Закончила ли Москва эксперименты с розничной торговлей?
С момента своего вступления в должность мэр Москвы Сергей Собянин решительно проводил политику, направленную на ликвидацию объектов «нецивилизованной торговли». После первых заявлений и показательных «расчисток» муниципалитеты смело взяли на вооружение новую идеологию мэрии Москвы и запустили серию административных кампаний, которые нередко сопровождались множеством эксцессов — вместе с действительно нелегальными постройками под снос шли и случайные жертвы чиновничьего произвола. Пытаясь сделать систему прозрачнее и избавиться от «теневой» составляющей, власти пошли наиболее простым путём, сильно централизовав управление розничной торговлей и тем самым резко ограничив возможности для малого бизнеса. Параллельно этот процесс сопровождался ростом арендных ставок на торговые павильоны, что вызвало значительную монополизацию отрасли. В настоящее время государство пытается реформировать правовую базу взаимодействия между малым бизнесом и властью, однако полезного применения результаты таких усилий, по крайней мере в Москве, могут и не найти — передел рынка уже состоялся, и, может быть, ничто так хорошо не свидетельствует об этом, как то, что теперь власти не боятся допускать сносы «самостроев» только по решению суда.
Против рынков и ларьков
В принципе, открытые розничные рынки и развалы начали явно притеснять уже на излёте периода управления городом Юрием Лужковым. В 2000-х годах в Москве насчитывалось более 200 рынков, которые стихийно сформировались в черте столицы. Оборот одного Черкизовского рынка, по некоторым оценкам, колебался в районе 10−25 млрд долларов ежегодно, а с учётом теневого сектора назывались многократно большие показатели — до 125 млрд долларов в год. Первым звоночком, предвещавшим большие перемены, и стало закрытие 29 июня 2009 года этого Черкизовского рынка — наверное, главного символа московской стихийной торговли, — из-за нарушений санитарных и пожарных норм.
При Лужкове возникли и первые попытки ликвидации всевозможных ларьков и киосков. В 2006 году киоски начали заменять торговыми рядами, спустя два года, опять же из-за несоответствия товаров стандартам качества, мэрия попыталась серьёзно сократить число торговых палаток в городе. Тем не менее в целом эти меры носили ограниченный и половинчатый характер, поскольку считалось, что розничная торговля создавала существенный объём рабочих мест для малообеспеченных слоев населения, и большая кампания против нелегальных и полулегальных объектов торговли создаст сильную социальную напряжённость.
Превратить борьбу со стихийной розничной торговлей в системную политику было суждено уже сменившему Лужкова в 2010 году Сергею Собянину. Новый градоначальник сразу объявил о своём желании привести розницу в «цивилизованный вид», а за этим последовали и конкретные действия, принявшие вид административных кампаний против различных торговых точек.
Первые шаги в этом направлении, при том весьма радикальные, были сделаны уже в ноябре 2010 года — в городе в экстренном порядке началась «зачистка» ларьков. Показательно были уволены главы Тверской и Пресненской управ, отправлен в отставку начальник департамента потребительского рынка и услуг. «Показухой» дело не ограничилось, и в 2011—2012 годах в Москве развернулась масштабная расчистка городской территории от нестационарных объектов торговли, в том числе и временных (некапитальных) рынков. По данным правительства Москвы, по сравнению с 2010 годом число палаток в городе сократилось с 14 тыс. до 8,5 тыс., а число розничных рынков — с 77 в 2010 году до 53 в 2013 году.
В 2011 году был ликвидирован и один из крупнейших московских вещевых рынков в Лужниках. После крупной проверки московское правительство просто отменило постановление №106 от 2003 года, которое разрешало на территории спорткомплекса установить 2,5 тысячи торговых лотков и 550 складов. Общая прибыль на рынке, по словам Собянина, достигала 400 млн долларов ежегодно.
С тех пор количество розничных рынков в Москве постоянно сокращалось — поводом часто служили серьёзные нарушения в организации их работы. Только за 2012 год в городе закрылось 18 временных (некапитальных) рынков. Многие рынки пришлось закрывать и из-за криминальной обстановки — после того как в октябре 2013 года в Западном Бирюлево было совершено резонансное убийство, власти взялись за эту работу с особым усердием.
В 2015 году открытые городские рынки в основном либо закрылись, либо переехали в капитальные здания. Параллельно мэрия разбиралась и с объектами помельче — в конце 2013 года правительство выпустило постановление №819 «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков». За 2014−2016 годы в соответствии с этим постановлением в Москве было снесено около 2 тыс. капитальных объектов «самостроя». Наиболее скандальным моментом стала «ночь длинных ковшей» — 18 февраля 2016-го, когда разом было снесено до сотни объектов.
Снос вызвал большое возмущение даже среди тех, кто не имел отношения к ликвидированным ларькам и павильонам — как и в 2010 году, решения принимались быстро и радикально, в результате чего под снос попадали и «случайные жертвы» — тем более что муниципалитет тогда обладал весьма широкими полномочиями и мог признать объект незаконным даже при наличии у владельца права собственности и без решения суда.
«Надо понимать, что само наличие такой бумаги — права собственности — не означает, что существовали юридические обоснования для возникновения такого права. Необходима либо гражданско-правовая сделка (купля-продажа, получение земли в аренду, либо акт введения объекта в эксплуатацию). Таких актов не было, несмотря на документ о праве собственности», — пояснял в своё время председатель комиссии по законодательству Мосгордумы Александр Семенников.
Красноречивым свидетельством неразборчивости властей в ходе сносов стал эпизод, когда владелец одной из палаток в Перовском районе Москвы смог выиграть дело против мэрии, получил право на компенсацию за нанесенный ему ущерб и продолжение своей деятельности. В ходе процесса выяснилось, что павильон в Перовском районе просто вычеркнули из схемы размещения торговых площадей, а затем снесли. А через полгода, накануне второй волны сносов осенью 2016 года, власти начали выплачивать компенсацию владельцам подлежащих сносу самостроев при условии их добровольного демонтажа, тем самым фактически признав свои ошибки в ходе «ночи длинных ковшей».
Московская мэрия в очередной раз стала решать вопросы радикально и без оглядки на «сопутствующие потери», но так или иначе своих целей в итоге достигла. Как отметила член Совета депутатов Северного Медведково Москвы Наталья Володина, за последние пять лет городские улицы радикально преобразовались — не только исчезли ларьки и павильоны, но и в результате усиленной работы полиции удалось практически искоренить стихийную торговлю продовольственными товарами.
«Не всё получается. Армия бабушек у метро — она непобедима. Некоторые жители возмущаются, не хотят, чтобы их трогали. С другой же стороны, мы понимаем санитарную опасность такой торговли. Но в любом случае стало иначе. Активно действует полиция, устраивает рейды по местам, где раньше часто машины торговали мясом, яблоками. За последние годы в этом отношении поменялось очень многое», — отметила она.
Поиск решения
При Лужкове городская земля сдавалась в аренду компаниям, которые затем самостоятельно строили на ней нестационарные торговые объекты и сдавали их другим предпринимателям. Такой подход был признан неэффективным и содержащим явный коррупциогенный фактор, поскольку фирмы-арендаторы оказывались тесно аффилированными с местными чиновниками из районных управ. При Собянине сферу розничной торговли попытались переформатировать, однако альтернативный подход в этой сфере был выработан не сразу.
В 2011 году Москомархитектура опубликовала схему размещения нестанционарных торговых объектов в Москве — в неё вошли 10,4 тыс. объектов, в том числе 8,5 тыс. единиц круглогодичного функционирования. К 2013 году большинство нестационарных торговых объектов, вошедших в схему размещения, было заменено на современные сооружения модульного типа, соответствующие санитарным нормам.
Ларьки начали разыгрывать на аукционах, сдавая их в среднесрочную аренду. В 2011—2012 годах в Москве проведено 2470 аукционов на право аренды нестанционарных торговых объектов. Впрочем, до поры до времени московская мэрия не могла определиться с собственными же правилами и периодически начинала «с чистого листа», требуя от собственников то перестраивать павильоны, то покупать новые, которые бы отвечали установленным нормам, заодно снося «неправильные» торговые точки.
Лишь с 2015 года московские власти начали придерживаться единого порядка действий в отношении «самостроя», который окончательно ликвидировал рудименты «лужковских» традиций: после того как городские власти отказывались продлевать договор аренды земли с его владельцем, павильон сносили, а затем на освободившемся месте строились новые торговые точки. Эти объекты с тех пор строятся по единому плану и имеют чёткую специализацию, принадлежат государству и сдаются малому бизнесу в аренду по итогам электронных конкурсов.
Надо отметить, что в начале 2010-х годов намерения столичного градоначальника совпали и с общегосударственной тенденцией. Например, в 2012 году были введены поправки к федеральному закону о продаже спиртных напитков в ларьках у остановок — торговля пивом стала разрешена только в магазинах общей площадью не менее 50 кв. м. Уже в то время аналогичные меры, например, Минздрав готовил и в отношении продажи табака.
Эти меры вызывали возмущение малого бизнеса. Характерны публикации этого периода — новации в сфере розничной торговле в Москве предприниматели и эксперты характеризовали не иначе как «передел рынка», который привёл к переходу многих торговых точек под контроль к лицам, аффилированным с городскими чиновниками.
Впрочем, как раз именно во времена Лужкова многие торговые ряды и павильоны были особенно тесно связаны с чиновниками на местах. В конце концов, в том числе и под этим предлогом проводились массовые сносы павильонов в 2016 году: тогда СМИ пестрели сообщениями о том, что меры московского правительства, наконец, помогут избавиться от коррумпированных элементов и околокриминальных компаний, которые, арендуя под торговые площади московскую землю, были непосредственно связаны с чиновниками «лужковского призыва».
«Эти собственники, а также и все другие владельцы демонтированных торговых павильонов городским властям прекрасно известны. Практически по каждой из этих построек в своё время шли судебные разбирательства. Мы оспаривали законность нахождения этих объектов в городе», — заявлял тогда по этому поводу глава Департамента торговли и услуг Москвы Алексей Немерюк.
Тем не менее был у борьбы с торговыми павильонами и ещё один аспект: благодаря действиям московской мэрии оказались в привилегированном положении крупные торговые сети. После массового сноса торговых павильонов конкуренция за оставшиеся объекты резко обострилась, что лишь способствовало консолидации рынка в руках немногих крупных игроков.
Формально Москва стимулировала участие малого и среднего бизнеса, руководствуясь установленными правительством РФ критериями — до 800 млн рублей и до 100 сотрудников для малого бизнеса и до 2 млрд рублей и до 250 сотрудников для среднего. Однако крупные компании легко обходили правила, создавая множество малых подконтрольных предприятий. В конечном счёте резко возросшая стоимость аренды торговых точек на аукционах вытесняла мелких производителей и делала их бизнес нерентабельным.
Ошибки и недостатки
В 2013 году правительство Москвы провозгласило, что ключевая составляющая торговли города заключается в стационарной торговой сети и «развитии малоформатных магазинов шаговой доступности в спальных районах и по месту работы». Однако спустя четыре года решить эту задачу так и не удалось: оказалось, что чрезмерная централизация управления розничной торговлей пошла во вред.
В частности, хоть и город распределял торговые точки с учётом обеспеченности жителей районов магазинами, однако из виду систематически упускалось удобство расположения. Это ужесточило конкуренцию за право аренды в наиболее людных местах и подстегнуло рост цен.
Наконец, произошли и диспропорции в предложении товаров, тем более что мэрия также взяла на себя обязанность административно утверждать предназначение сдаваемых в аренду павильонов (например, под киоски с мороженым и прессой отдавали почти три четверти всех объектов). Видимо, именно результатом такого управления стало то, что 2017 году предприниматели отказались арендовать 14%, или 713 построенных Москвой киосков.
По словам руководителям «Политической экспертной группы» Константина Калачева, подобные диспропорции наблюдаются во многих районах Москвы, и их можно было избежать, если бы правительство Москвы придерживалось более гибкой политики в отношении малого бизнеса.
«В целом посыл был правильным. Что касается пространства возле станций метро, например «ВДНХ», там ликвидация павильонов была скорее к лучшему. Снос ларьков вокруг метро «ВДНХ» — «за» обеими руками. Снос же каких-нибудь фруктовых ларьков в Останкино — против, они там никому не мешали. Я за то, чтобы торговля была в шаговой доступности, а не только в супермаркете — чтобы были небольшие специализированные магазины. Поэтому здесь отношение неоднозначное. Если это часть благоустройства, заботы над городским пространством — у входа в метро, в центральной части города ларьки могут быть неуместны. Но в спальных районах они вполне могли бы существовать на прежних условиях», — указал Калачев.
Между тем недавно президент России Владимир Путин подписал закон о новых правилах сноса самовольных построек. Теперь если собственник не знал и не мог знать о действии ограничений на использование земельного участка и получал все необходимые разрешения, его постройка не будет считаться самовольной, а решение о сносе будет выноситься судом.
В целом законом серьёзно ограничиваются полномочия органов местного самоуправления, чтобы не допустить впредь новых эксцессов, как это бывало при ликвидации «самостроев» до последнего времени. Отныне отношения между бизнесом и властью вернутся в нормальное русло, считает гендиректор аналитического центра PolitGeneration Ярослав Игнатовский.
«Когда в 2016 году начался массовый снос самостроев, многие назвали это слишком жёстким решением и «расправой над частным бизнесом». Действительно, многие бизнесмены утратили доверие к московской администрации, так как не было уверенности в том, что, следуя указаниям властей, через год не попадёшь вновь в ситуацию, когда твой бизнес опять признают нелегальным. Тем не менее московские власти не останавливаются — принимаются решения для восстановления нормальных взаимоотношений между бизнесом и властью», — заявил он.
«Во-первых арендные ставки стали понятнее, нет накрутки десятков посредников, все торги выполняются через аукцион. В конце июля этого года были приняты изменения в закон, в рамках которых права собственников уже так просто не нарушить, для сноса потребуется решение суда. Кроме того, нельзя забывать, что многим бизнесменам была предложена компенсация за снесенные постройки. Полагаю, что вопрос с владельцами уличных точек сейчас имеет больше политический, нежели экономический характер», — заключил политолог.