Пенсионная реформа неизбежна. Но неизбежен ли для России Пенсионный фонд?
Советского Союза нет уже двадцать семь лет, но правительственная аргументация об очередной «неизбежной», четвертой или пятой по счету, пенсионной реформе начинается от той самой советской «печки» и даже еще раньше — от Бисмарка. В СССР пенсионная система была введена тогда, когда трудовая деятельность человека начиналась в 15 лет, после семилетки, и завершалась через 45 натруженных лет у мужчин, а у женщин — через 40 лет. Как правило.
Введение обязательного для советской молодежи среднего образования ничего не поменяло, но отдалило старт трудовой биографии юношей и девушек.
Сегодня конституционно обязательного среднего образования нет, а начинать трудиться можно уже с 14 лет. Предлагаемые правительственные нововведения еще более удлиняют трудовой стаж, до достижения мужчинами возраста в 65 лет, а женщинами — до 63.
Что это даст будущим пенсионерам?
На этот вопрос ответа нет, потому что виртуальное перемещение в новое пенсионное время и пространство официально объясняется не заботой о будущем благополучии граждан, а невозможностью страны достойно содержать сегодняшних государственных иждивенцев.
Иначе говоря, чтобы нынешние пенсионеры каждый оставшийся год жизни жили побогаче, будущие пенсионеры должны повременить с переходом в их категорию и продолжать работать еще 5−8 лет. Эффект дефицита бюджета Пенсионного фонда будет отсрочен, но страховки от того, что рано или поздно он наступит, нет.
Министр М. Топилин, выступая в Госдуме, так прямо и заявил: изменения в пенсионном законодательстве требуются для того, чтобы увеличить текущие размеры пенсий сегодняшним пенсионерам. Ресурсов Пенсионного фонда недостаточно для этого маневра, а увеличение возраста выхода на заслуженный послетрудовой отдых позволит не тратить на них пенсионные ресурсы какое-то время и за счет этого увеличить среднемесячный размер пенсии неработающим пенсионерам на тысячу рублей. Чтобы к 2024 году он вырос до 20 тысяч рублей.
В этом суть отличий начинающейся реформы, но не от советской системы пенсионного обеспечения, а от всех ее последующих модификаций. Общее для всех постсоветских пенсионных модернизаций, реорганизаций и реформ в том, что неизменной величиной остается одна фигура, «священная корова» — Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). Это учреждение, созданное еще в другом государстве, в конце 1990 года, в России серьезно окрепло и обогатилось.
Содержание ПФР и ста тысяч его сотрудников обходится государству более чем в сто миллиардов рублей в год. В Японии, к примеру, аналогичное число пенсионеров обслуживает всего 20 тысяч сотрудников. Как только заговорили о повышении пенсионного возраста, в соцсетях всплыли фотографии дворцов-офисов отделений Пенсионного фонда, которые, судя по картинкам, продать можно только самому Пенсионному фонду: больше ни у кого таких денег нет.
В 2001 году радикализацией пенсионной системы в Российской Федерации руководил председатель Пенсионного фонда, чьё имя сейчас в правительстве предпочитают не называть. Это был М. Зурабов.
Тогда он заявлял депутатам и народу, что пенсионная система в России за десять лет существования так и не стала системой, связывающей заработок, стаж и пенсию, и приводит к уравниловке. Дифференциация пенсий — разница между максимальной и минимальной пенсиями — чрезвычайно низкая: она составляла не более 25−30 процентов. Он «открыл глаза» людям, рассказав, что усредненный размер пенсии уже составлял 55 процентов от заработка. Другое дело, что размер заработка для исчисления пенсии был не фактическим, а рассчитывался отдельно, по особой методике. М. Зурабова не устраивало также то, что в то время пенсия состояла из самой пенсии, компенсационных доплат, надбавок, повышений и так далее. Слишком много слов и терминов. Вот всё должно быть объединено понятием «пенсионные выплаты» или «пенсии», и пенсии предлагалось структурировать по составляющим элементам: базовому, страховому и накопительному.
В обиход было введено понятие «пенсионные обязательства» государства в отношении каждого работающего, которые в момент выхода на пенсию актуализировали «пенсионные права» гражданина, которые в свою очередь потом конвертировались в денежное выражение пенсии.
Так пенсионные деньги перестали быть деньгами, а превратились в пенсионные обязательства. А с пенсионными обязательствами можно что-то делать, а можно и не делать ничего.
Реформа по Зурабову провалилась.
С 2015 года стартовала новая: развитие трехуровневой модели пенсионной системы на основе обязательного пенсионного страхования, корпоративных пенсионных систем и добровольного пенсионного страхования. Считалось, что именно такая стратегия сможет обеспечивать наибольшую сбалансированность пенсионной системы страны в долгосрочной перспективе.
Пока опять не вышло.
Россия остается одной из худших в мире стран для жителей, выходящих на пенсию: в глобальном пенсионном индексе у нас 40-е место из 43 возможных, ниже, в том числе, Турции, Китая и Мексики.
Центральной темой обсуждения, по инициативе Д. Медведева будоражащей общество, решили сделать новый возраст. Потому что наш пенсионный возраст — это начало выплаты пенсии, а не дата прекращения работы. Прекратить работу можно, просто не дожив до пенсионного возраста или потеряв ее без всякой надежды найти новую. Начать получать пенсию возможно, только достигнув пенсионного возраста.
Сейчас правительство разговор о дифференциации пенсий вообще не начинает. Не до этого.
Подвисает также аргумент о том, что ратификация 102-й Конвенции МОТ приведет к росту пенсий до сорокапроцентного уровня от заработка, так как методику подсчета этого заработка будут создавать с учетом разных обстоятельств. И люди это знают и не верят.
Не обсуждается вопрос о пенсионных баллах (индивидуальных пенсионных коэффициентах), хотя размер вновь назначаемых пенсий напрямую зависит от ежегодно меняющейся цены пенсионного балла. Его определяет правительство. В прошлом году 100 баллов были равны 7828 рублям, так как цена каждого балла составила 78 руб. 28 коп. В текущем году обещано увеличить цену каждого балла. Но цена каждый раз назначается весьма произвольно, без законного утверждения метода расчета и без гарантий на будущее.
Тема Пенсионного фонда и негосударственных пенсионных фондов оказалась вообще в стороне.
Почему?
Когда создавался Пенсионный фонд, предполагалось, что выделение самостоятельного бюджета пенсионной системе и отделение его от бюджета государства даст возможность видеть, сколько собирается взносов и как они расходуются, а также станет залогом того, что эти средства потратятся на пенсии и пособия строго в соответствии с законом. Кроме того, временно свободные средства могут капитализироваться и доходы направляться на создание ресурсов при ухудшении экономической и демографической ситуаций.
Модель была скопирована с зарубежных аналогов, но структура управления пенсионными средствами, при которой деньги аккумулировались в самостоятельном фонде, но оставались в собственности государства, было сугубо российским изобретением. В отличие от прорыва в космос, «пенсионное первенство» славы не принесло.
Начались займы в коммерческих банках, которые надо было обслуживать. Число пенсионеров быстро выросло за счет творческих работников, священнослужителей, индивидуальных предпринимателей и других категорий работающих граждан, которые не были по разным причинам включены в пенсионную систему страны.
Первое десятилетие фонда завершилось крупнейшей в истории страны реорганизацией пенсионной системы, от которой выиграл только Пенсионный фонд.
Его полномочия стали постоянно расширяться.
К десятилетию фонда Пенсионный фонд был наделен полномочием по выплате государственных пенсий. Это противоречило Закону Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», в соответствии с которым полномочие принадлежит государственным органам социальной защиты, а Пенсионный фонд осуществляет лишь финансирование выплат пенсий.
Дело дошло до Конституционного суда, который принял решение, которое весьма трудно интерпретировать. Суд признал это положение не противоречащим Конституции «с точки зрения установленного ею разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти». И тут же сообщил, что воздерживается от проверки конституционности по содержанию норм.
В ходе целого комплекса радикальных реформ пенсионного и социального обеспечения, осуществленных в России за последние 25 лет, функции Пенсионного фонда постоянно расширялись, а бюджет увеличивался и увеличивался.
Сегодня, помимо выплаты трудовых и социальных пенсий, Пенсионный фонд России осуществляет выплату всех видов пособий льготным и малоимущим категориям граждан; выдачу государственных сертификатов на семейный (материнский) капитал каждой семье при рождении второго и последующего ребенка; реализацию программы государственного софинансирования пенсий; формирование, инвестирование и выплату средств накопительной части пенсионных капиталов участников системы социального страхования и многие другие функции. На основании международных соглашений осуществляет пенсионные выплаты в 109 странах мира.
Теперь сама постановка вопроса о целесообразности существования такого суперведомства кажется уже нереальной и нелепой. А кто, дескать, если не ПФР, всё это будет лопатить?
А если и всё-таки хотя бы начать дискуссию на эту тему?
Например, почему до сих пор нет современного положения о Пенсионном фонде, а есть куцее положение начала 1990-х годов, которое, как сообщает сайт фонда, действует в части, не противоречащей российскому законодательству.
Почему не обсуждается вопрос о деятельности ПФР и негосударственных пенсионных фондов?
Как и ПФР, однозначно в выигрыше от повышения пенсионного возраста окажутся именно негосударственные пенсионные фонды, поскольку получают подарок: период использования по своему усмотрению пенсионных накоплений граждан значительно увеличивается.
По данными Счетной палаты, на начало 2018 г. в негосударственных пенсионных фондах формируют пенсионные накопления 34,3 млн человек (на начало 2015 г. — 22,1 млн человек). Объем пенсионных накоплений в этих НПФ составил 2 410 млрд руб. (на начало 2015 г. — 1 132 млрд руб.).
«Банком России приняты не все нормативные правовые акты, регулирующие деятельность НПФ. Типовые страховые правила не приведены в соответствие с действующим законодательством, не определена методика утверждения индикатора финансового рынка, отсутствие которого не позволяет оценить эффективность управления накоплениями граждан», — сообщил аудитор Владимир Катренко, выступая на заседании коллегии Счетной палаты по результатам проверки деятельности негосударственных пенсионных фондов. По его словам, Банком России также не принят порядок ведения НПФ пенсионных счетов застрахованных лиц.
В ходе проверки четырех НПФ и ПФР выявлены многочисленные нарушения законодательства Российской Федерации.
В частности, установлена несвоевременная передача НПФ новым страховщикам пенсионных накоплений, что приводило к нарушению прав граждан на инвестирование пенсионных накоплений у нового страховщика и к потере ими дохода.
НПФ инвестировали пенсионные накопления умерших застрахованных лиц, а доход от инвестирования зачисляли в резерв по обязательному пенсионному страхованию.
Кроме того, НПФ переводили в ПФР доход от инвестирования средств материнского капитала без соответствующего требования на возврат этих средств. ПФР излишне перечисленные средства материнского капитала возвращал в НПФ в срок от 31 до 208 дней. По словам аудитора, в этот период граждане теряли доход.
В ходе проверки были выявлены нарушения законодательства при установлении НПФ пенсионных выплат. Так, при назначении накопительной пенсии «досрочникам», обратившимся за назначением пенсии позже возникновения права на нее, неверно рассчитывался ожидаемый период выплаты (показатель, применяемый при расчете накопительной пенсии).
Счетной палатой установлено, что при определении права на выплаты за счет средств пенсионных накоплений НПФ отдают предпочтение вместо назначения пожизненной накопительной пенсии единовременной выплате. С 2014 по 2017 год проверенными НПФ было назначено 182 тыс. пенсионных выплат, из которых 172 тыс. выплат являются единовременными.
По итогам проверки Счетная палата направила представления об устранении нарушений в Пенсионный фонд РФ, НПФ «САФМАР», «ЛУКОЙЛ-ГАРАНТ», «АВТОВАЗ», «Национальный», обращение в Генпрокуратуру, информационные письма в правительство России и Центральный банк, а также отчет в палаты Федерального собрания.
Может быть, при обсуждении правительственных предложений по обременению будущих пенсионеров новым пенсионным возрастом стоит рассмотреть вопросы об освобождении ПФР от функций, не связанных с пенсионным обслуживанием населения? Как минимум.
Или, что более соответствует Конституции Российской Федерации, возвратить органам государственной власти их конституционную функцию по полному социальному обеспечению граждан и пересмотреть место и роль в этом процессе таких российских придумок, как пенсионные фонды. Как максимум.