĩa vụ trả nợ của doanh nghiệp đối với nhà nước như một nguồn vốn; cơ chế phân bổ, quy trình phân bổ vốn nhà nước cho doanh nghiệp nhà nước chồng chéo và thiếu rõ ràng khiến một lượng lớn vốn nhà nước không thể phân bổ cho doanh nghiệp nhà nước theo kế hoạch.
BA VẤN ĐỀ CẦN CẢI THIỆN
Thứ nhất, tạo thêm động lực đổi mới sáng tạo cho khối doanh nghiệp nhà nước. Theo số liệu công bố trên báo chí, nợ doanh nghiệp nhà nước tại ngân hàng thương mại năm 2022 khoảng 1,9 triệu tỷ đồng, tương ứng với khoảng 17% tổng dư nợ. Tính toán chỉ số ICOR cho thấy hiệu quả kinh tế của doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016-2021 rất thấp (thấp hơn so với 2010 - 2015), bằng một nửa so với khu vực doanh nghiệp tư nhân trong nước và bằng 1/3 so với khối doanh nghiệp FDI.
Khi doanh nghiệp nhà nước có thể linh hoạt ra quyết định quản trị về nhân sự, tiền lương, đầu tư và thay đổi công nghệ,... nhờ tách bạch quyền sở hữu với quyền quản trị doanh nghiệp, quyền quản lý nhà nước trên cơ sở công khai, minh bạch thông tin doanh nghiệp sẽ giúp doanh nghiệp nhà nước có thể đổi mới, sáng tạo và chủ động linh hoạt trong các quyết định kinh doanh. Đây là mấu chốt để xây dựng nền tảng doanh nghiệp nhà nước trụ cột, có thể đóng vai trò dẫn dắt trong bối cảnh công nghệ thay đổi như vũ bão, đòi hỏi luôn phải sáng tạo, đổi mới mô thức, phương thức kinh doanh trong môi trường biến động như hiện nay.
Thứ hai, rào cản hạn chế phân bổ vốn nhà nước. Tại Luật 69/2014/QH13 quy định: "Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm: vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp".
"Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước" bản chất là nghĩa vụ nợ của doanh nghiệp với Nhà nước, không phải nguồn vốn chủ sở hữu tăng thêm do Nhà nước cấp. Tín dụng đầu tư của Nhà nước là tín dụng do Nhà nước thực hiện để hỗ trợ các dự án đầu tư phát triển của các thành phần kinh tế thuộc một số ngành, lĩnh vực, chương trình kinh tế và các vùng khó khăn cần khuyến khích, nhằm thực hiện định hướng phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ. Tại Việt Nam, Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) là ngân hàng chính sách của Nhà nước, công cụ của Chính phủ thực hiện chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước.
Tuy nhiên, theo Luật 69/2014, nghĩa vụ nợ của doanh nghiệp với Nhà nước đã trở thành vốn Nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước. Với khái niệm đưa vào Luật 69/2014, khoản tiền giải ngân từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chính sách xã hội có thể bị hiểu nhầm là khoản vốn chủ sở hữu khiến các ngân hàng này phải tham gia vào việc quản trị của doanh nghiệp nhà nước chứ không phải quản lý, giám sát khoản vay; vai trò và trách nhiệm giải trình của Ngân hàng Chính sách xã hội, Ngân hàng Chính sách xã hội cũng như của doanh nghiệp nhà nước thay đổi và phức tạp hơn. Hơn nữa, việc này không xác định đúng bản chất của nghĩa vụ nợ và vốn góp. Hiện tại, khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp và vốn của doanh nghiệp cũng như đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp tại Luật 69/2014 và các bộ luật liên quan đang có sự chồng chéo, lẫn lộn.
Quy trình phân bổ vốn cho khu vực doanh nghiệp nhà nước tại Luật 69/2014 cũng làm tăng khối lượng công việc của Thủ tướng, trong khi làm giảm vai trò, tính chủ động của cơ quan đại diện vốn chủ sở hữu; quy trình, thủ tục phân cấp trách nhiệm trong phân bổ vốn chưa rõ ràng. Tất cả những điều này làm giảm hiệu quả phân bổ vốn của Nhà nước tại khu vực này.
Thống nhất khái niệm vốn giữa các bộ luật, gia tăng phân quyền cho cho chủ sở hữu, quy định cụ thể, chặt chẽ về quy trình, thủ tục phân bổ vốn sẽ tạo hành lang pháp lý cho các cơ quan chức năng, làm tăng hiệu quả phân bổ vốn kịp thời cho khu vực doanh nghiệp nhà nước. Tăng hiệu quả phân bổ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, không để vốn đầu tư của Nhà nước ách tắc sẽ góp phần làm giảm chi phí vốn của toàn nền kinh tế, giảm áp lực chèn lấn của khu vực công sang khu vực tư.
Thứ ba, vấn đề thị trường vốn. Tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước chậm lại từ năm 2015 cho tới nay, hầu như không có tiến triển trong ba năm trở lại đây.
Có nhiều nguyên nhân làm chậm lại tiến độ cổ phần hóa, trong đó Luật 69/2014 cũng góp phần làm giảm động lực của dòng vốn tư nhân với công cuộc cổ phần hóa do quyền lợi của cổ đông ngoài quốc doanh không bình đẳng, không được bảo vệ thích đáng khi chủ sở hữu nhà nước (cổ đông nhà nước) là bên kiểm soát, can thiệp toàn bộ hoạt động quản trị, quyết định kinh doanh của doanh nghiệp.
Việc nhanh chóng luật hóa các nguyên tắc về quy trình, thủ tục, phương pháp định giá doanh nghiệp, tăng phân quyền cho chủ sở hữu nhà nước về phân bổ vốn, giám sát và quản lý vốn nhà nước trong khi giới hạn quyền chủ sở hữu Nhà nước như một cổ đông tại doanh nghiệp theo Luật Doanh nghiệp (quyền sở hữu tách bạch với quyền quản trị nhà nước, quyền quản lý doanh nghiệp), đảm bảo thể chế vận hành các doanh nghiệp nhà nước đáp ứng các nguyên tắc quản trị của OECD.
Số liệu từ Cục Tài chính doanh nghiệp (Bộ Tài chính) cho thấy, lũy kế giai đoạn 2016-2020, có 180 doanh nghiệp được phê duyệt phương án cổ phần hóa với tổng giá trị doanh nghiệp là 489.690 tỷ đồng. Tuy nhiên, trong 180 doanh nghiệp này, chỉ có 39/128 doanh nghiệp thuộc danh mục cổ phần hóa theo kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao (chỉ đạt 30% kế hoạch), số doanh nghiệp chưa hoàn thành phê duyệt phương án cổ phần hóa là 89 doanh nghiệp.
Giai đoạn 2016-2022 cả nước đã thực hiện thoái 25.017 tỷ đồng vốn nhà nước và vốn của doanh nghiệp nhà nước tại các đơn vị, thu về 171.547 tỷ đồng.
KHUYẾN NGHỊ HƯỚNG SỬA ĐỔI LUẬT 69/2014
Một là, xóa bỏ các xung đột lợi ích (đã nêu trên) để đảm bảo doanh nghiệp nhà nước có thể vận hành theo nguyên tắc quản trị doanh nghiệp mà OECD đã đề xuất. Như vậy, chức năng chủ sở hữu sẽ tách bạch hoàn toàn với chức năng quản lý doanh nghiệp; điều này giúp các cơ quan quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước có khuôn khổ pháp lý minh bạch, công bằng để thực thi.
Việc sửa đổi này cũng góp phần thúc đẩy bình đẳng giữa các chủ sở hữu nhà nước và ngoài nhà nước, bình đẳng cổ đông lớn và nhỏ, bảo đảm quyền lợi cho cổ đông nhỏ, nhóm cổ đông nhỏ như nguyên tắc quản trị của OECD.
Hai là, đồng bộ hóa các khái niệm, phạm vi và quy định của Luật 69/2014 sửa đổi với các bộ luật liên quan hiện hành. Trong đó, cần mở rộng đối tượng điều chỉnh của Luật 69/2014 là mọi doanh nghiệp có vốn nhà nước, không chỉ giới hạn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, hoặc khái niệm doanh nghiệp nhà nước theo quy định tại Luật Doanh nghiệp hiện hành. Điều này cũng dẫn tới việc các cơ quan, tổ chức đại diện vốn nhà nước sẽ được mở rộng hơn ở các cấp khác nhau.
(*) Chuyên gia tài chính độc lập
Nội dung đầy đủ của bài viết được đăng tải trên Tạp chí Kinh tế Việt Nam số 14-2023 phát hành ngày 03-04-2023. Kính mời Quý độc giả tìm đọc tại đây: