Президент России ждет от Думы помощи, а не показухи. Не дождется?
«Состоится ли в России Великая ноябрьская управленческая революция?» — таким вопросом озадачилось ИА REGNUM в начале ноября прошлого года.
Тогда казалось, что и в центре страны, и на окраинах государственного управления стали устойчиво проявляться признаки революционной ситуации. Низы управленческой вертикали перестали понимать, как ходят поезда в системе стратегического планирования, перестали брать какую-либо ответственность на себя, что незамедлительно сказалось на государственных планах. Из-за масштаба проблем «ручное управление» утратило былую эффективность. Парламентские верхи на пределе срока депутатских полномочий вдруг почувствовали прилив сил и перешли от констатации отдельных недостатков государственного стратегического программирования к его полномасштабной критике. На полемическую публичную авансцену вышли многие комитеты Государственной думы и в первую очередь — по бюджету и налогам. По мнению членов этого комитета, назрело время для управленческой революции, и палата при принятии закона о бюджете в первом чтении должна убедить правительство в ближайшем будущем отказаться от формирования федерального бюджета в формате государственных программ Российской Федерации.
Словесные аргументы приобрели крайнюю форму выразительности: институт государственных программ неэффективен. Он не может оставаться основой бюджетного планирования. Бюджетный кодекс Российской Федерации главнее — он обязывает после принятия закона о бюджете пересмотреть все государственные программы и привести их в соответствие с новым раскладом расходов, а не в соответствие с задачами стратегического развития страны. Это нетерпимо. С этим мириться нельзя. Ненормально, что изменение объемов расходов на госпрограммы не сопровождается изменением их показателей (индикаторов). В целом правильные аргументы, но должны ли они были привести к слому самой основы бюджетного процесса из-за неумелых технологов?
Вопрос подвис в воздухе. В самый последний момент, накануне принятия окончательного решения, рекомендации комитета Госдумы по бюджету и налогам в части, касающейся реформирования основы бюджетного проектирования, испарились из проекта постановления Государственной думы о принятии закона о бюджете на 2021 год. Почему? Исчезла острота проблемы? Эксперты и члены комитета угомонились или их угомонили? Взяли интеллектуальную паузу? По вертикали прошла другая команда?
Как бы там ни было, прошел ровно год. Революционный пыл остыл и в низах, и в парламентских верхах. Готовя новый проект постановления по проекту закона о бюджете на 2022−2024 годы, комитет Государственной думы по бюджету и налогам умерил степень категоричности выводов, перестал отрицать целесообразность института государственных программ Российской Федерации. Даже разглядели позитив в том, что правительство изменило кое-какие подходы к разработке этих стратегических документов. Правда, с оговорками: институт госпрограмм обновлен, но всё еще не лишен недостатков. Например, растет число целевых показателей. Цели и индикаторы большей части госпрограмм не соответствуют документам стратегического планирования. Значительная часть показателей (индикаторов) имеет слабую динамику между годами либо статичны на протяжении ряда лет. При планировании бюджетных ассигнований не учитывается текущее кассовое исполнение расходов. Короче говоря, суть аргументации не изменилась, констатация проблем осталась той же, что и прежде, но степень парламентских революционности, критичности и решительности сошла на нет. Ряды ноябрьских парламентских революционеров поредели.
Что же случилось с визионерством членов комитета? Перешли на позиции вялого оппонирования? Или, напротив, приобрели дипломатические способности: предсказывать неизбежность развития предстоящих событий и затем также убедительно объяснять, почему они не случились. На самом деле, либо просчитались, либо не вчитались в то, что опубликовано о недавнем заседании Совета безопасности. На нем президент В. Путин — по существу — произнес ноябрьские тезисы будущей управленческой реформации. Если они будут реализованы на деле, то Великая ноябрьская управленческая революция свершится.
Совбез одобрил проект «Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Тезисы следующие:
- документы стратегического планирования должны приобрести чёткую архитектуру;
- будет закреплена последовательность разработки и корректировки документов федерального, регионального и местного уровней;
- разработка и реализация прогнозов, концепций, стратегий, программ и планов должны базироваться на современных методах анализа и моделирования «с учётом оперативного выявления угроз национальной безопасности и рисков социально-экономического развития»;
- планируется создание единой цифровой аналитической платформы стратегического управления.
По мнению президента, единые цели стратегического планирования не изменятся — это сбережение народа, укрепление здоровья и улучшение качества жизни наших граждан, охрана традиционных духовно-нравственных ценностей, устойчивое экономическое развитие и забота об окружающей среде, надёжная защита нашей страны и граждан от внутренних и внешних угроз, обеспечение государственного суверенитета. Главный опорный документ — Стратегия национальной безопасности Российской Федерации и Указ президента России «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
Основная проблема в том, что сегодня реализующие их документы не согласуются по целям и срокам. Нет должного межведомственного взаимодействия. Слепое копирование прежних методик препятствует адаптации собственного опыта и использованию лучшего зарубежного опыта государств и компаний. Необходимо оптимизировать количество принимаемых документов. Это — первое.
Вторая задача — обеспечение согласованности стратегического планирования и бюджетного процесса. Это не должны быть два разных процесса — один не связанный с другим. Нужна концентрация ресурсов на ключевых направлениях. При формировании бюджетов всех уровней национальные цели в области социально-экономического развития и национальной безопасности должны быть безусловным приоритетом.
Третья задача — это повышение уровня информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования.
Четвёртое — более эффективно следует вести контроль и мониторинг в сфере стратегического планирования, выявлять риски невыполнения поставленных целей и задач, определять, по какой причине это произошло или может произойти, лучше прогнозировать эти риски. При этом должны немедленно предлагаться решения по исправлению положения.
И, наконец, пятое. Ситуация в мире и в России динамично развивается. Появляются новые факторы, тенденции, риски. Иногда происходящие события ощутимо меняют намеченные планы. Так, например, эпидемия коронавирусной инфекции, охватившая в прошлом году все страны мира, привела к серьёзным ограничениям в общественной жизни, к закрытию государственных границ. В подобных условиях необходимы механизмы быстрой корректировки и донастройки принятых планов и программ. Нужно, считает президент, чтобы это было уже не в «ручном управлении» сделано, на будущее, если такие ситуации будут возникать, а чтобы мы использовали имеющиеся у нас наработки, для того чтобы отработать алгоритм действий фактически в автоматическом режиме.
В обновленной Государственной думе явно недопоняли то, о чем говорил президент. Утрачена — или ее и не было — привычка разбирать послания президента и по замыслу, и по «буквам» так, как раньше вчитывались в передовицу «Правды». Утрачена — или ее и не было — способность писать свои документы так, чтобы мыслям было просторно, а словам — тесно. Из-за обилия текста, подготовленного аппаратом, всё стало просматриваться по диагонали. Поверхностность. Одобрямс. Односторонне понимаемая лояльность сыграла злую шутку. Лояльность, которая объективно важна в условиях командной системы деятельности, породила беспринципность, продолжала реализовываться в своей демонстративной внешней форме. Факты? Пожалуйста.
В сводном заключении по проекту бюджета комитет по бюджету и налогам Госдумы вовсю расхвалил М. Мишустина и кабинет министров: правительственные бюджетные проектировки таковы, что реализация посланий президента Российской Федерации от 15 января 2020 года и 21 апреля 2021 года, «которые в совокупности решают острые социальные вопросы, будут полностью обеспечены финансированием за счет средств федерального бюджета».
Дело сделано. После такого официального утверждения, изложенного в сводном заключении, обобщившем мнения всех комитетов Госдумы и экспертного сообщества, постановление палаты должно было состоять всего из одной строчки — проект федерального закона о федеральном бюджете принять в первом чтении. Ан нет. По ложной традиции и укоренившейся показухе депутаты принялись демонстрировать и свою осведомленность, и готовность подставить плечо руководству страны даже там, где в этом не было никакой необходимости. Депутаты принялись самым неуместным способом давать советы правительству и прописывать подробные рекомендации, прямо сообщая М. Мишустину о важности «обеспечения финансирования безусловного выполнения поручений президента Российской Федерации». По перечню, занимающему не одну страницу текста. Верхом пренебрежения к словам и смыслам выглядит думское выражение: «Во исполнение поручений президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации» рекомендовать правительству «обеспечить финансирование…» Спрашивается: если правительство и так всё учло, то кому направлены на самом деле эти депутатские симулякры лоялизма? Конечно, в администрацию президента, а не в правительство. 21 раз в тексте постановления Госдума рекомендовала правительству выполнить то одно, то другое поручение президента, адресованное В. Путиным кабинету министров, известное всей стране и опубликованное в официальной печати. Внутри каждой из 21-й рекомендации от 5 до 20 подпунктов и пожеланий,
Депутаты выдвигают, конечно, и свои «новые» инициативы ко второму чтению. Они потребуют дополнительного финансирования. Это привычно. Закон предусматривает право депутатов как субъектов права законодательной инициативы внести поправки в закон к его второму чтению. Однако обращаться к исполнительной власти с просьбой помочь с расчетами — это фактический депутатский дефолт. Демонстрация неспособности депутатов к самостоятельной законотворческой деятельности. Нахлебничество. В чистом виде. И попирается законодательство о разделении и самостоятельном функционировании властей.
Можно сколько угодно надувать щеки от важности, но каждый должен делать свое дело. В конце концов, денежное содержание каждого из 450 депутатов Государственной думы равно денежному довольствию федерального министра — и никакой персональной ответственности. Поэтому всё должны делать сами, сами и еще раз сами. И — сметь командовать. Госдума может издавать приказы только в одной форме — в форме федеральных законов. Об этом же говорил и В. Путин, рассчитывая наконец-то умерить практику «ручного управления» путем реформирования системы принятия документов стратегического государственного значения. В этом ему надо помочь.