Проведение саммитов за демократию США противопоказано – Foreign Affairs
Избранный президентДжо Байден объявил, что намерен провести «Саммит за демократию» в первый год своего пребывания в должности главы Белого дома. Его стремление подчеркнуть важность демократических союзников и партнеров США стало долгожданным изменением курса по сравнению с президентомДональдом Трампом, который хотел брататься с автократами, пишутДжеймс Голдгейер иБрюс В. Джентлесон в статье, опубликованной 14 декабря в Foreign Affairs.
На первый взгляд, повестка дня саммита, заключающаяся в «укреплении демократических институтов, честном противостоянии вызовам стран, отступающих от принципов демократии, и выработка общей повестки дня для устранения угроз общим ценностям», кажется достаточно простой. Бывший сотрудник Совета национальной безопасности Александр Виндман даже написал в статье для этого журнала, что «идея саммита по демократии не нова, но потребность в нём стоит как никогда остро».
Тем не менее в рамках подобного курса происходит смешивание идеологии с интересами и рисками, влекущими за собой издержки, которые перевешивают его выгоды. Новая администрация может вскоре обнаружить, что саммит превращается в очень тяжелое бремя в и без того нелегкое время. Так, Вашингтону придется решать крайне непростые задачи, такие как выбор приглашенных на подобное мероприятие, а также преодоление нежелания других согласиться с наличием у США права сидеть во главе стола на глобальных собраниях.
Напротив, США было бы лучше сосредоточить свое внимание на уже существующих меньших группах демократических союзников и партнеров и активизировать собственные инструменты для продвижения демократии и прав человека, а также признать, что в отношении демократии самая важная задача США — восстановить нормы и институты внутри страны.
Вход только по приглашениям
Первой проблемой для США будет определение того, кто и на основании каких критериев может быть приглашен на такой саммит по демократии. Под определение демократического государства вполне подходит большинство членов Европейского Союза и НАТО, но не все. Следует ли администрации Байдена звать на мероприятие Венгрию и Польшу, лидеры которых нарушали одну демократическую норму за другой и которые на протяжении нескольких недель блокировали прохождение бюджета ЕС в €1,8 трлн и пакета мер по спасению от COVID-19, потому что он включал положение, подтверждающее верховенство закона?
Для такой встречи не подходит и член НАТО Турция, которую правозащитная организация Freedom House однозначно относит к категории «несвободных» государств. Но исключение стратегически важных стран, таких как Турция, может иметь далеко идущие последствия для двусторонних отношений с союзниками, имеющими решающее значение для борьбы со «всё более агрессивной» России. Администрация Байдена должна использовать отношения США с такими странами для оказания давления на их лидеров, но публичное пренебрежение союзниками по договору в преддверии крупного собрания вряд ли может считаться самым конструктивным первым шагом.
Выбирая страны за пределами Европы, Вашингтону придется принять ряд непростых решений. Можно рассмотреть для примера Индию, которую часто громко называют крупнейшей демократией в мире и которая входит в Четырехсторонний диалог по безопасности в Индо-Тихоокеанском регионе вместе с США, Японией и Австралией. В США эту организацию считают крайне важной для продвижения совместных интересов всех четырех стран в регионе, в котором всё активнее действует Китай.
Однако если в Японии и Австралии приверженность демократии сохраняется, то в Индии, по данным аналитического подразделения издания Economist, которое оценивает в общей сложности 167 стран, за последние шесть лет можно было наблюдать ослабление гражданских свобод. В феврале прошлого года нападения на индийских мусульман носили столь серьезный характер, что их можно сравнить с Хрустальной ночью.
Отсутствие недостатка в других кандидатах создает аналогичные дилеммы. Индонезия добилась некоторого демократического прогресса после падения авторитарного режима в 1998 году, но в последние годы наблюдалась сначала стагнация, а теперь и регресс достигнутых результатов. В Бразилии президент Жаир Болсонару рад, что его считают «тропическим Трампом», смакуя то, что два бразильских ученых называют его врагом демократии. А еще есть Филиппины, страна, стратегически важная для Соединенных Штатов, но президент которой Родриго Дутерте санкционировал «бессмысленное убийство» более 8 тыс. человек и нарушил так много других основополагающих демократических норм и практик, что хватило бы на «антиутопию».
Ближний Восток и Африка изобилуют беспроигрышными вариантами. Тунис — единственная арабская страна, которую Freedom House относит в категорию «свободных». Расширятся ли параметры саммита за счет включения «частично свободных» дружественных стран, таких как Иордания, Кувейт и Марокко? В любом случае за рамками останутся Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты, которые, вероятно, будут искать компенсации в других аспектах своих отношений с Соединенными Штатами. ЮАР могла бы претендовать на участие в саммите, как и Ботсвана, Кабо-Верде, Гана, Маврикий и Намибия, но и здесь предпочтение этих демократий перед более геополитически более важными странами, такими как Нигерия и Кения, отразится на двусторонних отношениях.
Сторонники саммита могут заявить, что обещание инклюзии предложит лидерам частично демократических или недемократических стран стимул для изменения своего поведения. Однако политики США не могут реально ожидать, что Виктор Орбан, Реджеп Тайип Эрдоган, Нарендра Моди, Болсонару и им подобные будут заинтересованы в «честном признании» своего отступления от демократических принципов для пользы «общей повестки дня», основанной на «общих ценностях». Если их пригласить на саммит, с него домой они вернутся убежденные, что возглавлять демократии лишь по названию — это нормально. Если же их не приглашать, они воспользуются этим оскорблением, чтобы еще больше активнее идти путем ксенофобского национализма.
Идеология против интересов
Созвать саммит за демократию — значит выбрать явно идеологический подход к глобальной повестке дня. Нет никаких сомнений в том, что Соединенные Штаты имеют схожие с другими демократическими странами черты, которые они не разделяют с автократиями. Но идеология и интересы не всегда совпадают.
Во время Холодной войны из-за монолитности взгляда на глобальный коммунизм американские политики не могли ясно увидеть ни характер китайско-советского раскола 1950-х годов, ни самобытности национализмов третьего мира. Сегодняшние американские политики не должны совершить ту же ошибку, допуская общность интересов автократий, особенно России и Китая. Эти две державы разделяют неприязнь к американскому доминированию в глобальной системе и к традиционной поддержке США принципа верховенства закона, но они остаются непростыми партнерами, особенно потому, что они борются за преимущества в регионах, важных для них обоих, таких как Центральная Азия и Арктика.
Более того, несовпадающие политические идеологии не мешали раньше сотрудничеству США с Россией или Китаем на основе общих интересов даже в периоды отчетливой идеологической конкуренции.
После того, как президент Джон Ф. Кеннеди вместе с советским генеральным секретарем Никитой Хрущевым во время кубинского ракетного кризиса в 1962 году смотрел в ядерную бездну, в следующем году он заявил о необходимости «стратегии мира» в атомном веке.
Хотя и несовершенные, соглашения времен Холодной войны по контролю над вооружениями, подписанные Соединенными Штатами и Советским Союзом для преодоления своего ядерного соперничества, были значительными достижениями. Американские и советские руководители также работали вместе для достижения ряда других общих интересов, в частности, для глобального искоренения оспы в 1960-х и 1970-х годах.
И несмотря на такие спорные моменты, как «вторжение» России на Украину в 2014 году и агрессию Китая в Южно-Китайском море, Соединенные Штаты, Россия и Китай вместе работали над ядерной сделкой с Ираном и Парижским климатическим соглашением, что было совсем недавно — в 2015 году. Проведение государствами саммита на высшем уровне, на который подчеркнутым образом не будут приглашены ни Россия, ни Китай, значительно затруднит урегулирование напряженности в отношениях с этими странами в то время, когда они уже накалились.
Общая идеология также не означает, что у США с другими демократическими странами будет полная общность интересов. Этого никогда и не было: ни в случае с войной в Ираке, ни в случае с войной во Вьетнаме, и, честно говоря, ни в случае с изоляционистской политикой США до нападения Японии на Перл-Харбор в декабре 1941 года — даже тогда, когда Адольф Гитлер шел войной на одного демократического собрата Вашингтона за другим. Сегодня тому большое число примеров: это и сопротивление Германии давлению США на проект постройки газопровода «Северный поток — 2» совместно с Россией, это и продолжение практики Японии и Южной Кореи проведения собственных трехсторонних саммитов с Китаем, это и существенные разногласия по поводу Ирана и палестинцев, которые, вероятно, снова появятся в американо-израильских отношениях. В этих и других вопросах идеология имеет значение, но интересы важнее.
Забыть о саммите и сразу же взяться за работу
Безусловно, лучше, когда США снова заботятся о демократии, правах человека и верховенстве закона, чем когда они этого не делают. Но вместо нового саммита Вашингтон может работать через существующие структуры, такие как НАТО и Большая семерка. Соединенные Штаты могут укрепить свое сотрудничество с Европейским союзом, способствовать большей многосторонности среди своих основных азиатских союзников и даже найти более эффективные способы координации со своими союзниками по НАТО и азиатскими странами.
Командование блока НАТО недавно опубликовало доклад о развитии до 2030 года, в котором подтверждаются «принципы демократии, свободы личности и верховенства закона» основополагающего для альянса договора, а также предлагается создать Центр передового опыта в области демократической устойчивости. Иными словами, лучше работать с такими членами, как Польша, Венгрия и Турция, через эти механизмы, в дополнение к двустороннему давлению, чем созывать новую гигантскую глобальную встречу.
В последние годы Европейский союз предпринял инициативы по пересмотру и укреплению своих усилий по продвижению демократии. У Большой семерки есть свои пределы — в частности, в нее не входят страны глобального Юга, — но она сыграла ценную роль в продвижении демократии, особенно во время таких демократических преобразований, как Испания в 1975 году и Южная Африка в конце 1980-х и начале 1990-х годов. У Организации американских государств в лучшем случае «сложная» репутация, но она доказала свою эффективность во время попыток государственного переворота в Гватемале и Парагвае в 1990-х годах.
А Управление верховного комиссара ООН по правам человека недавно оказало давление на Китай по вопросам демократии и прав человека, таким как репрессии против уйгуров и отмену автономии в Гонконге. Ни один из этих механизмов не совершенен, но все они имеют ценность, и их использование не имеет недостатков, которые влечет за собой глобальный саммит по вопросам демократии.
Администрация Байдена должна вместо этого направить часть усилий и ресурсов, которые могли бы пойти на саммит по демократии, на оживление своих агентств и стратегии по продвижению демократии и защите прав человека.
Сокращение средств, падение морального духа, подрыв успешных программ: при Трампе было уничтожено Агентство США по международному развитию, Национальный фонд демократии, корпорация «Вызовы тысячелетия», Совет управляющих по радиовещанию, Институт мира США. Большое число других программ, развиваемых исполнительной властью, нуждаются в поддержке. Администрация Байдена может продвигать американские ценности, работая через уже существующие союзы и партнерства, при повторном финансировании тех агентств США, которые занимаются вопросами демократии, прав человека и верховенства закона.
Во главе стола
На протяжении всей своей предвыборной кампании, а теперь и во время периода передачи власти, Байден сделал центральной темой возвращение места США «во главе стола». Безусловно, организаторские возможности Вашингтона впечатляют, как подчеркнул назначенный госсекретарем Энтони Блинкен, но если граждане США будут честны перед собой, то они должны понимать, что место во главе стола демократических стран нужно заслужить.
Окончание Холодной войны 30 лет назад стало для Соединенных Штатов моментом триумфа. Три десятилетия спустя в стране дважды пытались отправить президента в отставку, США начали опрометчивую войну в Ираке, спровоцировали глобальный финансовый кризис, показали неспособность должным образом справиться с пандемией и справиться с огромным внутренним экономическим неравенством и системным расизмом.
Американцы продолжают подвергать сомнению собственные базовые демократические практики и нормы. Администрация, стремящаяся к глобальному лидерству, должна сначала поработать над реформированием американской демократии на уровне более глубоком, чем исправление ущерба, нанесенного президентом Дональдом Трампом.
Во время всего срока правления администрации Байдена не будет более неотложной задачи в продвижении демократии, чем восстановление американских институтов и норм, чтобы они были более устойчивыми к потрясениям, которые они пережили за последние четыре года. В сложившихся условиях необходима ударная доза смирения: демонстрация американского лидерства — это вопрос не провозглашения этого права, а демонстрации того, что Соединенные Штаты вновь посвящают себя принципам своего основания.