Может ли российский министр служить национальным целям России? Если хочет
Министр лично ответственен за организацию работы по достижению целей национального развития Российской Федерации. Перед президентом, правительством, страной. Это правильно со всех точек зрения. Ему надо помогать: это и наши цели. И давным-давно пора освободить министерство от всего мешающего, от всего лишнего, от всего отвлекающего. От бумажных функций, нагромождение которых связывает центральный аппарат ведомства по рукам и ногам. От бесконечного бумаготворчества, включая обязанность реагировать на любой чих. От бесчисленных форумов, заседаний, промежуточных отчетов.
В условиях разделения властей кажется недоразумением и нелепостью, что самое первое и самое главное полномочие министерства вовсе не в руководстве отраслью и организации ее жизнедеятельности, а в другом. Почитайте любое положение о любом министерстве. Первое же, на что правительство уполномочивает министра, так это на законотворчество. На внесение в кабинет министров проектов федеральных законов, нормативных правовых актов президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации и других документов, по которым требуется решение правительства Российской Федерации.
Конечно, без экспертного мнения министерства в отношении законодательства и законотворческих процессов, касающихся его отрасли, не обойтись. Но вынуждать министерство — элемент системы исполнительной, а не законодательной власти — писать законы, а затем и подзаконные акты, которые самому же придется исполнять, — неправильно.
Субъектом права законодательной инициативы является все правительство, а не отдельно взятое министерство. В аппарате правительства полторы тысячи сотрудников, а в аппаратах Госдумы и Совета Федерации еще три тысячи. Это почти на порядок больше, чем в любом отдельно взятом министерстве, подчиненном правительству. Денежное содержание депутата Госдумы и члена Совета Федерации равно денежному содержанию министра, а вопрос о персональной ответственности носит скорее этический характер, чем законодательный. В стране множество государственных интеллектуальных центров, НИИ, академий, университетов, институтов, центров и так далее, способных или которые должны быть способны на разработку законопроектных исходников.
Однако министр несет персональную ответственность за выполнение всех возложенных на министерство полномочий. С формальной точки зрения вроде бы нормально. А как по-иному? И тем не менее, как показывает отечественная практика, которую давно не переосмысливали, вот эта запись о персональной ответственности за выполнение возложенных на министерство полномочий — самая пустотелая запись в главном для любого министерства правоустанавливающем документе — правительственном положении о нем.
Ни один министр Российской Федерации не вспомнит все полномочия своего министерства, даже если его об этом попросит президент. Не произнесет и их половину, если на этом будет настаивать председатель правительства. И даже четверть от их общего числа не воспроизведётся по памяти в ходе «правительственного часа» в Госдуме или Совете Федерации.
Потому что этих полномочий — сотни. У Минздрава РФ — 274, у Минпромторга РФ — 111 и так далее. У Министерства труда и социального развития Российской Федерации — 268 полномочий, в т.ч. такое — полномочие на самостоятельное принятие нормативного правового акта «описание образца надгробия, сооружаемого на могиле умершего (погибшего) Героя Социалистического Труда, Героя Труда и полного кавалера ордена Трудовой Славы».
Конечно, есть полномочие и полномочие. Самостоятельно принимать нормативные правовые акты (НПА) в сфере своей деятельности — это действительно полномочие, и оно адекватно миссии и статусу. Если министр самостоятелен в определении проблематики НПА. Но если правительство записывает в положение о министерстве право самостоятельно принимать НПА, но при этом прописывает наименование каждого из нормативно-правовых актов, то это уже не одно полномочие, а ровно столько, сколько НПА предписано «самостоятельно» принимать. Потому что каждый нормативный правовой акт министра создаёт свою область правоприменения, определяет сферу деятельности, разграничивает зону ответственности, выделяет область мониторинга и оценки, формулирует критерии контроля исполнения. Начиная с министра, подписывающего соответствующий приказ.
Поэтому Минтруд уполномочен на 268 полномочий. В их числе разработка и принятие множества обязывающих страну директив — шестьдесят порядков разного рода, двадцать шесть обязательных форм, девятнадцать перечней, восемнадцать правил, десять положений, а также всевозможные требования, стандарты, образцы, номенклатуры, единые справочники, должностные оклады, рекомендации, разъяснения, нормы, критерии, нормативы, акты, инструкции, регламенты и т. д. и т. п. Великий русский канцелярит. Все они носят общеобязательный характер в разных сферах:
демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования (за исключением обязательного медицинского страхования), включая вопросы тарифов по страховым взносам, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы, социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, социального обслуживания населения, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы, по разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях, по контролю за выполнением этих мер, по методическому обеспечению мер, направленных на развитие муниципальной службы.
Министр М. Топилин руководит центральным аппаратом своего министерства, в котором всего-то 400 человек и 13 (чертова дюжина) департаментов. В четырех исследованных департаментах есть еще 340 вопросов ведения, задач, функций. Сколько чего у оставшихся департаментов, подсчитывать не стал: и так понятна тенденция. А вот попытка сопоставить, связать, выяснить взаимоотношения министерских и внутриминистерских полномочий, функций, задач не удалась. Не обнаружилось системообразующее начало. Нет системообразующего критерия. Анализ проведен, а синтеза не случилось. Потому что все новые и новые полномочия и функции приходят в министерство извне, носят внесистемный характер, а не из самой отрасли. Министерство свыклось с такой практикой и само принимает в этом участие, не пытаясь посопротивляться, чтобы не нарушать сложившийся порядок вещей.
Не помогла понять и Публичная декларация министерства — один из десяти механизмов, закрепленных в Стандарте открытости федеральных органов исполнительной власти. Потому что главное в публичной декларации — понятность и доступность для граждан основных задач министерства. По замыслу авторов Стандарта открытости, граждан «не интересует» системность действий всей министерской вертикали по достижению целей развития социально-трудовой сферы. Нам, гражданам, надо всё разжевать, объяснить, удовлетворить максимально большой круг лиц. Как оправдывает свой текст декларации Минтруд, декларация — как бы всем сестрам по серьгам: в ней учтено мнение членов Общественного совета при Минтруде России, референтных групп, представленных научными, образовательными и общественными организациями. Точка зрения министра обезличивается, хотя он единственный в министерстве, кто несет перед государством и гражданами персональную ответственность. И публичная декларация министерства, по сути, это личный документ министра, обращенный к гражданам. Если, конечно, если это надо самому министру.
Аналогичная ситуация, возможно, и в других ведомствах. Скорее всего, так и есть. Скрупулёзно они не анализировались, и выводы не синтезировалась. Очень трудоёмкое занятие. К тому же сайты Минсельхоза, Министерства науки и высшего образования, Минпромторга, Минвостокразвития, Минспорта, Минтранса, Минфина, Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, Минэкономразвития вообще не опубликовали тексты положений о самих себе. Зато документы продолжают и продолжают плодиться и размножаться.
В начале 2000-х годов было всего 7882 нормативных правовых акта федерального уровня (федеральных законов, указов президента, постановлений правительства, решений федеральных органов исполнительной власти). Теперь их 32 434 (тридцать две тысячи четыреста тридцать четыре). Скачок в приросте произошел именно за счет НПА министерств, добавляя объем работы всем и ставя министра в положение хуже губернаторского. Конца этому не видно. По факту исполнительная власть становится законодательной: ни один закон не заработает, пока не будет принято энное количество подзаконных актов. Любой отчет председателя правительства перед Госдумой начинается с того, как это здорово, что принят тот или иной закон, что депутаты поддержали правительство в его законопроектных наработках. Законодатели чаще, чем это необходимо, употребляют свой статус во взаимоотношениях с представителями исполнительной власти, бесконечно приглашая на свои бесчисленные «круглые столы» и прочие мероприятия сотрудников из соседней ветви власти. Предъявляют к ним гораздо больше претензий, чем к самим себе — конституционным авторам федерального законодательства. Кодификацией разбухшего федерального законодательства занимаются вяло, если вообще занимаются. Облегчают себе жизнь тем, что принимают не предусмотренные Основным законом страны «рамочные законы», точнее — рамочного долговременного бездействия.
Еще министерству приходится ориентироваться в реестре документов стратегического планирования, в котором сейчас находится 63 146 «единиц хранения». В том числе федерального уровня — 98. Уровня субъектов РФ — 2496. Муниципалитетов — 60 551.
Неслучайно, жизнь сама ищет выход. Например, через систему передачи федеральных полномочий на региональный уровень. Регионы — на муниципальный. И так далее.
На тему профессионализма государственных гражданских служащих, включая и сотрудников федеральных ведомств, написаны десятки диссертаций и сотни научных статей. Бесконечно проводятся семинары, курсы повышения квалификации. Хотя еще Гераклит говорил, что многознание уму не научает.
Шведский психолог Андерс Эриксон сделал открытие, которое стало именоваться «правилом десяти тысяч часов». За это время в любой сфере любой человек может стать крайне успешным. Известен и другой миф о соотношении 95/5 или о «доминантном меньшинстве». Только пять процентов продуцируют действительно новые идеи, а не нечто такое, что является новым только для них самих. Только пять процентов изобретают, усовершенствуют, открывают неизвестное, двигают вперёд хоть человечество, хоть свою отрасль.
По пирамиде потребностей Маслоу то же, и лишь 2−5% людей в состоянии достичь высшей мотивации самоактуализации.
Вопрос.
Какую из этих закономерностей применить для понимания того, как помочь министру и сотрудникам его министерства в работе по достижению национальных целей развития Российской Федерации? С учетом того, что в России два миллиона чиновников. А ежегодный штатный некомплект федеральных органов исполнительной власти составляет двадцать процентов. Иначе и формально говоря, раз в пять лет аппарат министерства обновляется полностью.