Vanaf 2026 introduceert de EU geleidelijk een CO2-importheffing aan de buitengrens (CBAM), om verplaatsing van CO2-uitstoot naar buiten de EU tegen te gaan. CBAM vermindert deze CO2-weglek met ongeveer een derde vergeleken met de huidige gratis emissierechten in het Europese emissiehandelssysteem (ETS). Ook leidt de heffing aan de buitengrens tot meer productie en handel binnen de EU. Nederlandse industrie ziet zelfs een sterkere toename dan het EU-gemiddelde. Dat blijkt uit het gezamenlijke onderzoek 'Europese importheffing op CO2 effectief tegen weglek' van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving dat op 25 april is gepubliceerd.
Het onderzoek van de planbureaus laat zien dat door het EU ETS de uitstoot van Europese industrie en elektriciteitsopwekking in het jaar 2035 met 670 megaton daalt. Met het huidige beleid van gratis rechten lekt daarvan 28 procent weg, voornamelijk door de verplaatsing van productie naar buiten de EU. Dit fenomeen staat bekend als CO2-weglek. Na invoering van CBAM wordt slechts 17 procent van de verlaagde Europese CO2-uitstoot alsnog buiten de EU uitgestoten. CBAM werkt beter om weglek te voorkomen, doordat productie buiten de EU vaak vervuilender is dan binnen de EU. Met de invoering van CBAM worden 'klimaatonvriendelijke' importproducten van buiten de EU relatief duurder dan producten die binnen de EU worden gemaakt. Daardoor neemt de vraag naar relatief schone Europese producten toe en daalt de CO2-weglek.
Meer productie in Nederland en EU met CBAM
Uit het onderzoek blijkt ook dat de productie in Europa en daarmee de onderlinge EU-handel toeneemt als gevolg van CBAM. Dit verschilt wel per sector. Zo neemt de productie van staal en cement in de EU toe, doordat de Europese industrie een relatief lage uitstootintensiteit heeft in vergelijking met landen buiten de EU. De aluminiumproductie stijgt niet vanwege CBAM, doordat de uitstoot die samenhangt met aluminiumproductie voornamelijk plaats vindt bij de productie van elektriciteit. Deze indirecte elektriciteitsemissies worden niet meegenomen onder CBAM. Doordat de CBAM-sectoren in de Nederlandse industrie al meer dan gemiddeld op de interne EU-markt gericht zijn, neemt de Nederlandse uitvoer relatief sterk toe ten opzichte van andere EU-landen.
Grote mondiale CO2-reductie als buitenland ook CO2-prijs invoert
Onder CBAM betalen buitenlandse bedrijven een CO2-heffing aan de EU over CO2-uitstoot die in eigen land nog niet belast is. Landen die een eigen CO2-prijs hanteren kunnen de opbrengst dus zelf houden in plaats van de CBAM-opbrengsten naar de EU te laten vloeien. Dit is een prikkel voor de invoering van zo'n belasting door landen die veel exporteren naar de EU. Als China of India zelfs maar een lage CO2-prijs in zouden voeren in de CBAM-sectoren zou de wereldwijde CO2-reductie groot zijn. Als daarentegen niet-EU-landen reageren met eigen protectionistische importheffingen, zal de toename van de productie in de EU door CBAM kleiner zijn en daarmee de klimaatwinst door CBAM iets lager.
Nieuw model GREEN-R
Voor de analyse hebben CPB en PBL het nieuwe GREEN-R-model gebruikt: een dynamisch algemeen-evenwichtsmodel om klimaat- en energiebeleid te simuleren. Het model omvat alle landen in de hele wereld, waardoor het mogelijk is de effecten van klimaatbeleid in één regio op de uitstoot in de rest van de wereld in kaart te brengen. In deze modelanalyse is geen rekening gehouden met lokale knelpunten, zoals een krappe arbeidsmarkt of milieu- en stikstofregels.
Van gratis emissierechten naar CBAM
Door het Europese emissiehandelssysteem, waarbij bedrijven die veel CO2 uitstoten emissierechten moeten bijkopen, en de hoge tarieven voor CO2-uitstoot, hebben Europese bedrijven een concurrentienadeel. Om dit te compenseren en te voorkomen dat bedrijven vertrekken uit de EU, krijgen bedrijven die gevoelig zijn voor internationale concurrentie een groot deel van de emissierechten gratis. Van 2026 tot 2034 worden deze gratis rechten geleidelijk vervangen door het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Dit houdt in dat Europese bedrijven die producten van buiten de EU importeren waar veel CO2-uitstoot bij vrijkomt vanaf 2026 een importheffing moeten betalen. De importheffing gaat gelden voor zes productgroepen: cement, aluminium, kunstmest, elektriciteit, waterstof, ijzer en staal, en daarvan afgeleide producten, zoals schroeven en bouten. Hiermee moet voorkomen worden dat bedrijven hun productie verplaatsen naar landen buiten de EU waar CO2-uitstoot niet beprijsd is (CO2-weglek).