Вперед-назад к старым-новым целям? Поняло ли правительство Президента?
Полтора часа продолжалось президентская перенастройка кабинета министров и наставление по поводу планов на предстоящее десятилетие. Такого в истории социально-экономического развития страны еще не было: кризис или, в лучшем случае, его последствия еще не преодолены, глубина социально-экономической впадины не исследована проправительственными экспертами-«водолазами», а нужно заглянуть отсюда и сразу за десятилетний горизонт. Министрам с участием членов Госсовета до 30 октября предстоит переделать имеющиеся или сконструировать новые национальные проекты в соответствии с указом президента РФ о целях национального развития до 2030 года. Указ опубликован. Он конструктивно отличается от майского (2018 г.) суперуказа. Это главное.
У предыдущего правительства не получилось, как надо, спроектировать и организовать исполнение того суперуказа. Завершилось сменой кабинета министров. Удастся ли на этот раз или нет? Надо, чтобы получилось, хотя это гипотеза. Очевидным стало другое: если и не крест, то очень жирный вопрос завис над федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Все его новеллы и сюжеты по поводу краткосрочных, среднесрочных и более долгих, чем шестилетние, стратегий, всяких перечней и иерархий «документов стратегического планирования» оказались ничтожными при жизни самого закона. Его давным-давно пора было капитально реконструировать или концептуально переписать заново, но команды не было. Закон по-прежнему пополняет батарею балластных федеральных законов.
В какой степени национальные проекты или «документы стратегического планирования», как их примитивизировали авторы федерального закона о стратегическом планировании, будут подвергнуты реновации? Что будет принято за исходную точку отсчета, чтобы оцифровать дорогу к новым целям? Это только кажется, что вопрос ясен. Тем, кто будет заниматься практической переброской северных рек на юг, не ясно. Объясню. Нацпроекты с прошлого года, как доложено в правительство, интегрированы в государственные программы. Государственные программы отсчитываются с 2012 или 2013 года. Возможно, эти стартовые данные останутся нелепой базой. Смогут ли министры в ускоренном темпе перенастроить аппараты ведомств и возглавить работу или опять доверятся советникам, будут вновь обмануты? Рассчитывать на передвижку вправо стартового бегунка на контрольной шкале времени?
При всем могуществе начальства во всей работе по корректировке первую скрипку будут исполнять аппараты министерств и ведомств. Аппараты под заказ не изменишь. В принципе. Сотрудников не заменишь: скамейка запасных всегда короткая и ежегодная текучесть кадров — в одну пятую штатного состава. Конкурса, чтобы попасть на государственную гражданскую службу на ключевые аппаратные должности, давно нет. Точнее, формально есть, но желающих нет. Есть видимость.
Реновировать будет тяжело. Поясню на конкретном примере одного из ключевых министерств. В Минфине, например, перенастройка произойдет, только если чудо случится, и то весьма болезненное. Идеология и практика деятельности министерства складывалась десятилетиями, проникла глубоко в сознание сотрудников и перешла в нормы мировосприятия и поведения. Чтобы проявить и понять философию министерства, надо под соответствующим углом зрения прочитать подготовленный к апрелю этого года доклад об итогах работы министерства в прошедшем году и задачах на 2020 год, одобренный во всех департаментах. Прочитать не как читатель, а как писатель. Что удивило, разочаровало и навеяло тоску? Итоговый вывод министра: всё, что надо, уже сделано. В стране обеспечено единство системы государственного стратегического планирования. Кто стал автором этого грандиозного по амбициям и фантазиям перла? Лично министр или ему это по душе? Теперь не важно. Всё равно — враньё. Само выражение «единство системы» — пустое словосочетание. К понятию «система» понятие «единство» неприменимо. В принципе. Сказать можно, написать — тоже. Доказать — нет. Увидеть — нет. Единство — это не то, что наблюдаемо снаружи. Это — внутренняя гибкая спайка, внутреннее свойство любой системы, если она не мешок с картошкой на завязочках. Система — это единство её элементов, у каждого из которых своя незаменимая и комплементарная функция. Похвальбу по поводу «единства системы» легко опровергнуть, взяв, не выбирая, несколько федеральных и пару региональных стратегий, а также муниципальных стратегий, и увидеть, насколько они друг другу противоречат. Их объединяют только бюджетные деньги, израсходованные на аутсорсинг.
Далее. Минфин считает, что «единство системы стратегического планирования обеспечивается тем, что национальные проекты уже интегрированы с государственными программами Российской Федерации», потому что появился «их общий структурный элемент» в виде федеральных проектов. Это еще одна совершеннейшая нелепость. Системообразующим элементом в смысле закона о стратегическом планировании или интегратором в аспекте текста Минфина правомерно и грамотно считать только одно — послания и указы президента Российской Федерации. А то, что в госпрограммах и нацпроектах появился этот элемент, федеральные проекты, от этого структуры государственных программ прочнее не стали. Напротив, они стали разноразмерными, диссонансными, разновекторными и громоздкими, что само по себе приводит к чрезмерному усложнению и неизбежной дезинтеграции системы, но не к систематизации элементов. Так что центральный вывод Минфина о том, что со стратегическим планированием у нас уже всё в порядке, — вредная и токсичная бессмыслица.
Минфин прав: процедуры принятия решений в прошлом году действительно упрощены. Кураторы нацпроектов могут вносить изменения в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в федеральный закон о бюджете. Однако из-за того, то бюджетные ассигнования увязываются с результатами проектов через присвоение уникального направления расходов каждому результату, это создает дополнительную крючкотворность процессу под видом его цифровизации. В 2020 году появятся еще десятки управляющих циркуляров, чтобы обеспечить Минфину «прослеживаемость» (еще один новый термин!) закупок товаров, работ, услуг бюджетными и автономными учреждениями в рамках мероприятий национальных проектов и соответствующих расходов и введение «процедур верификации корректности формирования паспортов региональных проектов и отчетов». В общем, ни слова в простоте. И всеобщая подозрительность: прослеживаемость, верификация… Как будто только финансовому ведомству важно, чтобы цели нацпроектов были достигнуты. Следующим шагом, с точки зрения Минфина, должно стать «уточнение» порядка работы с государственными программами Российской Федерации, в том числе «в части совершенствования их системы целеполагания, оптимизации структуры с обособлением в ней проектной и процессной частей, модернизации механизмов управления их реализацией, предусматривающих повышение гибкости и оперативности принятия управленческих решений». Опять — ни слова в простоте. И по сути — пустота, потому что так не бывает, чтобы организационное порождало духовное: «а вы, друзья, как ни садитесь, всё в музыканты не годитесь». Организационными мерами, путем изменения последовательности и порядка работы с госпрограммами, «оптимизации» их структур добиться нужных интеллектуальных результатов, точнее, сформулировать цели и обеспечивающие их задачи никак не получится. Напрасный труд. Разные задачи. Иные модальности.
Адекватный организационный шаг в работе по корректировке нацпроектов по поручению президента такой: отделить Минфин от несвойственных ему функций арбитра, цензора или редактора государственных программ. Это само по себе может стать революционным шагом и фактором установления персональной ответственности вице-премьеров, профильных министерств и самого правительства. Второй организационный шаг: из практики самого кабинета министров исключить утверждение государственных программ росчерком пера премьера. Коллегиальное обсуждение, конечно, не панацея, но хотя бы уважительное действие в отношении десятков тысяч людей, задействованных в реализации программ. Таким образом, статус программ будет возвышен до их действительного общегосударственного значения и снижено их технократическое содержимое.
Президент в своем указе вообще не касается государственных программ, а настаивает на нацпроектах в примерке на 2030 год. Велик соблазн для кабинета министров в том, чтобы, разрабатывая новые нацпроекты, в отношении госпрограмм технически продлить их срок. Потому что правительство только-только, 31 марта 2020 года, переутвердило государственные программы. А в мае-июне министры утвердили план-график их реализации. С другой стороны, федеральный бюджет на предстоящие три года всё равно должен быть рассчитан на основе государственных программ. Таково требование Бюджетного кодекса. Теперь и это будет посложнее. Президент обязал предусматривать в приоритетном порядке бюджетные ассигнования на реализацию новых национальных целей. Следовательно, Бюджетному кодексу тоже предстоит трансформация. Две тысячи какая-то за последние десять лет. Наверное, М. Мишустин знает, как и что делать. Мы — нет. В открытом доступе, как это должно быть по закону, нет даже государственного отчета по результатам мониторинга годового исполнения госпрограмм. Последний отчет Минэкономразвития был сформирован по итогам девяти месяцев на основе 33 из 42 государственных программ (78,6%). По 6 госпрограммам отчетность в адрес Минэкономразвития России не поступила. А через портал госпрограмм (programs.gov.ru) направлено еще меньше отчетов. 71,4%. Пятнадцать программ оказались напрасно принятыми. Их эффективность признана ниже среднего или просто низкой. Средний уровень кассового исполнения — 60,3 процента.
Глубина постковидного падения экономики будет огромной. По данным Счетной палаты, объем выпадающих доходов регионов составит в 2020 году более 2 трлн рублей. Ожидаемо пострадают те субъекты РФ, доходы которых зависят от состояния в сферах предоставления услуг населению — Краснодарский край, Республика Крым и Северный Кавказ, Москва, Санкт-Петербург, Новосибирская область, Республика Татарстан, Свердловская область. Правительство уже разрешило субъектам не платить по долгам в 2020 году, а в 2021—2024 годах погашать лишь 5% от их объема.
Сохраняются и старые проблемы. В стране 9 тысяч проблемных объектов, включая 3260 объектов долгостроя, когда стройка ведется более 5 лет, а 5600 — это брошенные объекты, когда строительство не ведется более полугода, из них 1400 объектов на сумму 137 млрд рублей — это социальные объекты в регионах, которые не достроены. То есть не достроены поликлиники, школы, объекты культуры и спорта. Почему не достроили, бросили и вообще из поля внимания выпали недостроенные объекты? Это омертвление ресурсов, бывших когда-то нашими налогами. Сейчас всем министрам подарен второй шанс. Начать работу если и не чистого листа, но хотя бы без упреков и обвинений, с новыми надеждами. Это — подарок судьбы. Нужно им правильно распорядиться, разобравшись и со стратегическим планированием, и с государственными программами Российской Федерации.
По указу президента предстоит скорректировать (разработать) национальные проекты, направленные на достижение следующих национальных целей:
а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей;
б) возможности для самореализации и развития талантов;
в) комфортная и безопасная среда для жизни;
г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;
д) цифровая трансформация.
В предыдущем указе цели были такими: а) обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации; б) повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году — до 80 лет); в) обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции; г) снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации; д) улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно; е) ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50 процентов от их общего числа; ж) обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере; з) вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов; и) создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами.
В целом, что имел в виду президент под новыми национальными целями, понятно. Понятно ли это будет правительству — увидим. 30 октября.