Чему равно чтение проекта бюджета России, если оно «нулевое»?
Если В. Матвиенко лично принимает участие в каком-либо мероприятии, в парламентской сфере это считается очень большим событием. Капитализация мероприятия сразу же повышается в разы, независимо от будущего результата. На днях она провела парламентские слушания Совета Федерации, которые назвала ёмко (для осведомленных), но пусто — для внешних наблюдающих. Слушания именовались «О параметрах федерального бюджета на предстоящую трехлетку». Другое название слушаний — «нулевое» чтение закона о федеральном бюджете на 2022 год и последующий двухлетний плановый период. В этом мог бы быть какой-либо содержательный и законный смысл, если бы законопроект не был внесен в Государственную думу и правительство захотело бы посоветоваться с сенаторами по его параметрам. Однако проект внесен, параметры оцифрованы, изменить их в первом чтении означало бы возврат на переработку. Короче — законопроект уже вошел в процедуру принятия.
Если в театре на сборе его труппы впервые зачитывают какую-либо пьесу, которую планируют поставить в новом театральном сезоне, то это называется «читкой пьесы». Текст пьесы — буквально — зачитывается вслух. Смысл читки — в знакомстве артистов с текстом драмы или комедии, а также в последующем объявлении будущих исполнителей действующих лиц. «Нулевая» же «читка» бюджета выполняет исключительно ознакомительную функцию. Роли заранее распределены. Драматург — всегда один и тот же. Всегда — в Министерстве финансов Российской Федерации. Можно, конечно, поговорить о второстепенных цифрах, но это ни на что не повлияет.
Федеральный законопроект о федеральном бюджете — очень сложный текст. Со слуха не воспринимаем. В принципе. Он требует от слушателей-читателей «нулевого» чтения специфических ЗУНов (ЗУНы — аббревиатура, традиционно сокращающая «знания», «умения» и «навыки» до первых букв этих слов). ЗУНы — основа школьного, вузовского и всякого другого профессионального обучения и одновременно критерий компетентности. Если бы депутатов Государственной думы выбирали, а сенаторов — отбирали по содержанию и степени наполненности их «бюджетных» ЗУНов, то их мандаты достались бы только сотрудникам Минфина. Это медицинский факт. Таково наше переусложненное бюджетное законодательство, которое к тому же десятки раз поменялось. Можно, конечно, надувать щеки для показухи и важности, но без специальной подготовки никому не дано, как говорят музыканты, сыграть бюджетную партитуру с листа. Не получится с ходу освоить ни проект федерального закона о федеральном бюджете, внесенный в Госдуму на днях, ни даже правительственную пояснительную записку к нему.
Дело не в том, что законопроект с приложениями заполнил почти двадцать тысяч страниц текста и таблиц. Минфин за десятилетия единоличного бюджетного творчества чрезвычайно перемудрил и уплотнил бюджетный текст, а каждую статью законопроекта надежно защитил от попыток ее редактирования. Чем? Десятками других федеральных законов, начиная с Бюджетного кодекса. Давно забыто, что никто не может диктовать Государственной думе, кроме нее самой, как, когда и какой закон принимать (исключение — Конституция РФ и федеральные конституционные законы), поскольку все другие федеральные законы равны друг другу. И действие даже Бюджетного кодекса может быть приостановлено на период принятия нового закона о федеральном бюджете, если так посчитают законодатели. Однако об этом давно не вспоминается. В правительстве не допускают мысли о таком варианте развития событий. Бюджетный кодекс иконизирован. Объяснение, разъяснение и толкование проекта закона о бюджете начинают с поклона Бюджетному кодексу. То есть не с завтрашних целей развития страны, определенных президентом, а со «вчерашнего» Бюджетного кодекса. Цитирую первый абзац пояснительной записки: «Законопроект подготовлен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и с учетом положений Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 года № 326. Положения проекта соответствуют положениям договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации». Получается, новые депутаты — вечные заложники своих предшественников? На каком таком правовом основании? Нет такого основания. Нет закона о порядке принятия закона.
Вернемся к «нулевым» парламентским слушаниям. У нас часто так бывает: говорим одно, думаем другое, имеем в виду третье. Так и здесь — участники парламентских слушаний в Совете Федерации забыли про тему о параметрах федерального бюджета и приступили к заверениям в высочайшем почтении. Спикер похвалила правительство за очень большую, тщательную и кропотливую работу по формированию бюджета. И «приняла» эстафету ответственности, переложив ее на законодателей, суть которой «в слаженности работы с Государственной думой нового созыва» (принцип сдержек и противовесов, ради которых создавался Совфед, давно забыт). В целом экономика вернулась на докризисный уровень. О существенном улучшении делового климата свидетельствует быстрый рост инвестиций. Инфляция, к которой наиболее чувствительны граждане с невысокими доходами, есть, но это оборотная сторона позитива — восстановления. Иначе говоря, продолжение наших достоинств. Правительство и Центробанк уже принимают меры для снижения инфляции. И есть все основания рассчитывать, что в следующем году она вернется на целевой уровень в 4%».
Обычно критично настроенная Счетная палата в этот раз оказалась весьма благодушной. Выступление А. Кудрина оказалось не самым выдающимся. Его краткое авторское изложение на сайте палаты — несколько ключевых тезисов. Вот они:
— в предыдущие два года бюджет был антикризисным, сейчас он переходит к стабильному развитию;
— инфляция может привести к необходимости корректировать решения, доиндексации социальных пособий для поддержки населения. Инфляция, согласно прогнозу, по итогам 2021 года должна составить 5,8%. Однако к концу сентября этот показатель уже достиг 5,2%;
— в период пандемии по ряду направлений был пик расходов, связанных с антикризисными программами. Поэтому логичнее сравнивать бюджеты 2022 года с 2019 годом. Так, расходы на здравоохранение в 2022 году по сравнению с нынешним годом снижаются на 117 млрд рублей. Однако по сравнению с 2019 годом рост составит 42%;
— дотации бюджетам субъектов в 2022 году составят 957 млрд рублей. В условиях снижения инвестиционной составляющей в регионах нужно выделять им больше финансовых ресурсов.
Так же, как и А. Кудрин, сенаторы на слушаниях не стали дискутировать по поводу параметров бюджета и благополучно миновали и «нулевое», и первое чтение. Какой смысл? Как сообщила спикер, в Совфеде уже приступили к поправкам ко второму чтению проекта бюджета в Госдуме. Среди них будет: финансирование мероприятий по повышению доступности воздушных перевозок, развитию автодорог в регионах, обеспечению жильем инвалидов, детей-сирот. Также сенаторы предложат увеличить ассигнования на то, чтобы устранить цифровое неравенство, обеспечить отдых и оздоровление детей из Арктической зоны, поддержать коренные малочисленные народы, строить объекты здравоохранения, образования и культуры в тех регионах, где в этом есть острая необходимость. Кроме того, планируется увеличить объем ассигнований, выделяемых бюджетам регионов, чтобы частично компенсировать дополнительные расходы на повышение оплаты труда бюджетников. Сенаторы настроены добиваться направления на инфраструктурное развитие дополнительных доходов Фонда национального благосостояния, объем которого к сентябрю достиг 14 триллионов рублей.
И никому из участников слушаний в голову не пришло задать вопрос министру Силуанову — почему, несмотря на очевидную и конкретную нужду регионов в деньгах, правительство из суммы будущих федеральных расходов открыто предполагает заначить на неизвестные никому цели колоссальную сумму — 1,2 триллиона рублей? Цитирую: законопроектом о бюджете на 2022−2024 годы в общем объеме расходов предусматриваются условно утверждаемые расходы в объеме 2,5 процента на первый год планового периода (2023 год) и в объеме 5 процентов на второй год планового периода (2024 год) общего объема расходов. Условно утверждаемые расходы — это и есть заначка, «резерв», то есть деньги, не распределенные по функциональным направлениям.
Никакой это не резерв, а судя по его триллионному размеру — это самая настоящая заначка, прикрывающая правительственных расчетчиков. Изъятие денег из оборота. Для чего принимать бюджет сразу на три года, если не ясно, куда намерено правительство потратить триллион резервных средств? Объяснения типа, что не всё можно предусмотреть, — это лукавство. Вот таблица:
Период
2020
2021
2022
2023
2024
январь
61,8
74,2
71,9
72,4
73,1
февраль
63,9
74,4
72,0
72,4
73,2
март
73,1
74,4
72,0
72,5
73,3
I квартал
66,1
74,3
72,0
72,4
73,2
апрель
75,2
76,1
72,0
72,6
73,4
май
72,6
74,0
72,1
72,6
73,4
июнь
69,2
72,6
72,1
72,7
73,5
II квартал
72,3
74,2
72,1
72,6
73,4
июль
71,3
73,9
72,1
72,7
73,6
август
73,8
73,5
72,2
72,8
73,7
сентябрь
75,7
73,1
72,2
72,9
73,8
III квартал
73,6
73,5
72,2
72,8
73,7
октябрь
77,6
72,7
72,2
72,9
73,8
ноябрь
77,0
72,3
72,3
73,0
73,9
декабрь
74,1
71,9
72,3
73,1
74,0
IV квартал
76,2
72,3
72,3
73,0
73,9
год
71,9
73,6
72,1
72,7
73,6
Эта таблица — правительственный расчет стоимости доллара США, выраженной в рублях РФ. Значит, можем, если хотим, рассчитать сверхволатильные величины. Значение расчета бивалютной корзины велико. Оно имеет самое непосредственное отношение ко всем направлениям расчета будущего дохода страны и обслуживания внешнего долга. Следовательно, нежелание представить примерные направления расхода резерва — от лукавого. Тем более что «резервирование бюджетных ассигнований при формировании законопроекта по разделу «Здравоохранение» не осуществлялось», как поясняет правительство.
При внимательном чтении обнаруживается проблема расчетов как общая проблема. Так, вначале Минфин посчитал, что в 2021 году доходы составят 18 трлн 765 млн рублей, а потом пересчитал и оказалось — 23 триллиона 781 млн рублей. Посчитал расходы текущего года, оказалось — 21 триллион 520 млн рублей. Пересчитанная сумма выросла до 24 триллионов 58 млн рублей. Уместные вопросы к Минфину в рамках «нулевого» чтения заданы не были, хотя тема слушаний, напомню, — о параметрах бюджета.
Деталей, в которых как бы спрятался дьявол, в законопроекте и его приложениях больше, чем приведено. Оказывается, что у нас до сих пор так и нет единого плана по достижению национальных целей развития РФ на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г. Есть всего лишь его заготовка под названием проект единого плана. У сенаторов, как у матросов — нет вопросов? Хоть кого-то из тех, кто рассчитывал проект бюджета, это смутило? Тот же самый Бюджетный кодекс не позволяет правительству, министерствам и ведомствам опираться в своих расчетах на проекты нормативных правовых актов, кто бы ни был их автором. У проекта плана — годичная давность, а утвержденного плана в полном соответствии с указом президента РФ нет. Нельзя положения проекта плана считать правоустанавливающими директивами. Однако новеллами проекта наполнены практически все паспорта государственных программ Российской Федерации, которые представлены как приложения к проекту закона о бюджете. Содержание самих госпрограмм также существенно изменилось по сравнению с тем, какими они были еще год назад. Это требует отдельного анализа. Выполнят ли его депутаты и профильные комитеты Госдумы — увидим в самое ближайшее время. Парламентские чтения Совета Федерации этого не сделали, оказавшись — по существу — нулевыми.