Как Швеция возрождает гражданскую оборону на уроках войны в Украине
Шведская концепция тотальной обороны может стать "шведским экспортом" для всего Альянса. Стокгольм не просто восстанавливает свою тотальную оборону, извлекая уроки из Холодной войны, — она разрабатывает новую модель для НАТО с возможностями и потенциалом для противостояния новым угрозам.
"Пришло время действовать!". "В Швеции может начаться война". "Где ты будешь, если начнется война?".
Фокус перевел статью Эрика Адамсона и Джейсона Мойера о том, как Швеция возрождает систему гражданской обороны.
Такими лозунгами и уже не риторическими вопросами поделилось высшее политическое и военное руководство Швеции на ежегодной конференции по безопасности в начале января 2024 года. С 2017 года официальные лица не исключают возможности вооруженного нападения. Но постановка этих сложных вопросов в столь резких выражениях вызвала в обществе эффект кругов на воде, выразившийся в критичных заголовках, таких как: "Не слишком ли далеко зашли Верховный главнокомандующий и правительство со своими предупреждениями?" и "Многие дети теперь боятся, что война придет в Швецию". Позднее Верховный главнокомандующий Микаэль Бюден выступил в детской телепрограмме и повторил, что его беспокоит не то, что война придет в Швецию прямо сейчас, а готовность страны и граждан к реагированию на кризис или войну в будущем. Действительно, Швеция столкнулась с "самым серьезным кризисом безопасности со времен Второй мировой войны". Из-за этого она пытается быстро восстановить не только свой военный потенциал, но и гражданскую оборону.
Гражданская оборона Швеции — это дополнение военной обороны. Вместе они составляют "всеобщую оборону" страны, которая опирается на коллективную мощь вооруженных сил, государственного и частного секторов, а также гражданского общества, чтобы противостоять кризису или вооруженному нападению. После десятилетий сокращения оборонных расходов в эпоху после окончания Холодной войны, печально известных как "стратегический тайм-аут", шведская гражданская оборона начинает восстанавливаться с исторически низкого уровня. Перед лицом российской агрессии Швеция заново открывает для себя культуру тотальной обороны. После вступления в НАТО планирование и возможности гражданской обороны Швеции могут послужить моделью для укрепления национальной и коллективной устойчивости во всем Альянсе.
Уникальная концепция
Во многом повторяя семь базовых требований НАТО к национальной устойчивости, шведская гражданская оборона не только обеспечивает функционирование жизненно важных общественных институтов — от созыва национального парламента и местных органов власти до основных коммунальных и аварийных служб, — но и в конечном итоге поддерживает ведение военных действий, обеспечивая критически важную инфраструктуру и логистические каналы. Все жители Швеции, включая неграждан, в возрасте от 16 до 70 лет обязаны нести службу. Концепции гражданской и тотальной обороны возникли еще во времена Холодной войны, когда задействование всех сторон жизни общества считалось жизненно важным для поддержания надежных сил сдерживания, чтобы сохранить нейтральность Швеции.
В период после окончания Холодной войны Швеция, как и большинство других европейских стран, воспользовалась дивидендами мира и существенно сократила расходы на оборону, в том числе и на гражданскую оборону. Однако после аннексии Россией Крыма шведская гражданская оборона постепенно возобновляет свое функционирование. Чтобы ответить на вызовы ухудшающегося климата безопасности в Европе, Швеция стремится получить резервы и возможности для противостояния вооруженному нападению в течение трех месяцев, а домохозяйства должны быть готовы прожить одну неделю без помощи извне. Несмотря на то, что по сравнению с оценкой верховного главнокомандующего, сделанной в 2013 году, Швеция продержится около недели в случае вооруженного нападения, между амбициями в области гражданской обороны и текущими возможностями остается существенный пробел.
Новое сдерживание России
Когда-то бывшая золотым стандартом гражданской обороны, Швеция теперь будет начинать практически с нуля. "Это трагедия, — сетует ветеран гражданской обороны. — У нас было все, а теперь гражданской обороны практически не существует". Такую оценку в значительной степени разделяет Шведская комиссия по обороне, написавшая в своем отчете за декабрь 2023 года, что готовность Швеции к кризисам и гражданская оборона "не рассчитаны на вооруженное нападение и экстремальные вызовы войны". Не хватает планирования, обучения и опыта; к тому же слишком мало учреждений и ведомств включили планирование гражданской обороны в свои графики. Способность перейти от мирного к военному времени недостаточно эффективна. Необходимо обновить нормативно-правовую базу для реагирования на войну. Учитывая ухудшение обстановки в сфере безопасности и множество необходимых мер и участников процесса, Комиссия по обороне призвала ускорить все эти процессы, подкрепив их долгосрочным финансированием.
Хотя полномасштабное вторжение России в Украину ускорило полную реконструкцию обороны с особым акцентом на гражданскую сторону вопроса, этот процесс начался еще в 2015 году в ответ на аннексию Россией Крыма и войну на Донбассе. В законопроекте об обороне 2015 года повышение оперативной боеспособности и общей обороноспособности Швеции названо "самым важным вопросом, который необходимо решить в период 2016 — 2020 годов". Вооруженным силам и Агентству по гражданским чрезвычайным ситуациям было поручено разработать совместные планы всеобщей обороны.
В 2018 году в политике и риторике в области гражданской обороны произошел весьма крупный сдвиг, напомнивший о Холодной войне. Впервые за 57 лет среди всех шведских домохозяйств распространили брошюру Агентства "Если наступит кризис или война". Обновленная версия содержала те же формулировки и советы, что и версия времен Холодной войны, включая лозунг: "Если Швеция подвергнется нападению другой страны, мы никогда не сдадимся. Вся информация о том, что сопротивление должно быть прекращено, является ложной". Поначалу эта публикация вызвала беспокойство и даже гнев: граждане задавались вопросом, почему они получили брошюру именно сейчас. Неужели правительство знает что-то, чего не знают они? Но в итоге выпуск оказался вполне своевременным: через несколько месяцев после распространения брошюры в Швеции начались самые масштабные лесные пожары за всю ее современную историю, затем последовала глобальная пандемия и полномасштабное вторжение в Украину.
Влияние вторжения России в Украину на оборону Швеции и уроки, извлеченные для ее гражданского компонента, трудно переоценить. В анализе Комиссии по обороне, проведенном в декабре 2023 года, культура участия в военных действиях в Украине была отмечена как решающий фактор успеха и дальнейшей устойчивости страны. Украинское гражданское общество быстро реорганизовало свою жизнь, сосредоточив усилия на приоритетах военного времени, таких как оружие, боеприпасы и медицинское оборудование для повышения обороноспособности Украины. Инициативы низовых организаций дополняли усилия местных органов власти и более крупных организаций по обеспечению необходимых услуг и предметов снабжения. "Украина продемонстрировала критическую необходимость стойкости и воли населения защищать свою страну", — подытоживает отчет Швеции по всеобщей обороне.
"Весь шведский народ" в НАТО
В основе возрождающейся в Швеции культуры гражданской обороны лежит роль личности. "Гражданская оборона — это не теоретическое упражнение", — заявил Карл-Оскар Болин, первый министр гражданской обороны Швеции с момента упразднения этой должности в конце 1940-х годов. Гражданская составляющая всеобщей обороны "в конечном итоге формируется населением Швеции. Каждый должен сыграть свою роль".
Устойчивость шведского общества в целом высока. В отчете, опубликованном в декабре 2021 года, 49% респондентов заявили, что готовы занять боевую позицию для защиты Швеции, 77% готовы рисковать жизнью в небоевой обстановке, а 84% — работать в обстановке, не представляющей угрозы для жизни. Однако есть разница между готовностью защищать и реальной способностью это делать, особенно если этот вопрос задают в мирное время.
Таким образом, второй ключевой урок, который извлекла Швеция, заключается в необходимости межсекторного сотрудничества. "Критическая инфраструктура — главная цель для российских атак", — пишет Комиссия по обороне. Однако, несмотря на экстремальные обстоятельства, Украине удалось непрерывно и быстро восстанавливать основные функции. Совместные усилия различных регионов, местных властей, промышленности и частного бизнеса, которые помогли Украине восстановить основные виды деятельности, подчеркнули для Швеции важность координации между частным и государственным секторами.
С февраля 2022 года инвестиции и структурные изменения в гражданскую оборону ускорились. В октябре 2022 года были проведены комплексные реформы, в результате которых 41 государственное учреждение было реорганизовано в 10 секторов, отвечающих за критически важные услуги. В сентябре 2023 года был принят новый закон и выделено дополнительно 100 миллионов крон (10 миллионов долларов) на модернизацию гражданских убежищ, пришедших в негодность. С 2002 года новых убежищ не строилось, и в настоящее время приоритетной задачей является поддержание существующих 67 тысяч убежищ, способных защитить семь миллионов человек.
В январе 2024 года была частично восстановлена гражданская служба по призыву после ее отмены в 2008 году. В качестве первого шага около 300 человек, имеющих опыт работы в чрезвычайных ситуациях, пройдут дополнительное обучение и, возможно, поступят на военную службу в течение 2024 года. В дальнейшем энергетический сектор будет выявлять лиц, подходящих для гражданского призыва, и предлагать правительству дополнительные меры по гражданской обороне. В целом инвестиции в гражданскую оборону региональных и местных органов власти в 2024 году увеличатся на 25%.
Полномасштабное вторжение России в Украину и последующее вступление Швеции в НАТО, безусловно, привели к повышению уровня осведомленности населения о вопросах безопасности и обороны. Действительно, в 2022 году был отмечен рекордный уровень членства в добровольных оборонных организациях — от посещения образовательных семинаров до службы в добровольческом авиационном корпусе. Однако постоянный шок и последующие дебаты в шведском обществе при каждом публичном упоминании риска войны — от брошюры 2018 года до заявлений на конференции в январе 2024 года — резко контрастируют с Финляндией, где даже не нужно говорить "скоро может быть война". Это инстинктивно понятно.
Финляндия имеет одну из самых надежных систем гражданской обороны во всем мире, изначально основанную на шведской модели. Этот опыт дался большой ценой. Общая граница с Россией и история российского вторжения во время Зимней войны побуждают Финляндию поддерживать сеть из более чем 50 500 убежищ гражданской обороны, способных защитить 4,8 миллиона человек. Чтобы поддерживать их в рабочем состоянии и быть готовой к использованию, Финляндия решила использовать убежища в качестве спортивных залов, станций метро, домашних хранилищ и парковок. Швеции остается только наблюдать за своей соседкой, чтобы освежить утраченный опыт и модернизировать свою гражданскую оборону — например, позаимствовав финское приложение для мобильного телефона, которое показывает ближайшее убежище или позволяет подать сигнал о чрезвычайной ситуации. Как двум новым членам НАТО Швеции и Финляндии жизненно необходимо продолжать углублять свою работу в различных областях и секторах, чтобы соответствовать требованиям НАТО к устойчивости общества. "Членами НАТО становятся не только вооруженные силы, —подчеркнул Болин после того, как членство Швеции в НАТО было полностью ратифицировано в марте 2024 года. — Это весь шведский народ".
Тотальная оборона: новый шведский экспорт?
Устойчивость заложена в ДНК НАТО и закреплена в Статье 3 Североатлантического договора. Как новый член НАТО Швеция обязана соответствовать определенным пороговым значениям устойчивости. Обязательство по устойчивости, согласованное лидерами стран НАТО на саммите в Варшаве в 2016 году и обновленное в 2021 году, определяет необходимость гражданской готовности в условиях все более сложной обстановки. Хотя внимание НАТО к устойчивости общества было ответом на пандемию COVID-19, год спустя, когда Россия вторглась в Украину, оно подверглось испытанию. Фактически отсутствие у Швеции запасов провизии и медицинского оборудования усугубило первую волну пандемии, подчеркнув важность гражданской обороны. Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг заявил: "Наши вооруженные силы не могут быть сильными, если наши общества слабы, поэтому нашей первой линией обороны должны быть сильные общества".
Развитие дискуссий в шведском обществе и повторное внедрение концепции тотальной обороны стали необходимым толчком к действию. Комментарии, прозвучавшие на январской ежегодной конференции по безопасности, подтвердили мысль, которая вынашивалась годами: "Нельзя исключать вооруженного нападения на Швецию. Эти серьезные времена требуют ясности видения, готовности к действию и настойчивости". Эта работа начинается дома, с надежной гражданской обороны. Реинвестиции Швеции в гражданскую оборону как часть всеобщей концепции обороны — важнейший шаг не только к достижению национальной цели по обеспечению готовности, но и к укреплению стандартов устойчивости НАТО.
Шведская концепция тотальной обороны может стать "шведским экспортом" для всего Альянса. Швеция не просто восстанавливает свою тотальную оборону, извлекая уроки из Холодной войны, — она разрабатывает новую модель для НАТО с возможностями и потенциалом для противостояния новым угрозам. В то время, когда европейские страны увеличивают расходы на оборону, Швеция демонстрирует, что инвестиции в военную технику — это лишь первый шаг к созданию надежной и убедительной обороны. Опираясь на свою уникальную историю, Швеция и Финляндия вместе могут стать лидерами в повышении жизнеспособности Альянса.
Об авторе
Эрик Адамсон Ч шведский аналитик по вопросам безопасности и обороны, работающий в секторе всеобщей обороны. Ранее он был руководителем проектов в офисе Атлантического совета в Северной Европе в Стокгольме и в Шведской ассоциации обороны, освещая процесс вступления в НАТО.
Джейсон К. Мойер — научный сотрудник программы "Глобальная Европа" в Международном научном центре Вудро Вильсона. Его текущие исследования посвящены вступлению Финляндии и Швеции в НАТО. Он написал более 30 статей о трансатлантических отношениях и возглавляет группу трансатлантических авторов Центра Вильсона.