Во ВШЭ описали пути выхода из «лабиринта санкций»
Опыт адаптации к санкциям крупных стран, таких как Китай и Иран, может быть частично полезен для России. Среди общих путей выхода из ловушек санкций можно выделить создание условий для новых иностранных инвестиций и диверсификацию внешней торговли. Об этом написали сотрудники Центра исследований структурной политики НИУ ВШЭ в докладе «Мир в лабиринте санкций: промышленная политика на перепутье» под редакцией Юрия Симачева (РБК ознакомился с текстом).
В докладе подчеркивается, что в научной среде нет однозначного мнения о том, как измерять эффективность санкций. Политологи считают санкции эффективными только в случае достижения заявленных политических целей, тогда как экономисты оценивают их эффективность в терминах экономического ущерба. При этом влияние санкций на макропоказатели неоднородно, указывают авторы: эффекты на рост ВВП скорее среднесрочны и ослабевают на длинном горизонте. При этом санкции выступают триггером структурных изменений в странах-мишенях — причем не всегда негативных.
Всего в послевоенной истории мира насчитывается свыше 1,3 тыс. кейсов санкций, однако опыт других стран можно использовать для российской действительности с большими оговорками, предупреждают исследователи ВШЭ. Как правило, большинство санкций было направлено против малых бедных экономик. За исключением Китая, Россия является самой крупной страной мировой экономики, против которой были введены масштабные санкции. «Тем не менее прошлый опыт санкций важен с позиций уроков», — пишут авторы доклада.
Все против всех
Согласно данным проекта Дрексельского университета в США Global Sanctions Database (GSDB), на которые ссылаются авторы, с 1950 по 2022 год насчитывается 1325 кейсов санкций, введенных со стороны около 150 стран против 170. В целом можно говорить, что санкции в мировой экономике вводили почти все страны и против всех, отмечается в докладе. В политическом измерении эффективности санкций за весь этот период только 62% завершившихся кейсов полностью или частично достигли своей цели, 8% кейсов завершились переговорами, оставшиеся 30% оказались неэффективными.
Как Иран справлялся с санкциями
Опыт Ирана, который находится под санкциями уже более 40 лет, является для России важным, поскольку это достаточно крупная экономика (на момент ввода санкций в 1979 году она занимала 0,9% от мировой, российская в предсанкционном 2021 году — 1,9% в долларовом выражении и 3% по паритету покупательной способности в версии МВФ). Иран, как и Россия, сильно зависит от экспорта нефти. В целом политика иранских властей по адаптации к санкциям и обеспечению функционирования национальной экономики в условиях жестких ограничений оказалась довольно успешной, утверждают авторы. Так, сокращение экспорта после введения очередных санкций неизменно сменялось его восстановительным ростом, указывают они. Кроме того, важным результатом стала диверсификация экономики, проявившаяся в том числе в заметном сокращении за последние 10 лет объемов экспорта сырья (минерального топлива и руды) и наращивании продуктов их переработки (пластика и пластиковых изделий, черных и цветных металлов, стекла).
Впрочем, реализованная Ираном политика, хоть и позволила избежать масштабной экономической и технологической деградации страны, все же не предотвратила нарастающее отставание ее экономики, причем не только от мировых лидеров, но и, например, от соседней Турции, отмечается в докладе.
Среди иранских мер по адаптации к санкциям авторы называют:
- полулегальный и нелегальный экспорт нефти (через подставные фирмы, с фальсификацией сопроводительных документов, отключением систем определения местоположения нефтеналивных судов, перегрузки нефти на иностранные танкеры в нейтральных водах), использование собственного танкерного флота и страхового покрытия, существенное расширение транспортировки нефтепродуктов автотранспортом, не подпавшим под действие санкций, развитие соответствующего сотрудничества с Китаем;
- установление фактически запретительных пошлин на импорт автомобилей с пробегом, импортозамещение и локализация производства автомобилей на основе освоенных в стране зарубежных платформ и моделей;
- развитие параллельного импорта промышленного оборудования, высокоточных станков, авиационных деталей и готовых образцов, налаживание собственного производства части необходимой номенклатуры комплектующих; реверс-инжиниринг;
- переход на торговлю с неприсоединившимися к санкциям странами в национальных валютах, расширение использования в международных расчетах национальной платежной системы «Шетаб»; распространенной на Среднем Востоке неформальной системы клиринга хавала (механизм взаимозачетов, построенный в основном на доверии), различных бартерных схем;
- государственное стимулирование неэнергетического экспорта (продукции химической, сталелитейной и горнорудной промышленности, сельского хозяйства), налоговые стимулы для малого и среднего бизнеса.
Специалисты Института экономики РАН ранее называли несколько основных уязвимостей иранской «экономики сопротивления». Это невозможность уйти от сырьевой специализации, регрессивный характер импортозамещения из-за технологических ограничений, сильная зависимость от «дружественных» партнеров, девальвация валюты, инфляция.
45 лет под санкциями
Иран находится под санкциями США пятое десятилетие (с 1979 года), с 2011 года он подпал под коллективные санкции США, ЕС и ООН, призванные побудить его отказаться от использования ядерной программы в военных целях. Пакет секторальных санкций против Ирана содержит три типовые группы запретов: экспортное эмбарго (запрет на импорт из Ирана нефти и продукции других базовых отраслей), импортное эмбарго (запрет на поставки в Иран передовых технологий, нефтегазового оборудования, западных материалов и компонентов) и жесткие финансовые ограничения (отключение банков от системы SWIFT, почти полная заморозка валютных резервов иранского ЦБ и т.д.).
Если бы не санкции, иранская экономика в период 1989–2019 годов росла бы в среднем на 4–5% в год по сравнению с фактическим ростом на 3%, оценивали исследователи Мохаммад Хашем Песаран (Кембридж) и Дарио Лаудати (Университет Южной Калифорнии) в работе 2022 года. Санкции повлекли за собой ряд положительных последствий для иранской экономики, указывают эти авторы. «В начале санкций иранская экономика была так же сильно зависима от нефтяного экспорта, как страны вроде Саудовской Аравии. Ограничение нефтяного экспорта на протяжении сравнительно долгого периода привело к важным структурным трансформациям экономики Ирана с существенным ростом ненефтяного экспорта (нефтехимия, легкая промышленность, сельскохозяйственные товары)», — пишут они.
Опыт Китая после 1989 года
В докладе также рассматривается опыт Китая после введенных в 1989 году санкций из-за событий на площади Тяньаньмэнь, когда в результате вооруженного подавления протестов погибло много людей (точных оценок числа погибших нет). В то время экономика Китая находилась на сопоставимом с современной Россией уровне.
Тогда, несмотря на санкции со стороны США, европейских стран, Канады, Японии и ряда международных организаций, Китай провел масштабные реформы для «разгосударствления» экономики и ускоренного создания рыночных институтов. В частности, авторы упоминают такие меры, как сокращение масштабов государственного планирования, либерализация ценообразования, реформирование государственного сектора экономики, частичная приватизация, коммерциализация банковского сектора, либерализация внешней торговли.
Также исследователи ВШЭ обращают внимание на принятые китайскими властями меры для привлечения прямых иностранных инвестиций:
- полное или частичное открытие для иностранного капитала ранее закрытых отраслей (розничная торговля, внешняя торговля, финансовый сектор, сфера услуг);
- допуск иностранных инвесторов к акционированию госпредприятий, появление портфельных иностранных инвестиций;
- снижение налоговой нагрузки на иностранные и совместные предприятия;
- создание новых особых экономических зон.
Все это принесло Китаю хороший результат, констатируют авторы. «Снижение темпов роста китайской экономики оказалось довольно непродолжительным, и уже в 1993 году страна вернулась к двузначным показателям экономического роста. Наблюдавшийся на фоне санкций резкий спад импорта был полностью преодолен уже в 1992 году, а тремя годами позже объем импортных поставок вдвое превысил досанкционный уровень», — пишут они.
В целом все страны, подвергшиеся значительным экономическим санкциям (помимо Китая и Ирана авторы рассматривают также Мьянму, Венесуэлу и КНДР), следовали по схожим путям, резюмируют авторы. Они расширяли взаимодействие со странами, не присоединившимися к санкциям, диверсифицировали торговых партнеров, проводили экономическую либерализацию, давая позитивный сигнал иностранным инвесторам, искали способы обхода ограничений для сырьевого и энергетического экспорта. Что касается ограничений в научном сотрудничестве, то в условиях санкционного давления некоторые страны «делали ставку на автаркичное технологическое развитие с опорой на собственные компетенции». И хотя такой подход не исключал локальных успехов и «даже весьма заметный общий прогресс», в долгосрочной перспективе он «неизбежно влек за собой нарастающее технологическое и экономическое отставание».
Пути для России из «лабиринта санкций»
Для России исследователи из ВШЭ выделяют несколько драйверов экономического развития в условиях санкций.
«Быстрое» и технологическое импортозамещение. Период 2022–2023 годов оказался достаточно успешным с позиций прохождения кризиса в том числе и потому, что был задействован потенциал «быстрого импортозамещения» за счет налаживания новых связей и использования обратного инжиниринга, указывают авторы. Однако в дальнейшем потенциал такого замещения будет снижаться, предупреждают они. «Задача быстрого наращивания российского технологического потенциала может достигаться не только интенсификацией проведения российских исследований и разработок, но и развитием совместных производств, причем не только в российской, но и зарубежной юрисдикциях», — предлагается в докладе.
Рост малого и среднего бизнеса, развитие инновационного предпринимательства. После 2022 года впервые сложились предпосылки к тому, чтобы МСП стало значимым фактором экономического роста, отмечают авторы. Уход с российского рынка иностранных компаний, проблемы с импортом расширили рыночные ниши для развития малого и среднего бизнеса. Для реализации его потенциала необходимо изменить логику поддержки МСП, сделать ставку на обеспечение динамики, инновационности роста, на включение МСП в сети субподряда.
Страновая и продуктовая диверсификация экспорта. Сохранение и расширение продуктового многообразия российской экономики — необходимая предпосылка к новым международным партнерствам, подчеркивается в докладе. Одним из способов может стать расширение и релокация прямых иностранных инвестиций российских компаний для создания совместных компаний в иностранных юрисдикциях, что поможет улучшить доступ к передовым технологиям, считают эксперты ВШЭ.
Новые прямые иностранные инвестиции. Источниками технологических инвестиций могут быть уже закрепившиеся на рынках малые и средние технологические компании нейтральных стран, быстрорастущие технологические компании, стартапы, только выходящие на мировые рынки, и крупные многонациональные компании нейтральных стран. Для последних авторы предлагают создавать наилучшие условия ведения бизнеса, например, за счет нулевой ставки корпоративных налогов.
Насколько опыт других поможет России
С правовой точки зрения сравнивать опыт стран под санкциями нельзя, общими там являются только инициаторы санкций — США и Евросоюз, говорит партнер BGP Litigation Сергей Гландин. Современный опыт Китая не релевантен еще и потому, что против него действуют чисто экономические ограничения США. При этом китайское законодательство о санкциях и контрмерах похоже на российское и включает в себя политику «симметричных ответов», отмечает юрист.
Что касается Ирана, то он «приноровился справляться с санкциями через Объединенные Арабские Эмираты», и сейчас Россия пошла тем же путем, указывает Гландин. Кроме того, уникальность санкций против России он видит еще и в активном отслеживании американскими властями нарушителей санкционных режимов со стороны российских партнеров. В этом вопросе «Россия впереди планеты всей», подчеркивает юрист. США активно применяют институт вторичных санкций.
Опыт применения санкций против других стран можно изучать, понимая при этом, что их экономики отличаются от российской — она крупнее и более диверсифицирована, отмечает гендиректор Российского совета по международным делам Иван Тимофеев. Отдельного внимания заслуживает иранский опыт, поскольку ряд ограничительных мер, применяемых против России, был уже опробован на Иране, считает он.
При этом Тимофеев скептически относится к возможному применению Россией методов Ирана по обходу санкций. «К этому опыту нужно относиться крайне осторожно», — призывает он.
Наиболее близким по условиям примером для сегодняшней России выглядит не Иран, а ЮАР в 1980–1990-х годах или Венесуэла с 2014 года, говорил ранее директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов. Как и Россия, эти страны в начале ограничений относились к группе государств со средними доходами и были относительно слабо открыты для внешней торговли. Однако релевантность и этих примеров ограниченная, отмечал он.
Политика Венесуэлы представляет собой «весьма яркий негативный пример реагирования нефтяной экономики на внешние санкции», считают авторы доклада. «Едва ли не главной мерой правительства страны в условиях резкого сокращения экспортных доходов являлась масштабная денежная эмиссия. Социальная поддержка населения порой приобретала откровенно популистские формы, такие, например, как принудительная распродажа товаров крупных торговых сетей по ценам кратно ниже рыночных», — указывают они.
Авторы доклада — сотрудники Центра исследований структурной политики НИУ ВШЭ: Юрий Симачев, Анна Федюнина, Михаил Кузык, Максим Юревич, Николай Городный, Алексей Ширшиков.