Почему бывшим министрам РФ всё неймётся?
В России бывших министров не бывает. По их собственному мироощущению. Даже оставив должность не по своей воле, они продолжают считать себя ответственными государственными работниками по самому высшему счету. Более того. Интересы Г. Грефа, бывшего министра экономического развития Российской Федерации и нынешнего управляющего Сбербанком, расширились до такой степени, что он принял на себя интеллектуальную ответственность за будущее нации. Греф придумывает концепцию за концепцией образования нового поколения россиян. Уже десять лет, поэтому одно поколение уже придется пропустить. Ему трудно понять, что воспитание и обучение детей нужно начинать с обучения и воспитания их родителей. А попытки поменять классно-урочную систему равнозначны стремлению найти нечто более удачное, чем, например, демократия. Желание-то классное, но жить надо здесь и сейчас, а не там и тогда.
А. Кудрин в своих размышлениях и действиях тоже выходит далеко за пределы своей должности председателя Счетной палаты. На днях, выступая перед студентами Российской экономической школы, он уже в который раз внушал элите и общественности страны, что надо брать пример с него и с того времени, когда он был министром финансов. Потому что именно в его бытность министром с 2000 по 2011 годы ежегодный рост экономики страны составлял 5,2% и был выше среднемирового. А в последние 10 лет этот показатель удержится лишь в районе одного процента в год.
Духовные искания Г. Грефа были и останутся его личным делом и не окажут какого-либо влияния на государственное мировосприятие. В отличие от рассуждений А. Кудрина, которые требуют содержательного ответа, учитывая тот пиетет, которым окружают его работодатели в Государственной думе и Совете Федерации.
22 года назад Россия оказалась в тяжелейшем кризисе, обернувшимся дефолтом 1998 года, глубоким экономическим спадом, обесценением рубля, падением доходов. Однако девальвация национальной валюты и высвободившиеся мощности придали народному хозяйству огромное ускорение. В результате уже в 1999 году темпы роста экономики выросли на 6,4% и на 10% — в 2000 году. Заслуги Кудрина здесь никакой нет. Вывод страны из кризиса начал Е. Примаков, которого затем Б. Ельцин сместил с должности председателя правительства, а кабинет министров расформировал. Когда Кудрин стал министром, то именно Примаков, будучи руководителем думской фракции «Отечество-Вся Россия», раскритиковал предлагаемый бюджетный курс Минфина и оказался прав. После десятипроцентного роста в 2000 году в следующем году произошел пятипроцентный спад темпов роста. На уровень темпов, сопоставимых с 2000 годом, экономика так и не вышла вплоть до 2011 года, хотя могла бы. Кудрин не доверился Примакову и в другом и опять прогадал: цена на нефть всё-таки не опустилась ниже 1999 года, вскоре стала расти и превратилась в постоянно растущую величину. С 25 долларов США за баррель в 2000 году цена бочки нефти постепенно, но ежегодно подрастала и выросла в четыре раза, до 110 долларов США в 2011 году. К этой удачной для страны цене Кудрин тоже не имел никакого отношения, зато нефтегазовые сверхдоходы «за неимением лучшего» надолго зарыл в кубышку из активов США, другой иностранной валюты и золота.
У нас так сложилось, что точка зрения министра финансов — бывшего или настоящего, как и министерства финансов в целом всегда оказывается определяющей, а министерство — вне зоны критики. Все годы министерство было поставщиком высших управленческих кадров практически во все, в том числе непрофильные для него ведомства. Министр финансов был единственным из федеральных министров, периодически приобретавшим статус первого заместителя председателя правительства. Об этом мы писали. Не писали лишь об одном амбициозном детище А. Кудрина и его продолжателей — о распоряжении правительства Российской Федерации Российской Федерации от 11 ноября 2010 года №1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации». Подробно об этом поговорим в следующей статье, а сейчас о том, что в перечне оказался инородный для него, но важный для Минфина инструмент его всеобщего влияния, который всегда был за пределами внимания Счетной палаты.
Ни разу этот инструмент не был предметом исследования в Государственной думе или Совете Федерации, хотя его годовая высокорасходная цена — 1 триллион 200 миллиардов рублей. Доходов он не приносит — одни расходы. Называется — государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Комплексно и системно ход ее реализации никогда никем не изучался. Больше, чем на данную программу, расходуются средства федерального бюджета на госпрограмму «Социальная поддержка граждан» (1,5 трлн руб.) и госпрограмму «Обеспечение обороноспособности страны» (1,47 трлн руб.). На госпрограмму «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» выделено всего 11,3 млрд рублей. В 106 раз меньше, чем на минфиновскую программу. Бюджетные выделения на госпрограмму «Охрана окружающей среды» составляют 6,58% от минфиновской программы, на «Экономическое развитие и инновационная экономика» — 23%, на «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» — 64%, на «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» — 39%.
Управлять государственными финансами и регулировать финансовые рынки необходимо, но осуществлять эту деятельность в режиме государственной программы или в модном проектном режиме кажется самым неадекватным занятием. Во-первых, еще не решен и дискуссионнен вопрос о степени допустимого государственного вмешательства в рынок. Ставить перед рынком какую-либо государственную цель — абсурдно по определению. На российском рынке финансовых услуг — огромное неравенство сил его участников, великое пространство для мошенничества, колоссальная цена ошибки. Поэтому среди всех возможных государственных функций на финансовом рынке главная государственная функция — защита его участников. Она точно не под силу Минфину. Финансовое благополучие страны зависит от инвестиционного климата и здоровой конкуренции, а это находится в зоне внимания Министерства экономического развития, Минпромторга, Федеральной антимонопольной службы и других. Единственное обстоятельство, которое делает вообще уместным участие Минфина здесь — управление государственным долгом и государственными финансовыми активами.
Во-вторых, тот факт, что у госпрограммы единственный ответственный исполнитель — Минфин — создает массу неопределенностей, в том числе безответный вопрос: для чего регулирование финансовых рынков приобрело характер государственной программы, растянутой к тому же на десять-двенадцать лет.
В-третьих. На заре проектирования госпрограмм у Минфина было не одна, а две программы. Одна — «Управление государственными финансами и государственным долгом», смысл которой был в «обеспечении сбалансированности и устойчивости бюджетной системы и организация бюджетного процесса, кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечении соблюдения бюджетного и валютного законодательства, налоговая политика и налоговое администрирование, оптимизации управления государственным долгом и государственными финансовыми активами, государственной политике и нормативно-правовом регулировании в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Соисполнители — Казначейство России, Росфиннадзор, Росалкогольрегулирование, ФНС России, МИД России.
Вторая программа — «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра» для «реализации государственной политики в сфере развития финансовых институтов, развитии страховых рынков и страхового надзора, государственном регулировании отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней, создании международного финансового центра, создании благоприятных условий формирования конкурентоспособного финансового рынка, контроле и надзоре с целью защиты законных прав и интересов участников финансового рынка, обеспечении эффективности рыночной инфраструктуры, совершенствовании правового регулирования на финансовом рынке, развитии финансовой грамотности населения». Соисполнители — Росстрахнадзор, ФСФР России, Росфинмониторинг, Минэкономразвития России.
Затем часть ведомств упразднили, а обе программы «оптимизировали»,
В-четвертых, в материалах, аннотирующих проекты программ, их необходимость и специфика объяснялась тем, что эти программы носят обеспечивающий характер по отношению ко всем другим государственным программам. Иначе говоря — не самостоятельный, а вторичный характер. Обеспечивающий реализацию всех других программ. Теперь об этом не вспоминают. В действующей государственной программе Минфина — пять подпрограмм. Первая — «Обеспечение долгосрочной устойчивости федерального бюджета и повышение эффективности управления общественными финансами». По мнению Минфина, главное в этой подпрограмме, «гарантирующей стабильность и устойчивость бюджетной системы, является принятие федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период». Вторая подпрограмма — «Повышение качества управления бюджетным процессом». Третья подпрограмма, притянутая за уши: «Развитие налоговой и таможенной системы и регулирование производства и оборота отдельных видов подакцизных товаров», за исполнение которой отвечают три самостоятельных федеральных ведомства: налоговое, таможенное и по регулированию алкогольного рынка. Четвертая — «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами, повышение результативности от участия в международных финансовых и экономических отношениях» и пятая — «Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней».
Заявленная цель государственной программы — обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, повышение качества управления государственными финансами и правового регулирования финансового рынка, содействие цифровизации финансовой системы. Очевидно: текст цели — это синтез названий подпрограмм. Иначе говоря, у государственной программы Российской Федерации, у которой ответственным исполнителем является Минфин, нет никакой цели. Это — по сути. По факту же — следующее. За всю историю существования федеральных бюджетов в трехлетнем формате еще не было такого случая, когда финансовые планы на второй и третий годы планового периода оставались бы такими, какими их утверждали в самом начале цикла. Начиная с 2016 года основные характеристики федерального бюджета на третий год планового периода, например на 2019 год, менялись четыре раза. При этом — в одну сторону — в сторону увеличения. 19 декабря 2016 г. федеральным законом № 415‑ФЗ доходы 2019 года были утверждены в объеме 14,8 трлн рублей. Через год, 5 декабря 2017 г., федеральным законом № 362‑ФЗ плановые доходы «вырастили» на триллион рублей. 29 ноября 2018 г. федеральный закон № 459‑ФЗ вновь увеличил доходную часть бюджета девятнадцатого года до размера в 19,969 трлн рублей, а 18 июля 2019 г. (№ 175‑ФЗ) — до 20,2 трлн рублей. То же самое происходило и с бюджетными расчетами на 2018 год с одной разницей: поправки в бюджет 2018 года дважды вносились уже в самом 2018 году. И тоже в сторону его увеличения.
А. Кудрину, добившемуся для Счетной палаты права аудита реализуемости целей государственных программ и национальных проектов, а также целей всех документов государственного стратегического планирования, есть чем заняться в финансово-бюджетной сфере страны, а не переписывать её историю на свой лад, скрывая свои скелеты в шкафу.