Правительство разработало новую версию законопроекта о выявлении и ликвидации нелегальных свалок, который разграничивает полномочия муниципальных и региональных властей в этой сфере. Закон об отходах производства и потребления предлагается дополнить новой главой VI.I «Выявление и ликвидация мест несанкционированного складирования твердых коммунальных отходов» (ТКО).
«Ведомости» ознакомились с текстом законопроекта. Это уже вторая версия законопроекта Минприроды – прошлая публиковалась для общественного обсуждения в августе 2023 г. В новой главе содержится две статьи.
В частности, в ст. 27.1 «Порядок выявления мест несанкционированного складирования ТКО» предлагается прописать, кто ответственен за нахождение нелегальных свалок. В границах населенных пунктов их выявляют органы местного самоуправления (МСУ), а за их пределами – региональные власти. В статье прописано и два исключения: свалки в границах участков, которые используются для деятельности Вооруженных сил, должны выявляться Минобороны или подведомственными ему организациями. А выявление свалок на территориях участков, которые предоставлены ФСБ, должны выявляться в рамках «проводимого подразделением данного органа» земельного или экологического надзора. В этой же статье прописывается процедура составления акта выявления места незаконной свалки и направления его тем, кто свалку создал, или собственникам земли.
Вторая новелла – ст. 27.2 «Ликвидация мест несанкционированного складирования ТКО». В ней говорится, что ликвидация свалки осуществляется тем, кто ее создал, и/или собственниками, землепользователями, арендаторами участков. Если же эти лица свалки не убрали, то органы МСУ или региональные власти (в зависимости от места расположения участка) должны ликвидировать свалку в течение двух лет в двух случаях: во-первых, если создатели свалки или собственники участка через 30 дней после направления акта о выявлении свалки не откликнулись или со дня составления самого акта – если информации о том, кто свалку создал или кто собственник участка, нет.
Рекультивация земель осуществляется после ликвидации свалки в соответствии с земельным законодательством, а возмещение вреда окружающей среде – по законодательству об охране окружающей среды. Органы, которые организовали ликвидацию свалок, вправе требовать возмещения расходов от тех, кто создал свалки, а если таких данных нет – от собственников или правообладателей земель. Законопроект предполагает три источника финансирования ликвидации нелегальных свалок: плата за негативное воздействие на окружающую среду, административные штрафы за правонарушения в области охраны окружающей среды, средства от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Поправки затронут незаконные свалки объемом 5 куб. м и более.
Правительство предлагает, чтобы закон в случае принятия вступил в силу с 1 января 2025 г. В течение трех месяцев после этого Минприроды формирует межведомственную комиссию по рассмотрению информации о местах нелегальных свалок, включенных в госреестр объектов накопленного вреда окружающей среде. В ее состав входят представители регионов, Минприроды и др. До 1 января 2026 г. комиссия рассматривает информацию о нелегальных свалках и принимает решение об исключении информации о такой свалке из реестра или сохранении в нем.
«Сегодня за состояние земельных участков отвечают их собственники или пользователи, в том числе за ликвидацию навалов мусора на них, – говорит глава Российского экологического оператора Денис Буцаев. – Вместе с тем много вопросов возникало в случаях, когда земельные участки не разграничены или находятся в собственности субъекта или в федеральной собственности, но располагаются в границах населенных пунктов». Такие споры были предметом рассмотрения Конституционного суда (КС), который поручил правительству определить ответственных за ликвидацию нелегальных свалок и источники финансирования, говорит Буцаев. Это и стало основанием для подготовки законопроекта Минприроды.
КС вынес постановление 30 мая 2023 г. Им предписывалось определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации нелегальных свалок, которые обнаружены на землях муниципальных образований, на участках в госсобственности и на тех, где госсобственность не разграничена. Разработанный механизм «будет способствовать повышению обеспечения органами МСУ и субъектами» соблюдений требований законодательства в области обращения с отходами, отмечается в пояснительной записке к законопроекту.
Поводом к проверке в КС нескольких норм законов стали жалобы администраций г. Кодинска Красноярского края и Новосибирского района Новосибирской области. Муниципалитеты были не согласны с тем, что их заставляют убирать свалки на принадлежащих государству территориях, поскольку у них нет на это финансирования. Сначала суды сочли, что поскольку местные власти распоряжаются госземлями, то они должны нести ответственность за них. Заявители в итоге дошли до КС, который в своем постановлении разрешил муниципалитетам не платить за уборку бесхозных свалок на неразграниченных земельных участках, которые находятся в госсобственности. Но суд подчеркнул, что поскольку ликвидация несогласованных свалок имеет общегосударственное значение, то в решении этой проблемы должны участвовать все уровни власти. Он также предписал законодателям внести изменения в правовое регулирование, прописав, как определить, кому принадлежит нелегальная свалка, и источники финансирования по ликвидации.
Сейчас законодательство не содержит четкого механизма выявления и ликвидации несанкционированных свалок, говорит старший юрист экологического направления юридической фирмы Vegas Lex Дмитрий Моторин: «В большинстве случаев решение данного вопроса начинается только после «инициативы» контрольно-надзорных органов – Росприроднадзора или прокуратуры». На практике руководствуются ст. 13 и 42 Земельного кодекса, по которым на собственников участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами, поясняет Моторин.
Верховный суд в декабре 2023 г. объяснял, что обязанность по ликвидации несанкционированного складирования ТКО возлагается на правообладателя земельного участка, если не установлено лицо, виновное в размещении отходов. «С учетом этого помимо физлиц и юрлиц на практике нередко встречаются случаи предъявления исков прокуратуры о ликвидации несанкционированных свалок к органам МСУ и региональным властям. К примеру, в отношении неразграниченных земель муниципального образования или земель лесного фонда», – говорит Моторин.
Законопроект вносит ряд существенных изменений в закон об отходах, считает Моторин: «В первую очередь на муниципальные и региональные власти возлагается ответственность за выявление и организацию ликвидации несанкционированных свалок, происходит распределение компетенций и полномочий». Появляется и новая глава в законе, которая прописывает четкий порядок действий уполномоченных органов, сроки реагирования на выявление свалок и порядок и сроки их ликвидации, поясняет он. Уполномоченные органы будут обязаны сами ликвидировать несанкционированные свалки, если правообладатели участка или иные лица, виновные в захламлении, не убрали ее в течение 30 дней после получения акта, добавляет Моторин: «И уполномоченные органы смогут требовать возмещения расходов за это».
Предполагается, что рассматриваемые изменения должны позволить более оперативно и эффективно решать вопрос выявления и ликвидации свалок, говорит Моторин: «Основная проблема в решении вопроса сейчас не отсутствие у органов МСУ желания заниматься проблемами свалок, а, как правило, отсутствие на эти цели бюджетных средств». Предлагаемый законопроектом механизм сводится к идее взыскания с виновных лиц расходов на проведение ликвидации постфактум. И также постфактум поступают в бюджет штрафы и плата за негативное воздействие, хоть они и носят целевой характер, говорит Моторин: «В связи с этим возникают сомнения в том, насколько эффективно будут работать новые законоположения на местах».
Согласно статистике Росприроднадзора, по состоянию на 1 января 2022 г. в России обнаружено 15 513 несанкционированных свалок. В финансово-экономическом обосновании говорится, что за 2022 г. и девять месяцев 2023 г. в бюджеты регионов и местные бюджеты поступило 4,62 млрд руб. из трех вышеуказанных источников финансирования, и это правительство считает достаточным для финансового обеспечения ликвидации нелегальных свалок.
В подготовке материала участвовала Юлия Малева