Trước năm 2012, vàng được coi như phương tiện thanh toán, tiêu dùng vàng thay cho tiền, nhiều giao dịch kinh tế có giá trị lớn được quy thành vàng. Nhiều người gọi đó là thời kỳ "vàng hóa nền kinh tế". Tình trạng này kéo dài dẫn đến giá trị đồng tiền không ổn định, người dân thiếu tin tưởng vào tiền đồng, gây áp lực lên tỷ giá và hoạt động xuất nhập khẩu.
Trong bối cảnh đó, Nghị định 24 được ban hành với điểm lõi xóa bỏ tín dụng vàng, Nhà nước độc quyền nhập khẩu vàng và sản xuất vàng miếng đã kịp thời ngăn chặn tình trạng vàng hóa trong nền kinh tế Việt Nam, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và sự an toàn thị trường tài chính, đặc biệt là giảm tác động bất lợi đối với việc điều hành tỷ giá.
NGHỊ ĐỊNH 24: SỨ MỆNH VÀ TRANH CÃI
Tuy nhiên, sau hơn 10 năm kể từ ngày ban hành Nghị định 24, cơ chế Nhà nước độc quyền sản xuất vàng miếng, xuất khẩu vàng nguyên liệu và nhập khẩu vàng nguyên liệu để sản xuất vàng miếng đã bộc lộ không ít bất cập. Đó là: (i) khoảng cách chênh lệch về giá quá lớn, có thời điểm lên tới 20 triệu đồng/lượng vàng SJC; (ii) trong khoảng 10 năm liền, Ngân hàng Nhà nước không nhập khẩu vàng nguyên liệu để sản xuất vàng miếng nhưng rất nhiều nhãn vàng trong nước đã mua vàng miếng SJC sản xuất vàng trang sức xuất khẩu, nguồn cung không những không được bổ sung mà còn bị vơi đi, khiến thị trường vàng ở Việt Nam lặng lẽ một con đường không giống ai.
Cụ thể, thứ nhất, tồn tại xung đột lợi ích khi Ngân hàng Nhà nước vừa là cơ quan quản lý nhà nước về thị trường vàng, vừa trở thành cơ quan kinh doanh vàng. Lý do có thể coi Ngân hàng Nhà nước là cơ quan kinh doanh vàng vì Ngân hàng Nhà nước độc quyền trong việc nhập khẩu nguyên liệu sản xuất, sau đó đấu giá để cung cấp nguyên liệu cho thị trường.
Với vai trò độc quyền, giá vàng do Ngân hàng Nhà nước đưa ra vô hình trung được các chủ thể trên thị trường thừa nhận đó là giá thị trường. Do vậy, mục tiêu bình ổn giá là không thực hiện được. Mức giá mà Ngân hàng Nhà nước đưa ra đấu giá cao hơn so với thị trường, điều này thúc đẩy chênh lệch giá vàng miếng trong nước và quốc tế rất cao khi giá vàng thế giới tăng mạnh.
Thứ hai, chưa hình thành một thị trường giao dịch tập trung thông qua hình thức sàn giao dịch để khuyến khích việc vốn hóa nguồn tài nguyên vàng trong dân cư, trong hệ thống ngân hàng thương mại (việc này sẽ giảm nhu cầu nhập lậu vàng vật chất do giá cả liên thông giữa thị trường trong nước và quốc tế; ngoài ra, minh bạch thông tin cung - cầu trên sàn giao dịch không chỉ tăng cường niềm tin trên thị trường mà còn hỗ trợ cơ quan quản lý, giám sát thị trường có số liệu chính xác hơn, từ đó có các quyết định chính sách tốt hơn với dự trữ ngoại tệ (trong đó có vàng), điều phối thị trường, giám sát ổn định tài chính...).
Nghị định 24 ra đời khi giá vàng thế giới ở mức 1.670USD/oz và giá vàng trong nước 42,5 triệu đồng/lượng, mức chênh lệch giữa giá vàng miếng SJC trong nước và vàng thế giới là 2 triệu đồng/lượng. Nhưng hiện nay, ngày 4/4/2024, giá vàng thế giới vượt đỉnh vượt 2.300 USD/oz, giá vàng miếng SJC trong nước lên 81,7 triệu đồng/lượng, mức chênh lệch giá vàng miếng SJC trong nước và thế giới từ 10-11 triệu đồng/lượng. Giá trị chênh lệch tương đương với 19% giá vàng thế giới.
Có những giai đoạn, chênh lệch lên tới gần 20 triệu đồng mỗi lượng, giá trị chênh lệch chiếm tới 30% giá vàng quốc tế. Ngoài ra, chênh lệch giá mua vào và bán ra khoảng 2.000.000 đồng/lượng.
Những con số này đã phần nào cho thấy sự bất cập của Nghị định 24, gây áp lực lên tỷ giá hối đoái VND/USD, góp phần tạo ra cơ hội kinh doanh phi pháp thông qua buôn lậu vàng và vận chuyển tiền xuyên biên giới.
Thực hiện Nghị định 24, Ngân hàng Nhà nước quản lý thị trường vàng khá chặt chẽ, hơi mang tính hành chính. Phương thức này phù hợp với bối cảnh cách đây hơn 20 năm, khi kinh tế vĩ mô có nhiều bất ổn và tình trạng vàng hóa, đô la hóa nền kinh tế khá phổ biến.
Tuy nhiên, trong hơn 10 năm qua, nhờ việc triển khai khá đồng bộ các giải pháp ổn định kinh tế vĩ mô, các giải pháp hạn chế tình trạng đô la hóa, nên gần như đã chấm dứt tình trạng vàng hóa trong nền kinh tế. Bởi vậy, Nghị định 24 hoàn thành sứ mệnh lịch sử của mình và cần có sự thay đổi trong quản lý thị trường vàng cho phù hợp với bối cảnh hội nhập kinh tế, tài chính thế giới, cũng như trình độ phát triển của thị trường tài chính trong nước hiện nay.
Theo đó, thị trường vàng Việt Nam cần phải liên thông với thị trường thế giới, phải loại bỏ chênh lệch giá, đặc biệt là chênh lệch giá vàng SJC như hiện nay bằng các giải pháp thị trường, sản xuất vàng miếng phải trao cho thị trường. Đặc biệt là quản lý thị trường vàng phải có giải pháp thích hợp để huy động được khối lượng vàng lớn trong dân thành nguồn lực tài chính cho sự phát triển kinh tế và thúc đẩy sản xuất kinh doanh.
Điều này càng quan trọng trong bối cảnh giá vàng thế giới hiện đang tăng nhanh trong những năm gần đây, tác động mạnh đến tâm lý người dân Việt Nam (thích tích trữ vàng) khiến dòng tiền trong dân dồn nhiều vào kênh đầu tư vàng khi lãi suất huy động của hệ thống ngân hàng hiện đang rất thấp.
NGUYÊN NHÂN GIÁ VÀNG THẾ GIỚI LẬP KỶ LỤC
Thứ nhất, bất ổn và xung đột địa chính trị leo thang là yếu tố tạo nên cơn địa chấn về giá vàng trên thế giới trong mấy năm qua. Sự kiện Nga – Ukraine vào đầu tháng 2/2022 không đơn thuần chỉ là vấn đề giữa hai quốc gia, mà còn tác động đến thương mại và thanh toán quốc tế. Sự thay đổi vị thế các đồng tiền trong thanh toán quốc tế cũng tất yếu kéo theo các dòng dịch chuyển thương mại, tạo ra cơ hội thay đổi vị thế của một số đồng tiền mạnh trong thanh toán quốc tế.
Căng thẳng địa chính trị giữa Nga và Ukraine leo thang khiến giới đầu tư lo sợ và tìm đến vàng để gia tăng sự bảo vệ tài sản. Bên cạnh đó, giá vàng thế giới tăng cao vì nhu cầu phòng ngừa rủi ro trong bối cảnh xung đột bùng lên giữa Israel và lực lượng Hamas của Palestine. Sự kiện địa chính trị này tại Trung Đông khiến giá vàng tăng hơn 8% vào tháng 10/2023.
Thứ hai, nhu cầu mua vàng gia tăng từ các ngân hàng trung ương. Từ sự kiện địa chính trị trong năm 2022, tài sản được định giá bằng đồng USD trở nên rủi ro hơn đối với nhiều quốc gia. Các ngân hàng trung ương ở nhiều quốc gia đã tích cực theo đuổi chính sách tăng tỷ lệ sở hữu vàng trong dự trữ ngoại hối. Theo báo cáo Xu hướng nhu cầu vàng năm 2023 của Hội đồng Vàng thế giới (WGC), được công bố ngày 31/1/2024, các ngân hàng trung ương thế giới đã mua ròng 1.037 tấn vàng vào năm 2023, mức mua lớn thứ hai kể từ năm 1950, chỉ sau mức mua ròng 1.082 tấn năm 2022.
Trong đó, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC) đã tăng cường dự trữ vàng theo một chiến lược dài hạn trong hàng thập kỷ. Năm 2011, tỷ lệ dự trữ vàng trong tổng dự trữ ngoại hối của Trung Quốc khoảng 1,6% thì hiện nay (năm 2024) đã đạt mức trên 5%, thậm chí có tiên lượng rằng Trung Quốc có thể theo đuổi một tỷ lệ dự trữ vàng lớn hơn trong tổng dự trữ ngoại hối quốc gia, khoảng 10%.
Như vậy, giá vàng thế giới sẽ tiếp tục tăng cao khi cầu về vàng của các ngân hàng trung ương tăng cao nhằm bảo vệ tính ổn định của đồng nội tệ trong bối cảnh kinh tế toàn cầu trở nên đa cực và bất định.
Thứ ba, lạm phát tăng cao và kéo dài tác động mạnh tới giá vàng. Lạm phát có mối quan hệ cùng chiều với giá vàng. Sự gia tăng kỳ vọng lạm phát sẽ làm giảm sức mua của đồng tiền, điều này sẽ khiến các nhà đầu tư phát sinh tâm lý tìm đến vàng để bảo toàn giá trị. Lạm phát trên toàn cầu đã chạm đỉnh từ cuối năm 2023 và hiện đang giảm dần. Tuy nhiên, những yếu tố tác động tăng lạm phát vẫn tiềm ẩn khiến Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) vẫn thận trọng trong điều chỉnh giảm lãi suất, nhưng điều này cũng không làm giảm kỳ vọng của giới đầu tư về triển vọng tăng giá của vàng.
Thứ tư, gia tăng lãi suất. Lãi suất tăng làm trái phiếu và nhiều khoản đầu tư có lợi nhuận ổn định trở nên hấp dẫn, vì thế, tiền sẽ chảy vào các khoản đầu tư như trái phiếu, các quỹ ETF,... lúc này, vàng trở nên kém hấp dẫn trong mắt nhà đầu tư. Tuy nhiên, nếu lãi suất của ngân hàng trung ương giảm, nguồn cung tiền cho nền kinh tế tăng, có thể kéo theo tình trạng lạm phát tăng, khi đó nhà đầu tư sẽ mua vàng tích trữ nhiều hơn, đồng nghĩa giá vàng vì thế sẽ tăng cao. Kỳ vọng Fed cắt giảm lãi suất khiến giá vàng đạt đỉnh mới vào ngày 1/4/2024 ở mức 2.265 USD/oz.
Xu hướng vận động này của giá vàng thúc đẩy niềm tin của người dân vào vàng khiến dòng tiền đổ vào vàng tiếp tục gia tăng, gây áp lực cho quản lý thị trường vàng của Việt Nam trong bối cảnh những khuyết tật thị trường vàng do Nghị định 24 được duy trì trong một thời gian khá dài khi các điều kiện kinh tế, tài chính thế giới và trong nước có nhiều thay đổi.
TÁC ĐỘNG CỦA VÀNG TỚI KINH TẾ VĨ MÔ
Một là, tác động đối với cán cân thanh toán tổng thể. Theo Hội đồng Vàng thế giới, khoảng 95% lượng vàng tiêu thụ tại Việt Nam được nhập khẩu. Hoạt động nhập khẩu vàng được Ngân hàng Nhà nước quản lý chặt chẽ bằng hình thức cấp quota cho các doanh nghiệp kinh doanh vàng.
Trong lịch sử quản lý thị trường vàng, Ngân hàng Nhà nước từng dừng cấp quota nhập khẩu vàng do lo ngại cung ngoại tệ nhập khẩu vàng tăng áp lực lên ngoại tệ vào tháng 6/2008. Đây là giai đoạn giá vàng trong nước cũng không còn liên thông với giá vàng thế giới, khi đó chênh lệch giá vàng khoảng trên 1 triệu đồng mỗi lượng. Khoản chênh lệch giá này đã khiến một khối lượng lớn vàng được nhập lậu nhằm giải tỏa cơn khát vàng trong nước.
Thực tế, tài khoản lỗi và sai sót (cộng dồn) trên bảng cân đối BOP giai đoạn 2020 - 2023 lên tới âm 65,5 tỷ USD (tính toán của tác giả dựa trên số liệu của Ngân hàng Nhà nước). Các số liệu lịch sử cho thấy có mối tương quan giữa sự thâm hụt ngoại tệ không hạch toán chính thức ra khỏi biên giới quốc gia với tình trạng chênh lệch giá vàng trong nước và quốc tế nói riêng và tình trạng buôn lậu nói chung.
Các giao dịch được thanh toán chủ yếu bằng đồng USD, do vậy một khối lượng lớn USD được thu gom trên thị trường tự do, đẩy giá USD lên cao. Giá USD ở thị trường tự do tăng tác động tâm lý khiến nhu cầu dự trữ ngoại tệ tăng. Người dân rút tiền gửi tiết kiệm bằng VND để mua vàng và USD. Kết quả là nền kinh tế thiếu hụt ngoại tệ nghiêm trọng, ngân hàng khó khăn trong việc đáp ứng nhu cầu ngoại tệ của doanh nghiệp nhập khẩu, thanh toán quốc tế bị chậm trễ, thị trường ngoại hối căng thẳng về thanh khoản.
Giá USD trên thị trường tự do có lúc chênh lệch 10% so với tỷ giá tại ngân hàng, tạo áp lực buộc Ngân hàng Nhà nước phải điều chỉnh tỷ giá chính thức để giảm chênh lệch với thị trường tự do, khiến đồng nội tệ ngày càng mất giá. USD trên thị trường tự do được thu gom với khối lượng lớn để nhập khẩu vàng không chính thức là một phần nguyên nhân khiến khoản mục lỗi và sai sót trong cán cân thanh toán tổng thể âm 10,26 tỷ USD năm 2009 và âm 4,36 tỷ USD năm 2010.
Điều tương tự đã lặp lại nhưng mức độ chênh lệch giữa vàng trong nước và thế giới lớn hơn nhiều từ năm 2022 tới nay (quý 1/2024) như đề cập ở trên. Khoản chênh lệch quá lớn này làm gia tăng tình trạng buôn lậu vàng. Ngày 1/4/2024, các trang báo đồng loạt đưa tin về một vụ buôn lậu hơn 6 tấn vàng.
Chỉ một vụ nhập lậu vàng đã tương đương với 10,8% lượng vàng nhập khẩu theo công bố chính thức của Việt Nam, tương đương với hơn 50% lượng vàng Ngân hàng Nhà nước dự trữ. Theo CEIC Data (nguồn dữ liệu đáng tin cậy nhất trên thế giới cung cấp quyền truy cập các nhóm dữ liệu chính), dự trữ vàng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là khoảng 650 triệu USD (tháng 10/2023); tương đương khoảng 10-11 tấn vàng.
Như vậy, Nhà nước đã không thể kiểm soát một lượng lớn giao dịch thanh toán quốc tế trong bốn năm qua, đặc biệt năm 2022, tài khoản lỗi và sai sót đã âm tới 33,6 tỷ USD, năm 2023 con số này là 16,64 tỷ USD (năm 2020 và 2021, tài khoản lỗi và sai sót trên bảng Cán cân thanh toán quốc tế (BOP) lần lượt là 6,9 tỷ và 8,39 tỷ USD).
Hiện tại, tỷ giá thị trường phi chính thức cũng biến động mạnh và cao hơn đáng kể so với tỷ giá trung tâm và tỷ giá của các ngân hàng thương mại trong hệ thống. Mặc dù vậy, tỷ giá tại các ngân hàng thương mại ngày 3/4/2024 đã đạt kỷ lục: 25.000 VND cho 1 USD.
Điều này đồng nghĩa với việc Nhà nước có thể mất khả năng kiểm soát thị trường ngoại hối, đặc biệt là thị trường ngoại hối không chính thức. Về lý thuyết, việc không đủ thông tin minh bạch về dòng ngoại tệ chảy khỏi biên giới quốc gia là nhân tố hạn chế Ngân hàng Nhà nước chủ động trong việc quản lý, giám sát và ra quyết định điều phối thị trường ngoại hối.
Rõ ràng, việc điều tiết thị trường vàng thông qua độc quyền nhập khẩu và sản xuất vàng miếng đã không giúp Ngân hàng Nhà nước ổn định tỷ giá trong nước, ngay cả trong giai đoạn mà điều kiện vĩ mô khác cho thấy nguồn cung ngoại tệ đang dồi dào (thặng dư thương mại, tăng trưởng vốn FDI giải ngân,...) trong khi cầu ngoại tệ chính thức chưa tăng.
Hai là, tác động của thị trường vàng tới điều hành chính sách tiền tệ. Theo tính toán của Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (tại Hội thảo về "Tác động của vàng lên thị trường tài chính" năm 2012), lượng vàng dự trữ trong dân khoảng từ 460 đến 1.000 tấn vàng (hiện tại, con số này có thể nhiều hơn), tương ứng với khoảng 30 - 65 tỷ USD, nằm ngoài khu vực ngân hàng và tầm kiểm soát của hệ thống tài chính quốc gia sẽ ảnh hưởng lớn đến điều hành chính sách tiền tệ.
Một khoản tiền lớn không chuyển hóa được thành tiền mặt và gửi ở hệ thống ngân hàng thương mại sẽ tác động đáng kể tới hệ số nhân tiền của ngân hàng thương mại, làm suy giảm khả năng cung tiền của khu vực ngân hàng cho nền kinh tế. Không những thế, việc không kiểm soát, huy động được nguồn vàng dự trữ còn làm các nhà quản lý khó khăn trong việc hoạch định chính sách tiền tệ do dựa vào các số liệu thống kê không chính xác.
Ba là, tác động đối với thị trường vốn. Tại các nền kinh tế khác, sàn giao dịch vàng hoạt động với trung tâm lưu ký là cơ sở để chuyển vàng vật chất trong dân cư thành các giấy tờ có giá. Các giấy tờ này được mua bán, trao đổi, vay mượn trên thị trường. Tóm lại, vàng không nằm ở trong các két sắt mà trở thành vốn; góp phần mở rộng thị trường vốn và giải quyết lo ngại một lượng lớn tiền của dân cư (dưới dạng vàng) không hoạt động, không chảy vào phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.
BIỆN PHÁP QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG VÀNG
Tăng nhanh lượng vàng dự trữ chính thức tại Ngân hàng Nhà nước là biện pháp quan trọng, vừa cấu trúc lại dự trữ ngoại tệ, vừa vốn hóa một phần lượng vàng dự trữ trong dân chúng. Quản lý thị trường vàng theo nguyên tắc công khai, minh bạch, an toàn và ổn định, góp phần ổn định tâm lý và thị trường ngoại hối, đặc biệt là giảm thiểu mục lỗi và sai sót trong cán cân thanh toán quốc tế; đồng thời, góp phần tăng thu cho ngân sách và điều tiết thị trường vàng.
Để quản lý tốt thị trường vàng, hài hòa lợi ích giữa các chủ thể, cần thực hiện một số biện pháp.
(*): Chuyên gia kinh tế - tài chính độc lập.
Nội dung đầy đủ của bài viết được đăng tải trên Tạp chí Kinh tế Việt Nam số 14-2024 phát hành ngày 15/03/2024. Kính mời Quý độc giả tìm đọc tại đây: