"Мертвая петля": почему канадская армия фактически небоеспособна
Канадская армия сейчас в крайне плохом состоянии — не хватает людей, денег, а вооружение неуклонно устаревает. Все это привело к тому, что НАТО не может рассчитывать на армию Канады. В этой статье Филипп Лагас и Джастин Масси рассуждают о том, что происходит с боеспособностью Королевских сил и как можно исправить ситуацию.
Вооруженные силы Канады вошли в "мертвую петлю". Так министр национальной обороны Билл Блэр охарактеризовал состояние канадских вооруженных сил на конференции по безопасности и обороне, состоявшейся в Оттаве в прошлом месяце. В своих комментариях Блэр ссылался на тяжелейший кризис, связанный с набором и удержанием военнослужащих. Канадским вооруженным силам не хватает 16 тысяч человек – около 15% от утвержденной численности в 71 500 регулярных войск и 30 тысяч первичных резервных сил. Несмотря на такие меры, как открытие набора в армию для лиц с постоянным видом на жительство, нет никаких признаков улучшения ситуации. Менее 1% заявлений от обладателей вида на жительство на вступление в регулярные войска были приняты, а 15 тысяч кандидатов отказались от участия в процессе подачи заявлений, который длится от 18 до 24 месяцев. Хотя канадское правительство подписало несколько громких контрактов на поставку новой техники, такой как F-35, беспилотники Predator и P-8A Poseidon, при таких темпах развития событий может оказаться, что некому будет использовать эти возможности, когда они появятся на вооружении.
Фокус перевел статью Филиппа Лагассе и Джастина Масси о состоянии Королевских вооруженных сил Канады.
Союзники и критики справедливо призывают Канаду достичь целевого показателя расходов в размере 2% от валового внутреннего продукта, согласованного с НАТО, но проблемы канадских вооруженных сил глубже, чем недостаток средств. Под вопросом находится способность Канады вносить значимый вклад в крупные операции союзников в обозримом будущем. Несмотря на увеличение расходов на оборону на 70% в период с 2017 по 2026 год, внутренний отчет о готовности канадских вооруженных сил, опубликованный в СМИ на той же неделе, когда Блэр выступил со своими замечаниями, рисует мрачную картину: большинство основных видов вооруженных сил Канады неготовы или непригодны к эксплуатации. Действительно, в среднем только 45% военно-воздушного флота Канады находится в рабочем состоянии, в то время как Королевский канадский флот может работать на 46% своей мощности, а армия – на 54%. Это означает, что даже незначительные военные амбиции Канады, состоящие всего из трех фрегатов, двух эскадрилий истребителей и одной механизированной бригады, не подкреплены. Будучи девятой по величине экономикой в мире и двенадцатой по величине на душу населения, Канада фактически вносит несущественный вклад в безопасность союзников, и на нее нельзя положиться даже в плане поддержания ее собственных ограниченных амбиций.
Признаков изменения ситуации к лучшему пока не заметно. 8 апреля 2024 года канадское правительство объявило о выделении более 72 миллиардов долларов на финансирование обороны в течение следующих двух десятилетий. Согласно прогнозам, в 2029 году военные расходы Канады достигнут пика в 1,76% ВВП. Это долгожданное вливание средств в дополнение к почти 215 миллиардам долларов, которые канадское правительство намерено инвестировать в вооруженные силы в течение следующих 20 лет. Однако большая часть этих новых расходов будет выделена лишь через несколько лет и не решит насущных проблем вооруженных сил. Говоря прямо, канадские вооруженные силы находятся в ужасном состоянии и едва держатся на плаву. Корни этого кризиса кроются в стратегической культуре Канады и решениях в области обороны, принятых на протяжении десятилетий. Путь к выходу из кризиса, между тем, устлан, казалось бы, непреодолимыми препятствиями, включая хроническую нехватку личного состава, неспособность быстро осваивать средства, отсутствие двухпартийного консенсуса по военным показателям, а также культуру реактивности и неготовности к новым геополитическим вызовам.
Даже если жизненно важные реформы и увеличение бюджета будут проведены сегодня, на их реализацию уйдут годы, а на восстановление вооруженных сил – не менее десятилетия. Для Канады это еще одна причина начать как можно быстрее, а для ее союзников – иметь реалистичные ожидания относительно военного вклада Канады в ближайшие годы. Короче говоря, не рассчитывайте на Канаду до тех пор, пока не будут проведены структурные реформы.
Канада и национальная оборона
Чтобы понять нынешний военный кризис Канады, важно осознать, насколько малое значение канадцы придают обороне. Хотя последние опросы показывают, что отношение к обороне меняется, особенно среди консервативно настроенных избирателей, канадцы редко рассматривают оборону как приоритет. Окруженные тремя океанами и соседствующие с крупнейшей в мире военной державой, канадцы редко считают расходы на оборону достойным вложением средств, особенно в сравнении с популярными социальными программами. Конечно, бывали и исключения. Канада внесла значительный вклад в обе мировые войны. Корейская война заставила Канаду инвестировать значительные средства в свои вооруженные силы и перебросить войска в Западную Европу в начале холодной войны. Однако после того, как противник был побежден или угроза, казалось, утихла, канадцы поставили на паузу расходы на оборону и снизили свой военный потенциал. Примечательно, что после резкого роста расходов, последовавшего за Корейской войной, расходы на оборону Канады начали медленно, но неуклонно снижаться с конца 1950-х годов. В середине 1970-х годов канадские вооруженные силы подверглись серьезной рекапитализации, однако они так и не смогли достичь того потенциала мирного времени, которым они недолго располагали в начале холодной войны.
И канадские элиты, и избиратели с удовольствием паразитируют на военной репутации, которую страна заработала более 70 лет назад. Подобно потерявшему форму бывшему спортсмену, цепляющемуся за дни своей славы, канадцы все еще представляют себя такими, какими они были в прошлом, а не такими, какими они являются сейчас, хотя все больше людей считает, что репутация их страны в последнее время ухудшилась. Что еще хуже, канадцы и их лидеры полагают, что союзники разделяют их взгляд на самих себя. Это самодовольство и самоуверенность мешают Канаде осознать истинные масштабы своего военного упадка.
Сегодня, столкнувшись с ухудшением международной обстановки в сфере безопасности, канадцы вновь осознают, что им следует активизироваться в военном отношении. Однако десятилетия пренебрежительного отношения к своим вооруженным силам привели к тому, что в ближайшие годы Канаде будет гораздо сложнее внести значимый вклад в обеспечение международного мира и безопасности. Хотя корни этого кризиса уходят в эпоху холодной войны, нынешнее положение канадских вооруженных сил проще всего понять, обратившись к десятилетиям после нее.
Дивиденды мира
Когда закончилась холодная война, канадские правительства с нетерпением ждали дивидендов мира. Финансы Канады в то время пребывали в полном хаосе, а оборонный бюджет был легким источником дискреционных расходов, которые можно было сократить. В середине 1990-х годов оборонный бюджет Канады был сокращен на 30%. Но тенденция к сокращению уже началась: расходы на оборону в процентах от валового внутреннего продукта неуклонно снижались с 2,11% в 1986 году до 1,11% в 2005 году. Правительство сократило численность вооруженных сил на треть – с 90 тысяч военнослужащих в 1990 году до 62 тысяч в 2005 году. В этот период Оттава воздерживалась от крупных рекапитализаций, полагая, что в конечном итоге возникнет волна проектов, нуждающихся в пристальном внимании. Во многих отношениях канадские вооруженные силы до сих пор живут с последствиями той эпохи – не только в плане потерянных кадров, но и в плане нагрузки на инфраструктуру, оборудование и людей.
Несмотря на эти сокращения, правительство обязало канадские вооруженные силы поддерживать высокий оперативный темп, развернув их в войне в Персидском заливе, Сомали, Боснии, Гаити, Косово, Афганистане, Ливии и Ираке. В среднем в 1990-е годы Канада ежегодно направляла более 4300 военнослужащих для участия в военных операциях за рубежом. Это контрастирует с соответствующим средним показателем в 3400 человек в 2000-х и 1600 человек в 2010-х годах. Тенденция к снижению объясняется резким сокращением численности войск и их возможностей, а также переходом от участия в миротворческих операциях ООН к наступательным операциям под руководством НАТО и США.
Планы рекапитализации не выполняются
После 11 сентября канадские расходы на оборону медленно росли, особенно после того, как военные были направлены в афганский Кандагар. Эта миссия напомнила канадцам об опасностях, связанных с недостаточно оснащенными вооруженными силами, а к тому же и "глобальная война с террором" вызвала повышенный интерес к военной службе. Военные расходы выросли с 1,11% от ВВП в 2004 году до 1,38% в 2009 году. В долларах США расходы за этот период выросли на 34%. Сменявшие друг друга правительства начали утверждать новые возможности. Начиная с середины 2000-х годов Канада приобрела стратегические самолеты C-17, тактические самолеты C-130J и вертолеты Chinook. Численность регулярных сил выросла на 13%, с 62 тысяч в 2005 году до 70 тысяч в 2008 году. В 2017 году она выросла еще немного – до 71 500 человек, а в обновленной версии оборонного бюджета Канады на 2024 год осталась прежней. Таким образом, численность канадских вооруженных сил остается примерно на одном уровне, несмотря на радикальные изменения в обстановке с 2000-х годов.
Ближе к концу 2000-х годов наступило оборонное недомогание. Война в Афганистане нанесла самые большие потери силам и стране со времен Корейской войны. Канада заняла третье место по количеству потерь на душу населения (после Дании и Эстонии) во время войны в Афганистане (158 солдат и 7 гражданских). Политическая оппозиция войне также оказалась существенной, что подтолкнуло правительство к поиску стратегии выхода из войны. В 2011 году Канада стала вторым союзником после Нидерландов, который вывел войска из Афганистана до окончания боевой миссии НАТО в 2014 году. Это важно, учитывая, что Канада принимала участие в каждой операции НАТО с момента ее создания.
Капитальные проекты столкнулись с растущими расходами, что привело к отмене столь желанного проекта совместного корабля поддержки. В попытке восстановить канадскую судостроительную промышленность после этой отмены была разработана национальная стратегия судостроения, оцениваемая в 33 миллиарда долларов. В рамках этой стратегии началась поставка четырех арктических морских патрульных кораблей (еще два ожидаются в этом году), но строительство 15 канадских надводных боевых кораблей на базе корпуса Type 26, которые должны заменить 12 фрегатов и четыре эсминца канадского флота, так и не началось. В 2015 году приобретение основных боевых кораблей Канады оценивалось в 26 миллиардов долларов, а сейчас, как ожидается, обойдется более чем в 80 миллиардов долларов, что заставляет некоторых усомниться в его целесообразности. Не менее тревожно и то, что поставка первого корабля ожидается в 2032 году, а последнего — в 2050 году, то есть примерно через шесть десятилетий после того, как Канада ввела в строй свои фрегаты в 1992-1995 годах.
Многие считают, что флот из 15 кораблей – это минимум, необходимый для выполнения обязательств канадского правительства, которые включают в себя ежегодное развертывание трех кораблей в Индо-Тихоокеанском регионе, а также участие в постоянных морских группах НАТО на ротационной основе. Впервые после аннексии Россией Крыма и полномасштабного вторжения в Украину Канада не смогла в 2022 году принять участие в морских оперативных группах НАТО из-за недостаточного количества исправных кораблей для выполнения обязательств как в НАТО, так и в Индо-Тихоокеанском регионе. Тем не менее, в 2019 году канадское правительство выделило НАТО дополнительный фрегат высокой степени готовности (всего их три) в рамках инициативы НАТО по обеспечению готовности, предусматривающей наличие 30 боевых кораблей ВМС, готовых к использованию в течение 30 дней (в дополнение к 30 батальонам и 30 авиационным эскадрильям). Это произошло еще до принятия НАТО в июне 2022 года решения об увеличении сил быстрого реагирования с 40 тысяч военнослужащих до более чем 300 тысяч. Учитывая медленные темпы закупок и отсутствие какой-либо спешки в связи с устареванием флота, Канада и впредь не сможет достичь своей и без того небольшой цели – иметь три фрегата, готовых действовать в любой момент времени.
Не лучше обстоят дела и с военно-воздушными силами Канады. Когда в 2010 году правительство попыталось приобрести 65 боевых истребителей F-35, критические отчеты генерального аудитора и парламентского специалиста по бюджету заставили правительство возобновить процесс. Двенадцать лет спустя F-35 выиграл конкурс, который в итоге все же состоялся, но первая поставка ожидается в 2026 году, а новый флот достигнет полной боеспособности только в 2034 году. Это произойдет более чем через 50 лет после того, как Канада ввела в свой парк истребителей первый CF-18 Hornet. Неизвестно, сколько их останется в строю к этому времени.
В 2016 году канадское правительство объявило о намерении рассмотреть возможность приобретения 18 новых истребителей Super Hornet, чтобы закрыть недавно обнаруженный "пробел в возможностях" в парке ВВС Канады. Правительство увеличило оперативные потребности флота для поддержания наивысшего уровня боеготовности Североамериканского командования воздушно-космической обороны – это около 36 самолетов, из которых 12 оперативных – одновременно до эскадрильи из шести истребителей для операций НАТО в Европе. После торгового спора с компанией Boeing канадское правительство в 2017 году отказалось от закупки Super Hornet. Однако оно сохранило свои повышенные оперативные требования, пообещав приобрести 88 истребителей (вместо 65, запланированных изначально). Но затем Канада удвоила до 12 боевых самолетов свои обязательства перед НАТО в рамках плана готовности на 2019 год. Остается сомнительным, что новый размер флота сможет одновременно выполнять обязательства перед Командованием воздушно-космической обороны Северной Америки и НАТО в условиях новой угрозы. В то же время нехватка авиационных экипажей в Канаде ставит под угрозу ее способность поддерживать свои небольшие обязательства перед Командованием обороны, одновременно готовя экипажи для нового флота F-35.
Конкурс на новый истребитель стал частью рекапитализации канадских вооруженных сил, начатой в 2017 году. В рамках объявленной в том же году оборонной политики Strong, Secure, Engaged правительство наметило программу капитальных вложений на общую сумму более 160 миллиардов долларов в течение 20 лет. В 2022 году правительство выделило еще 40 миллиардов долларов на модернизацию Командования воздушно-космической обороны Северной Америки совместно с Соединенными Штатами. В целом, ожидается, что капитальные расходы на оборону до 2037 года достигнут 215 миллиардов долларов. Такое быстрое и значительное увеличение капитальных расходов вызвало обеспокоенность парламентского чиновника по бюджету, который сомневается в способности Канады управлять столь активной закупочной деятельностью. Кроме того, из-за задержек с закупками 62% запланированных расходов придется на период после 2027 года. Учитывая высокие темпы инфляции в оборонной промышленности, для поддержания текущих запланированных закупок, вероятно, потребуются дополнительные ассигнования. Другими словами, нынешняя оборонная политика Канады является неустойчивой с финансовой точки зрения.
План рекапитализации привел к заключению контрактов на новые платформы. За последние два года Канада заключила контракты на приобретение новых самолетов-заправщиков и VIP-транспортных самолетов, парка самолетов P-8, легких грузовиков, беспилотников Predator и комплекса наземных систем командования, управления, связи, компьютеров, разведки, наблюдения и рекогносцировки. Еще больше закупок находится на подходе и будет продолжаться до 2030-х годов. Например, в апреле 2024 года правительство обновит оборонную политику, выделив десятки миллиардов долларов на новые тактические вертолеты, оборонную инфраструктуру, ракеты дальнего радиуса действия, артиллерийские боеприпасы, спутники, самолеты раннего предупреждения, киберкомандование и многое другое. Поскольку все эти инициативы дополняют то, что уже было объявлено с 2017 года, новые закупки – хорошая новость, но до них еще десятилетия.
Тем временем возраст имеющейся у канадских военных техники предсказуемо сказывается на ее работоспособности. Старые машины требуют больше технического обслуживания и ремонта. Запчасти для старых и более мелких машин трудно достать. Так, в обновленной оборонной политике на 2024 год предусмотрено выделение 9,9 миллиарда долларов на поддержание на плаву и снабжение существующих военных кораблей Канады и еще 8,9 миллиарда долларов на поддержание военной техники. Проводимая рекапитализация облегчит эту проблему в ближайшее десятилетие, но боеготовность канадских вооруженных сил будет ослаблена на многие годы из-за слишком долго откладываемых решений о закупках.
Пока в отношении капитала проглядывается лучик надежды, в целом канадские вооруженные силы охвачены чувством отчаяния. Регулярные силы уже много лет испытывают нехватку личного состава. Военные базы и жилье пришли в упадок, а кадровая политика не соответствует ожиданиям и требованиям от современных рабочих мест и их баланса с семейной жизнью. Сильная экономика привела к тому, что военнослужащим были предложены привлекательные возможности в гражданском мире без тех жертв, на которые их обрекала армия. Когда разразилась пандемия COVID-19, канадские вооруженные силы уже находились в неустойчивом состоянии. По правде говоря, после пандемии многие армии испытывают нехватку личного состава и испытывают трудности с набором. Но канадские военные выделяются даже на этом фоне. Действительно, нехватка технических специалистов в войсках, скорее всего, усугубила проблемы с неисправностью основных парков вооружений страны.
Еще одной проблемой стал кризис сексуальных домогательств, охвативший канадскую армию в последние годы. Несколько военных руководителей были либо обвинены, либо вынуждены уйти в отставку в связи с обвинениями в сексуальных домогательствах, выдвинутыми против них. Учитывая количество таких случаев, исправление культуры канадских вооруженных сил в отношении сексуальных домогательств стало главным военным приоритетом нынешнего правительства. Кризис, связанный с сексуальными домогательствами, усугубил проблемы канадских военных с набором и удержанием персонала. Уже несколько лет на этой организации виднеется черное пятно, которое заставляет молодых канадцев сомневаться, стоит ли им вступать в ряды вооруженных сил, и вынуждает действующих военнослужащих искать другое место службы.
"Изучение вариантов"
В рамках обновления оборонной политики на 2024 год канадское правительство указало несколько возможностей, которые оно планирует "изучить", а это означает, что большинство из них еще даже не находятся на стадии анализа вариантов и еще не заложены в бюджет. Среди них – новые подводные лодки, основные боевые танки, легкие бронемашины, разведывательные и ударные беспилотники, а также артиллерия. Кроме того, политика предписывает министерству обороны изучить возможности противодействия беспилотникам и ракетам большой дальности воздушного и морского базирования.
Хотя все эти возможности крайне важны в условиях нынешней угрозы, случай с подводными лодками особенно красноречив. Учитывая, что стоимость замены четырех устаревших дизель-электрических подводных лодок Канады оценивается в 60-100 миллиардов долларов, решение правительства просто "изучить" варианты не вызывает особого удивления. Как уже отмечалось, новая политика уже включает в себя более 70 миллиардов долларов новых расходов в течение 20 лет; дополнительные 60-100 миллиардов долларов были явно сочтены излишними. Учитывая, что продолжающаяся модернизация канадских подводных лодок класса Victoria, как ожидается, сохранит их работоспособность до середины 2030-х годов, отсутствие финансирования варианта замены в обновленной политике, рассчитанной на середину 2040-х годов, может привести к тому, что Канада потеряет этот потенциал. Это произойдет даже несмотря на то, что правительство признает необходимость подводных лодок для "обнаружения и сдерживания морских угроз, контроля наших морских подходов и проецирования силы и ударного потенциала вдали от наших берегов, в то время как российские подводные лодки широко бороздят Атлантический, Северный Ледовитый и Тихий океаны, а Китай быстро увеличивает свой подводный флот".
Что касается личного состава, то новая оборонная политика предлагает несколько идей, но ни одна из них не обещает быстро обратить вспять сокращение численности канадских вооруженных сил. Оттава все еще изучает возможные варианты, и ей еще предстоит заложить в бюджет средства на увеличение компенсаций и льгот для персонала и обеспечение баланса между работой и личной жизнью для военнослужащих. Следует отметить, что политика предусматривает испытательный срок для новобранцев, чтобы они быстрее надели военную форму, а также больший карьерный контроль для тех, кто уже служит. Не менее важно и то, что новая политика обещает расширить штат гражданских сотрудников оборонного ведомства, чтобы увеличить возможности министерства по поддержке вооруженных сил и выполнению постоянных закупок и инфраструктурных проектов. Из-за нехватки военного персонала гражданские работники оборонного ведомства были напряжены до предела, пытаясь осуществить рекапитализацию канадских вооруженных сил. Пока гражданская сторона уравнения не сможет выполнять больше программ, министерство обороны и вооруженные силы будут испытывать трудности с расходованием выделенных им дополнительных средств.
Заключение
Что же остается канадским военным сегодня? Существующий флот все труднее обслуживать и поддерживать в рабочем состоянии – либо из-за нехватки персонала, либо в силу возраста техники. Канаде пришлось сократить свое участие в крупных военных учениях, а ее вклад в операции союзников остается незначительным. Нехватка личного состава и недостаточная исправность флота ограничивают количество и масштабы операций, которые могут проводить военные. В 2023 году канадские вооруженные силы провели рекордный 141 день в операциях по поддержке гражданских властей в борьбе со стихийными бедствиями. Увеличение интенсивности внутренних потребностей в связи с изменением климата бросает вызов ограниченному потенциалу канадских вооруженных сил. На международном уровне могут быть развернуты только 58% канадских "элементов сил, готовых к выполнению задач по уведомлению НАТО". Это означает, что 3400 канадских военнослужащих, которые, как предполагается, находятся в состоянии повышенной готовности, могут оказаться не в состоянии поддержать 1200 военнослужащих, развернутых в настоящее время в Латвии для сдерживания и защиты от российской агрессии. Тем не менее, Канада, являясь рамочной страной для усиленного передового присутствия НАТО в Латвии, должна увеличить численность боевой группы НАТО до уровня бригады, удвоив свое развертывание в этой балтийской стране. Способность Канады выполнить это обязательство вызывает сомнения, учитывая ее хронические проблемы с боеготовностью. Кроме того, несмотря на просьбы Вашингтона, Канада отказалась возглавить миссию на Гаити — не только потому, что Оттава не хочет брать на себя риски, но и потому, что военные не в состоянии провести значительную интервенцию. Вместо этого Канада просто предоставляет 70 военнослужащих для подготовки ямайских войск к миссии на Гаити. Это будет и дальше подвергать страну ожесточенной критике со стороны Вашингтона, и в первую очередь республиканцев, поддерживающих Трампа, и одновременно еще сильнее уменьшать надежность Канады для ее европейских союзников.
Если канадские вооруженные силы не разрешат свой кадровый кризис, они могут оказаться не в состоянии эксплуатировать закупаемую новую технику. По мере того как давление на служащих будет возрастать из-за нехватки кадров, все больше военнослужащих станут увольняться. Это и есть та мертвая петля, о которой предупреждал министр обороны. Хотя деньги не являются панацеей, расходы в размере 2% валового внутреннего продукта на оборону могли бы помочь решить проблему нехватки персонала и разрушающейся инфраструктуры, а также приобрести недостающие возможности для поддержания операций в нынешней обстановке. Но сначала Канаде необходимо решить проблемы структурного оборонного планирования и, что не менее важно, самодовольного и самоуверенного отношения к собственной военной репутации, которую она давно потеряла.
Об авторах
Филипп Лагассе – доцент и заведующий кафедрой Бартона в Школе международных отношений имени Нормана Патерсона при Карлтонском университете.
Джастин Масси – профессор, заведующий кафедрой политологии Университета Квебека в Монреале и содиректор Сети стратегического анализа.