В СССР закона о науке не было, а Гагарин был. Теперь закон есть, а Гагарин?
В Советском Союзе наука была, а закона о ней не было. За всю историю существования российского государства такого закона тоже не было, хотя кто-то считает императорский указ 1863 года, утвердивший общий устав российских университетов, первым законодательным актом о науке. Как бы то ни было, сегодня и то, и другое не имеет значения. В правительственных кругах устоялась точка зрения, что без федерального закона нельзя обеспечить качественного государственного регулирования научной отрасли. Мнение-то сложилось, а пятилетние попытки превратить его в закон оказались неудачными. Ни первое (до 2018 г.), ни второе (после 2018 г.) издание Минобрнауки и его разработчики не в состоянии подготовить законопроект. Кто-то считает, что по объективным причинам. Кто-то говорит о субъективных препонах. Новый министр даже взял полугодовой таймаут, как он выразился.
Повторяется история первого российского закона о науке 1996 года, который был принят тоже не сразу. Это даже не история, а исторический кроссворд, не до конца разгаданный до сих пор. Тогда, в июне 1994 года, в Государственную думу было внесено сразу три законопроекта. Один был подготовлен в Совете Федерации, другой — в правительстве, третий — депутатами Госдумы. Проправительственного большинства в палате, как это есть сейчас, не было. Пришлось создавать согласительную комиссию из представителей авторов всех вариантов и искать компромисс. Он был найден, и в октябре 1995 года закон был принят в первом чтении. Однако уже стартовала избирательная кампания по выборам депутатов следующего созыва, и Госдума заторопилась: 22 ноября 1995 года закон принят во втором и сразу в третьем чтении. Спешка сказалась на качестве текста, поэтому, перед тем как отправить закон для одобрения в Совет Федерации, закон решили «немного» подправить. Совет Федерации на это не обратил внимания, и одобрив, передал для подписания президенту.
В администрации президента заметили подлог. Закон был возвращен в Госдуму в связи с тем, что при его принятии были нарушены статьи Конституции. Президент оказался в ситуации, в которой он не может ни отклонить закон, ни подписать его, поскольку текст закона, переданный в Кремль, по сути дела, нельзя считать принятым в Государственной Думе. Образовался тупик. Выход из тупика так и не был найден. Проблему решили голосованием: вернули закон как бы во второе с половиной чтение, а к тем 80-ти поправкам, которые в предшествующем «втором» чтении были его предметом, добавили еще несколько таких, которые имеют значение и для теперешней ситуации с законом.
Дебатировалось название. Предлагалось назвать закон «О научной деятельности и государственной научно-технической политике» вместо принятого наименования «О науке и государственной научно-технической политике». Убедились в том, что понятие «научная деятельность» все-таки более узкое, чем понятие «наука». Потому что, говоря о науке, имеется в виду и научная деятельность, и сами ученые, чьи права надо регулировать законодательно. Проголосовали. Закон сохранил название.
Большая дискуссия развернулась вокруг правового статуса появившихся в постсоветской России многочисленных академий. Организаций, которые стали называть себя академиями, оказалось около семидесяти. Многие депутаты Государственной думы стали членами той или иной академии. Каждая из них имела своих лоббистов в парламенте и претендовала на то, чтобы так же, как и Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств, вошла в статью 6 закона в виде государственной академии наук. То есть как некоммерческая организация, создаваемая в форме федеральных государственных бюджетных учреждений. Это гарантировало стабильное ежегодное бюджетное финансирование. Депутат Н. Рыжков, бывший предсовмина СССР и нынешний член Совета Федерации, захотел понять, почему в перечень так называемых отраслевых академий включены не только те академии, которые существовали уже много лет, но как попала сюда Российская академия архитектуры и строительных наук? Почему ее включили? Ведь она не существовала последнее время, в отличие от Инженерной академии, Академии технологических наук и так далее. Почему нарушена логика? Ответ оказался такой: Российская академия архитектуры и строительных наук уже получает государственное финансирование. В законах о федеральном бюджете 1994 года, 1995 года, 1996 года для этой академии есть отдельная строка в бюджете. И еще. Статья 6 совершенно не закрывает список академий, имеющих государственный статус. По представлению президента или правительства Федеральное Собрание может принять федеральный закон и создать ту академию, которую посчитают нужной.
Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» в итоге был принят и 23 августа 1996 года подписан президентом Российской Федерации. Сфера науки приобрела два государственных документа: Доктрину развития российской науки, утвержденную указом президента, и закон.
Период, когда отношения в научно-технической области страны регулировались этими двумя нормативными правовыми актами, закончился очень быстро. Стали появляться всё новые и новые неузнаваемые акты. Воспроизвести названия законов и директивных документов, касающихся разных аспектов общественных отношений в области науки и техники, сегодня можно только по шпаргалке. Трудовой, Гражданский и все другие кодексы, законы «О статусе наукограда Российской Федерации», «О промышленной политике в Российской Федерации», «О передаче прав на единые технологии», «О Фонде перспективных исследований», «Об инновационном центре «Сколково», и еще примерно двадцать-двадцать пять регулируют разные аспекты внутринаучных и околонаучных отношений. Кроме этого есть рассчитанные на разную перспективу и периоды: Концепция реформирования российской науки, Основы политики РФ в области развития науки и технологий, Основные направления политики РФ в области развития инновационной системы, Приоритетные направления развития науки, технологий и техники РФ, Стратегия развития науки и инноваций в РФ, Стратегия инновационного развития РФ, Стратегия научно-технологического развития РФ и другие.
При обилии текстов с разными формулировками неудивительно, что инициаторы полноформатной замены действующего закона оказались в положении сороконожки: задумались, как это она ходит и перестала ходить. Пришлось сначала смакетировать будущий закон, потом детализировать макет, написать концепцию, сформулировать вариант текста закона и всё равно оказаться в тупике. Замах оказался очень крутым. Раскритиковать текст любого действующего закона и характеристик как бессистемный правовой акт, не способный обеспечить последовательного, целостного и непротиворечивого механизма регулирования современной деятельности, не так уже сложно. Но показать пример того, как надо, совсем не просто.
Три федеральных министра, сменяя друг друга в министерском кресле, критиковали действующий закон и демонстрировали намерение в скором времени завершить-таки разработку нового, показывая, что его концепция им абсолютно понятна. Министр Д. Ливанов считал самым важным в законе сформулировать его как нормативный правовой акт о научной деятельности, а не об организуемых структурах, которые меняются. Точнее, о поддержке государством научной деятельности. Важно в качестве базовых положений зафиксировать свободу научного творчества и свободу исследователей в выборе научных тематик и средств исследований. Прописать все, что связано с продвижением по карьерной лестнице, потому что это всегда сильный мотиватор. Определить инструменты государственной поддержки науки, будь то фонды, которые уже есть, и те, которые будут появляться. Разделять же науку на секторы — что у нас происходит в академической науке, вузовской науке, корпоративной — малопродуктивно. Если мы пойдём по этому пути, это нас приведёт к большому количеству бесплодных споров.
Министр О. Васильева была убеждена, что создание открытой, современной, компактной и технологичной системы управления наукой, позволяющей активно взаимодействовать исследователям, разработчикам, предпринимателям, органам власти, — это ключевая задача. Если смотреть на конкуренцию между странами, то это конкуренция — фактически конкуренция систем управления. Однако во всем мире серьезным, даже доминирующим инвестором в исследования являются реальные секторы экономики — посмотрите внимательно данные ОСЭР, и вы сами убедитесь, что нормальной является ситуация, когда 70−75% науки финансируется отраслями. Там, где средств в экономике достаточно, государство не должно замещать частные инвестиции бюджетными деньгами. Государство должно присутствовать там, где зарождается новое знание, и там, где возникают новые компании, где нет рынка и нет ресурсов на то, чтобы инвестировать в исследования и разработки.
Министр М. Котюков утверждает, что необходимо сделать закон как системный всеобъемлющий документ, который позволит в долгосрочном периоде выработать и утвердить необходимые формы научно-технологического сотрудничества и обеспечения научно-технологического развития страны.
Ни один из министров не жаловался на то, что ему и его министерству мешает старый закон и просто не дает работать. Недавно М. Котюков в Совете Федерации в пятнадцатиминутной речи про национальный проект «Наука» и научную отрасль будущему закону вообще отвел двадцать секунд. Или меньше. Цитирую по стенограмме: «Не могу не сказать о законопроекте о науке. Благодарен Совету Федерации за системную работу по обсуждению проекта этого документа. Я сам имел возможность участвовать в слушаниях, которые проводились на площадке Совета Федерации». Это всё. К слову, если сравнить тексты выступлений министра в Совете Федерации и на общем собрании Российской академии наук, то окажется, что они и концептуально, и текстуально идентичны друг другу. Бодрость выступления — это хорошо, но следовало бы и разбирать, что, кому и для чего говоришь. В палатах Федерального Собрания любой представитель исполнительной власти как главный правоприменитель должен сообщать законодательной власти об исполнении, исполняемости и исполнимости законов. То есть о качестве законов, которые принимает эта ветвь государственной власти, а доводить до ума практики приходится тем, кто работает в системе исполнительной власти. О браке в законотворческом процессе. О многозначности понятий, устанавливаемых законами. О взаимоотношениях, регулируемых законами и нормативными правовыми актами разного рода и проблематики и еще больше запутывающих эти отношения, а не распутывающие проблемы. О тех законодательных нововведениях, которые надо осуществить в будущем. Но чаще всего говорят о другом. Говорят снизу вверх, как будто на должность их назначали в Государственной думе или Совете Федерации. На всякий случай? Вот и М. Котюков, как студент, отчитывался перед Советом Федерации:
— на сегодняшний день в Российской Федерации действует около 4 тысяч организаций, выполняющих исследования и разработки. В них работают 360 тысяч исследователей, каждый третий имеет ученую степень. По количеству исследователей среди ведущих стран мира Россия занимает четвертое место. За последнее время российскими исследователями подготовлено вдвое больше научных публикаций, напечатанных в международных базах и научных журналах. Но по этим показателям, несмотря на такие серьезные усилия, мы все еще находимся на границе первой десятки ведущих стран. Страна вышла на 25 тысяч патентов в год, и это восьмое место в мире по приоритетным для нас областям развития;
— правительством была разработана и утверждена новая государственная программа научно-технологического развития. Впервые государственная программа объединяет в себе ресурсы для развития научных исследований и развития высшего профессионального образования. Объем бюджетных ассигнований только в этом году превышает 680 млрд рублей и ежегодно будет увеличиваться. Впервые научная деятельность отнесена к сфере национальных проектов. На реализацию нацпроекта предполагается направить 636 млрд рублей, для 231 из которых придется привлечь наших индустриальных партнеров.
И так далее. В результате на Минобрнауки, как и на другие ведомства, по привычке навешивают, как говорят, всех собак. Почему только и исключительно Минобрнауки адресованы упреки и предложения Счетной палаты, что доля бизнеса как источника финансирования науки в России составляет 28,1 процента, а в странах-лидерах — 61,4 процента; что не создана стратегически важная система, направленная на внедрение и коммерциализацию результатов интеллектуальной деятельности. Всего 13 вузов из 203 проверенных (это 6,4 процента) имели в 2016 году доходы от использования результатов интеллектуальной деятельности, наибольший объем которых составил всего 2,95 процента от общих доходов; что современная модель российской науки носит ярко выраженный физико-технический профиль. А мировая наука сегодня, напротив, движется в сторону прикладных направлений в области так называемых наук о жизни, медицины и здравоохранения (это более 28 процентов), а также базовых основ новой промышленной революции в сфере технических и компьютерных наук — и так далее.
Всё это надо адресовать законодателям — более шестисот человек в Государственной думе и Совете Федерации, каждый с зарплатой министра Российской Федерации и кучей помощников, объединенные в комитеты и комиссии палат по всему спектру государственных проблем. Однако все эти и другие предложения-претензии Счетной палатой адресуются только Минобрнауки и правительству. Если продолжать идти таким путем, исторический кроссворд про законодательство о науке разгадать не удастся. А в федеральных ведомствах по-прежнему каждая пятая-шестая должность будет вакантной, а часть занятых использоваться не по назначению.