Развитие Арктической зоны России и основные вызовы для ее освоения
В Арктическую зону Российской Федерации входят Мурманская область, Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, муниципальное образование городской округ «Воркута» (Республика Коми), ряд муниципальных образований Архангельской области (в том чиле муниципальное образование «город Архангельск»), несколько районов Красноярского края (Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район, Туруханский район, городской округ город Норильск), северные улусы Республики Саха (Якутия), а также некоторые земли и острова Северного Ледовитого океана.[1]
1. Региональная политика России в Арктической зоне
В 1990-е годы Россия не имела стратегического видения в отношении Арктической зоны, поэтому «возвращение» в регион стало долгим и сложным процессом. Преимуществом и одновременно вызовом освоения Арктики является большой потенциал развития ресурсного сектора в условиях постепенного исчерпания континентальной базы (на Арктику приходится около 25% мировых неразведанных запасов), а также создание новых транспортно-логистических систем, которые бы открывали прямую дорогу к северным морям, прокладывая альтернативные транзитные пути и по-новому направляя потоки мировой торговли.
Очевидным преимуществом северных путей станет сокращение сроков доставки грузов из европейской в азиатскую части в сравнении с традиционном маршрутом через Суэцкий канал. Для России это означает расширение присутствия на перспективных рынках стран-импортеров энергоресурсов в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Кроме того, Арктика имеет особое значение в военно-политическом отношении, и в этой связи инфраструтурное развитие приобретает немаловажное геостратегическое измерение. Наконец, уникальные природно-климатические условия накладывают на приарктические государства определенные обязательства в сфере охраны окружающей среды, зафиксированные, в частности, в программных документах Арктического совета.[2]
Освоение Арктики — последовательный и многоэтапный процесс, но есть ряд инфраструктурных и технологических задач, от решения которых в ближайшей перспективе зависит дальнейшее продвижение в регионе. Развитие перспективных направлений должно происходить параллельно с поддержанием и модернизацией существующей инфраструктуры, с созданием условий для комфортной жизни населения за пределами производственных зон.
Во-первых, это соединение материковой и портовой инфраструктуры в единую логистическую систему. Очаговый характер хозяйственного освоения Арктической зоны в условиях удаленности от основных промышленных центров страны создает необходимость в строительстве большой сети железных и автомобильных дорог: с одной стороны, для поддержания высокого уровня добычи полезных ископаемых, с другой — для снабжения арктических регионов. В среднем издержки от использования железнодорожного транспорта превосходят альтернативные способы доставки, тем более в случае, когда речь идет о перевозках энергоресурсов, то есть продукции с низкой добавленной стоимостью. В экстремальных климатических условиях Арктической зоны стоимость строительства и эксплуатации транспортной инфраструктуры возрастает в несколько раз. Кроме того, есть проблема износа действующей логистической сети, созданной еще в советское время. Существует несколько больших проектов по созданию транспортной инфраструктуры в материковой части Арктической зоны:
«Северный широтный ход» — железнодорожная магистраль в Ямало-Ненецком Автономном округе (Обская — Салехард — Надым — Новый Уренгой — Коротчаево), которая должна в перспективе соединить Северную железную дорогу со Свердловской и открыть прямой путь к промышленным предприятиям Урала. Начало реализации проекта несколько раз откладывалось, но с учетом активного освоения месторождений на Ямале значение проекта возросло (ожидаемые сроки реализации — 2018—2025 гг.)
«Бованенково — Сабетта» — 170-километровая железная дорога, которая должна соединить Северную и Свердловскую железные дороги с портом Сабетта на Ямале, что станет логичным продолжением «Северного широтного хода». Начало реализации проекта ожидается в 2022 году.
Мурманский транспортный узел — создание транспортной инфраструктуры на западном берегу Кольского залива, в том числе угольного и нефтяного терминалов и железнодорожной ветки Выходной — Лавна. Строительство первой очереди завершится в 2018 году.
«Белкомур» («Белое море — Коми — Урал») — железная дорога, которая должна соединить Пермский край, Республику Коми и через Архангельск выйти к Белому морю. В стадии поиска инвесторов. Планируемая протяженность — около 1200 км.
«Баренцкомур» («Баренцево море — Коми — Урал») — железнодорожная магистраль, которая должна соединить порт Индигу (НАО), Сосногорск (Республика Коми), Полуночное (Свердловская область) и Сургут. В стадии поиска инвесторов. Общая планируемая протяженность составит около 1200 км.
«Карскомур» — продление железнодорожной ветки от Воркуты до порта Арктур на Карском море (около 200 км). В стадии поиска инвесторов.
Во-вторых, модернизация и расширение ледокольного флота в условиях роста интенсивности перевозок в акватории Северного ледовитого океана. Рост грузопотока по Северному морскому пути стремителен: в 2016 году этот показатель составил 7,3 млн тонн и впервые превзошел показатели 1980-х годов. Ожидается, что к 2025 году он может возрасти в 10 раз и достигнуть 80 млн тонн. Ключевым импульсом развития грузоперевозок по СМП стало освоение Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения («Ямал СПГ») и строительство порта Сабетта на Ямале. «Северный широтный ход» не должен восприниматься как конкурентный СМП проект, но как вспомогательный, обеспечивающий необходимую логистику для развития судоходства в северных морях. Таким образом, активизация ресурсодобычи в Арктической зоне, развитие материковой транспортной инфраструктуры и пропускной способности арктических портов ставят вопрос о состоянии ледокольного флота и наличии необходимых мощностей для реализации этих проектов.
В последние годы реализуется масштабная программа модернизации и строительства новых ледоколов, хотя Россия по-прежнему обладает самым большим ледокольным флотом в мире (4 атомных ледокола и около 30 дизельных). Программа модернизации подразумевает строительство трех универсальных атомных ледоколов проекта 22 220, которые будут проводить суда по арктическим морям и в устьях полярных рек (работы должны завершиться в 2019—2022 гг.). В то же время продолжается разработка нового атомного ледокола «Лидер», который сможет преодолевать льды толщиной до четырех метров. Строительство идет на Балтийском заводе в Санкт-Петербурге. Всего в ближайшее годы Россия планирует получить шесть новых атомных ледоколов, но из действующего флота в эксплуатации останется только один («50 лет Победы»), то же самое касается большей части дизель-электрических ледоколов.
В-третьих, развитие технологий добычи ресурсов на континентальном шельфе арктических морей. Именно на шельфе сконцентирована основная доля неразведанных ресурсов (около 90% углеводородов на арктическом шельфе России не разведано), но добыча здесь связана с рядом технологических и юридических проблем. На сегодняшний день добыча на шельфе ведется только на нефтяном месторождении «Приразломное» в Печорском море («Газпром нефть»). Развитие технологий добычи на арктическом шельфе затруднено в условиях санкций, так как было свернуто сотрудничество с западными компаниями, что подразумевало инвестиции и передачу технологий. В 2014 году при участии американской компании ExxonMobil в Карском море было открыто нефтегазоконденсатое месторождение «Победа», но впоследствии компания вынуждена была выйти с большими потерями из всех совместных с Россией проектов. Санкции США и ЕС, в частности, подразумевают запрет на поставки в Россию оборудования и технологий шельфовой добычи на глубине более 150 метров. В итоге было заморожено несколько перспективных шельфовых проектов. Россия продолжит самостоятельно развивать это направление, но для этого потребуется значительно больше времени.
С другой стороны, по мере развития технологий шельфовой добычи до сих пор неурегулированная проблема установления границ континентального шельфа арктических государств становится всё более актуальной. Разграничение морских пространств в Арктике является одним из приоритетов российской политики в регионе. Секторальный раздел Арктики [3], принятый в качестве обычной нормы международного права в 1920-е годы, вступает в противоречие с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, которая устанавливает границы континентального шельфа государств в пределах 200-мильной зоны с возможностью последующего расширения до 350 миль. В мировой практике нет консенсуса относительно того, стоит ли применять Конвенцию по морскому праву к Арктической зоне. Россия заинтересована в сохранении секторального принципа, в то время как США выступают за ограничение континентального шельфа, хотя Конвенцию 1982 года не ратифицировали. Впрочем, основная доля шельфовых ресурсов в любом случае сосредоточена в пределах 200-мильных зон государств.
В последние годы в Арктике наметились новые тенденции, которые привлекают к ней всё больше внимания, в том числе со стороны неарктических государств. Это связано с последствиями глобального потепления, что приводит, с одной стороны, к таянию льдов и в перспективе к облегчению хозяйственной деятельности в регионе. С другой стороны, из-за таяния вечной мерзлоты повышаются риски провала объектов и железных дорог, а таяние льдов требует модификации сложившихся схем навигации (потенциальное затопление берегов и необходимость переноса портов). Тем не менее это создает перспективу развития круглогодичного судоходства по Северному морскому пути, что отчасти ставит под вопрос необходимость масштабного обновления ледокольного флота. Впрочем, не исключено, что это циклические температурные колебания, как в случае масштабного потепления 2007—2009 гг.
Помимо объективных вызовов, есть несколько дискуссионных вопросов, по которым сложно принять однозначное решение. Прежде всего это давняя дилемма о путях развития арктических регионов: вахтовым методом или с помощью создания постоянных поселений и крупных городов. Вклад Арктической зоны в ВВП России составляет более 10% (более 20% российского экспорта) при доле в населении около 2%. Перспективные направления будут также осваиваться вахтовым методом. Хотя вопрос основания новых городов сейчас не стоит, есть необходимость создания комфортных условий в существующих городах и поселениях в АЗРФ. В качестве альтернативного способа рассматривается вариант создания государственных программ, которые подразумевают среднесрочное или долгосрочное временное проживание в Арктичекой зоне и создают условия для последующего благополучного возвращения другие районы страны.
Необходимо учитывать долгосрочные риски от прихода в регион инвесторов из числа неарктических государств, заинтересованных, как и оппоненты России среди арктических стран, в изменении режима Северного морского пути, который формально считается международным транзитным коридором, но находится под фактическим контролем России, что позволяет ей регулировать грузопоток на свое усмотрение. Так, в декабре 2017 года Годума приняла закон об исключительном праве судов под российским флагом на перевозку углеводородов по СМП. Со стороны США уже звучат заявления о намерениях провести в зоне Северного морского пути учения по обеспечению свободы мореплавния. Незадолго до этого Китай выступил с инициативой создания Полярного Шелкового пути, что в целом было воспринято положительно с точки зрения потенциальных инвестиций, но оставляет ряд вопросов в связи с возможным вытеснением России и потерей ею стратегического преимущества в Арктике.
В нормативно-правовую базу российской политики в Арктической зоне, в том числе с учетом решения логистических задач, могут быть включены следующие документы (АЗРФ уделено внимание в целом ряде государственных программ, но в данном случае названы те, которые имеют принципиальное значение для развития инфраструктурных проектов и ресурсного сектора):
Государственная программа РФ «Социально-экономические развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная постановлением правительства от 21 апреля 2014 года. Новая редакция программы утверждена постановлением правительства от 31 августа 2017 года; срок реализации программы продлен до 2025 года. В новой редакции уточнен перечень подпрограмм по трем основным направлениям: формирование системы опорных зон в арктических регионах, обеспечение судоходства по Арктике и развитие Северного морского пути, создание оборудования и технологий для развития ресурсного потенциала региона. По итогам первого этапа программы (2015—2017 гг.) была создана Государственная комиссия по вопросам развития Арктики (под руководством вице-премьера Д. Рогозина), а Арктическая зона выделена в качестве самостоятельного объекта федерального статистического наблюдения.
Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 года. Устанавливает перечень основных интересов России в Арктической зоне (развитие стратегической ресурсной базы, поддержание мира и сотрудничества, развитие судоходства по СМП, сбережение уникальных экологических систем), определяет основные цели, задачи и мезанизмы российской политики в АЗРФ.
Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010—2020 годы)», утвержденная постановлением правительства от 5 декабря 2001 года и продленная до 2021 года постановлением правительства от 20 сентября 2017 года. Включает комплекс мер по развитию транспортной инфраструктуры АЗРФ.
Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030 года, утвержденная распоряжением правительства от 17 июня 2008 года. Включает оценки проектов железнодорожной инфраструктуры в АЗРФ.
Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением правительства от 13 ноября 2009 года. В ней, в частности, указывается на то, что освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей может служить стабилизирующим механизмом в условиях сокращения запасов уже разведанных месторождений.
Кроме того, существуют стратегии социально-экономического развития арктических регионов и документы, регулирующие правовой статус отдельных проектов в Арктической зоне (например, по режиму мореплавания по Северному морскому пути). Включение региональных проектов в федеральные программы подразумевает получение необходимой поддержки со стороны государства.
Отдельного внимания заслуживает распределение полномочий между российскими органами государственной власти и корпорациями по различным направлением арктической политики. В декабре 2017 года решением правительства госкорпорации «Росатом» были переданы функции по осуществлению контроля судоходства в зоне Северного морского пути. Под управлением «Росатома» действует ФГУП «Атомфлот», обслуживающее атомный ледокольный флот России. В ведение Минтранса и ОАО РЖД попадает строительство железнодорожной инфраструктуры, в том числе ключевых проектов Северного широтного хода и Мурманского транспортного узла. Вопросами экологического надзора и контролем над выдачей лицензий в ресурсном секторе занимается Минприроды. Над ресурсодобычей в Арктической зоне работают корпорации «НОВАТЭК», «Газпром», «Роснефть». Минобороны осуществляет контроль над стратегическими объектами, расположенными в Арктической зоне, в том числе над аэродромами двойного назначения. После образования Государственной комиссии по вопросам развития Арктики вопрос о создании профильного министерства был отложен.
2. Важнейшие проекты Арктической зоны и готовность регионов к их реализации
В государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 года» закреплено понятие «опорных зон развития» в Арктике, которые являются основным механизмом государственной политики в области освоения АЗРФ. Согласно тексту программы, опорные зоны представляют собой комплексные проекты социально-экономического развития, которые подразумевают синхронное применение инструментов территориального и отраслевого развития, а также механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства.[4] Опорные зоны формируются главным образом на основании существующего административного деления, но с учетом арктической проблематики и географии, что позволяет акцентировать внимание на инфраструктурных проектах даже в тех регионах, которые не полностью входят в АЗРФ.
Уровень готовности регионов к участию в реализации арктических проектов оценивается исходя из осуществляемых и перспективных проектов в рамках соответствующих опорных зон (см. Рис. 1).
Кольская опорная зона
Кольская опорная зона на территории Мурманской области расположена на западных границах Северного морского пути и характеризуется достаточно развитой инфраструктурой, что создает необходимую базу для развития региональных проектов с их последующей интеграцией в логистическую и промышленную структуру макрорегиона. Порт Мурманск — самый большой в мире незамерзающий арктический порт и ключевой транзитный пункт Северного морского пути, где в том числе происходит перевалка продуктов ресурсодобычи с технических танкеров, работающих в зоне СМП, на танкеры для поставки на мировые рынки. В порту Мурманска расположена база атомного ледокольного флота России.
В Мурманской области создана инфраструктура для обслуживания перспективных проектов добычи углеводородов на шельфе арктических морей (Приразломное нефтяное, где уже ведется добыча, и Штокмановское газоконденсатное месторождения). Создаются базы для обеспечения разведывательных и буровых работ на шельфе Баренцева, Карского и Печорского морей (береговая база для обеспечения шельфовой добычи «Роснефти» в Росляково). На западном берегу Кольского залива в районе села Белокаменка «Новатэк» реализует проект верфи по строительству крупнотоннажных платформ, что подразумевает создание плавучих заводов по сжижению газа, которые будут задействованы в проекте «Арктик СПГ-2» на Гыданском полуострове в ЯНАО.
Крупнейшим инфраструктурным проектом на территории Кольской опорной зоны считается Мурманский транспортный узел (МТУ) на западном берегу Кольского залива (см. Рис. 1), предназначенный для обслуживания грузопотоков по Северному морскому пути. В рамках реализации проекта предусмотрено строительство новых перегрузочных терминалов и железнодорожных подъездов к ним (например, порт и комплекс перегрузки угля Лавна и железнодорожная ветка Выходной — Лавна), модернизация порта Мурманск, что станет основой Портовой особой экономической зоны (ПОЭЗ).
Ямало-Ненецкая опорная зона
Основные инфраструктурные проекты в Арктической зоне реализуются в Ямало-Ненецком автономном округе, который уже называют «воротами в Арктику». ЯНАО считается основным поставщиком углеводородного сырья (преимущественно газа) не только на российские, но и на мировые рынки. В регионе добывается около 80% российского газа, что составляет одну пятую мировых запасов. Тем не менее в последние годы наметилась тенденция исчерпания запасов основных месторождений в материковой части ЯНАО (Уренгойское, Медвежье, Ямбургское и др.), что обусловливает необходимость активного освоевания морских и шельфовых месторождений, которые не только смогут компенсировать снижение добычи на материке, но и стать основой дальнейшего развития всей Арктической зоны.
Основной задачей создания Ямало-Ненецкой опорной зоны должно стать освоение перспективных месторождений на Ямальском и Гыданском полуостровах и на шельфовых районах Карского моря, которое считается одним из самых богатых ресурсами во всем Арктическом регионе, а также создание соответствующей портовой и транспортной инфраструктуры для осуществления поставок на экспорт и во внутренние районы страны. Проекты, реализуемые в ЯНАО, задают направления развития Арктической зоны в целом, так что в дальнейшем вся инфраструктура вдоль Северного морского пути будет создаваться с учетом развития потенциала ЯНАО, это главным образом касается проектов Мурманской области как ключевого транзитного пункта.
На сегодняшний день Ямал — единственный регион, где уже реализовано несколько масштабных инфраструктурных проектов. В декабре 2017 года состоялось открытие первой очереди завода по производству сжиженного природного газа «Ямал СПГ» на базе Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения в восточной части Ямальского полуострова. Основным инвестором выступила компания «Новатэк» (50,1% акций), которая имеет особые интересы в ЯНАО и в Арктической зоне в целом. В проекте также принимают участие французская компания Total (20%), Китайская национальная нефтегазовая корпорация (20%) и Фонд Шелкового пути (9,9%). Мощность завода оценивается в 16,5 млн тонн СПГ в год, а стоимость проекта составила около 27 млрд долларов.
В последние годы наметился рост потребления газа в мире и одновременное расширение рынка сжиженного газа. Основной рост потребления обеспечивают страны Азиатско-Тихоокеанского региона, которые особенно заинтересованы в поставках СПГ, потому что существуют объективные сложности с доставкой трубопроводного газа на большие расстояния (с этим связано участие китайских инвесторов в проекте). Принято считать, что развитие добычи СПГ не должно составлять конкуренцию компаниям, которые поставляют трубопроводный газ на рынки Европы, потому что поставки СПГ ориентированы на более дальние расстояния. Тем не менее в 2017 году Евросоюз увеличил импорт СПГ на 12%, в том числе учитывались поставки с «Ямаг-СПГ», что бросает вызов позициям «Газпрома» на европейских рынках. К 2023 году планируется запуск другого проекта «Новатэка» в ЯНАО — «Арктик СПГ-2» на Гыданском полуострове.
В рамках проекта «Ямал-СПГ» был построен арктический порт Сабетта для обслуживания возросшей добычи СПГ и его дальнейшей транспортовки по маршрутам Северного морского пути. После запуска порта Сабетта грузопоток вырос на 280% (7,9 млнд тонн), что стало беспрецедентным результатом. В ближайшей перспективе планируется строительство железной дороги Бованенково — Сабетта с последующим выходом через дорогу Обская — Бованенково — Карская к Северному широтному ходу (см. Рис. 3), что позволило бы соединить промышленные районы Урала с инфраструктурой СМП.
Крупнейшим логистическим проектом в Арктической зоне считается Северный широтный ход протяженностью 707 км, который пройдет по территории Ямало-Ненецкого автономного округа по маршруту Обская — Салехард — Надым — Новый Уренгой — Коротчаево, соединив западную и восточную части ЯНАО, а также Северную и Свердловскую железные дороги в единую логистическую систему. Впоследствии строительство может быть продолжено по территории Красноярского края до Норильска. Неразвитая транспортная инфраструктура служит существенным препятствием росту добычи нефтегазовых ресурсов, поэтому по мере разработки новых месторождений необходимость в скорейшей реализации проекта возрастает. Строительство СШХ стимулирует развитие перспективных месторождений, в том числе на континентальном шельфе.
Воркутинская опорная зона
Республика Коми в Арктической зоне представлена городским округом Воркута, который и образует Воркутинскую опорную зону. На территории опорной зоны находятся месторождения крупнейшего Печорского угольного бассейна и Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции, но для использования всего ресурсного потенциала региона нужно решить ряд задач. Воркута — моногород со стареющей градообразующей базой, в условиях снижения добычи угля и отсутствия транспортной инфраструктуры он находится в серьезном кризисе.
Прежде всего, на повестке дня стоит вопрос обеспечения железнодорожного и автомобильного сообщения с арктическими портами на Карском море и автомобильного сообщения с другими регионами России (соединение с автомобильной дорогой Сыктывкар — Нарьян-Мар). Речь идет о строительстве железнодорожной магистрали длиной около 200 км, которая бы соединила северные территории Республики Коми с портом Арктур (Усть-Кара) на побережье Карского моря, что не только откроет рынки для экспорта угля из региона, но также призвано связать северные и уральские районы, хотя это далеко не первый проект подобного рода. Преимуществом проекта под названием «Карскомур» (см. Рис. 4) может стать то, что длина ветки должна составить всего 200 км, что значительно меньше по сравнению с «Белкомуром» и «Баренцкомуром». Хотя по-прежнему остаются вопросы относительно целесообразности проекта с учетом развития Северного широтного хода и портовой инфраструктуры Ямала, именно «Карскомур» выглядит как наименее затратный дополнительный маршрут, соединяющий СМП с внеарктическими регионами. Более того, этот маршрут может оказаться критически важным для развития Воркутинской опорной зоны в силу ее изолированности в настоящий момент. При этом в срочной модернизации нуждаются аэропорты Воркуты, Ухты и Усинска.
С учетом рисков дальнейшего снижения добычи угля стоит вопрос о диверсификации экономики Воркуты путем присвоения ей статуса ТОСЭР. Одним из перспективных проектов станет строительство волоконно-оптической линии связи (ВОСР) вдоль побережья Северного морского пути.
Архангельская опорная зона
На территории Арктической зоны расположено несколько муниципальных образований Архангельской области, в том числе город-порт Архангельск. Основное значение для освоения Арктики Архангельская опорная зона имеет как транспортный коридор, соединяющий промышленные центры с Северным морским путем. В Архангельской области созданы территориальные инновационные кластеры (в частности, лесопромышленный и судостроительный), что соответствует особенностям отраслевой специализации региона.
Перспективными проектами Архангельской опорной зоны считаются: железнодорожная магистраль «Белкомур», которая должна соединить промышленные районы Урала и через Республику Коми и Архангельск выйти к Белому морю; глубоководный район морского порта Архангельск; Павловское месторождение свинцово-цинковых руд на Новой Земле и строительство горно-обогатительного комбината (в проекте участвует «Росатом») и др. В конце марта стало известно, что проект строительства порта Индига в Ненецком автономном округе планируется включить в проект магистрали «Белкомур». Незамерзающий порт Индига должен был стать конечным пунктом альтернативной магистрали «Баренцкомур», которая, в целом, дублирует аналогичный проект Архангельской области. Впрочем, после открытия порта Сабетта на Ямале возникает вопрос о целесообразности открытия двух дополнительных портов в зоне СМП в ближайшей перспективе. Более очевидным вариантом представляется следующий вариант: Урал будет соединен с Северным морским путем через Северный широтный ход и порт Сабетта. Аукцион по продаже акций «Белкомур» Республики Коми (более 500 млн рублей) несколько раз переносился из-за отсутствия потенциального инвестора.
Ненецкая опорная зона
Основным вызовом для развития Ненецкой опорной зоны, который в долгосрочной перспективе может стать стратегическим преимуществом, является необходимость освоения месторождений на континентальном шельфе Баренцева и Карского морей (Тимано-Печорская нефтегазоносная провинция). Поскольку темпы развития технологий шельфового бурения значительно снизились в условиях западных санкций, в Ненецком АО ощущается разрыв между ожидаемыми темпами и потенциалом освоения новых месторождений и текущими условиями (поиск инвестиций, технологические сложности при реализации проектов).
Помимо ресурсодобычи, другим направлением развития в Ненецкой опорной зоне становится создание логистической базы. Поскольку регион имеет фактически только авиационное круглогодичное сообщение с остальной Россией, здесь приоритетным является сооружение портов вдоль линии Северного морского пути с последующим объединением с материковыми железнодорожными магистралями. Из больших проектов можно отметить проекты строительства портов Индига (конечный пункт магистрали «Баренцкомур») и Нарьян-Мар. Власти Республики Коми и НАО ведут переговоры об объединении проектов с очевидным ущербом для Архангельска (Индига занимает более выгодное географическую положение и обладает необходимыми условиями для строительства глубоководного порта), потому что вряд ли предполагается одновременное строительство двух портов. Следующим этапом станет строительство железной дороги «Индига — Сосногорск» как одного из элементов маршрута. Тем не менее сроки и действительные перспективы реализации обоих проектов пока не ясны.
Более реалистично выглядит другой совместный проект НАО и Республики Коми — строительство автомобильной дороги «Сыктывкар — Нарьян-Мар» (работы уже ведутся, планируется завершить проект к 2021 году). В ближайшей перспективе эта дорога вполне может стать альтернативой крупным железнодорожных проектам.
Таймыро-Туруханская опорная зона
Таймыро-Туруханская опорная зона расположена на территории Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района и городского округа города Норильска в составе Красноярского края. В отраслевом отношении регион специализируется на добыче полезных ископаемых: медно-никелевых руд, углеводородов, редких металлов и др. Ключевую роль в социально-экономическом развитии арктических районов Красноярского края играет Норильский промышленный район, где располагается горно-металлургическая компания «Норильский никель» (около 90% российского производства никеля). Административным центром Таймыро-Туруханского муниципального района считается город-порт Дудинка в устье Енисея, который осуществляет морское сообщение с Мурманским и Архангельским портами и речное — с Красноярском и Абаканом.
Функционирование Таймыро-Туруханской опорной зоны подразумевает дальнейшее развитие добычи полезных ископаемых. Одним из недавно реализованных крупных инвестиционных проектов стало открытие филиала «Норникеля» — шахты «Скалистая» на п-ве Таймыр. Так или иначе большинство инвестиционных проектов на севере Красноярского края связаны с деятельностью «Норникеля». В регионе есть потенциал для освоения угольных месторождений. Для этих целей компания «Восток Уголь» планирует построть угольный терминал «Чайка» в районе порта Диксон в Карском море (ввод в эксплуатацию намечен на 2019 год) в случае освоения Сырадасайского месторождения, что позволит поставлять на экспорт до 3 млн тонн уголя в год. Проект подразумевает строительство железнодорожной ветки к поселку Диксон.
Планируется освоение месторождений нефтегазового кластера (Усть-Енисейский и Хатангский центры нефтегазодобычи). Потенциал месторождений оценивается в 5 млн тонн нефти в год. Ведущую роль в реализации этих проектов будут играть «Роснефть» и «Лукойл».
Северо-Якутская опорная зона
На территории Арктической зоны расположено пять северных улусов Республики Саха (Якутия). Ключевым вопросом развития Северо-Якутской опорной зоны является создание единой логистической системы, обеспечивающей связь внутрирегиональной речной системы (Лена, Колыма и др.), которая имеет принципиальное значение для хозяйственной деятельности региона, с маршрутами Северного морского пути. В связи с этим приоритет отдается обновлению портовой инфраструктуры: реконструкция порта Тикси в море Лаптевых, строительство Жатайской судоверфи и новых судов класса «река-море».
Другим приоритетным направлением считается освоение месторождений углеводородов, в том числе на шельфе (Усть-Оленекский, Усть-Ленский, Анисинско-Новосибирский участки). На данный момент ведутся работы по освоению Западно-Анабарского нефтяного месторождения, к которому уже проявляет большой интерес сингапурская компания Asian Oil & Gas. Запасы месторождения оцениваются в 290 млн тонн нефти, что позволяет ежегодно экспортировать до 12 млн тонн. Перспективы освоения месторождения связаны с развитием транспортной инфраструктуры.
Чукотская опорная зона
Преимуществом Чукотской опорной зоны является выгодное географическое расположение на транзитных путях в страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Перспективными направлениями развития должны стать совершенствование логистики (в том числе реконструкция аэропортов как единственного доступного вида транспорта в регионе), добычи угля, редких металлов, углеводородов и теплоэнергетика. Основные проекты реализуются в рамках Чаун-Билибинской и Анадырской промышленных зон.
В силу неблагоприятных погодных условий на Чукотке очень ограниченный навигационный режим, что также накладывает определенные ограничения в рамках Северного морского пути, который мог бы стать фактором развития. Качество инфраструктуры в Чукотской опорной зоне одно из самых низких, поэтому развитие региона потребует больших инвестиций, что может стать проблемой в ближайшей перспективе, несмотря на богатую ресурсную базу.
Из семи регионов, которые полностью или частично находятся в Арктической зоне, статус регионов-доноров имеют Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, но позиции последнего довольно неустойчивы.
Субъекты Арктической зоны становятся предметом обсуждения в контексте дискуссий о новой административной реформе субъектов Федерации, которая могла бы стать продолжением масштабного укрупнения начала 2000-х годов. Тогда в рамках политики централизации было создано 7 федеральных округов, внесены изменения в законодательство, регулирующие отношения между федеральным центром и субъектами, проведена реформа Совета Федерации. По ФКЗ от 20 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в период с 2005 по 2007 гг. количество субъектов сократилось с 89 до 83, с учетом Крыма и Севастополя их количество увеличилось до 85. Из регионов Арктической зоны под укрупнение по модели «сложносоставных субъектов» попали Архангельская область и Ненецкий автономный округ.[5] Сохранение автономного статуса связано с особым стратегическим и социально-экономическим значением северных территорий, особенно Ямало-Ненецкого автономного округа.
С тех пор вопрос о продолжении реформы никогда в полной мере не уходил из повестки, так что со временем стали появляться многочисленные альтернативные конфигурации и схемы укрупнения существующих субъектов. В качестве одной из таких моделей рассматривается слияние сложносоставных субъектов. В качестве альтернативы объединению Архангельской области и Ненецкого автономного округа, которая не встречает поддержки в обоих субъектах и для некоторых групп элиты связана с рисками утраты влияния, существует потенциальный проект объединения НАО и Республики Коми: регионы в последнее время активно сотрудничают именно в контексте арктической повестки и заинтересованы в продвижении проектов железнодорожных магистралей через Урал и Коми к Северному морскому пути с учетом того, что эти инициативы испытывают ряд объективных трудностей.
3. Общая, лоббистская и инвестиционная активность глав субъектов Арктической зоны: сравнительный анализ
Наибольших успехов в привлечении инвестиций добивается Ямало-Ненецкий автономный округ: 72% инвестиций в российскую Арктику и 50% произведенной продукции арктических регионов приходится на ЯНАО. Несколько ключевых проектов уже были запущены («Ямал СПГ» и порт Сабетта) или выходят на стадию реализации (Северный широтный ход), была создана базовая логистическая инфраструктура, что существенно снижает риски для инвесторов при заходе на рынок. К тому же активное освоение производства сжиженного природного газа обеспечивает определенную отраслевую специализацию и преимущества для экспорта на удаленные рынки стран АТР. О высокой инвестиционной привлекательности ямальских проектов свидетельствует то, что на открытии завода «Ямал СПГ» в поселке Сабетта в декабре 2017 года присутствовал министр энергетики, промышленности и природных ресурсов Саудовской Аравии, председатель совета директоров национальной нефтяной компании Saudi Aramco Хадид Аль-Фалих.
Губернатор ЯНАО Дмитрий Кобылкин делает акцент на привлечение частных инвесторов, в том числе иностранного капитала, что может служить базой для дальнейшего развития экспорта. В ямальских проектах достаточно высокая доля внебюджетных источников финансирования, что существенно снижает нагрузку на государство и позволяет реализовывать несколько крупных проектов одновременно. Такая стратегия доказала свою эффективность даже в условиях санкций — благодаря активному взаимодействию с азиатскими инвесторами (в частности, доля китайских инвестиций в проекте «Ямал-СПГ» составляет около 30%, а суммы по кредитам в китайских банках достигают 12 млрд долларов). Впервые строительство крупнейшей железнодорожной магистрали «Северной широтный ход» будет осуществляться по модели концессии. Кроме того, в качестве дополнительного источника инвестиций в ЯНАО привлекается малый и средний бизнес («принцип одного окна»). Из 1,5 трлн инвестиций, поступивших в Арктику в 2017 году, 1 трлн приходится на ЯНАО.
Мурманская область лидирует с точки зрения получаемой государственной поддержки на реализацию инфраструктурных проектов (28% инвестиций поступают из федерального бюджета). Реализуемые в регионе проекты имеют федеральное значение для обслуживания зоны Северного морского пути и всего Арктического региона.
Власти Красноярского края предполагают получить 50 млрд рублей инвестиций на реализацию проектов в Арктической зоне в ближайшие годы, которые пойдут на развитие нефтегазового, угольного и рудного кластеров (на момент заявления в начале 2017 года было получено 6 млрд). Высокий уровень инвестиций в меньшей степени зависит от активности руководства региона и обеспечивается за счет развитого ресурсного сектора и крупных предприятий, которые давно работают на территории («Норникель»).
Развитие Ненецкого автономного округа зависит от темпов освоения недр, в том числе технологий добычи на арктическом шельфе. Технологические сложности и уход западных инвесторов существенно ограничивают возможности губернатора А. Цыбульского (возглавил регион в сентябре 2017 года посоле ухода бывшего губернатора И. Кошина) по стимулированию проектов развития. С этим отчасти связаны не слишком результативные попытки найти альтернативные форматы для реализации проектов железнодорожных магистралей через Урал и Коми к Северному морскому пути.
Республика Коми пытается добиться получения помощи из федерального бюджета на реализацию как актуальных, так и только планируемых инвестпроектов, однако руководство региона сталкивается с рядом сложностей. Республика Коми несет основные затраты по строительству автомобильной дороги «Сыктывкар — Нарьян-Мар» (строительство на некоторых участках осуществляется в рамках концессионного соглашения). Несмотря на федеральный статус будущей дороги, руководство региона не может получить федеральное финансирование — в отличие от НАО, который систематически получает бюджетные трансферты (в прошлом году на строительство дороги было выделено 150 млн рублей, а в начале этого года 200 млн рублей). Ранее глава Коми Сергей Гапликов говорил о необходимости включения проекта в ФЦП «Развитие транспортной системы Росии (2010—2020 годы)», как и проектов по строительству железнодорожных магистралей «Белкомур», «Баренцкомур» и «Карскомур». Руководство региона давно ведет переговоры о необходимости наделения Воркуты статусом ТОСЭР и введения мер по поддержанию угольной промышленности. В то же время с учетом строительства Северного широтного хода и подходов к нему инвестиционная программа по строительству железной дороги в районе Сосногорска была увеличена в два раза и составила около 1,5 млрд рублей, что говорит о приоритетности макрорегиональных проектов.
Руководство региона предпринимает усилия для привлечения иностранных инвесторов, но они тоже пока не дают ожидаемых результатов. Республика пытается продать свой пакет акций «Белкомура», но аукцион несколько раз переносился из-за отсутствия потенциального покупателя. В конце 2017 года глава Коми посетил Королевство Бахрейн, где рассказывал о возможностях развития Печорского транспортного коридора. Деятельность главы Республики Коми по привлечению инвестиций и федерального финансирования нельзя назвать результативной. Аналогичные сложности испытывает и губернатор Архангельской области Игорь Орлов, а решение объединить проекты «Белкомур» и «Баренцкомур» можно интерпретировать как потерю всякой надежды на их скорейшую реализацию.
4. Наиболее значимые проекты развития и инвестиционные проекты
Для оценки различных направлений развития Арктической зоны России предложен рэнкинг реализованных и перспективных арктических проектов (см. таблицу). Такой метод оценки позволяет яснее представить роль Арктики как макрорегиона и его будущее в нынешних социально-экономических и политических условиях.
В качестве основных критериев при составлении рэнкинга учитывались следующие аспекты.
Вклад в развитие макрорегиона.
Основной критерий, который показывает, как какой-то проект может изменить конфигурации в рамках макрорегиона и стать импульсом к развитию целых отраслей и созданию новых транспортно-логистических систем.
Целесообразность.
Подразумевает, что реализация того или иного проекта действительно необходима и оправдывает потенциальные инвестиции. Целесообразность оценивается не только на основании существующих вызовов развития с точки зрения инфраструктуры, но и с учетом уже других проектов, реализуемых в рамках макрорегиона. Не исключено, что реализация одного проекта существенно снижает необходимость в другом, потому что отчасти дублирует его функционал, либо по причине изменения отраслевых приоритетов или перенаправления основных грузопотоков.
Влияние на качество жизни населения.
Реализация масштабных инфраструктурных проектов подразумевает создание рабочих мест, инвестиции в образовательную и научно-техническую сферу для подготовки кадров, развитие существующих населенных пунктов путем создания дополнительных логистических коридоров, что положительно влияет на условия жизни населения в регионе и позволяет в перспективе говорить о новых способах освоения (например, более длительные вахты).
Формат реализации проекта.
Формат реализации проекта позволяет учитывать масштабы бюджетного финансирования и привлечения внебюджетных средств, что является показателем инвестиционной привлекательности проекта. Способность привлекать ресурсы внебюджетного финансирования позволяет реализовывать большое количество дорогостоящих инфраструктурных проектов одновременно. Сотрудничество с зарубежными инвесторами также предполагает обмен технологиями, перспективы для экспорта и возможности выхода на новые рынки.
Многие масштабные проекты являются составными элементами большой логистической системы и должны восприниматься в контексте этой системы, что существенно укрепляет их позиции с точки зрения целесообразности и вклада в развитие макрорегиона. Например, такие ключевые транспортно-логистические проекты, как порт Сабетта и Северный широтный ход с дополнительной железнодорожной веткой Обская — Бованенково — Сабетта в строгом смысле неотделимы от активного развития производства сжиженного природного газа на Ямальском и Гыданском полуостровах, что в совокупности стало импульсом развития региона и в перспективе обеспечивает многократный рост грузопотока по Северному морскому пути. Без реализации этих проектов не появилась бы необходимость в расширении возможностей Мурманского транспортного узла или строительстве новых ледоколов в тех масштабах, как это будет осуществляться сейчас. Таким образом, ключевые позиции рэнкинге занимаются проекты, которые взаимно дополняют друг друга, создавая перспективу для развития региона в целом.
При этом существует несколько перспективных проектов, реализация которых затруднена в условиях санкций. Прежде всего, это касается развития технологий добычи ресурсов на шельфе арктических морей. Несмотря на серьезные проблемы с реализацией и поиском инвестиций для проектов, они занимают довольно высокие позиции с учетом большого потенциала для региона и для ресурсного сектора страны в целом, повышая целесообразность высоких затрат на начальном этапе развития.
В этой связи менее целесообразно выглядит реализация ряда логистических проектов регионального уровня («Белкомур», «Баренцкомур» и др.), которые имеют вполне объективные обоснования в контексте конкретных регионов, но теряют значение на уровне макрорегиона, а и зачастую дублируют часть маршрутов.
[1] Архипелаг Шпицберген формально находится под суверенитетом Норвегии, но действует особый статус архипелага, по которому он признается демилитаризованной зоной, а Россия имеет право на осуществление на нем хозяйственной деятельности.
[2] Все восемь приарктичеких государств входят в Арктический совет, в рамках форума предусмотрено шесть рабочих групп по тем или иным вопросам защиты окружающей среды.
[3] В Арктической зоне расположены восемь государств: Россия, США, Канада, Новергия, Дания, Финляндия, Швеция, Исландия.
[5] Укрупнение происходило либо по модели создания сложносоставных субъектов, либо путем ликвидации автономных округов: самостоятельного статуса по итогам реформы лишились Коми-Пермяцкий (Пермский край), Корякский (Камчатский край), Агинский Бурятский округа (Забайкальский край); Усть-Ордынский Бурятский округ объединен с Иркутской областью, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа вошли в состав Красноярского края.
РЭНКИНГ ПРОЕКТОВ | Вклад в развитие макрорегиона | Целесообразность | Влияние на качество жизни населения | Форматреализации проекта | |
1 | Морской порт в районе п. Сабетта (ЯНАО) Начал работу в декабре 2017 г. в рамках проекта «Ямал СПГ» | С учетом освоения новых месторождений СПГ и строительства железнодорожных магистралей порт становится крупнейшим логистическим узлом в зоне Северного морского пути. Открытие порта способствовует многократному росту грузопотока в зоне СМП и повышению веса Арктического региона в ВВП страны. | Неотъемлемая часть проектов по добыче сжиженного природного газа на Ямальском и Гыданском полуостровах. Обеспечивает мощности для его дальнейшей транспортировки в другие порты СМП. | Создание рабочих мест в ЯНАО и в других регионах, которые задействованы в реализации проекта «Ямал-СПГ», преимущественно в УрФО (Екатеринбург, Челябинск, Тюмень, ХМАО, Курган) | Государственно-частное партнерство с преимущественной долей федерального финансирования. Морской порт Сабетта считается частью проекта «Ямал СПГ». |
2 | «Ямал СПГ»(завод по производству сжиженного природного газа в п. Сабетта на п-ове Ямал) В декабре 2017 г. открыта первая производственная линия. | Резкий рост уровня добычи и экспорта из региона за счет освоения новых месторождений СПГ. Развитите технологий СПГ позволяет расширять присутствие на удаленных рынках стран АТР в условиях территориальной ограниченности поставок трубопроводного газа. Рост интенсивности грузоперевозок по СМП и необходимость создания соответствующей инфраструктуры в других арктических регионах (особенно в Мурманской опорной зоне). | Постепенное исчерпание возможностей добычи на основных материковых месторождениях, необходимость поиска дополнительных мощностей. Санкционное давление и необходимость выхода на новые рынки, подкрепленное интересом к Арктике со стороны азиатских инвесторов. | Создание рабочих мест в ЯНАО и в других регионах, которые задействованы в реализации проекта «Ямал-СПГ», преимущественно в УрФО (Екатеринбург, Челябинск, Тюмень, ХМАО, Курган) Создание транспортной инфраструктуры и системы пассажироперевозок. | Государственно-частное партнерство *Основные акционеры:-Новатэк (50,1%)-Total (20%)-Китайская национальная нефтегазовая корпорация (20%)-Фонд Шелкового пути (9,9%) |
3 | Железнодорожная магистарль «Северный широтный ход» в ЯНАОРеализиация проекта планируется в 2018—2022 гг. | Связывает Свердловскую и Северную железные дороги в единую систему, обеспечивая коммуникации между промышленными районами Урала и СМП и открывая новые возможности для экспорта. Создает необходимую транспортную инфраструктуру между арктическими промышленными центрами в условиях очагового развития в АЗРФ. Создает логистическую базу для привлечения инвестиций в добывающие отрасли. | Необходимость создания материковой логистической сети в условиях роста ресурсодобычи на месторождениях Ямальского и Гыданского полуостровов и в других районах Арктики. Отсутствие транспортной инфраструктуры служит сдерживающим фактором для освоения новых месторождений. Обеспечение коммуникации между частями ЯНАО. Снабжение труднодоступных арктических районов. Логистическая поддержка СМП. | Создание рабочих мест для строительства и обслуживания самой железной дороги. Создание рабочих мест за счет освоения новых месторождений. Развитие старых и формирование новых промышленных центров и населеннных пунктов вдоль магистрали. По предварительным оценкам, может быть создано 300 тыс. новых рабочих мест в Арктике и регионах УрФО. | Строительство будет осуществляться по модели концессии сроком на 30 лет (впервые в в российской ж/д практике).Стоимость проекта оценивается в 260 млрд рублей. |
4 | Мурманский транспортный узел Завершение проекта планируется в 2020 г. | Один из ключевых перевалочных пунктов Северного морского пути; составляет единую логистическую цепь с Ямалом, обеспечивая доступ к порту Сабетта и центрам производства СПГ. | Развитие портовой инфраструктуры и перегрузочных терминалов позволяет увеличить объем экспорта в условиях развития новых месторождений и повышает транзитный потенциал северных портов. | Создание рабочих мест | Государственно-частное партнерство с преимущественной долей внебюджетных источников финансирования. Входит в ГП РФ «Развитие транспортной системы» |
5 | Модернизация ледокольного флотаСроки реализации — 2017−2020 гг. | Под программу модернизации попадает практически весь действующий атомный ледокольный флот России и часть дизельно-электрического. Новые мощности обеспечат России стратегические преимущество в Арктике на десятилетия вперед (долгосрочные инвестиции). | Устаревание действующего российского ледокольного флота на фоне роста интенсивности грузоперевозок по Северному морскому пути. Циклические температурные колебания, что не позволяет говорить о таянии льдов как о долгосрочном тренде. | Строительство осуществляется на Балтийской верфи в Санкт-Петербурге. | Реализуется за счет средств федерального бюджета. |
6 | Железнодорожная магистраль «Бованенково-Сабетта»Реализация проекта планируется в 2022—2025 гг. | Соединяет ямальяский порт Сабетта через Бованенковское месторождение с Северным широтным ходом. Образует единую логистическую систему между Северным морским путем и промышленными районами Урала. | Оптимизация логистических маршрутов за счет соединения портовой и железнодорожной инфраструктуры. | Государственно-частное партнерство | |
7 | Центр строительства крупнотоннажных морских сооружений (Белокаменка, Мурманская область)Сроки реализации — 2017−2019 гг. | Создание плавучих заводов по сжижению газа, которые в перспективе будут использованы при реализации проекта «Арктик СПГ-2» на Гыдынском п-ве (ЯНАО).Развитие новой отрасли. | Освоение новых месторождений и рост экспорта СПГ требуют создания новых технологий добычи и транспортировки. | Создание рабочих мест | |
8 | «Арктик СПГ-2» (завод «Новатэка» по производству СПГ на Гыданском полуострове в ЯНАО).Реализация проекта планируется в 2023—2025 гг. | Является частью масштабного проекта по освоению месторождений СПГ в ЯНАО. Рост ресурсодобычи в регионе и экспортного потенциала, стимулирование инфраструктурных проектов. | В большей степени ориентирован на дальнейшую перспективу. Предварительно необходимо создание соответствующей инфраструктуры, предусмотренной в других проектах (СШХ, СПГ-танкеры, ледокольный флот и др). | За счет синергетического эффекта создаются рабочие места в других регионах страны, в том числе вахтовым методом. | Государственно-частное партнерство. О намерениях участвовать в проекте заявила Саудовская Аравия. |
9 | Береговая база обеспечения шельфовой добычи (Росляково, Мурманская область) Реализация проекта временно откладывается. | Около 90% ресурсного потенциала арктического шельфа не разведано, освоение технологий шельфовой добычи может привлечь инвестиции в Арктику и повысить экспорт из региона. | Создает необходимую инфраструктуру для развития добычи на арктическом шельфе (обслуживание месторождений Приразломное и Штокмановское). | Количество рабочих мест на этапе подготовки проекта оценивалось в 1,5 тыс человек. | В условиях санкций привлечение западных инвестров и технологий маловероятно. Предположительная стоимость проекта — 100 млрд рублей. |
10 | «Баренцкомур» / «Белкомур» / «Карскомур»Перспектива реализации под вопросом, находятся в стадии согласования и поиска инвесторов. | В действительности в реализации проектов заинтересованы только сами регионы-участники.Проекты во многом дублируют маршруты вплоть до перспективы объединения. | Строительство «Северного широтного хода» обеспечит коммуникацию между арктическими и уральскими промышленными центрами и будет способствовать развитию судоходства в СМП, что снимает необходимость в реализации нескольких альтернативных проектов. Запуск морского порта Сабетта и создание инфраструктуры Мурманского транспортного узла временно снимают потребность в новых портах (Индига). | Предполагаются концессионные соглашения |