Post di Dario Immordino, avvocato, dottore di ricerca in diritto interno e comunitario –
In una fase in cui il sistema produttivo necessita di liquidità la spesa pubblica rappresenta un efficace volano per l'economia, e le pubbliche amministrazioni, al pari degli altri operatori del mercato, devono garantire puntualità ed affidabilità nell'adempimento delle obbligazioni commerciali.
Non a caso tra le riforme abilitanti del PNRR è prevista la riduzione dei tempi di pagamento delle pp.AA, che entro il primo trimestre 2025 dovranno saldare le fatture relative a beni e servizi acquistati entro 30 giorni (entro 60 gli enti del Servizio Sanitario Nazionale).
Debiti commerciali della Pa verso le imprese, top in Europa
Eppure, nonostante le stringenti prescrizioni normative e i significativi progressi degli ultimi anni, in Italia il volume dei debiti commerciali verso le imprese (calcolato sull'ammontare della spesa corrente 2022) è pari al 2,6% del PIL, nettamente superiore alla media UE (1,8%), ed ai valori registrati in Germania (1,8%), (Francia 1,5%) e Spagna (0,8%).
Il rapporto con il PIL evidenzia il peso dei ritardi dei pagamenti pubblici sull'economia: la prolungata morosità delle pp.AA., infatti, indebolisce la struttura finanziaria delle imprese e determina diffusi stati di insolvenza, che innescano ritardi a cascata nel pagamento delle transazioni commerciali e si propagano rapidamente all'intero sistema economico e sociale, provocando riduzione dell'occupazione, aumento della povertà, contrazione dei consumi.
Italia deferita per la seconda volta
Peraltro le imprese che non riescono a riscuotere i crediti nei confronti della p.A. devono onorare i propri obblighi pagando puntualmente tasse e contributi, a pena di gravi conseguenze in termini di lievitazione delle somme dovute, azioni esecutive ecc. Senza considerare che l'inadempimento o il ritardo nel pagamento di tasse e contributi comporta l'esclusione dalle gare di appalto, a causa del cd Durc negativo (Documento di regolarità contributiva). Per queste ragioni i tempi lunghi dei pagamenti pubblici sono considerati dalle istituzioni europee fonte di grave distorsione del mercato, e l'Italia è stata da poco deferita per la seconda volta alla Corte di giustizia Ue.
Pa morosa, ecco i dati
Il monitoraggio del MEF certifica che nel primo semestre 2023 sono state saldate 12,5 milioni di fatture su 15,4 ricevute dalle pp.AA: (per un 83,7 miliardi su 90,4 fatturati), con tempi medi di pagamento di 37 giorni (42 per gli Enti del SSN), significativamente inferiori rispetto ai 74 giorni del 2015, ai 54 del 2018 ed ai 40 del 2021, ma ancora superiori a quelli prescritti dalle regole europee.
Secondo i dati dell'European Payment Report 2023 di lntrum, a 10 anni dal recepimento sulla direttiva sui pagamenti, il 26% di ministeri, regioni, aziende sanitarie locali e comuni capoluogo di provincia salda i propri debiti ben oltre i termini di legge, 1.225 comuni pagano le imprese oltre i 60 giorni, (tempo medio 84 giorni), 1.275 enti locali registrano ritardi tra 41 e 60 giorni (media di 49 giorni.), 1.263 saldano le fatture entro tempi medi di 35 giorni.
Morosità e rimodulazione del PNRR
Le persistenti difficoltà nel superare i ritardi diffusi e radicati hanno imposto la rimodulazione del PNRR ed il rinvio degli obiettivi di tempestività dei pagamenti pubblici dalla fine del 2023 al primo trimestre del 2025, per evitare di perdere le ingenti risorse europee.
Il perché dei ritardi nei pagamenti
Il meccanismo della compensazione tra debiti fiscali e contributivi delle imprese e crediti nei confronti degli enti pubblici potrebbe attenuare l'impatto della morosità delle Amministrazioni, consentendo alle imprese di sostituire l'incasso delle proprie fatture con un risparmio fiscale in relazione al pagamento dei debiti tributari. Tuttavia anche il funzionamento di questo meccanismo è condizionato all'efficienza delle pp.AA., che devono tempestivamente procedere al riconoscimento dei propri debiti verso le imprese da compensare, e così, di fatto anche questo strumento potenzialmente efficace non è riuscito a ridurre l'entità del problema a causa degli intoppi burocratici e dei limiti applicativi.
Le imprese, infatti, vantano una ingente mole di crediti fiscali, ma la possibilità di trasformare questi crediti in liquidità risulta notevolmente ostacolata dei consistenti ritardi nella compensazione con i debiti tributari e contributivi e dalle difficoltà di cessione al sistema bancario, che riesce ad assorbirne percentuali estremamente ridotte.
Le cause dei ritardi di pagamento vengono generalmente ricondotte alla carenza di risorse, agli stringenti vincoli finanziari e alle articolate procedure contabili e burocratiche, che, di per sé, non consentirebbero il rispetto dei termini imposti dalla normativa.
La soluzione? Efficienza burocratica e sana gestione finanziaria
In realtà, a parità di condizioni normative, circa la metà dei comuni (4.112) riesce ad onorare le proprie obbligazioni nei tempi prescritti (con una media di 21 giorni, inferiore al termine di legge), motivo per cui non può dubitarsi del fatto che, ai fini del rispetto dei tempi di pagamento, assumono una notevole rilevanza fattori quali l'efficienza burocratica e la sana gestione finanziaria.
Emblematico, tra gli altri, il caso del comune di Alcamo. Attraverso un pacchetto organico di misure organizzative mirate allo snellimento della procedura di liquidazione delle fatture, alla tracciabilità dei flussi di lavoro, all'individuazione di precise responsabilità in capo agli uffici competenti per la corretta gestione del ciclo passivo ed ai relativi dirigenti, fissando puntuali termini per le varie fasi del procedimento dal controllo della fattura all'emissione del mandato informatico e precisi meccanismi di monitoraggio e controllo, anche nell'ottica dell'individuazione di eventuali responsabilità disciplinari, dirigenziali ed amministrativo-contabile, Alcamo ha conseguito un consistente miglioramento della tempestività nei pagamenti: nel 2021 il Comune è riuscito a saldare i propri debiti entro tempi medi di 24 giorni, al di sotto dei 30 previsti per legge, a fronte dei 37 della media dei comuni italiani, dei 47 di quelli siciliani e dei 48 degli altri enti del libero consorzio di Trapani.
Le patologie evidenziate dalla Corte dei conti
Ciò dimostra che i debiti commerciali delle amministrazioni pubbliche dipendono in buona misura da inefficienza della gestione amministrativa e finanziaria e dei sistemi di controllo, diffusione di prassi elusive delle regole di contabilizzazione delle entrate e delle spese che consentono agli enti di spendere più di quanto in realtà si possa, gestione disinvolta dei debiti fuori bilancio e dei residui, ed altre patologie costantemente evidenziate dalla Corte dei conti.
Le nuove sanzioni a carico delle Pa ritardatarie
È per questo che le recenti disposizioni di contrasto ai ritardi di pagamento delle pp.AA dispongono adeguamenti organizzativi, strumenti di controllo e monitoraggio, e sanzioni a carico delle strutture e dei funzionari inefficienti.
Il testo unico degli enti locali impone al responsabile del servizio finanziario di accertare preventivamente che il programma dei pagamenti sia compatibile con gli stanziamenti di cassa, il cosiddetto decreto PNRR ter ha previsto il taglio del 30% della retribuzione di risultato a carico dei dirigenti alla guida delle strutture troppo lente nella liquidazione delle fatture, ed il recente decreto PNRR quater prescrive misure di razionalizzazione burocratica e procedurale per le pp.aa. ritardatarie.
Morosità e piano di interventi
Ministeri e grandi comuni che adempiono alle obbligazioni commerciali con oltre 10 giorni di ritardo dovranno analizzare le cause dei ritardi e predisporre un Piano di interventi che contenga misure di efficientamento e semplificazione delle procedure di spesa, la "creazione" di strutture ad hoc che assicurino il puntuale rispetto del programma dei pagamenti, l'assegnazione ai dirigenti apicali e ai responsabili dei pagamenti di specifici obiettivi annuali di performance, integrando i rispettivi contratti individuali.
Il piano sarà verificato da un Tavolo tecnico (composto da rappresentanti dei Ministeri dell'Interno e dell'Economia, della Struttura di missione PNRR e dell'Anci), che ne monitorerà l'attuazione e comunicherà alla Cabina di regia PNRR eventuali scostamenti significativi rispetto alle previsioni originarie o necessità sopravvenute.
Si tratta di apprezzabili misure che non si limitano a prescrivere impegnativi risultati, ma prevedono e dispongono gli interventi necessari a realizzarli in relazione a tutti i profili critici (efficienza burocratica e procedurale, responsabilizzazione, monitoraggio), tuttavia l'esperienza ultratrentennale delle norme di semplificazione ed efficientamento insegna che l'efficacia di questo genera di norme dipende dalla capacità di renderle effettive.
Tavolo tecnico centralizzato e controlli: che cosa insegna il passato
Bisognerà, ad esempio, chiarire la natura delle strutture specializzate neoistituite (nuovi uffici con nuovo personale, o riconfigurazione dei servizi finanziari delle amministrazioni), e verificare la capacità di un Tavolo tecnico centralizzato di controllare efficacemente una ingente mole di adempimenti provenienti da numerose amministrazioni (piani di interventi, rispetto del cronoprogramma, piani della performance ecc), di misurarne l'efficienza in relazione alle potenzialità di ogni ente e disporre le eventuali sanzioni per l'inadempimento degli obiettivi.
La centralizzazione in capo ad una struttura specializzata dei poteri di valutazione, monitoraggio e controllo degli atti di programmazione e gestione di una ingente mole di enti ed amministrazioni centrali e locali (sperimentata ad esempio con l'ANAC nell'ambito del regime anticorruzione) ha spesso evidenziato rilevanti problemi e criticità a causa della carenza del personale e delle risorse necessarie per verificare l'attività di venti regioni, oltre 7.900 comuni e decine di migliaia di altri soggetti che svolgono funzioni pubbliche, e per verificare la legittimità di un'infinita mole di atti.