Без помощи РФ, КНР и других США не выйти из Афганистана – Foreign Affairs
На протяжении более десяти лет все дебаты о политике США в Афганистане были сосредоточены исключительно на количестве войск, которые необходимо было туда отправить или оттуда отвести. Американские политики открыто признают, что терзающие это государство проблемы невозможно решить военным образом. Тем не менее они продолжают спорить о том, нужно ли отказываться от участия в делах Афганистана или же необходимо направить туда еще больше войск для борьбы с терроризмом.
У новой администрации избранного президента Джо Байдена есть шанс выйти за рамки этого ограниченного подхода. Интересы США в Афганистане не ограничиваются борьбой с терроризмом. Китай, Индия, Иран, Пакистан и Россия — четыре ядерные державы, две мегаэкономики Азии и коварный противник США — все заинтересованы в будущем Афганистана. То, какие отношения поддерживают США с этими странами в контексте афганского мирного процесса, имеет глубокие последствия для их отношений с каждой из них в отдельности и для их положения в Азии, пишет старший научный сотрудник Центра международного сотрудничества Нью-Йоркского университета Барнетт Р. Рубин в статье, опубликованной 9 декабря в Foreign Affairs.
Администрация Байдена должна продолжать вывод войск в соответствии с соглашением, подписанным администрацией президента Дональда Трампа с «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ) в феврале 2020 года. При этом она может попытаться скорректировать сроки, поскольку выполнение отдельного ряда положений соглашения было отложено. Тем не менее она должна пойти на сокращение контингента войск в рамках скоординированной региональной стратегии, направленной на извлечение выгоды из областей взаимных интересов между США и региональными державами.
Хотя в остальном отношения Вашингтона с Пекином и Москвой идут по нисходящей спирали, США разделяют с обеими странами заинтересованность в стабилизации Афганистана. Политическое урегулирование, которое поддерживают соседи Афганистана, не только уменьшит потребность в американских войсках, оно могло бы стать основой более амбициозной и эффективной политики в Азии.
Мыслить региональными категориями
Проблемы Афганистана носят региональный характер. Тем не менее у Вашингтона нет инструментов для снижения региональной напряженности, которая и стала причиной начала конфликта. В стратегии администрации Трампа в отношении Афганистана и Южной Азии Китай, Иран или Россия даже не упоминаются — хотя все три указаны в Стратегии национальной безопасности от декабря 2017 года, в которой основное внимание уделяется «конкуренции великих держав» и «диктатурам …, настроенным на региональную дестабилизацию». Однако, когда в 2018 году было решено сосредоточиться на согласованном выводе войск, администрация Трампа обнаружила, что эти страны уже участвовали в мирных переговорах в рамках так называемого «московского формата». В результате ей пришлось идти на сотрудничество с каждой из этих стран для обеспечения вывода своих войск.
Специальный представитель Трампа по примирению в Афганистане Залмай Халилзад добился некоторого прогресса в согласовании мирных усилий с Россией и Китаем. Он дал добро на участие США во встрече по Афганистану в «московском формате» в ноябре 2018 года, регулярно встречался с российскими официальными лицами, отвечающими за политику в отношении Афганистана, и консультировался с официальными лицами России, Китая и Пакистана по афганскому мирному процессу. Эти консультации привели к нескольким совместным заявлениям в поддержку переговоров США с «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ), которые в конечном счете привели к заключению мирного соглашения в феврале 2020 года и последующим межафганским мирным переговорам.
Однако, несмотря на участие Пекина в консультациях, администрация Трампа продолжала выступать против даже поверхностных выражений поддержки афгано-китайского сотрудничества. Например, в марте 2020 года США пригрозили наложить вето на резолюцию Совета Безопасности ООН о продлении мандата Миссии Организации Объединенных Наций по содействию Афганистану, поскольку в ней упоминалась китайская инициатива «Один пояс, один путь» (как, собственно, и все резолюции о продлении миссии с 2016 года). В конце концов, резолюция была принята с неопределенным одобрением «регионального сотрудничества в целях регионального развития».
Отчасти в качестве жеста в сторону Индии администрация Трампа также предприняла определенные усилия, чтобы привлечь Иран к своим мирным усилиям в Афганистане. В 2018 году она дала добро на вывод из-под антииранских санкций инвестиции в развитие порта Чабахар — проект, частично финансируемый Индией и Японией. Благодаря ему у Нью-Дели появился бы доступ в Афганистан и Центральную Азию. Но кампания США по оказанию «максимального давления» на Иран по-прежнему отпугивает инвестиции в порт, ослабляя дипломатический эффект решения администрации Трампа. Поэтому неудивительно, что Иран отказался участвовать в мирных консультациях по Афганистану под руководством США с Китаем, Россией и Пакистаном.
Региональная поддержка будет иметь важное значение для выполнения мирного соглашения между США и «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ) 2020 года. В соответствии с этим соглашением США должны вывести все оставшиеся войска к 1 мая 2021 года в обмен на обязательство радикалов не допустить, чтобы Афганистан стал убежищем для [других исламских] террористов. Но график связан с другими целями — прекращением огня между США и «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ), освобождением пленных, отменой санкций и началом внутриафганских переговоров между членами радикального движения и правительством в Кабуле по созданию политической дорожной карты для введения всеобъемлющего режима прекращения огня.
Долгие (хотя и предсказуемые) проволочки с освобождением пленных и началом прямых переговоров между афганским правительством и исламистами растянулись на несколько месяцев на фоне эскалации насилия. «Талибан» (организация, деятельность которой запрещена в РФ) еще не разорвал связи с «Аль-Каидой» (организация, деятельность которой запрещена в РФ), а Соединенные Штаты не начали процесс отмены двусторонних санкций и санкций Совета Безопасности ООН в отношении членов радикального движения. Афганским переговорщикам будет практически невозможно согласовать будущую политическую дорожную карту и прекращение огня в течение короткого 14-недельного окна между инаугурацией Байдена и крайним сроком вывода войск.
Когда 20 января администрация Байдена унаследует афганский мирный процесс, она может пожелать согласовать более четкие взаимоотношения и непредвиденные обстоятельства между компонентами процесса и скоординировать выполнение сделки с другими региональными инициативами, такими как присоединение к ядерному соглашению с Ираном. Но это потребует скоординированных дипломатических контактов с могущественными соседями Афганистана, все из которых, за исключением Индии, имеют политические отношения как с афганским правительством, так и с «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ), и все они обеспокоены тем, что Соединенные Штаты воспользовались их поддержкой контртеррористических миссий США для создания постоянных военных баз, которые однажды могут быть использованы против них. Эти соседи хотят вывода войск США из региона, но не таким образом, чтобы в результате этого шага ситуация в стране в еще большей степени обострилась.
Общие интересы
Администрация Байдена должна ясно дать понять, что вывод войск в рамках всеобъемлющего политического урегулирования, — включая прекращение огня и обязательства «Талибана» (организация, деятельность которой запрещена в РФ) по борьбе с терроризмом, — будет идти рука об руку с новым акцентом на дипломатию и сотрудничество с региональными державами. Континентальная Азия, практически отсутствующая в индо-тихоокеанской стратегии администрации Трампа, имеет общий интерес в стабилизации Афганистана. В регионе реализуются огромные инфраструктурные проекты с участием Афганистана, Китая, Индии, Ирана, Японии, России и государств Центральной Азии, которые могут быть успешными только в том случае, если в Афганистане будет мир.
Но возможности сотрудничества не ограничиваются инфраструктурой и коммерцией, которую оно может облегчить. Даже Китай, отношения которого с Вашингтоном, вероятно, останутся спорными в других областях, таких как торговля и технологии, может найти значительные точки соприкосновения с Соединенными Штатами в Афганистане. Во время правления президента Барака Обамы совместная американо-китайская подготовка афганских дипломатов привела к совместно поддерживаемым мирным усилиям. Соединенные Штаты и Китай должны возродить и расширить эту программу обучения. Обе страны должны также изучить варианты сотрудничества в области безопасности.
В течение многих лет Китай осторожно обсуждал возможность взаимодействия с Соединенными Штатами в поддержке Афганских национальных сил обороны и безопасности. Китайские официальные лица также неофициально предложили осуществлять совместную американо-китайскую подготовку афганских офицеров. Администрация Байдена могла изучить обе эти возможности. Он также может рассмотреть вопрос о поддержке приобретения афганскими военными переоборудованных китайских вертолетов Ми-17. Эти вертолеты могли бы выполнять задачи по сопровождению конвоев и медицинской эвакуации гораздо дешевле, чем винтокрылые машины компании McDonnell Douglas, которые в настоящее время поставляют Соединенные Штаты.
Китай, возможно, удастся подтолкнуть к более активному военному сотрудничеству отчасти из-за его интереса к северо-востоку Афганистана, который граничит с Синьцзян-Уйгурским автономным районом. Пекин ввел драконовский режим наблюдения и содержания под стражей в этом регионе, чтобы подавить то, что он характеризует как «три зла», — сепаратизм, экстремизм и терроризм. Его репрессии выходят далеко за рамки того, что может быть оправдано законными угрозами безопасности, но тем не менее легитимные угрозы его безопасности существуют.
Чтобы противостоять им, Афганистан, Китай, Пакистан и Таджикистан создали Четырехсторонний механизм сотрудничества и координации, в рамках которого они совместно патрулируют свои общие границы. Китай также помог Афганской национальной армии построить горную антитеррористическую бригаду в районе Бадахшана, вдоль границы с Китаем. Хотя Соединенным Штатам следует и дальше осуждать репрессии в Синьцзяне, озабоченность Китая угрозами безопасности в этом регионе может стать основой для более тесного американо-китайского сотрудничества в поддержку афганских сил безопасности.
Дополнительные возможности сотрудничества могут открыться, если Соединенные Штаты перейдут от простого противодействия китайской инициативе «Один пояс, один путь» (BRI) к конструктивному взаимодействию с ней и конкуренции с ней. Фирменная инициатива Пекина по созданию инфраструктуры имеет неоспоримую привлекательность: согласно исследованию Азиатского банка развития, проведенному в 2017 году, в период с 2016 по 2030 год Азии потребуются $26 трлн инвестиций в инфраструктуру. Нигде эта потребность не является более острой, чем в Афганистане. Хотя Афганистан официально не присоединился к BRI, в соответствии с меморандумом о взаимопонимании от 2016 года Пекин и Кабул начали некоторое сотрудничество в рамках этой инициативы. Например, в 2016 году Китай открыл китайско-афганскую специальную железную дорогу, которая соединила провинцию Цзянсу на тихоокеанском побережье Китая с сухопутным портом Хайратан на севере Афганистана. Первый поезд с афганским тальком отправился из Хайратана в Китай в сентябре 2019 года.
Вместо того чтобы выступать против BRI, США должны стремиться повлиять на него, в частности, путем присоединения к Азиатскому банку инфраструктурных инвестиций, многостороннему банку развития, в который входят 103 государства-члена, включая Афганистан и большинство союзников США. В отличие от китайской угрозы международному порядку, которую представляют его противники, Азиатский банк инфраструктурных инвестиций представляет собой «путь к конструктивному сотрудничеству, способствующий стабилизации непростых американо-китайских отношений и усилению экономического присутствия США в Азии» — к такому выводу недавно пришли эксперты Брукингского института. Значительный вклад капитала может сделать Вашингтон не только критиком, но и влиятельным лицом.
Иран и Чабахар
Афганистан также является многообещающим театром для сотрудничества с Ираном, даже это сотрудничество придется координировать с переговорами по ядерной программе республики, четкости по которым пока нет. Администрация Байдена будет стремиться как можно скорее начать диалог с Тегераном и присоединиться к ядерной сделке, от которой Трамп отказался в 2018 году. Недавнее убийство иранского ученого-ядерщика, скорее всего, организованное Израилем, может осложнить эти планы. После убийства сторонники жесткой линии в иранском парламенте приняли закон, запрещающий дипломатическое взаимодействие с США, если они не снимут санкции в течение трех недель после инаугурации Байдена. Но избранный президент уже официально выступает за скорейшее возобновление ядерной сделки с Ираном и может утверждать, что ультиматум иранских сторонников жесткой линии не повлиял на его решение.
Еще одним осложняющим моментом станут президентские выборы в Иране, намеченные на июнь 2021 года. Чтобы апеллировать к населению, на чьи плечи легло основное экономическое бремя санкций, а также чтобы отложить возможные переговоры и снятие санкций до окончания выборов, сторонники жесткой линии Ирана, вероятно, потребуют компенсации за убытки, причиненные в результате выхода США из ядерной сделки. Администрация Байдена тем не менее должна попытаться убедить скептически настроенных иранских избирателей пойти еще раз на риск, связанный с взаимодействием с США. Еще до возобновления двусторонних переговоров с Тегераном администрация Байдена могла бы активно поощрять американские и другие компании инвестировать в Чабахар, что приветствовали бы и Афганистан, и Индия.
Администрация Байдена также могла бы извлечь выгоду из совместной с Ираном заинтересованности в борьбе с «Исламским государством» (организация, деятельность которой запрещена в РФ), — наличие которой администрация Трампа игнорировала или попросту отрицала. Даже минимальный обмен информацией в борьбе с этой экстремистской группировкой может помочь заложить основу для дальнейшей координации между Вашингтоном и Тегераном.
Индия и Пакистан
Соединенным Штатам следует изучить возможные пути сотрудничества с Индией и Пакистаном. Оба являются важными направлениями для афганского экспорта. Например, в 2018 году Афганистан экспортировал товаров на $360 млн в Индию и на $380 млн в Пакистан. Снятие санкций США в отношении Ирана позволит Индии и другим странам наладить автомобильное и железнодорожное сообщение, необходимое для расширения этого экспорта через Чабахар. Более глубокие экономические связи Индии с Афганистаном также предоставят платформу для участия Нью-Дели в региональных усилиях, связанных с мирным процессом.
В то же время согласованная и скоординированная региональная политика помогла бы Соединенным Штатам изменить отношения с Пакистаном. Как только они сократят численность своего контингента, закроют свои военные базы в Афганистане и откроют маршруты для своих союзников через Иран, Соединенные Штаты будут меньше зависеть от логистического сотрудничества с вооруженными силами Пакистана. Координация с другими региональными партнерами, особенно с Китаем, также поможет заручиться жизненно важной поддержкой Пакистана для возможного политического урегулирования между афганским правительством и «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ).
Чтобы защитить такую договоренность, Исламабад должен будет помочь закрыть военные и материально-технические объекты «Талибана» (организация, деятельность которой запрещена в РФ) на своей территории. По некоторой информации, Пакистан обсуждает этот аспект урегулирования в ходе военных переговоров на высоком уровне с Афганистаном, Соединенным Королевством и США. Но, учитывая необходимость контроля за выполнением столь деликатного соглашения, в эту группу следует пригласить Китай, наблюдатели которого могут быть приемлемы для Пакистана.
Успешная реализация мирного соглашения также потребует поддержки Москвы. Сотрудничество России, наряду с Китаем, будет иметь жизненно важное значение для пересмотра графиков и внесения изменений в режим санкций ООН. Администрация Байдена должна обратиться за помощью к Москве и Пекину в своих контактах с Ираном, Пакистаном и Индией.
Хаб ООН в Центральной Азии?
Соединенные Штаты не смогут самостоятельно реализовать успешную региональную стратегию для Афганистана. Только Организация Объединенных Наций обладает полномочиями по координации переговоров на нескольких уровнях, которые потребуются. ООН могла бы играть более важную роль в Афганистане, либо за счет расширения полномочий специального представителя генерального секретаря ООН по Афганистану, либо путем назначения отдельного специального посланника по международной дипломатии в поддержку афганского мирного процесса.
Соединенные Штаты также могут поддержать создание нового регионального центра ООН в Центральной Азии. В настоящее время деятельность ООН в регионе координируется в основном из удаленных узлов в Бангкоке и Каире. Некоторые агентства, такие как Всемирная организация здравоохранения и Мировая продовольственная программа, вообще не имеют представительств в некоторых странах Центральной Азии. Эти пробелы стали особенно очевидными за последний год, поскольку пандемия нарушила цепочки поставок и подняла цены на продукты питания. Продолжающееся распространение COVID-19 может вызвать дополнительные сбои этой весной, что, в свою очередь, может поставить под угрозу мирный процесс и необходимое региональное сотрудничество.
Узбекистан уже выразил заинтересованность в размещении офисов ООН, и его могут попросить создать такой центр. Расширение присутствия ООН в Кабуле было бы желанной новостью: с 2016 года правительство Узбекистана подписало несколько десятков соглашений с Афганистаном, установило железнодорожное сообщение между двумя странами, облегчило транзитную торговлю и создало международный логистический центр и свободную экономическую зону на афганской границе. Япония и ЕС, — которые ищут способы расширить инструментарий своей мягкой силы в Центральной Азии, — возможно, пожелают профинансировать региональный центр ООН в Узбекистане.
Конкуренция всегда будет характерной чертой международной системы, но США не следует позволять ей определять варианты своих действий в Афганистане. У Вашингтона есть интересы в регионе, выходящие за рамки борьбы с терроризмом, и в его распоряжении есть инструменты, помимо военных. У администрации Байдена есть шанс преодолеть недальновидность последних двух десятилетий, интегрировав свою политику в региональную стратегию сотрудничества, направленную на поиск точек соприкосновения с соседями Афганистана.