Het systeem van heffingskortingen is voor de meeste mensen veel te complex, constateren onderzoekers na een evaluatie. Zij adviseren de overheid er meer bekendheid aan te geven of de heffingskortingen als alternatief te vervangen door belastingschijven van nul procent.
Van Rij stuurt het evaluatierapport van de heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting, opgesteld door CentERdata, aan de Tweede Kamer. Het rapport hoort bij de periodieke evaluatie van de fiscale regelingen; het is de eerste keer dat de heffingskortingen in de inkomstenbelasting, goed voor 71 miljard euro in 2024, apart zijn geëvalueerd.
Complexiteit al twintig jaar geleden punt van kritiek
De heffingskortingen werden in 2001 ingevoerd als vervanging van de belastingvrije sommen en het arbeidskostenforfait. Vier jaar later wees een evaluatie al uit dat met de heffingskortingen gerichter inkomensbeleid mogelijk was, maar dat niet alle belastingplichtigen alle kortingen volledig kunnen verzilveren. Bovendien was de constructie complex: 'Door het grote aantal kortingen en de uiteenlopende voorwaarden die daaraan verbonden zijn, dreigen belastingplichtigen door de bomen het bos niet meer te zien.'
Een kleine twintig jaar later luidt de conclusie van een nieuwe evaluatie niet veel anders. De onderzoekers hebben de heffingskortingen geëvalueerd op basis van literatuuronderzoek en econometrische data-analyse en hebben ruim 2.000 personen bevraagd.
Kortingen leiden maar beperkt tot meer werken
Niet alle kortingen zijn doeltreffend; zo leidt de arbeidskorting maar beperkt tot het verhogen van de arbeidsparticipatie en het aantal gewerkte uren. De inkomensafhankelijke combinatiekorting leidt maar beperkt tot meer werkende ouders met jonge kinderen. Maar het is vaak ook moeilijk om überhaupt te bepalen wat het doel van een heffingskorting nu precies is: 'De onderzoekers geven aan dat voor alle regelingen geldt dat de gestelde doelen over de te bereiken (inkomens)groep en de te ontvangen inkomensondersteuning in de parlementaire stukken vaak weinig concreet zijn gemaakt. Daardoor is minder goed te beoordelen of de regelingen voldoende doelmatig zijn voor het doel inkomensondersteuning.'
De onderzoekers vinden ook dat met de kortingen een gerichter inkomensbeleid mogelijk is, maar zetten vraagtekens bij de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de kortingen zelf. 'Dat veel mensen geen belasting betalen, vermindert de doeltreffendheid. Het recht op heffingskortingen is dan hoger dan het bedrag dat diegene (zonder de kortingen) aan belasting zou moeten betalen. De belastingplichtige "verzilvert" dan niet de volledige korting.'
Geld niet alleen bepalend
Of iemand (meer) gaat werken, wordt niet alleen bepaald door financiële overwegingen, aldus de onderzoekers. 'Mensen geven aan dat de beschikbaarheid van werk, de balans tussen werk en privé en de eigen gezondheid ook belangrijke(re) redenen zijn om al dan niet (meer) te gaan werken.'
Als er wel een financiële prikkel in het spel is, dan blijkt dat mensen het systeem van heffingskortingen onvoldoende begrijpen, waardoor met name de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting minder bijdragen aan het arbeidsaanbod. 'Belastingplichtigen blijken de kortingen
slecht te kennen en slecht te begrijpen. Dat is met name een probleem wanneer beoogd wordt om het gedrag van die belastingplichtigen te sturen. Het gevolg hiervan is dat mensen de kortingen beperkt meenemen in hun beslissingen om (meer of minder) te werken. De onderzoekers concluderen dat dit leidt tot een budgettair beslag dat vanuit de arbeidsaanboddoelstelling wellicht te groot is.'
Zichtbare prikkel
Een systeem met een zichtbaardere prikkel zou bij een gelijkblijvend budgettair beslag volgens de onderzoekers een groter effect sorteren. 'De resultaten leiden volgens de onderzoekers tot de vraag of flankerend arbeidsmarktbeleid niet een groter effect zou kunnen hebben op de arbeidsaanbodbeslissing van mensen dan een financiële prikkel via de inkomstenbelasting.' Zo blijkt 40 procent van de geënquêteerden zich niet bewust van het bestaan van de arbeidskorting; de inkomensafhankelijke combinatiekorting heeft bij maar 8 procent van de mensen een rol gespeeld om te gaan werken na het krijgen van een kind. Van de rechthebbenden zegt de helft de korting niet te kennen of niet te weten of
ze er recht op hebben.
Door onwetendheid over onder meer opbouwtrajecten overschatten mensen met een lager inkomen hun marginale druk doorgaans, terwijl mensen met een hoger inkomen de marginale druk juist onderschatten. 'Het gebrek aan kennis en begrip bij belastingplichtigen wordt door de onderzoekers gelinkt aan de complexiteit van het stelsel als geheel, als gevolg waarvan belastingplichtigen – om de evaluatiecommissie van de Wet IB 2001 te parafraseren – door de bomen het bos niet meer zien.'
Grotere kloof
De onderzoekers denken dat er doelmatiger manieren zijn om het arbeidsaanbod te verhogen. Bovendien heeft de sterke verhoging van de arbeidskorting geleid tot een groeiend verschil in belastingheffing tussen werkenden en mensen met een uitkering. 'Als gevolg hiervan is de netto inkomensachteruitgang bij arbeidsongeschiktheid of verlies van werk in de afgelopen 20 jaar fors gegroeid.'
Alternatieven
Aanbevelingen zijn onder meer om de bekendheid en zichtbaarheid van de heffingskortingen te vergroten, bijvoorbeeld door de communicatie richting belastingplichtigen meer te focussen op life events. Daarnaast zou de begrijpelijkheid van het het stelsel kunnen worden bevorderd door de heffingskortingen te vervangen door extra belastingschijven van 0 procent. Omdat veel mensen de heffingskortingen niet volledig kunnen verzilveren, opperen de onderzoekers verder een 'aanvullende
bonussystematiek', waarbij enkele kortingen worden omgezet in een vorm van een directe subsidie.
Van Rij geeft er geen mening over: het volgende kabinet moet te zijner tijd maar kijken of er iets met de suggesties wordt gedaan, zo schrijft hij.