Уроки для Козака. Приднестровье, ЕС и околоевропейцы: игра, игроки, игрища
29 октября вступили в силу очередные ограничения Европейского союза для приднестровских чиновников на въезд на территорию ЕС. Одновременно с санкциями был утвержден мораторий на их имплементацию, применяемый с 2010 года. Такой подход — одновременных санкций и мораториев на них — вполне может служить отражением всей политики Европейского союза на приднестровском направлении и в сфере переговорного процесса. Хотелось бы использовать более простую формулу «кнута и пряника», но приходится констатировать, что представители Евросоюза чаще старались использовать «неприменение кнута», чем реальные «пряники».
Визовые ограничения были впервые введены в феврале 2003 года и по праву могут считаться первым формализованным проявлением внимания и влияния Европейского Союза на проблематику молдаво-приднестровского урегулирования в целом и на руководство Приднестровья в частности. Так что нынешний год вполне можно считать юбилейным для такой авторитетной структуры, как Европейский Союз. Сложнее с тем, как оценивать этот юбилей.
В качестве формального обоснования для введения санкций было указано на отсутствие прогресса в молдаво-приднестровском урегулировании, а также отсутствие решения по проблеме «румынских школ» в Приднестровье (учебных заведений, которые формально подчинялись министерству образования Республики Молдова, а на деле были куда более восприимчивы к мнению румынских профильных ведомств). К решению о введении санкций прилагался список представителей высшего руководства Приднестровья и некоторых их родственников, не занимавших в то время каких-либо постов в приднестровской администрации.
На следующий год, после реального кризиса вокруг «румынских школ», список был расширен за счет ряда представителей муниципальных органов власти Приднестровья, особенно г. Бендеры.
Мотивировка санкций не менялась все эти годы, вне зависимости от динамики политической повестки, хотя уже на момент введения их реальная «обоснованность» вызывала большие сомнения, особенно в свете того, что лишь тремя месяцами ранее, в декабре 2002 г., уполномоченный представитель Приднестровья, наряду с представителями России, Украины и ОБСЕ подписал Декларацию о намерениях, в которой заявлялось о намерении строить «демократическое федеративное правовое государство, создаваемое на договорной основе» (при этом представитель Молдовы отказался от подписания данной Декларации). 14 февраля 2003 г. президент Приднестровья И. Смирнов официально поддержал инициативу тогдашнего президента Молдавии В. Воронина о целесообразности разработки конституции федеративного государства в рамках создаваемой Совместной конституционной комиссии.
Так что никаких поводов говорить об «отсутствии прогресса в урегулировании» в отношении Приднестровья не было, а объективный подход предполагал, скорее, санкции в отношении Молдовы, которая проигнорировала консолидированную позицию международных сопосредников.
Как потом неоднократно замечали европейские дипломаты, в известной мере такие неуклюжие формулировки появились из-за того, что само решение о санкциях появилось значительно раньше, но из-за долгой процедуры согласования к моменту формального утверждения они успели частично устареть. Впрочем, ссылки на «бюрократическую процедуру», по-видимому, до сих пор востребованы, коль скоро те же самые «доводы» используются 15 лет спустя.
В любом случае с 2003 года Евросоюз формально обозначил своё намерение играть собственную роль в молдаво-приднестровском урегулировании. Как и положено всем «новоприбывшим» в данном процессе, евросоюзовские дипломаты быстро сделали вывод о том, что молдаво-приднестровский конфликт — «наиболее близкий к разрешению на постсоветском пространстве», поэтому надо лишь «придать дополнительный импульс».
Как показал опыт нескольких последующих лет, этот «дополнительный импульс» виделся еэсовцам исключительно в давлении на Приднестровье, а при необходимости — давления на Молдову, если сближение последней с Москвой приводило к опасно короткой, по мнению Брюсселя, дистанции.
Справедливости ради отметим, что едва ли не единственным примером давления ЕС на Молдову стал всё тот же 2003 год, когда Запад единым фронтом оказал решающее воздействие на президента Молдавии В. Воронина и вынудил его отказаться от подписания «Меморандума Козака», хотя влияние именно евросоюзовских структур вряд ли было определяющим.
Несмотря на расширение ЕС в 2004 г. и приближение Евросоюза к региональным границам, амбиции Брюсселя на самостоятельную роль в переговорном процессе между Кишиневом и Тирасполем были некоторое время ограничены объективными и субъективными факторами. Санкции против приднестровского руководства не привели к ожидаемым результатам, за исключением, возможно, еще большей убежденности в том, что ЕС, являясь частью «коллективного Запада», так же враждебно относится к Приднестровью. Приднестровский экспорт зависел преимущественно от российского рынка, что также затрудняло возможности диктовать политические требования под угрозой экономических санкций.
Однако драматические события на Украине осенью 2004 года, вошедшие в историю как «оранжевая революция», привели к власти на Украине политиков, которые оказались гораздо более восприимчивыми к интересам Запада, нежели к своим национальным интересам (впрочем, всё познается в сравнении, и генерация «революционеров» 2013−2014 гг. значительно превзошла своих предшественников в пренебрежении национальными интересами и суверенитетом, хотя персональный состав этой генерации не особо отличался от прежней). В итоге резкий разворот Украины в сторону Запада позволил Евросоюзу значительно усилить свое воздействие на украинские институты власти и благодаря этому получить наконец-таки возможность более серьезного влияния на молдаво-приднестровское урегулирование.
Многие вопросы спорного характера умело интерпретировались европейскими представителями как «тестовые» для проверки заявляемых украинскими властями европейских устремлений на соответствие реалиям. Украину, по сути, принуждали к вовлечению в схемы, которые в любом другом случае означали бы посягательство на национальный суверенитет Украины. Именно так Брюссель сумел «продавить» учреждение и запуск в конце 2005 г. Миссии Европейского союза по оказанию пограничной помощи Украине и Республике Молдова (EUBAM).
Годом ранее, в ноябре 2004 г., в своих официальных документах, распространявшихся по линии Евросоюза и ОБСЕ, МИД Украины подчеркивал, что «ни одно уважающее себя государство» не пойдет на введение внешнего контроля на своих границах, где все контрольные функции эффективно выполняются украинскими профильными службами, и не будет считать приемлемым ограничения своего суверенитета. При прохождении «тестов» новые украинские власти не посчитали нужным вспоминать о своём суверенитете, и миссии EUBAM были предоставлены дипломатические иммунитеты и привилегии в сочетании с широким набором реальных полномочий.
Аналогичным образом, ссылаясь на «тестовый характер», брюссельские эмиссары буквально продавили в Киеве решение о запуске нового механизма экспорта приднестровских товаров с 1 марта 2006 г. Высокопоставленные европейские представители, имевшие опыт работы в структурах ОБСЕ на приднестровском направлении, в январе 2006 г. фактически в ручном режиме осуществляли прямое управление украинскими институтами власти, которые высказывали сомнение в целесообразности столь поспешного установления ограничений для приднестровских товаров.
При этом, как обычно, при неизбежном наступлении неблагоприятных последствий для экономики Украины (только потери украинских железнодорожников исчислялись сотнями тысяч долларов США) все сопутствующие издержки несла сама же Украина, а еэсовские «кураторы» предлагали считать такие издержки еще одним свидетельством успешности «теста на европейскость» и напрочь отвергали любые намеки украинских властей на компенсации.
Кроме того, в 2005 г. через Киев Брюсселю удалось провести решение об официализации участия Европейского союза и США в работе «Постоянного совещания по политическим вопросам в рамках переговорного процесса по приднестровскому урегулированию» в качестве наблюдателей, благодаря чему данный переговорный механизм получил наименование «формат «5+2». Несмотря на то, что по своим учредительным документам формат «5+2» является вспомогательным механизмом, и то, что наблюдатели, в соответствии с утвержденным протоколом об их статусе, не участвуют в принятии решений переговорного процесса, представители ЕС и США регулярно заявляют о том, что именно данный формат является «единственным» форматом урегулирования.
Однако массированная попытка давления на Приднестровье, предпринятая посредством учреждения миссии EUBAM и введения ограничений для приднестровского экспорта, достигла своих целей лишь отчасти (приднестровский бизнес, ориентированный на экспорт, был вынужден пойти на регистрацию в Республике Молдова и смириться с двойным таможенным оформлением продукции).
В политическом смысле давление на Приднестровье привело к консолидации приднестровского общества, расширению связей Приднестровья с Россией, включая их договорно-правовое оформление на основе межправительственного протокола, подписанного президентом Приднестровья И. Смирновым и российским вице-премьером А. Жуковым, и межведомственных протоколов, а позднее — к референдуму о подтверждении курса на независимость и внешнеполитическому выбору Приднестровья в пользу интеграции с Россией, укрепило внутриполитические позиции тогдашнего приднестровского руководства.
Убедившись в неудаче «кавалерийских наскоков» и «лобовых атак», брюссельские чиновники решили сменить тактику. На смену фронтальному давлению и «политике кнута» стали приходить элементы «тактики пряников». В частности, Европейский союз распространил на приднестровских экспортеров действие режима автономных торговых преференций (АТП) для работы на европейских рынках. В сочетании с тем, что приднестровский экспорт в Россию, как правило, подпадал под действие таких же ограничений, что и продукция Республики Молдова, многие предприниматели Приднестровья переориентировались на новые рынки, и эта тенденция в дальнейшем лишь усиливалась. Благодаря этому Евросоюз получил возможность «привязать» приднестровский бизнес к своим рынкам и, как следствие, торговать возможностью продолжения торговли в обмен на политические требования и (или) требования о выполнении молдавского законодательства, принимаемого вне рамок переговорного процесса. В этот же период в приднестровских экспертно-политических кругах отмечали, что Евросоюз открыл для Приднестровья двери на собственные рынки, но ключ от этий двери вручил Молдавии.
Еэсовские чиновники старались уделять внимание не только предоставлению экспортных возможностей для приднестровских предпринимателей, но и взаимоотношениям внутри приднестровского правящего класса. По-видимому, окончательно осознав ошибки 2006 г., в Евросоюзе решили попытаться применить старый проверенный способ «разделяй и властвуй» в отношении приднестровского руководства, отменив в 2008 году в отношении молодого и амбициозного Евгения Шевчука (на тот момент — спикера Верховного Совета) санкционные ограничения. Однако к тому времени момент был упущен, а Е. Шевчук стал активно эксплуатировать имидж «пророссийского» политика.
Кроме того, Евросоюз в числе первых откликнулся на новую программу президента Молдавии В. Воронина относительно «мер доверия» с Приднестровьем и создания профильных рабочих групп. Представители молдавского руководства не скрывали, что основной целью «мер доверия» является освоение европейских средств, однако формально «меры доверия» были частью мер, разработанных в Кишиневе для нормализации отношений «позднего Воронина» с Москвой. Московские лоббисты Воронина смогли вернуть его в кремлевские коридоры, а «меры доверия» оказались отнюдь не в российской «зоне ответственности». Расчет Кишинева на европейское финансирование в известной степени оправдался; более того, он позволил институционально укрепить участие представителей ЕС в функционировании рабочих (экспертных) групп по мерам доверия и развитию контактов между Молдавией и Приднестровьем. Еэсовцы смогли в достаточно короткие сроки привлечь финансирование из европейских фондов на социально значимые проекты (экология, здравоохранение, инфраструктура и др.) и принять активное участие в их реализации.
Постепенно эволюционировала система еэсовского присутствия в регионе. Если на начальном этапе представители ЕС избегали прямых официальных контактов с органами власти Приднестровья (достаточно сказать, что Евросоюз, в отличие от США, не предоставил приднестровским властям официального письменного согласия на подключение к работе «Постоянного совещания…» в качестве наблюдателя, ограничившись устным заявлением во время встречи в Тирасполе в 2005 г.), то затем в ЕС был учрежден пост специального представителя Европейского союза по Молдове. Спецпредставитель ЕС осуществлял свою деятельность параллельно с Делегацией (посольством) Евросоюза в Молдавии, и через «школу» спецпредставителя и его аппарат прошли многие европейские дипломаты, до настоящего времени работающие на региональном направлении.
Позднее, однако, в Брюсселе посчитали нецелесообразным разделение функций спецпредставителя ЕС и Делегации ЕС в Молдавии, а реорганизация Европейской службы внешних связей привела к перераспределению части полномочий, прежде всего связанных с молдо-приднестровским урегулированием, от уровня Делегации в Молдове на уровень чиновников в центральном аппарате службы внешних связей ЕС, отвечающих за региональное направление.
Расширение бюрократического аппарата ЕС, неудачная попытка укрепления единства еэсовских институтов, отвечающих за внешнеполитические контакты, и другие факторы нередко препятствовали реализации инициатив, которые продвигал сам же Европейский союз. К примеру, в ответ на инициативу ЕС создать в Приднестровье информационный центр Евросоюза приднестровские власти в конце 2000-х предложили Брюсселю рассмотреть проект соглашения, который регламентировал бы основные параметры функционирования такого центра. Однако еэсовцы так и не смогли в течение ряда лет выработать консолидированную позицию по данному вопросу.
Длительная и громоздкая процедура согласования решений негативно сказывалась на активности Евросоюза как на региональном, так и на более высоких уровнях, а на первый план выходили отдельные государства — «локомотивы» ЕС, прежде всего Германия. В этом контексте можно вспомнить Мезебергскую инициативу Д. Медведева и А. Меркель, которые пытались «оживить» евросоюзовские институты, создать специальный комитет по вопросам европейской безопасности «Лавров — Эштон». Но стремление всех заставить работать по «тестовой системе» сыграло с евробюрократами злую шутку: в Брюсселе и в Берлине вновь попытались представить приднестровскую тематику как «тест» на искренность России, в то время как Москва видела в данном вопросе лишь один из вопросов российско-европейской повестки. Как следствие, нежелание российского руководства поступаться национальными интересами было расценено как «неискренность» (хотя другие «тесты», к примеру, в Ливии, Россия «успешно» прошла), и проект комитета «Лавров — Эштон» так и остался декларацией о намерениях.
В 2008 г. Евросоюз окончательно «встроился» в механизмы сдерживания России, что не могло не сказаться на региональном измерении европейской внешней политики. Запущенная в том году программа «Восточного партнерства» приняла после неудавшейся грузинской агрессии против Южной Осетии и признания Россией государственной независимости Республики Абхазия и Республики Южная Осетия отчетливый антироссийский характер, а участники «Восточного партнерства» в перспективе должны были сделать выбор между Западом и Востоком. Не давая участникам программы четкой европейской перспективы, Евросоюз в который раз заставил европейское «соседство» сдавать очередной «тест» уже не только на лояльность Европейскому союзу, но и на готовность к антироссийским действиям.
Однако прохождение европейского «теста» осуществлялось участниками программы с разной скоростью и с разной степенью эффективности. Неудивительно, что Евросоюзу понадобились хоть какие-то свидетельства в пользу «Восточного партнерства», в связи с чем на роль «истории успеха» была выбрана Республика Молдова. Предоставление Молдове упрощенного визового режима должно было лишь укрепить этот статус.
Однако изначально политизированный проект «Восточного партнерства», рассчитанный не на интеграцию его участников в европейское пространство, а на оставление их в околоевропейской «санитарной зоне», соединение в одном проекте экономических и политических обязательств, их взаимная обусловленность, а также особенности политической системы Республики Молдова, где правящий класс быстро разобрался в преимуществах «проевропейских» лозунгов как альтернативы реальной работы, привели к нарастанию разочарования в декларируемом властями «проевропейском» курсе.
По сути, именно спекуляции на европейских слоганах, поощряемые европейскими чиновниками, привели к тому, что молдавский политический класс стал превращать любую избирательную кампанию в референдум о внешнеполитических приоритетах и последнюю возможность остановить или «гибридную агрессию России», или «поглощение Молдовы Румынией и НАТО» во главе с «агрессивными геями» (приходится отметить, что европейские дипломаты, активно участвовавшие в кишиневских ЛГБТ-сборищах, активно способствовали дискредитации европейской идеи). Геополитические баталии позволяли и позволяют молдавской политэлите спокойно заниматься реализацией своих собственных интересов, не предлагая населению реальных путей улучшения ситуации.
Соглашение об ассоциации между Европейским союзом и Молдавией, составной частью которого является установление Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (УВЗСТ РМ — ЕС), едва не стало причиной еще одного масштабного регионального кризиса, на этот раз — в молдо-приднестровском урегулировании.
В Брюсселе, оценив масштабное перераспределение экспортных потоков Приднестровья в пользу европейских рынков, вновь решили попытаться использовать экономические рычаги для решения политических задач. Часть еэсовского истеблишмента предположила, что степень зависимости приднестровской экономики от рынка ЕС настолько велика, что приднестровские власти не смогут противодействовать полномасштабной интеграции приднестровского бизнеса в европейское регулятивное пространство и, как следствие, в правовое поле Молдавии, а если власти будут мешать этому процессу, то бизнес, заинтересованный в продолжении торговли, найдет аргументы.
Однако масштабный кризис на Украине, в немалой степени вызванный стремлением Евросоюза «продавить» европейский выбор Киева (не умаляя, естественно, трусости и предательства В. Януковича как фактора, способствовавшего перевороту), заставил еэсовцев осторожнее подходить к перспективам навязывания требований УВЗСТ РМ — ЕС Приднестровью. Более того, стали очевидными и внутренние противоречия в самом Евросоюзе: условное «экономическое» крыло не видело необходимости в поиске компромиссов в отношении торгового режима для Приднестровья, в то время как «политическое» крыло, непосредственно вовлеченное в региональные процессы, отчетливо понимало все возможные риски и вызовы, связанные с попытками заставить Тирасполь подчиниться европейским и молдавским требованиям. В итоге «политики» оказались убедительнее «экономистов», а представители Приднестровья и Евросоюза в ноябре 2015 года смогли согласовать «джентльменское соглашение» о принципах дальнейшей торговли.
(В скобках заметим: европейские чиновники смогли выйти на некий компромисс с приднестровской стороной и получить ряд обязательств приднестровских властей относительно торговли по европейским правилам, что создает еще большее количество привязок Приднестровья к институциональной системе Евросоюза и, в перспективе, возможных рычагов давления на Приднестровье и российских инвесторов в регионе. Напротив, Москва, обладавшая изначально более выгодными стартовыми позициями, включая развитую систему межведомственных соглашений с приднестровскими органами власти 2006−2007 и 2013−2014 гг., до настоящего времени не выработала механизмы преференциальной торговли с Приднестровьем или, по крайней мере, условий отделения приднестровских товаров от молдавских по критерию места происхождения).
Как представляется, именно «Восточное партнерство» с его политизированными целями, в сочетании с громоздким и не до конца отлаженным бюрократическим аппаратом Евросоюза, а также коррумпированными элитами в молдавской и украинской «историях успеха», привели к тому, что на данном этапе Евросоюз стремительно утрачивает субъектность в региональных процессах. «Восточное партнерство» всерьез и надолго подорвало региональные позиции ЕС, даже на фоне того, что Молдова и Украина взяли на себя определенные обязательства без перспектив членства.
«Проевропейские» политики в Кишиневе всё еще используют Европейский союз в качестве некоей «путеводной звезды», указывающей дорогу к всеобщему благоденствию. Но при этом позиция ЕС воспринимается уже не как руководство к действию, а как рекомендация, далеко не всегда обязательная к исполнению, и переход Молдовы к смешанной системе формирования парламента вопреки позиции ЕС — наглядное тому подтверждение. Не европейцы теперь проводят «тесты», и не они являются ключевым источником легитимности для молдавской и украинской политической элиты, а американцы, которые выстроили вполне работающую в их интересах модель: ключевые решения принимает вашингтонской «обком», а брюссельский «исполком» их выполняет и финансирует. Соответственно, еэсовцы несут и основные региональные риски, в том числе от конфронтации с Россией. Впрочем, в молдавском случае даже приостановка макрофинансовой помощи по линии ЕС уже не останавливает кишиневские власти во главе с фактическим руководителем Молдовы В. Плахотнюком.
И теперь многочисленные «тесты», которые Брюссель заставлял сдавать своих партнеров, бумерангом возвращаются европейским чиновникам. Им предстоит решить, смогут ли они вернуть Евросоюзу статус самостоятельного институционального игрока в регионе или же им и дальше предстоит оплачивать из бюджета собственных налогоплательщиков амбиции американского истеблишмента и популизм региональных вороватых политических кланов, почувствовавших слабость европейских институтов.
Впрочем, есть и еще один путь, который уже реализуется по многим параметрам: возвращение отдельными членами ЕС своего внешнеполитического суверенитета, формирование ими собственной позиции и повестки без оглядки на брюссельских бюрократов. Так действует Венгрия, жестко отстаивающая свои интересы в Закарпатье, Италия, не намеренная следовать указаниям из Брюсселя по миграционному вопросу, такой путь придется, видимо, вновь избрать немцам.
При этом было бы крайне опрометчивым игнорировать предпринятые и потенциальные шаги Европейского союза на региональном направлении, тем более что многие из них не утратили своей актуальности.
Во-первых, на примере еэсовской политики в отношении Приднестровья можно отследить отработку Брюсселем санкционного механизма в отношении конкретных представителей приднестровского руководства (который, напомним, был введен более чем за десятилетие до аналогичных санкций в отношении российских чиновников). Пусть санкции и не принесли ожидаемых результатов, но они дали возможность апробировать механизм их введения, а затем адресного «отделения» тех или иных политиков, к которым санкции переставали применяться, с провоцированием в дальнейшем раскола внутри самой политической элиты.
Во-вторых, в Приднестровье Евросоюз с завидным постоянством пытался не просто отделить интересы власти от интересов бизнеса, но и противопоставить их друг другу, рассчитывая на то, что ухудшение социально-экономической ситуации будет провоцировать внутренние конфликты в приднестровском обществе и, как следствие, заставит приднестровскую власть быть более «сговорчивой» при решении политических вопросов. При этом давление на власть, с одной стороны, должен создавать бизнес, заинтересованный в работе на европейских рынках, с другой стороны — население, уровень благосостояния которого снижается из-за снижения уровня торговли с Евросоюзом. Инструментарием для решения этой задачи становились экономические преференции ЕС в сфере торговли, позволявшие усиливать зависимость экспортеров от еэсовского рынка.
В-третьих, на региональной ситуации Брюссель отработал механизм удаленного управления внешними рисками, прежде всего в вопросах охраны своих внешних границ. К примеру, есть все основания полагать, что накопленный опыт деятельности миссии EUBAM позволил достаточно быстро создать организационные условия для присутствия пограничников из стран — членов ЕС на таких потенциально рискованных миграционных направлениях, как та же Украина, поэтому польские и иные пограничники в киевском аэропорту, вероятно, вполне комфортно себя чувствуют. Заметим, что схема работы EUBAM касается не только миграционных, но и прежде всего товарных потоков, поэтому Брюссель вполне может расширить свою практику внешнего управления и в других сферах — к примеру, в отношении трубопроводов.
Убеждены, что в российских властных кабинетах следует внимательнее изучить эти и другие схемы, которые отрабатываются Евросоюзом на приднестровском направлении. В той или иной форме такого рода модели затем переносятся на взаимоотношения ЕС с Россией и с другими субъектами. Кроме того, опыт ЕС мог бы стать полезным для Москвы в том, как расширять своё влияние через создание устойчивых механизмов и экономических преференций и при этом не допускать повторения ошибок ЕС в части бюрократизации и формализации процесса принятия решений.