Foreign Affairs: Киеву от НАТО нужно оружие и ясное описание правил вступления
Киев попал в порочный круг, считают авторы журнала Foreign Affairs. Украина провозгласила, что стремится в НАТО с целью никогда больше не воевать. А пока что воюет с Россией под аплодисменты Запада. Почему? Потому что бои дают возможность Западу ей отказывать: чтобы вступить, надо перестать воевать.
Украина истекает кровью. Без нового пакета военной помощи США украинские сухопутные войска, возможно, не смогут удержать оборону против беспощадно наступающей российской армии. Палата представителей США должна проголосовать сейчас за принятие пакета чрезвычайных расходов, который Сенат одобрил подавляющим большинством голосов в прошлом месяце. Самым неотложным приоритетом является выделение средств на пополнение запасов Киева артиллерийскими снарядами, ракетами ПВО, ракетами дальнего действия и другим критически важным военным снаряжением.
Но даже если Украина получит столь необходимую поддержку, остается фундаментальный вопрос: как помочь Украине обеспечить свое будущее. Это вопрос, на который лидерам НАТО придется ответить, когда они встретятся в июле этого года в Вашингтоне на саммите, посвященном 75-летию альянса.
Конфликт между Россией и Украиной касается не только вопроса территорий: он касается политического будущего Украины. Кремль стремится сделать так, чтобы будущее Украины решалось в Москве, а не в Киеве. Украина борется за свободу определять свое будущее самостоятельно. Если верить западным социологам, подавляющее большинство украинцев хотят, чтобы их страна стала членом НАТО и Европейского Союза.
В прошлом году ЕС начал переговоры с Киевом о вступлении Украины в организацию. Но для завершения этого процесса потребуются годы. Тем временем Украина добивается приглашения вступить в НАТО. Но страны НАТО разделились во мнениях относительно того, когда Киеву следует присоединиться к альянсу. Некоторые члены, во главе со странами Балтии, Польшей и Францией, хотят, чтобы НАТО направила такое официальное приглашение Киеву на вашингтонском саммите в июле этого года.
Они полагают, что нельзя идти на уступки России, потому что сохранение ненатовских стран (а значит, "вакуума безопасности") в Европе побуждает Москву заполнять возникающие серые зоны военным путем, как это произошло на Украине, Грузии и Молдове. Другие члены, включая США и Германию, не готовы действовать так быстро. Уходящий премьер-министр Нидерландов Марк Рютте, который вполне может стать следующим генеральным секретарем НАТО, уловил эту точку зрения на Мюнхенской конференции по безопасности в прошлом месяце. Он констатировал: "Пока идут боевые действия, Украина не может стать членом НАТО".
Преодолеть пропасть
Бывшие чиновники предлагают различные идеи, чтобы преодолеть эту пропасть. Один из путей — направить приглашение Украине, но не реализовывать его до какого-то более позднего, неопределенного времени. Это был бы пустой жест, поскольку никакие положения Североатлантического договора не будут применяться до тех пор, пока все 32 члена не ратифицируют присоединение Украины. Другая идея – пригласить Украину начать переговоры о вступлении – модель, заимствованная из процесса расширения ЕС.
Это не самый завлекательный путь: страны-кандидаты в ЕС порой годами принимают новые нормы и внедряют у себя свод законов ЕС, а членства все нет. Эквивалентом в НАТО является План действий по членству, но в прошлом году в Вильнюсе члены альянса согласились, что Киев уже "продвинулся дальше того состояния, при котором он нуждался" в этом процессе. Если цель и сроки переговоров о вступлении не будут четко определены, приглашение начать переговоры оставит Украину в том же "круге ада", в котором она и так торчит с 2008 года, когда НАТО согласилась, что Украина "когда-то станет" членом альянса.
Вашингтонский саммит дает возможность преодолеть эту пропасть и достичь консенсуса по Украине внутри альянса. Первым шагом является прояснение реформ, которые Украина должна завершить, а также условий, которые должны сложиться в ней, прежде чем она сможет присоединиться к альянсу. Во-вторых, НАТО необходимо взять на себя координацию военной помощи, предоставляемой коалицией более 50 стран, и помочь Украине создать современную, совместимую с НАТО армию. Наконец, лидерам НАТО необходимо активизировать свою поддержку обороны Украины, поставляя современное вооружение, такое как ракеты большой дальности, которые отдельные члены НАТО не хотят предоставлять Киеву.
Чтобы вступить в НАТО, Украине нужно перестать воевать
На Вильнюсском саммите вместо того, чтобы согласиться направить Украине приглашение, которого она добивалась, лидеры НАТО пообещали, что "будущее Украины – в НАТО", отметив при этом, что они направят приглашение только "когда союзники согласятся и все условия будут выполнены", отфутболив этот вопрос в будущее.
Хотя очевидно, что Украина не получит приглашения в альянс на саммите в Вашингтоне, формулировки Вильнюса подсказывают путь вперед: НАТО должна уточнить, какие "условия" должны быть выполнены, а затем предложить Киеву принять участие в прямых переговорах в Совете НАТО-Украина о том, когда и как это можно сделать.
Чтобы достичь консенсуса среди союзников, лидеры НАТО должны согласовать два условия, которые должны быть выполнены, прежде чем страны-члены официально пригласят Украину присоединиться к альянсу. Во-первых, Украина должна завершить демократические, антикоррупционные реформы. Должны быть закончены и реформы в сфере безопасности, изложенные в Ежегодной национальной программе Украины – формальной схеме, которая готовит Украину к членству. На вашингтонском саммите лидеры НАТО должны взять на себя обязательство работать вместе, чтобы помочь Киеву завершить эти реформы в течение года. Во-вторых, боевые действия на Украине должны прекратиться. Пока на Украине идет активный военный конфликт, членство Украины в альянсе может привести к прямой конфронтации между НАТО и Россией. Это авантюра, на которую большинство членов НАТО пойти не готовы.
Замороженный конфликт
Прежде чем будет выполнено второе условие, НАТО должна определить, что она будет считать удовлетворительным окончанием боевых действий на Украине. Это не обязательно должен быть полный и надлежаще оформленный мир, поскольку последний предполагает мирное соглашение, то есть документ, которого будет чрезвычайно трудно достичь в ближайшее время. Распространенное мнение о том, что все войны заканчиваются переговорами, ошибочно. Большинство войн заканчиваются взаимным истощением или односторонней победой. И очень немногие из них заканчиваются миром путем переговоров. В обозримом будущем максимум, на что можно надеяться — это замороженный конфликт. То есть прекращение боевых действий без политического решения.
На саммите в Вашингтоне лидеры НАТО должны согласиться пригласить Украину, когда боевые действия там фактически закончатся либо в результате маловероятной победы Украины, либо в результате прочного прекращения огня или перемирия. По завершении активного конфликта Киеву не нужно будет признавать потерю своей территории в пользу России как постоянную. Он должен согласиться только на то, что любое изменение статус-кво может быть достигнуто политическими, а не военными методами.
Болезненное для Киева условие
После вступления Украины в НАТО обязательства альянса по коллективной обороне в соответствии со статьей 5 будут распространяться только на территории, находящиеся под контролем Киева. Киеву будет больно принять это условие, поскольку украинцы будут опасаться длительного раздела страны. Но реальность замороженного конфликта может привести к тому, что Киев решит консолидировать контролируемую им территорию и закрепить членство в НАТО. Поэтому лидеры альянса, возможно, должны дать Киеву понять, что если боевые действия возобновятся из-за Украины, статья 5 не будет применяться.
В мире имеются прецеденты предоставления гарантий безопасности стране со спорными границами. Договор о взаимном сотрудничестве и безопасности между Соединенными Штатами и Японией, подписанный в 1960 году, обязывает Соединенные Штаты защищать только "территории, находящиеся под управлением Японии", но не северные территории, захваченные Советским Союзом в конце Второй мировой войны (обозначение этих территорий как "оккупированных" встречается в японской и западной литературе, но Россией не признается – прим. ИноСМИ). Аналогичным образом, вступление Федеративной Республики Германии в НАТО в 1955 году распространило действие статьи 5 только на Западную Германию. Коммунистическая Восточная Германия, включая демократический анклав Западный Берлин, была исключена из ее действия до мирного воссоединения страны в 1990 году. Прежде чем получить членство в альянсе, Западная Германия должна была согласиться "никогда не прибегать к силе для достижения воссоединения Германии или изменения нынешних границ Федеративной Республики Германия".
На прошлогоднем саммите НАТО в Вильнюсе украинские чиновники по понятным причинам были обеспокоены тем, что "условия" — это некий код для постоянно меняющихся целей. Если НАТО никогда не определит условия сейчас, у страны могут появляться новые и новые препятствия на пути к членству. Украина заслуживает ясности, и НАТО необходимо определить термин "условия" для своего внутреннего единства и сплоченности. На саммите этого года все 32 члена должны объединиться вокруг общего понимания пути Украины к членству в НАТО.
НАТО у руля: что блок может дать Украине
Конечно, прекращение вооруженного конфликта является главным условием вступления Украины в НАТО, что дает Москве стимул продлевать боевые действия. Пока Россия продолжает сражаться, НАТО не примет Украину в качестве нового члена. Вот почему Киев и его союзники должны продемонстрировать свою решимость: они должны убедить Москву, что воюет за невозможную победу. С этой целью лидеры НАТО должны согласовать три дополнительные меры, все из которых направлены на укрепление обороны Украины и помощь ей в создании современной армии.
Во-первых, НАТО должно заменить Соединенные Штаты во главе Контактной группы по обороне Украины — коалиции, состоящей примерно из 50 стран, которая регулярно встречается для обсуждения военных потребностей Украины и решает, какая страна и какое конкретно необходимое военное оборудование предоставит Зеленскому. Расширение роли НАТО институционализировало бы поддержку Украины со стороны альянса, обеспечив преемственность в то время, когда обязательства Соединенных Штатов по отношению к Украине находятся под вопросом.
Во-вторых, НАТО должно работать с Украиной, чтобы сформулировать долгосрочное видение развития вооруженных сил страны. В настоящее время многочисленные коалиции сосредоточены на различных его компонентах: разминировании, истребителях F-16, инфраструктуре информационных технологий, бронетехнике и артиллерии, а также ударных возможностях большой дальности. НАТО может и должна координировать эти усилия, что поможет украинским вооруженным силам превратиться в полностью интегрированные и совместимые с альянсом силы.
В-третьих, НАТО должно создать миссию по подготовке украинских вооруженных сил, взяв на себя координацию обучения украинских военных от США, Великобритании и других отдельных стран. Подготовка имеет решающее значение для украинских солдат на поле боя сегодня, а также для оперативной совместимости будущих сил Украины с НАТО.
Общая цель этих трех мер – не уменьшить участие отдельных стран, а повысить эффективность существующих усилий по поддержке Украины, переведя их под контроль НАТО. Институционализация этих функций в рамках НАТО станет сигналом президенту России Владимиру Путину, что он ему не удастся дождаться конца поддержки Украины со стороны Запада.
Главная стратегическая неудача Путина
Однако никакие долгосрочные усилия не будут иметь значения, если Украина проиграет. Вот почему НАТО должно укрепить оборону Украины и рассмотреть вопрос о поставках Киеву вооружений, которые в настоящее время остаются под вопросом. Таких, как американские ATACMS и немецкие ракеты большой дальности Taurus. В начале боевых действий члены НАТО стремились уравновешивать поддержку Украины с необходимостью избежать прямой конфронтации с Россией. Страны НАТО ограничили виды оружия, которое они собирались отправлять Украине, и способы, которыми украинским силам будет разрешено его использовать (например, запрет на нападения на российскую территорию).
Эти первоначальные колебания, возможно, были понятны, учитывая неопределенность относительно того, как поведет себя Украина. Но некоторые страны слишком долго были слишком осторожными. Ряд членов НАТО, в том числе Германия и США, выражали обеспокоенность по поводу отправки всего, от танков до истребителей F-16. Но теперь ситуация изменилась. Наконец получив одобрение США в прошлом году, Бельгия, Дания, Нидерланды и Норвегия вскоре отправят F-16, которые помогут Киеву противостоять российским авиационным атакам и наносить более глубокие удары по тылу врага. Великобритания и Франция в прошлом году первыми отправили ракеты большой дальности, что позволило Украине поражать цели в Крыму.
Существует четкая грань между прямым противостоянием с российскими вооруженными силам и предоставлением Украине средств для самозащиты. Было бы ошибкой направлять на Украину боевые войска НАТО. Но обеспечение Украины обучением солдат, разведкой, наблюдением, созданием помех противнику и военным оборудованием является правильным. Члены НАТО изо всех сил пытаются найти правильный баланс между страхом перед эскалацией конфликта и уверенностью в силе сдерживание. Хотя странам НАТО следует сохранять бдительность, чтобы избежать эскалации, они могут сделать больше, чтобы гарантировать, что Россия не победит.
Поражение окончательное и стратегическое
Путин отрицает легитимность Украины как суверенного государства. Он рассматривает Украину как неотъемлемую часть того, что он называет "Русским миром". Однако если его целью вхождения в страну было вернуть Украину на орбиту России, то он добился прямо противоположного. Словно пожар, он разжег яростный украинский национализм, которого раньше не было. И Украина никогда не вернется назад.
Более того, расширение НАТО на восток, которое было одной из причин, по которым Путин вошел на Украину, только продолжается. И Байден старается создать впечатление, что действия Псделали членство Украины в НАТО более, а не менее вероятным. А когда Финляндия вступила в НАТО в апреле прошлого года, что стало прямым результатом спецоперации Путина на Украине, сухопутная граница НАТО с Россией увеличилась более чем вдвое. Вступление Швеции в начале этого месяца превратило Балтийское море в озеро НАТО. По всем этим причинам война стала для России стратегической неудачей. День, когда Украина официально вступит в НАТО, станет окончательным стратегическим поражением России – и Украина, и вся Европа будут после этого в большей безопасности.
Авторы: Иво Даалдер (Ivo Daalder), бывший посол США в НАТО. Карен Донфрид (Karen Donfried)