У Счетной палаты есть право ревизии целей, определяемых президентом. И?
Счетная палата начала мониторинг достижения национальных целей. Его первые данные совсем не оптимистичные. Сообщается следующее.
Цель — обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации. Последние несколько лет естественный рост населения России имеет отрицательную динамику. Так, в 2018 году масштабы естественной убыли населения были больше, чем в 2017 году: 218,4 тысячи человек и 135,8 тысячи человек, соответственно. В начале 2019 года количество родившихся граждан сократилось, а количество умерших выросло. В итоге в январе-феврале этого года убыль составила 73,4 тысячи человек. В первом квартале 2019 года естественная убыль населения продолжила расти, превысив в 1,2 раза уровень соответствующего периода 2018 года.
Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции. В январе-марте 2019 года реальные доходы населения сократились на 2,3% по отношению к аналогичному периоду прошлого года. Для положительных результатов по итогам этого года реальные располагаемые денежные доходы населения во II — IV кварталах должны существенно вырасти. По оценкам Счетной палаты, это маловероятно. При этом следует отметить, что пенсии в стране выросли на 0,7% за первые три месяца 2019 года. Это произошло за счет индексации страховых пенсий на 7,05% с 1 января.
Снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации. Согласно указу президента, уровень бедности должен сократиться с 13,2% в 2017 году до 6,6% в 2024 году. В 2018 году этот показатель составил 12,9%. По мнению Счетной палаты, пока темпы снижения недостаточны для достижения национальной цели.
Вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4%. В 2018 году рост ВВП России составил 2,3%. Это больше, чем в 2017 году (1,5%), однако, как подчеркивают эксперты Счетной палаты, все же недостаточно для достижения поставленной цели. Кроме того, риски создают и темпы инфляции: в годовом выражении (март к марту) инфляция ускорилась незначительно и составила 5,3%. В мировом рейтинге стран по ВВП (на душу населения по паритету покупательной способности) Россия осталась на шестом месте.
Для трех целей показатели достижения по-прежнему не определены. Цели «Улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно», «Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере», «Создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительных экспорто-ориентированных секторов, развивающихся на основе современных технологий и обеспеченных высококвалифицированными кадрами» до сих пор не имеют показателей, которые позволят оценить их достижение.
Ведение мониторинга дело полезное. Такая информация обществу очень нужна. Но для чего этим занимается Счетная палата? Есть же специально обученные и хорошо оплачиваемые люди в Минэкономразвития, РАН и ее академических институтах, десятках экспертно-аналитических, научно-исследовательских, высших учебных заведениях, содержащихся за счет средств федерального бюджета.
1200 сотрудников Счетной палаты могли бы сосредоточиться на направлениях, которые кроме нее мало кому под силу. Например, на более полном, а не выборочном контроле за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, более частом, а не периодическом анализе использования всей федеральной собственности. Счетная палата — один из немногих органов, деятельность которого носит непосредственно антикоррупционный характер и имеет огромное значение.
Так было до 2014 года, когда действовал предыдущий закон о Счетной палате. По новому закону к этим задачам добавилась задача аудита реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации. Судя по всему, она очень увлекла нового председателя палаты А. Кудрина. Он был основным критиком в оценке степени достижения целей, определенных в майских (2012 года) указах президента. Его данные значительно расходились с правительственными оценками. Критическая линия сохраняется и сейчас. Однако здесь возникает глобальное противоречие.
Главным автором стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации является президент Российской Федерации (указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» был подписан Владимиром Путиным 7 мая 2018 года). Работа только-только разворачивается, поэтому пророчества по поводу реализуемости/нереализуемости целей неуместны даже в целях профилактики.
Далее. Основным механизмом достижения целей является федеральный бюджет, составленный на основе правительственного прогноза социально-экономического развития. Бюджет утверждается федеральным законом. Поэтому реализуемость целей, выдвигаемых в политическом процессе и сформулированных в указах президента и прописанных в федеральных законах, вообще не может быть предметом последующего парламентского контроля, формой которого считается деятельность Счетной палаты (так сказано в новом законе о Счетной палате).
Федеральный закон надо исполнять. Для корректировки закона нужны исключительно весомые аргументы, изложенные в том же порядке, в котором принимается федеральный закон.
Результативность достижения целей на финише тоже не требует усилий аудиторов и инспекторов, поскольку констатация уже всем очевидного напрасна. Оказались без последствий расхождения в оценках председателя Счетной палаты и правительства в отношении исполнения предшествовавших майских указов президента.
Напрягать процесс достижения целей промежуточным процессуальным контролем уместно, если этим никто больше не призван заниматься. Иначе это означает дублирование функций федеральных структур исполнительной власти, ведет к нецелевому расходованию бюджетных средств и постоянному отвлечению сотрудников проверяемого ведомства от их прямых обязанностей. Таким образом, работа главного контролера эффективности бюджетных трат сама влияет на эффективность других и влияет на свою эффективность.
То, что делает на данном направлении Счетная палата, возможно, недостаточно обоснованно, но — законно. Новый закон требует: проверять реализуемость и результативность достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации.
Этот же закон капитально прописал статус, принципы, задачи, функции, полномочия, методы, стандарты, области и предметы деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Не все законодательные нормы воспринимаются однозначно и предметно. Что именно там беспредметно и почему это так важно, чтобы все было прописано конкретно? Деятельность Счетной палаты должна быть предсказуема на все сто процентов, а это предопределяется только законом. И который исполняем и исполним, реализуем и выполняется. Если же в законе не все понятно, растолковывать его не дозволено никому. Потому что толковать закон можно только одним законным способом — путем внесения в него соответствующих изменений, расшифровывающих замысел и предотвращающих произвол применения. Всё остальное — для клуба любителей поговорить или диссертационного совета.
По закону Счетная палата — высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Как это понимать? Высший орган по отношению к чему? Правительство является высшим органом, потому что возглавляет вертикаль исполнительной власти в стране. Федеральное собрание высшим органом не является, поскольку оно — единственный орган законодательной/представительной власти по предметам ведения Российской Федерации. Но если Счетная палата — высший орган, значит, должен быть и тот, что пониже. И кто же это?
В своей деятельности Счетная палата должна руководствоваться Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, настоящим и другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля).Так прописано в законе. Кому и для чего потребовалось вводить в перечень правовых основ принципы независимого аудита (контроля), принятые в международном «профессиональном» сообществе? И фактически унижать суверенное федеральное законодательство, уравнивая его с эфемерными принципами. Чтобы некий международный третейский арбитр типа Всемирного антидопингового агентства и здесь ставил нам оценки? И здесь нам нужны медали, рейтинговые места, внешнее признание? Для чего? Для чего Счетная палата закупает у единственного исполнителя почти на триста миллионов рублей услуги по проведению в сентябре XXIII конгресса Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Москве?
Целью закона о Счетной палате (тут надо цитировать) — «является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Федеральное Собрание) парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля)».
Раз единственная цель закона помочь Госдуме и отдельно Совету Федерации (совместно они не действуют) сформировать Счетную палату, то закон должен быть исключительно о парламентских процедурах в связи с порядком ее формирования. И всё. Закон же прописывает многое другое. Либо цель надо менять, либо текст закона привести в соответствие цели,
Самая нелепая законодательная словесная конструкция получается (если убрать излишки слов): соблюдение порядка формирования палаты и есть форма осуществления парламентского контроля. Ерунда. И что здесь является предметом парламентского контроля?
А как убедить себя как гражданина в том, что порядок формирования палаты обеспечивает «конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства»? Что это за конституционное право — на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля)? В каком разделе Основного закона про это говорится? Какая связь между парламентским порядком формирования палаты и конституционными правами граждан? Опосредования, опосредованное, опосредованные…
Кому из председателей Счетной палаты было так важно, чтобы в законе появилась запись: палата является постоянно действующим органом, а ее деятельность невозможно приостановить? Счетная палата — орган, образуемый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, поэтому вопрос о временных рамках или приостановлении ее деятельности решен конституционно. Пустая запись, тиражирующаяся в законах субъектов РФ о контрольно-счетных органах.
Закон дает один ответ на вопрос о том, кому конкретно удастся реализовать выдуманное конституционное право граждан Российской Федерации на непосредственное участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля). Это право в полной мере реализовано в отношении тех граждан, которые становятся аудиторами Счетной палаты. Их двенадцать. Работа аудитором палаты часто оказывается последней послужной и весьма престижной трудовой ступенькой. Люди там собираются заслуженные, весьма опытные, осмотрительные и радеющие за государственные дела. Но даже на их примере использовать понятие гражданских прав — чрезмерно.
Надо разгрузить законодательство о Счетной палате, а самим аудиторам тщательнее вчитываться в законодательный текст. Нигде в законе не сообщается, что Счетная палата является независимым государственным органом. Шесть раз слово «независимость» в разных выражениях используется в тексте, однако абсолютно не в том контексте, в котором его использовал М. Мень, аудитор Счетной палаты, в рамках недавнего правительственного часа в Государственной думе. Он устроил ликбез депутатам, сообщив им в самом начале своего выступления о том, что «Счётная палата, как независимый орган государственного аудита, осуществляет независимый мониторинг и оценку достижения национальных целей при реализации национальных проектов». Этим же и закончил: «В завершение только хочу сказать, что Счётная палата, как независимый орган государственного аудита, продолжит мониторинг и оценку достижения национальных целей при реализации национальных проектов».
Вызывает большое сомнение, что на эффективность работы независимой Счетной палаты должно как-то влиять и общественное мнение. Если сомнение вероятно, то 9,2 миллиона рублей, выделяемых федеральным казенным учреждением «Центр экспертно-аналитических информационных технологий Счетной палаты Российской Федерации» на закупку услуг по комплексному исследованию общественного мнения в отношении степени открытости палаты и эффективности ее коммуникации с различными группами населения — неэффективная трата денег.