Закон России, отменяющий законы РФ, или Как беззаконие становится законным
Активную подготовку к эксперименту с правовыми нормами власть начала в январе 2020 года. 24 января президент России Владимир Путин дал поручение Государственной думе и правительству обеспечить изменение российского законодательства, которое позволит уже в 2020 году применять экспериментальные правовые режимы для разработки и внедрения новых технологий. Законопроект «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» был внесен в Государственную думу 17 марта и 12 мая принят в первом чтении.
Дальше возникла пауза, и 10 июня на совещании по вопросам развития информационно-коммуникационных технологий и связи президент попросил Госдуму совместно с правительством ускорить доработку и принятие данного закона. Путин указал, что необходимо предоставить коллегам определенную свободу действий под строгим контролем и с соблюдением всех норм и требований по безопасности.
А 3 июля по результатам совещания было опубликовано поручение Путина: «Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации обеспечить совместно с Правительством Российской Федерации принятие федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». Срок — 26 июля 2020 г. Ответственные: Володин В. В., Мишустин М. В.». Зачем понадобилось рекомендацию принять конкретный закон оформлять в виде поручения — отдельный вопрос. Из текста формулировки поручения трудно понять, что же именно поручил президент. Законопроект был принят только в первом чтении, и поправки еще готовились. Методы, использованные Мишустиным и Володиным для выполнения поручения, также остались за кадром. Но СМИ стали тиражировать формулировку попроще: «поручил принять», и народные избранники выполнили данную директиву.
21 июля законопроект прошел второе чтение, при этом значительно изменившись. В частности, в нем была прописана возможность вольного обращения с положениями федеральных законов. В части 3 статьи 5 проекта сказано: «3. Положения программы экспериментального правового режима, устанавливающие условия экспериментального правового режима, могут исключать или изменять действие положений федерального закона в случае, если это прямо предусмотрено соответствующим федеральным законом». А если законодатели принимают такую формулировку, то они же и внесут в федеральные законы прямое указание на возможность исключения положений. Об этом — чуть ниже.
Таким образом, законодатели делегировали правительству полномочия изменять положения федеральных законов, поскольку программа экспериментального правового режима утверждается правительством. То есть речь идет не об изменении бюрократических процедур или каких-либо формальных требований, утверждаемых различными подзаконными актами, ведомственными письмами и методическими рекомендациями для массового применения. Речь идет о базовых принципах законодательства, действующего в России. Отметим, что рекомендация президента о принятии конкретного закона появилась до того, как закон сильно изменился. Интересно, что такое изменение законопроекта прошло в режиме правок. Не первый раз особо острые и неприемлемые нормы законодатели вносят в проект ко второму чтению, и относительно безопасный законопроект к моменту выхода становится разрушительным.
В Государственной думе уже стало традицией спорные поправки вносить во втором чтении, сокращая возможность обсуждения последствий изменения законодательства. Казалось бы, наоборот, в ходе рассмотрения законопроекта все препятствия для его применения из него должны быть убраны, формулировки отшлифованы. Но наряду с исчезновением непроработанных норм порой ко второму чтению в законопроекте появляется не просто подводный камень, а огромный валун. Впрочем, всё зависит от целей людей, готовящих законопроект. Если поставлена задача тихой сапой провести желанные нормы, а не обезопасить общество от возможных последствий плохого закона, то подобное ноу-хау достигает цели.
Стоит вспомнить так называемый «закон о шлепках», когда законодателей не остановила даже абсурдность внесенной во втором чтении законопроекта поправки, по которой родственную связь приравняли, в случае насилия без вреда здоровью, к экстремистским мотивам. В результате за насилие без вреда здоровью для родственников наказание оказалось в разы жестче, чем за насилие с причинением слабого вреда здоровью. 22 июля законопроект об экспериментальных правовых режимах был принят в третьем чтении, а 24 июля получил одобрение Совета Федерации. Кто-то скажет, что мы сгущаем краски и преувеличиваем опасность происходящего, ведь наряду с возможностью изменять федеральные законы правительством, без общественного обсуждения и участия депутатов, в документе упоминается недопустимость ограничения предусмотренных Конституцией РФ прав и свобод.
Иллюзии оппонентов, будто члены правительства свято чтут права и свободы, быстро уйдут, если посмотреть на новый законопроект, который наше правительство уже подготовило в связи с принятием закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». Название у этого законопроекта длинное, приводим специально полностью, чтобы читатель не перепутал его с другими проектами, поскольку на практике уже были случаи такого смешивания. Законопроект называется «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (в части развития технологий искусственного интеллекта и больших данных)». Он был выложен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов 17 июля для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
Законопроект предполагает внесение изменений в федеральные законы, дающие возможность исключать или изменять определенные положения при создании экспериментальных правовых режимов. Например, в Федеральном законе «О связи» авторы предлагают закрепить возможность для экспериментаторов исключить или изменить пункт 1 статьи 53 «Базы данных об абонентах операторов связи». Этот пункт объявляет сведения об абонентах (фамилия, имя, отчество и другие сведения, позволяющие идентифицировать абонента) и оказываемых им услугах связи информацией ограниченного доступа, которую нельзя передавать третьим лицам без согласия абонента. В статье 63 «Тайна связи» предлагается исключить или изменить пункты 1 и 2. В первом пункте этой статьи прописана гарантия тайны телефонных переговоров и почтовых отправлений на территории России. Во втором — обязанность операторов связи обеспечить соблюдение тайны связи.
Таким образом, предлагается не упростить или изменить меры по обеспечению тайны связи, не устранить избыточные и мешающие нормы, призванные обеспечить тайну и предотвратить утечку данных о переговорах клиентов, а отменить сам принцип тайны связи. И это при том, что право на тайну переписки и телефонных переговоров прямо закреплено в Конституции РФ (ч. 2 статьи 23).
Не лучше дело обстоит и с изменениями, предлагаемыми в Федеральный закон «О персональных данных», некоторые положения которого также мешают экспериментаторам. Например, предлагается возможность в случае, если это будет предусмотрено программой экспериментального правового режима, исключить принцип согласия субъекта на обработку его персональных данных, в том числе тех данных, на основании которых можно установить личность человека (ч. 1 статьи 6; ч. 2, ч. 4, ч. 6, ч. 8 статьи 9; ч. 1 статьи 11). Можно будет использовать персональные данные независимо от целей, заявленных при их сборе (ч. 2, ч. 3 статьи 5); вообще не сообщать человеку, что его данные обрабатываются (ч. 4 статьи 18); передавать данные другим лицам (ч. 3 статьи 6); разрешить обработку данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных или философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (ч. 1, ч. 2 статьи 10).
Вишенкой на этом многостороннем торте исключений и изменений, предлагаемых законопроектом, становится возможность в экспериментальном правовом режиме отменить принцип врачебной тайны. В законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предлагается закрепить возможность изъять или изменить положение части 1 статьи 13, которая определяет, что «сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полученные при его медицинском обследовании и лечении, составляют врачебную тайну». Также необязательными для экспериментаторов могут стать статьи, посвященные клинической апробации (статья 36.1), назначению не предусмотренных клинической рекомендацией лекарств (ч. 15 статьи 37), порядку обращения и регистрации медицинских изделий (ч. 3, ч. 4, ч. 8 статьи 38). Кажется невероятным, как вообще возможно появление законопроекта, нарушающего прямо оговоренные в Конституции права граждан. Но факт есть факт, законопроект создан, хоть еще и не внесен в Государственную думу, и этот факт свидетельствует о намерениях, которые могут стать реальностью.
Все эти изъятия из требований федеральных законов, нарушающие закрепленные в Конституции РФ права на личную тайну и на использование информации о гражданах без их согласия, необходимы для проведения конкретных экспериментов, предложенных предпринимателями. Именно по их предложениям конструировался перечень необходимых исключений. В пояснительной записке к законопроекту говорится о двух проектах.
Во-первых, это Проект внедрения систем поддержки принятия врачебных решений, использующих технологии искусственного интеллекта (ассоциация «Национальная база медицинских знаний» совместно с негосударственным институтом развития «Иннопрактика»). Указывается, что «на отечественном рынке медицинских технологий искусственного интеллекта уже существует более десяти готовых к коммерческой реализации решений».
Во-вторых, это Проект сервиса для малого и среднего бизнеса по подбору оптимальных сфер и мест деятельности на базе больших данных (некоммерческая организация «Ассоциация больших данных»). Посредством сбора и обработки данных предполагается делать прогноз, на основе которого бизнесмены смогут выбирать сферу деятельности и место открытия предприятия. Оппоненты указывают, что всё не так страшно, ведь уже принятый парламентом законопроект «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» прописывает необходимость информирования граждан о реализации правового режима. И дальше человек якобы может сам решать, пользоваться услугами или нет. Увы, сложно представить, что прежде чем пользоваться услугами, граждане смогут изучить массу информации о предоставляющем эти услуги субъекте, даже если она будет размещена во всех положенных местах. К тому же, если судить по тексту закона, от факта информирования граждан мало что изменится.
В «экспериментальном» беззаконии придется жить всем. Даже если у человека будет возможность изучить массу лишней информации, все равно возникнут случаи, когда он не сможет узнать, что та или иная фирма участвует в эксперименте, и избежать с ней соприкосновения. Если можно отказаться от услуг своего оператора связи, участвующего в эксперименте, то как отказаться от услуг оператора связи своих друзей и знакомых? Пользователь практически не сможет выяснить этот вопрос в режиме, когда ему звонит абонент, пользующийся услугами участника эксперимента.
Если обеспеченные люди могут выбирать между различными медицинскими организациями, то обычные граждане привязаны к государственным учреждениям в месте своего проживания. И даже обязательная информация о том, где можно получить услугу вне сферы действия экспериментального правового режима, тут не поможет. А как отказаться от участия в экспериментальном правовом режиме, если в этом режиме захочет действовать работодатель гражданина? Пополнить ряды безработных? По сути государство заявило, что для выполнения «перспективных» проектов оно лишает граждан защиты с помощью законодательства, обещая «минимизировать» нанесенный ущерб и «компенсировать» его.
Граждане окажутся перед выбором, где разменной картой будут права и свободы:
- пользоваться благами цивилизации или отказать от них?
- лечиться или отказаться от лечения?
- получать образование или становиться самоучкой?
- работать для обеспечения собственной жизни или отказываться от работы (от жизни)?
- общаться с окружающими или не общаться?
Человек не может существовать в одиночку, ему нужно взаимодействие с другими людьми не только для поддержания жизни, но и для собственного становления, для формирования личности, для того чтобы оставаться человеком и развиваться. Ради взаимодействия с людьми человек может многим пожертвовать, в том числе рядом прав и свобод, поскольку права и свободы — это, скорее, инструменты для достижения цели. И в отсутствие цели их ценность сомнительна. Более того, регулировать процессы в обществе можно не только законами, писанными на бумаге.
Иногда неформальная регуляция эффективнее законодательной, поскольку жизнь бесконечно разнообразнее воображения отдельных людей, в правовых нормах невозможно всё предусмотреть и всё прописать. Если бы в реализации проектов участвовали люди, с уважением относящиеся к окружающим, если бы государство реализовывало социальные цели и была гарантия, что перспективность проектов будет оцениваться с точки зрения блага человека, то с потерей прописанных в законах прав можно было бы не просто мириться — эта потеря вообще не казалась бы существенной. Но мы ведь видим, что это явным образом не так.
В бизнесе действует закон джунглей, а социальное (на словах) государство в условиях криминального капиталистического строя свои социальные функции продолжает сбрасывать. Одна пенсионная реформа чего стоит!
И в этих условиях законы становятся хоть какой-то мерой, ограничивающей размах хищнических действий акул бизнеса. Куда же придет общество криминального капитализма в условиях беззакония? Положение, лишающее граждан возможности надеяться на законы, выполнение которых должно гарантировать государство, неминуемо многих приведет к вопросу: если государство не выполняет функцию защиты прав граждан, нужно ли оно? Поправки к Конституции внесли в Основной закон страны гарантию государственной защиты от внешнего вторжения и навязывания иностранных правовых норм. Народ проголосовал за эти поправки, считая их благом. Однако если при защите от внешних сил одновременно внутри страны вводится разрешение не выполнять внутренние законы, то защита от внешних правовых норм уже выглядит подозрительно.