США покидают Закавказье?
На днях один из известных мировых аналитических институтов — центр Карнеги — распространил доклад о политике США и ЕС в Закавказье. Этот документ привлек наше внимание тем, что, во-первых, его авторы поставили цель подготовить рекомендации для американской и европейской политики «в отношении региона в дальнейшем». Во-вторых, в обзоре обозначена новая, на наш взгляд, правильная идея рассматривать проблемы региона в контексте происходящих вокруг него непредсказуемых и даже замалчиваемых многими политиками и экспертами геополитических перемен, которые сказывались и сказываются на перспективах продвижения интересов появившихся после развала СССР в Закавказье внешних игроков — США и ЕС.
Эксперты центра Карнеги отмечают, что политика Вашингтона и Брюсселя прошла несколько этапов, на каждом из которых выставлялись «амбициозные цели». На первом — сохранение региональной стабильности, предотвращение возобновления замороженных конфликтов, поддержка демократических преобразований и совершенствование управления в ставших независимыми бывших советских республиках Армении, Азербайджане и Грузии, а также их международная интеграция». Но имели ли на самом деле США и ЕС возможности достигнуть таких целей? Авторы обзора обходят этот вопрос молчанием, хотя признают фактор исторического времени, когда по мере развития событий «регион становился все более сложным». К этим событиям они относят «разрушение европейского порядка безопасности в период после окончания холодной войны в результате присоединения Крыма к России, перемены на рынках энергоресурсов, рост нестабильности на Ближнем Востоке, приход новой администрации в Вашингтоне, а также внутренние проблемы Европейского союза». В итоге, как подчеркивают эксперты центра Карнеги, Вашингтон и Брюссель оказались не в состоянии решить в Закавказье «проблемы этнических конфликтов и межгосударственного соперничества».
На втором этапе, связанном с «революцией роз» 2003 года в Грузии, ставилась задача с опорой на Тбилиси «расширить сферы охвата западных институтов на Южном Кавказе». Но пятидневная кавказская война августа 2008 года фактически не только «остановила процесс расширения западных институтов в этом регионе». Она также привела к снижению «порога ожидаемости Запада», укрепила понимание того, что «Армения, Азербайджан и Грузия следуют разными историческими путями». Баку и Тбилиси, в меньшей степени Ереван, «окружали себя националистическими знаменами и осуществляли собственные программы национального освобождения от контроля Москвы». При этом становилось очевидным и то, что в Закавказье с его «пестрой мозаикой этнических групп, произвольно нарисованными и перерисованными границами национально-освободительные лозунги становились линиями раскола между лидерами республик и небольшими автономными регионами, а также этническими группами, проживающими в этих республиках». Теперь «конфликты в Абхазии и Южной Осетии не имеют в обозримом будущем перспектив на разрешение по сценарию Тбилиси, как и нагорно-карабахский конфликт — по сценарию Баку».
«В это время Россия боролась с проблемами своего постсоветского перехода: последствиями краха империи и уменьшением присутствия на мировой арене, — пишут авторы обзора. — Две другие соседние страны и бывшие претенденты на гегемонию на Кавказе, Иран и Турция, по разным причинам, одной из которых считается то, что этот регион не рассматривался ими как источник или стимулятор для продвижения своей экономической или политической модернизации, также не имели возможности оказывать стабилизирующее влияние в регионе, даже если бы и пожелали продвигать в регионе свои амбициозные геополитические проекты». Европа и Соединенные Штаты оставались далекими партнерами. Они были больше озабочены возможностями и проблемами в других местах. ЕС все еще был новым образованием, только начинающим решать задачи формирования общей внешней политики, политики безопасности и стратегии привлечения своих соседей. По этой причине у руля остались США, управлявшие внешней политикой и политикой в сфере безопасности всего трансатлантического сообщества. Однако в течение 1990-х годов США были сосредоточены на более значительных геополитических событиях в других местах. Южный Кавказ «имел значение для Вашингтона, но в значительной степени, если не в основном, как производная больших геополитических процессов, главным образом постсоветского перехода России».
Аналитический обзор, конечно, не является научной монографией, к которой можно было бы предъявлять повышенные критерии анализа. Но эксперты центра Карнеги, фиксируя определенное своеобразие в направлениях политики США и ЕС на кавказском направлении, обходят своим вниманием ответ на вопрос о том, какое все же место занимал этот регион в долгосрочной политике Вашингтона и Брюсселя, если она, впрочем, существовала. Вместо этого они перескакивают на различные кавказские сюжеты, что затрудняет понимание существовавших доктринальных установок Запада. Это осложняет осмысление обозначаемых тенденций функционирования западных внешнеполитических механизмов на Кавказе. Тем не менее приводимый авторами обзора факторный анализ, в частности американской политики, выглядит очень познавательным.
«Начало века и приход новой администрации в Вашингтоне в начале 2001 года привели к появлению новых приоритетов в политике США на Южном Кавказе, — пишут авторы обзора. — Теракты 11 сентября и войны в Афганистане и Ираке изменили внешнеполитические цели Америки. Энергетический потенциал Южного Кавказа, несомненно, оставался важным фактором для политики США, в частности как альтернатива российскому газу в Европе. Однако внимание Вашингтона переключилось с незавершенной постсоветской трансформации к потребностям новой эры, которые включают в себя продумывание логистики ведения войны на афганском театре, создание глобальной контртеррористической коалиции и международной коалиции войны в Ираке. Все три страны Южного Кавказа предоставили войска возглавляемым США коалициям в Ираке и Афганистане. Среди них Грузия была самой активной, и ее солдаты продолжают служить в Афганистане. Азербайджан стал важным логистическим хабом, поддерживающим войска США в Афганистане. Однако, несмотря на положительное влияние этих действий на отношения трех стран с Соединенными Штатами, сами страны ушли на второй план американской внешнеполитической повестки дня», хотя Грузия до сих пор мечтает следовать «по проторенному пути Польши, Румынии и Прибалтики, которые присоединились как к НАТО, так и к ЕС в 2004 году».
Более того, по мнению авторов обзора, «Грузия перестала для США быть «основным приоритетом в регионе», а лидерство в политике на Южном Кавказе перешло от США и НАТО к ЕС. Основным средством взаимодействия блока с регионом стали Соглашения об ассоциации, которые не предусматривали вступления в союз, но в них обещались более тесные экономические и политические связи с Евросоюзом в обмен на экономические и политические реформы со стороны государств-претендентов. Но даже несмотря на это, по мнению экспертов центра Карнеги, «взаимодействие США и ЕС с Южным Кавказом является продуктом ранее сформулированной политики и инерции, а не единым набором продуманных решений, принятых в ответ на изменившуюся стратегическую среду региона». Тем временем Соединенные Штаты сосредоточены на борьбе с ИГИЛ (организация, деятельность которой запрещена в РФ) в Ираке и Сирии наряду с другими глобальными и региональными проблемами, такими как усиление Китая и угроза, исходящая из Северной Кореи. И теперь, как констатируется в обзоре, уже администрация Дональда Трампа открыто дает понять, что американские интересы на Южном Кавказе «не является жизненно важными». Даже несмотря на то, что они «взяли на себя долгосрочные обязательства и много вложили в регион за последнюю четверть века».
«Региональные интересы США выходят за пределы ближайших границ Южного Кавказа, — уточняют авторы обзора. — Конфликт и общая дестабилизация Южного Кавказа могут превратить регион в убежище для боевиков, направляющихся на Ближний Восток, чтобы присоединиться к конфликтам в Сирии или Ираке, или тех, кто возвращается в Центральную Азию или российский Северный Кавказ». И не только это. Вашингтон вдруг заговорил о том, что «энергетические ресурсы Каспия не вызывают большого интереса в коммерческом секторе или среди государственных спонсоров, готовых профинансировать соответствующие проекты», что «Каспийский регион не располагает достаточными ресурсами», что за последнюю четверть века присутствие США на Южном Кавказе, включая миротворческие действия и поддержку демократии, не дали ожидаемого эффекта», и что «успех американской политики будет зависеть от осторожной балансировки интересов и ресурсов, реалистичной оценки ситуации в регионе и вокруг него».
На наш взгляд, такое идеологическое обеспечение постепенного ухода США с кавказского направления напоминает процесс, когда в летом 1919 года Кавказ покидали английские оккупационные войска. Что дальше последовало, хорошо известно.
Пока Кавказ все еще находится в зоне соперничества между Россией и Западом, часто преследующих противоположные интересы в регионе. Но ситуация меняется, что и зафиксировали эксперты центра Карнеги. В регионе формируются новые геополитические реалии. Скоро станет ясно, в какой степени США станут пересматривать свою политику на Кавказе и к чему нужно быть готовыми.