«Новый концерт держав» противопоказан сегодняшнему миру — Foreign Affairs
Президент Совета по международным отношениямРичард Хаас и старший научный сотрудник СоветаЧарльз Купчан в статье, вышедшей 23 марта в Foreign Affairs, заявили о том, что миру нужна новая глобальная Венская система — концерт великих держав, включающий в себя Китай, Европейский союз, Индию, Японию, Россию и США.
Читайте также: России, США и Китаю пора править миром
Их коллеги из аналитического сообщества Нику Попеску, Алан С. Александров и Колин И. Брэдфорд выступили против подобного глобального устройства в новой статье, которая вышла в том же престижном журнале 11 мая.
Так, Попеску, занимающий пост директора программы «Расширенная Европа» Европейского совета по международным отношениям, отметил, что прошлое не всегда должно становиться образцом для будущих решений.
В 1815 году Австрия, Франция, Пруссия, Россия и Великобритания сформировали такую систему, чтобы сохранить свою власть и стабилизировать континент, охваченный войнами и восстаниями. Эту систему иногда изображают как начало золотого века дипломатии: время, когда дипломаты и государственные деятели укрепляли взаимное уважение, поддерживали баланс сил, избегали сфер влияния друг друга и избегали войны в пользу совместных вылазок в оперу и полуночных дискуссий за виски и сигарами.
Подобная картина не имеет к реальности никакого отношения. «Европейский концерт» был основан на идее, что миром могут управлять несколько великих держав. Тем не менее он не предотвратил войну между своими членами и не смог сохранить какой-либо баланс сил в течение значимого периода времени. Его достижения были недолговечными, а неудачи были катастрофическими. По словам дипломата, мирная фаза существования европейского концерта была довольно короткой: 38 лет, от Венского конгресса в 1815 году до начала Крымской войны в 1853 году, в течение которых не было войн между участниками концерта, но было много других войн, кровавых революций и связанных с ними военных интервенций.
Тридцать восемь лет относительного мира не золотой век. Для сравнения: благодаря холодной войне, представлявшей собой еще один способ избежать конфликта великих держав, удалось предотвращать прямую войну между Советским Союзом и США на протяжении 43 лет. Однако мало кто пожелает вернуться к такому устройству вещей. При этом с момента окончания холодной войны прошло 32 года, а это означает, что, если Китай, Россия и Соединенные Штаты будут избегать конфликта в следующие шесть лет, нынешняя скрипучая международная система будет столь же хороша в предотвращении войн между великими державами, как и «европейский концерт».
Попеску обратил внимание на то, что наступивший после мирной фазы период существования концерта, характеризующий постоянными войнами между его членами, лишает эту систему возможности считаться должной моделью. И эти конфронтации стали результатом того, что концерт европейских держав не достиг своей основной миссии — обеспечение баланса сил, например, эта система не смогла остановить наращивание сил Пруссией и ведение ею войн против своих соседей.
Хаас и Купчан утверждают, что новая многосторонняя организация, вдохновленная «европейским концертом», могла бы справиться с вызовами сегодняшнего неспокойного мирового порядка. Однако стоит подумать, с какими трудностями столкнулась бы такая группа при реагировании на кризисы, которые мир пережил в последние годы.
Если бы новый концерт в духе предложенных Хаасом и Купчаном существовал в 2014 году, когда Россия «ввела войска» на Украину, маловероятно, что Китай присоединился бы к Соединенным Штатам и ЕС в санкциях против России, не говоря уже о военной угрозе Москве. В 2015 году, после того как Турция сбила российский самолет, трудно представить, что США и ЕС встали бы на сторону России, поставив солидарность великих держав выше солидарности НАТО. Если предложенный концерт Хааса и Купчана осуществится, то вскоре рухнет одно из двух: либо система западных альянсов, включая НАТО и ЕС, либо сам новый концерт.
Построенная по образу концерта система также была бы особенно плохо приспособлена к эпохе ядерного оружия. Дипломатия «европейского концерта» несколько давала свои плоды — например, сдерживая посягательства России на Османскую империю — из-за постоянной угрозы, что некоторые из его членов объединятся для нападения на другого. Но в современной версии концерта, в которой все участники были ядерными державами, шансы на это были бы намного ниже благодаря ядерному сдерживанию, что значительно снизило бы вероятность того, что какой-либо участник будет убедительно угрожать войной против другого, поскольку это привело бы к катастрофе. Без угрозы войны члены нового концерта видели бы гораздо меньший смысл в стремлении к дипломатии и поиску решения разногласий путем переговоров.
Со своей стороны, директор проекта Global Summitry Александров и старший непостоянный научный сотрудник Брэдфорд призвали «не изобретать заново колесо».
Они обратили внимание на то, что предлагаемый Хаасом и Купчаном «концерт» столкнулся бы с проблемами в попытке воспроизвести эту систему. Проще говоря, игроков в комнате не хватило бы. Стоит рассмотреть, например, то, как трудно было бы Индии и Японии разрешить острую напряженность между Китаем, Россией, США и ЕС. Лучшим способом решения проблем, которые определяют Хаас и Купчан, было бы работать через существующие институты, а именно через обновленную «Большую двадцатку» (G-20). «Двадцатка» достаточно велика, чтобы предоставить государствам пространство для маневра в сложных переговорах и посредничества между ведущими державами. Обладая должными полномочиями, G-20 могла бы избежать тупика, вызвать доверие и уважение и добиться прогресса в решении сложных вопросов.
Из-за нынешней геополитической напряженности крайне маловероятным становится то, что ведущие державы могут сотрудничать для создания нового глобального института, подобного тому, который видят Хаас и Купчан, особенно такого, который решительно поддерживает всего шесть крупных держав. Из всех доступных вариантов G-20 предоставляет лучшую возможность урегулирования геополитической напряженностью и управления мировой экономикой.
«Двадцатка» является неформальной и достаточно гибкой организацией, чтобы приспособиться к идеологическому разнообразию, которое, по мнению авторов, необходимо для урегулирования современной конкуренцией великих держав. За столом правильные игроки. Плюрилатеральное лидерство в рамках более крупной «Большой двадцатки», включая Китай в качестве жизненно важного члена, принесет множество интересов, точек зрения и давления, которые будут влиять на насущные проблемы.
G-20 также является гораздо более всеобъемлющей организацией, чем ей отдают должное Хаас и Купчан. Она проводит встречи на уровне министров по широкому кругу вопросов, в том числе 11 встреч, которые состоятся до следующего полного саммита, намеченного на ноябрь. G-20 организует официальные рабочие группы по актуальным вопросам, таким как энергетика, здравоохранение, инфраструктура и цифровая экономика, а также группы взаимодействия, состоящие из представителей частного сектора, профсоюзов, гражданского общества, молодежных организаций, научного сообщества и аналитические центры.
Постоянно проходят собрания и переговоры, в которых участвуют сотни официальных лиц и общественных лидеров. Решающее значение для этой круглогодичной деятельности имеют так называемые шерпы, которые представляют национальных лидеров и часто встречаются, чтобы сформировать повестку дня саммита и заключить заключительные коммюнике и соглашения.
Тем не менее Хаас и Купчан правы, утверждая, что G-20 могла бы быть гораздо более сильным институтом. Одна из её основных слабостей — отсутствие связи с обычными гражданами в странах — членах G-20. Группа уделяет мало внимания коммуникациям, редко объясняя смысл своей работы, влияние своей политики или взаимосвязь между тем, что происходит на ее собраниях, и тем, что происходит в государствах-членах. Когда она действительно обращается к общественности, G-20 склонна рассматривать свою аудиторию как элиту в области финансов, торговли, бизнеса и политики, а не как широкую общественность. В результате её коммюнике изобилуют технократическим жаргоном, что гарантирует их недоступность для обычных граждан.
Решение этой и других проблем потребует институциональных изменений. Встречи на высшем уровне лидеров должны быть сосредоточены на системных и долгосрочных вопросах, вызывающих озабоченность общества, оставляя детальную политику на усмотрение министров. Шерпам следует постараться выдвинуть такие вопросы на первое место в повестке дня.
Более того, министры «двадцатки» должны иметь право разрабатывать свои собственные планы действий по таким неотложным вопросам, как глобальные чрезвычайные ситуации в области здравоохранения или финансовая стабильность, поддерживая связь с лидерами, но не ожидая их решения. У «Большой двадцатки» также есть проблема продолжения; руководитель принимающей стороны меняется ежегодно, что затрудняет координацию реализации той или иной политики. Небольшой, но постоянный секретариат мог бы заняться этим, помогая решать проблемы от начала до конца, а затем сообщая о результатах общественности.
Самое главное, чтобы действовать, как глобальный концерт, G-20 должна была бы сделать больше, чем просто изменить свои процессы. Вместо того чтобы ограничиваться экономическими, социальными и экологическими проблемами, группе также необходимо будет функционировать в качестве форума для глав государств, министров иностранных дел, обороны и других официальных лиц для обсуждения вопросов стратегической и политической безопасности. Хотя организация иногда поднимает такие вопросы, эти обсуждения являются скорее исключением, чем правилом. Расширяя свою роль, «Большая двадцатка» могла бы стать центром ослабления геополитической напряженности.
Читайте также: «Концерт держав» завлечет Россию и Китай на «минное поле»