«Серые зоны» политики и денег: провести фундаментальные реформы для полной прозрачности, разделив частное и общественное
ПолитикаУход во мрак части сборов от фракционных мероприятий
Как известно, в декабре прошлого года Особый следственный отдел Токийской окружной прокуратуры в связи со скандалом вокруг партийных мероприятий по сбору пожертвований провел обыски в офисах двух фракций Либерально-демократической партии – фракции Абэ и фракции Никаи. Девятнадцатого января текущего года прокуратура предъявила обвинения по подозрению в нарушении Закона о регулировании политических фондов путем фальсификации сведений ответственным бухгалтерам обеих фракций. Суть обвинений состоит в том, что за пять лет по 2022 год фракция Абэ не внесла в отчетность о поступлениях в партийные фонды в общей сложности более 670 млн йен, а фракция Никаи – в общей сложности около 264 млн 600 тыс. йен из средств, полученных от мероприятий по сбору средств и т. п. Если говорить о фракции председателя ЛДП Кисиды, то ее бывший бухгалтер также обвиняется в том, что за 3 года по 2020 год он не внес в отчетность о политическом фонде фракции поступления от мероприятий и другие средства на общую сумму более 300 млн йен.
Что касается парламентариев, то депутату Палаты представителей Икэде Ёситаке предъявлены обвинения в нарушении Закона о контроле над политическими фондами путем фальсификации отчетности в связи с получением «откатов» на сумму свыше 50 млн йен, а в отношении еще двух парламентариев – депутата Палаты советников Оно Ясумасы и депутата Палаты представителей Танигавы Яити обвинения были предъявлены по упрощенной схеме, при этом преследование руководства фракции было отложено.
Для политических фондов законом определена обязанность вести финансовую отчетность, в которую вносятся суммы и источники поступлений, а также суммы и назначение расходов. Что касается действий фракций Абэ и Никаи, сколько ни констатируй, что они направляли часть полученных от мероприятий по сбору пожертвований денег в «черные кассы», делая вид, что этих поступлений попросту не было, с этим сложно что-то поделать. Есть большая неопределенность даже с тем, насколько верно называть направленные «налево» деньги политическими – фактически их могли попросту израсходовать на собственные нужды и развлечения.
Поскольку все эти расследования ведутся на уровне партийных фракций, большая часть населения страны в очередной раз со всей остротой почувствовала вопиющую несправедливость того, что именуется проблемой «политики и денег». События сильно расшатали внутрипартийную обстановку: принято решение о роспуске четырех из шести фракций Либерально-демократической партии. Фракции внутри ЛДП стали своего рода «квази-партиями», и теперь такая система, «присмотра» за кадровой и финансовой дисциплиной в партийных рядах навлекает резкую критику.
Впрочем, призывать к ответу в связи с разразившимся скандалом в духе «как такое могло произойти» лишь каких-то отдельных депутатов и отдельные фракции представляется совершенно недостаточным. Ведь корнем проблемы следует считать изъяны и перекосы законодательной системы в том, что касается политического финансирования и избирательной системы в целом. В частности, требуется говорить о структурной проблеме, которая состоит в том, что обращение японских политиков с политическими фондами постоянно происходит в своего рода юридически «серой» зоне.
«Политические реформы» 1994 года и дальнейшие события: ворох оставшихся проблем
В Японии в вопросе «политика и деньги» после ряда скандалов, в частности, с компанией «Рекрут» (1988 год) и с курьерской службой «Сагава кюбин» в Токио (1992 год), усилилась критика сложившейся системы «политики денежного права», и в 1993 году был сформирован кабинет министров под руководством Хосокавы Морихиро. Либерально-демократическая партия впервые со времени своего формирования оказалась в роли оппозиции, что завершило ее систематическое пребывание у власти на протяжении 55 лет. В 1994 году был реализован ряд политических реформ, в частности, внесены поправки в Закон о выборах на общественные должности и Закон о контроле над политическими фондами, а также введен новый Закон о субсидировании политических партий.
В избирательной системе была упразднена система средних избирательных округов на выборах в Палату представителей и введена система одномандатных избирательных округов в сочетании с пропорциональным партийным представительством. При этом с введением системы, регулирующей субсидирование политических партий, произошло изменение структуры политической борьбы: межпартийной борьбе стали уделять больше внимания, ежели соперничеству политиков, представляющих разные фракции в составе одной и той же партии.
Все эти реформы в какой-то мере возымели эффект и в том, что касается проблемы «политики и денег». К примеру, по подсчетам Министерства по общенациональным делам, местной автономии и связи, общая сумма политических фондов (центральных), величина которой в пиковый период – около 1990 года – составляла 170-180 млрд йен, постепенно начала сокращаться, и в 2022 году она уменьшилась почти наполовину, составив 105,8 млрд йен. Количество нарушений при проведении выборов в Палату представителей тоже существенно уменьшилось с 1994 года. Толковать такие данные следует с осторожностью, но в целом японская демократия действительно стала двигаться в направлении ухода от власти денег и к «очищению» выборов, относительно тех порядков, что действовали 55 лет.
Вместе с тем механизм регулирования предвыборных кампаний, а также контроля над выборными фондами в рамках действующих ныне Закона о контроле над политическими фондами и Закона о выборах на общественные должности, очень сложный и запутанный, все еще оставляет много так называемых «серых зон». Прежде всего это касается подотчетности поступлений и расходов – помимо групп, управляющих фондами отдельных политиков, имеется возможность использовать филиалы партий и объединения по оказанию поддержки, в связи с чем утверждают, что у каждого политика имеется «не менее трех кошельков». Сохраняется непрозрачность и в части денежных отношений с различными заинтересованными группами. Это же можно сказать и о расходовании средств.
Между тем ежегодная общая сумма субсидий политическим партиям, выплачиваемых из бюджетных средств, то есть из денег налогоплательщиков, составляет более 30 млрд йен. В том, что касается денежных выплат политическими партиями из этих средств своему руководству и отдельным политикам, временами измеряющихся сотнями миллионов йен – так называемых «расходов на реализацию партийной политики» – отсутствует необходимость отчитываться перед обществом. Политические партии, получающие эти субсидии – по сути «деньги от общества» – резко критикуют по поводу использования этих средств. Так и не реализована такая мера как раскрытие расходования средств так называемых Пособий на исследования и пиар (бывшие пособия на корреспонденцию), выплачиваемых депутатам парламента в сумме 1 млн йен в месяц помимо оплаты их труда. Пока политики продолжают действовать в условиях наличия таких «серых зон», вряд ли удастся решительно покончить с проблемой «политики и денег».
Обеспечить прозрачность за счет унификации контроля
На наличие «прорех» и «серых зон» в действующем законодательстве указывалось и раньше. Но на деле политики крайне неохотно идут на реформы, которые будут ограничивать их действия. В отсутствие серьезных инцидентов, подобных нынешним, реформам не хватит импульса. Что необходимо для реформирования системы? Выделим основные цели реформы и три конкретных главных направления реформирования.
В качестве основополагающей цели реформы считаю необходимым назвать обеспечение прозрачности политических фондов, а также тщательное отделение общественной жизни от частной. Совершенно очевидно, что для реализации свободной и активной демократической политики и возможности участия в политической деятельности требуется наличие определенных политических фондов. К тому же, с точки зрения результатов академического международного сравнительного анализа, расходы на реализацию демократической политики в Японии сильно отличаются от величины средств, которые используются в странах Европы, и уж совсем не идут ни в какое сравнение с американскими. Проблемы Японии скорее в том, что денежные потоки политических фондов недостаточно прозрачны для избирателей, в особенности, в отсутствие четкого разграничения между частным и общественным. Следует понимать, что именно это является главным поводом для недоверия со стороны избирателей.
В качестве конкретных мер реформирования необходимо пересмотреть действующую систему, позволяющую политикам иметь «три кошелька», унифицировав организацию бухгалтерского учета политических средств. Это является неизбежной предпосылкой для обеспечения прозрачности политических фондов. Разумеется, механизм должен раскрывать поступления и расходование средств политических фондов, которыми пользуются политические партии, партийные фракции и политики (депутаты и кандидаты в депутаты). При этом должен быть введен новый единый контроль как политических фондов, связанных со средствами на избирательные компании, предусмотренных Законом о выборах на общественные должности, так и регулируемых Законом о контроле над политическими фондами. Помимо того, что отделение первых от вторых изначально бессмысленно, действующее ныне регулирование фондов избирательных кампаний, а также предвыборной деятельности, предусмотренное Законом о выборах на общественные должности, несет в себе пережитки еще довоенных репрессивных ограничений и является нереалистичным и вводящим в обман. Одновременнно с обеспечением прозрачности деятельности, связанной с выборами, требуется коренным образом освободить систему от нереалистичных чрезмерных ограничений, решительным образом законодательно покончив с нынешней ситуацией фактического ухода от соблюдения закона.
Организации, занимающиеся бухгалтерией политических средств, должны указывать банковский счет для перечислений, а прием наличных денег должен быть в принципе запрещен. Необходимо перевести отчетность о поступлении и расходовании средств в электронный вид и сделать обязательным раскрытие этих сведений через интернет.
Во-вторых, следует серьезно расширить рамки сведений, которые подлежат раскрытию в финансовой отчетности, обеспечив прозрачность в отношении тех, кто вносит деньги в политические фонды. В настоящее время прозрачность стандартов отчетности слишком низка – порог раскрытия составляет 50 тыс. йен для политических пожертвований и 200 тыс. йен для приобретения билетов на мероприятия по сбору средств. А следует ввести как минимум полное раскрытие сведений о взносах величиной 10 тыс. йен в год и более.
В-третьих, учредить независимый надзорный орган – «Комиссию по политическим фондам» для проверки приходно-расходной отчетности политических фондов, которую составляют и подают политики. В настоящее время Комиссия по контролю за выборами и Министерство по общенациональным делам, местной автономии и связи способны осуществлять лишь формальные проверки отчетности политических фондов и фондов избирательных кампаний, и даже с точки зрения принципов демократической политики Министерство по общенациональным делам не следует наделять более серьезными полномочиями. Вновь учрежденнная комиссия должна постоянно заниматься проверкой всех отчетов и обладать полномочиями, позволяющими направлять требования о предоставлении связанных с отчетностью документов, распоряжаться о внесении исправлений, а также подавать административные иски с требованием отмены избрания и временного лишения гражданских прав. Я хочу еще раз подчеркнуть, что в том, что касается несправедливостей, связанных с политическими фондами, ограничение использования уголовного преследования и введение механизма, при котором независимый орган выступает с требованиями об административных наказаниях, является либеральным демократическим подходом.
Некоторые призывают прибегнуть к столь мощному лекарству от системного разложения как полный запрет на политические пожертвования со стороны предприятий и организаций, но исходя из сравнительного анализа демократических систем разных стран данную меру можно назвать иллюзией. Нельзя отрицать то, что сам по себе процесс, при котором различные заинтересованные объединения приводят в действие политические партии, в итоге чего вырабатываются определенные конкретные направления политики – это важный аспект действующей демократической системы и деятельности политических партий. Безусловно необходимо выстраивать на основе согласия общества правила, обеспечивающие контроль со стороны избирателей, в том числе над потоками денежных средств, а в конечном счете механизм, позволяющий избирателю давать итоговую оценку голосованием на выборах, а вместе с тем предусматривающие такие ограничители как верхний предел величины пожертвований.
Напротив, хотелось бы указать на то, что в Японии чересчур велики субсидии политическим партиям, выплачиваемые из государственных (общественных) средств – их масштабы наиболее велики мировым меркам, эти субсидии больше, чем в таких странах как Соединенные Штаты, Германия и др. Желательно уменьшить масштабы этого субсидирования. Более того, уровень субсидирования из государственных средств не должен превышать суммы, которыми политические партии обеспечивают себя сами за счет сбора пожертвований. Фактически, в Германии имеются судебные решения о неконституционности государственных субсидий, величина которых превышает половину финансовых поступлений политической партии.
В направлении единого и всестороннего реформирования политических и избирательных фондов должен активно заниматься своей работой так называемый «Совет по вопросам избирательной системы» (консультативный орган премьер-министра), который пребывает в состоянии спячки. Недоверие общества по отношению к политике невозможно искоренить принятием то и дело мер, которые имеют характер лечения симптомов. Эксперты в общем и целом согласны в том, что касается основополагающего курса необходимых реформ. Хочется еще раз подчеркнуть, что если его удастся реализовать, то вполне возможно, что мы сможем прийти к ситуации, уровень которой будет выше уровня всех демократических стран в том, что касается проблемы взаимоотношений политики и денег. От нас требуется воля перейти к новой, усовершенствованной демократической политике Японии на основе согласия правящих и оппозиционных партий с учетом плана систематического и фундаментального реформирования, предлагаемого независимыми экспертами.
Фотография к заголовку: Председатель Сионоя Рю (в середине) и другие лица с повинно склоненными головами на внеочередном общем собрании фракции Абэ Либерально-демократической партии. На этом собрании было принято решение о роспуске фракции. 19 января 2024 года, Токио, штаб-квартира ЛДП в районе Нагата-тё (© Jiji Press)