Рейтинг эффективности депутатов: что делать с самыми последними?
Арест сенатора, депутата, министра, губернатора, мэра, фото нажитой «непосильным» трудом громады имущества чиновника, факты наглого и скандального поведения, списанная диссертация, купленное звание, скрытая предпринимательская активность, чинчванство и хамство по чину — не ремонтируемые повреждения фасада власти. На этом фоне рейтингование вип-персон кажется гримасой или декорацией для какой-то другой жизни.
По состоянию на 31 января 2019 года (по данным портала госслужбы) 858 человек оказались в списке тех, кто уже никогда не сможет вернуться в систему государственного и муниципального управления, так как оказались в правительственном реестре лиц, уволенных по недоверию. Статистика по коррупционным делам Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации тоже известна, а цифры еще круче.
У тех, у кого язык легко поворачивается, сомнений не возникает: это явления, ставшие системными, характеризуют и саму систему управления в государстве. На самом деле — это не так.
Государственная система управления отгораживается от них как может. Треть задерживаемых по коррупционным статьям Уголовного кодекса в тот же день оказываются «не работающими». Злобные хамские высказывания чиновников наутро лишают их должностей. То, что в 90-х и начале двухтысячных считалось главными причинами коррупции: слабость политической власти, противоречивость и запоздалость законодательных решений, совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах, практика распределения государственных финансовых ресурсов, политический патронаж любой экономической деятельности — изменилось. Сумма взяток в России, выплачиваемая только мелкими предпринимателями, тогда составляла более 3% ВВП. К концу 1997 г., по данным международной организации Transparency International, Россия прочно заняла третье место в мире по уровню масштабов коррупции. По итогам 2018 года эта же организация переместила Российскую Федерацию на 138-е место (из 180). Третье место и сто тридцать восьмое — разница громадная.
Сегодня проблема перестала носить катастрофический характер. Но зараза, проникшая далеко вглубь и вширь, живуча. Невидимых корней у нее пока больше, чем заметных. Факты еще многочисленны и вызывают серьезное напряжение в обществе. Поэтому, чтобы успешнее бороться со злом, надо перестать рассчитывать на автоматизм действенности и достаточность специального антикоррупционного законодательства или полагаться на работу следственных органов. Дорогу, по которой негодяи продолжают попадать во власть, не перекроешь набором новых мероприятий или потоком частичных законодательных изменений. Нужно решиться на серьезный шаг, предлагаемый В. Володиным, но и дополнить его тем, что повысит эффективность самого Федерального Собрания Российской Федерации.
Председатель Госдумы заявил журналистам, что в Конституции РФ на сегодняшний день отсутствует должный баланс ветвей власти, в связи с чем целесообразно расширить полномочия парламента в части контроля за правоприменением,уточнить и детализировать отчетность правительства перед парламентом именно по вопросам, поставленным Государственной думой, в том числе — по вопросам правоприменения. Таким образом, В. Володин продолжает инициировать тему возможности и необходимости дискуссии в отношении изменений в Конституции Российской Федерации.
Двухлетие руководства В. Володиным Думой показало, что за счет его организационной предприимчивости даже в современных нормативных условиях можно решать проблемы, не устранимые (или сознательно не устраняемые?) десятилетиями.
Такого не было никогда. Ни при Г. Селезневе, ни при Б. Грызлове, ни при С. Нарышкине, ни раньше. Наконец-то перед началом очередной сессии объем законотворческого портфеля стал размером с канцелярскую папку. По сравнению с 2016 годом он вообще уменьшился вдвое. Всего 44 законопроекта осталось от предыдущих созывов (первоначальный остаток был в 2020 текстов). Почему это важно? Потому что вместо нескончаемого разбора законопроектных завалов теперь можно сосредоточиться над мониторингом и анализом правоприменительной практики и постепенно переходить к сокращению всего законодательного массива, к его кодификации.
Однако при всем могуществе статус председателя Государственной думы не позволяет повлиять — на законных основаниях — на поведение и величину индивидуального вклада в государственное строительство конкретного депутата. У каждого депутата законных прав, льгот и привилегий одинаково много по сравнению с любым своим коллегой или с федеральным министром, а отдача разная. Даже в том случае, если КПД депутата близок к нулю, все равно это остается целиком только на его совести. Рейтинг эффективности депутатов, который теперь ежегодно будет высчитывать партия «Единая Россия» по предложению ее председателя, конечно, может помочь делу, а может просто спровоцировать гонку за показателями и тем ограничиться, но к обновлению ситуации не приведет. Вообще рейтинг депутата как таковой вреден. В этой профессии не должно быть ни первых, ни отстающих, иначе в весьма некомфортной зоне окажутся избиратели.
Нужны другие подходы.
Говорят, что новое — это хорошо забытое старое. Ровно двадцать лет назад внутри структур, образовавших в дальнейшем партию «Единая Россия», созрели две концепции.
Одна из них касалась изменения численного соотношения депутатов Государственной думы в пользу депутатов от одномандатных избирательных округов. В пояснительной записке к внесенному законопроекту говорилось, что пропорциональная избирательная система усиливает роль общественных организаций, а не граждан как таковых: сторонники данных организаций имеют больше прав и возможностей для участия в формировании органов власти, чем рядовые граждане. В результате формируется «клуб» профессиональных политиков, которые служат не столько обществу, сколько интересам узкого круга лиц. Связь избирателей в регионах с депутатами, избранными по списку, становится формальной. Избиратели редко представляют себе всех кандидатов в депутаты от той или иной организации. В этом смысле часть депутатов оказывается избрана практически вслепую.
Эта концепция не была реализована. В интересах развития партийно-политической системы на какое-то время пропорциональная система оказалась единственным вариантом формирования Госдумы. Мажоритарную систему тогда отменили.
Другая концепция — об экономической основе работы депутатов по их «депутатской специальности». Кстати, она нисколько не противоречит сегодняшней идее В. Путина, рассказанной им на декабрьском съезде партии «Единая Россия». Говоря о претендентах на избираемые посты, он сказал, что фамилии важны, но они важны только в том смысле, что за каждой фамилией должна стоять определенная программа действий. Это касается и президентского уровня, это касается правительственного, регионального, какого угодно — местного, муниципального.
Наличие собственной опубликованной программы депутатских действий было бы действительно очень полезно. Она отдисциплинирует парламентария, вынудит сосредоточиться на государственных интересах и заботах избирателей, а не на внутрипартийных или иных занятиях, отвечать на простой вопрос — какую задачу решаешь, депутат, каждый день и все пять лет. Собственная программа критериально убережет от конъюнктурной случайности при определении будущей депутатской позиции, а избирателям и товарищам по палате предскажет депутатское поведение.
Для своей реализации программа потребует финансирования в рамках расходов на функционирование депутата, но строго по отдельному закону. Закон об финансово-экономической основе депутатской деятельности — это закон о депутатском индемнитете. Термин до сих пор не имеет однозначной трактовки. Одни считают, что это неответственность депутата за высказанное мнение и голосование при осуществлении депутатской деятельности. Другие — это материально-финансовая независимость депутата. Третьи — то и другое, вместе взятые. Французские ученые гарантии парламентариев включают в триаду: неприкосновенность, неответственность, вознаграждение.
В разное время отдельные депутаты вносили в Государственную думу проекты закона на тему индемнитета, суть которых — о финансовом обеспечении самостоятельности, независимости и полноты исполнения полномочий депутата Государственной думы.
Один из них, дошедший до пленарного заседания, при необходимых 226 голосах «за» даже получил 151 голос, хотя и те, кто голосовал «против», признавали правомерность и актуальность темы.
В пояснительной записке к законопроекту сообщалось, что в обществе сформировалось устойчивое поле напряженности и конфликтности в связи с организацией финансового обеспечения деятельности депутатов Государственной думы и самой Государственной думы. Сохраняется пристальное внимание общественности и СМИ к вопросам заработной платы и доходов, жилья и командировочных поездок, машин, оборудования и строительства нового парламентского центра, к многократным и бурным дискуссиям вокруг этих вопросов в палате. Снять напряжение и нормализовать депутатскую работу поможет принятие специального закона, разработанного на основе анализа работы тридцати двух парламентов разных стран и континентов.
Его логика такова. Конституция Российской Федерации устанавливает две функции парламента — представительную и законодательную. Исполнение функций осуществляется членами Совета Федерации и депутатами Государственной думы, которые работают на профессиональной и постоянной основе. Статья 10 Конституции устанавливает не только осуществление власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, но и их самостоятельность. Самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти имеет вполне определенное экономическое содержание, правоотношения которого должны быть установлены соответствующим федеральным законодательством.
Следовательно, бюджет Госдумы должен состоять из бюджета палаты и бюджетов депутатов, которые самостоятельны в исполнении своего бюджета, но подконтрольны Счетной палате.
Денежное вознаграждение труда депутатов является дифференцированным и состоит из двух частей: а) постоянной и равной для всех депутатов части, образуемой умножением показателя средней заработной платы по народному хозяйству на базовый разрядный коэффициент Государственной думы, равный 4,3; б) переменной (дифференцирующей) части, образуемой умножением постоянной части на систему коэффициентов активности депутата, устанавливаемых данным законом.
При каждом депутате создается канцелярия, доходное поступление из федерального бюджета в бюджет канцелярии депутата Государственной Думы равно 1/450 строки «Обеспечение деятельности депутатов Государственной думы». Смета расходов бюджета канцелярии депутата Государственной думы включает:
— зарплату депутата и отчисления на социальное страхование — до 17% от суммы бюджета;
— командировочные расходы — до 5%;
— коммунальные услуги депутата (квартплата, телефон, вода, газ, тепло, электричество) — до 6%;
— представительские расходы депутата — до 2%;
— содержание канцелярии депутата — до 8%;
— зарплата помощников депутата, бухгалтера и секретаря канцелярии с отчислениями на социальное страхование до 23%;
— поддержка инвестиций в объекты социальной сферы округа, нуждающиеся в экстренной помощи, — до 27%;
— благотворительные адресные акции в отношении стариков, детей, приютов, обездоленных людей, оказавшихся в экстремальных условиях, — до 4%;
— социологические исследования, научно-практические конференции по развитию парламентаризма, демократии, законности, социально-экономическим вопросам жизни округа — до 3%;
— оплата консультаций и услуг, связанных с законотворчеством, — до 4%;
— прочие расходы — до 1%.
Решающее слово по законопроекту, предлагающее отклонить его, было произнесено представителем правительства Российской Федерации. Основное содержание возражений — организационно-финансовое.
На вопрос участника пленарного заседания о цене вопроса автор законопроекта ответил: «Поделите бюджет Думы на 450, вот и будет бюджет депутата». Тогда бюджет Госдумы составлял 1,8 млрд рублей. Получалось по 4 млн рублей.
Законопроект был отклонен, поэтому считать, каков сегодня был бы бюджет депутата, нет резона. Сейчас бюджет Госдумы вырос и составляет 10,5 млрд рублей. Цифровизация позволяет организовать офис, в том числе депутата или сенатора, на ноутбуке. Поэтому прежние аргументы правительства, оппонирующие законопроекту, сегодня были бы неадекватными.
Зато обсуждение темы содержания депутатского индемнитета могло бы помочь поиску решения проблемы, которую пытаются решить примочками типа внедрения депутатского рейтинга.
Каково в этом рейтинге оказаться избирателям двухсотпятидесятого депутата Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации? Вопрос риторический.