Le analisi dell'Aur sugli investimenti del Pnrr in capo ai comuni. Dai bilanci si evince la partenza di numerosi progetti, ma possibili disagi per i Comuni a causa di problemi di liquidità e capacità organizzative
Maxi investimenti, ma anche progetti più contenuti, per un totale di ben 620 milioni di euro messi in campo da qui al 2026 e spalmati sui 92 Comuni dell'Umbria grazie al Pnrr (piano nazionale di ripresa e resilienza), con interventi portati avanti dagli stessi Municipi. A cui si aggiungono i progetti degli enti sovraordinati (altri 80 milioni di euro), che senza dubbio hanno capacità organizzative e finanziarie maggiori rispetto ai piccoli Comuni umbri.
E' una sfida senza precedenti quella che interessa le amministrazioni comunali, alle prese con le scadenze stringenti (maggio 2026, pena la revoca dei fondi) imposte dal Pnrr, nonostante le macchine amministrative spesso non siano del tutto adeguate ad affrontarle. A fare un quadro della situazione, alla luce dei dati forniti di recente dalla Regione Umbria, è l'Aur, Agenzia Umbria Ricerche, con due focus a cura del dirigente di programma Mauro Casavecchia.
Fondi Pnrr gestiti dai Comuni, un terzo riguarda Perugia
Innanzitutto vale la pena ricordare che in Umbria, alla data dell'8 aprile 2024 i Comuni (e le loro Unioni) risultano come soggetti attuatori di 1.369 progetti, per un finanziamento complessivo di 620,1 milioni di euro. Il Comune di Perugia assorbe da solo quasi un terzo delle risorse destinate al complesso degli enti municipali, circa 198 milioni di euro, in quanto titolare del progetto di gran lunga più corposo, quello relativo al Bus Rapid Transit (BRT, nella foto), che da solo pesa per 111 milioni.
Al Comune di Terni sono assegnati quasi 75 milioni di euro, 20 dei quali destinati al progetto pilota per il borgo di Cesi e 14 per la ristrutturazione del Teatro comunale "G. Verdi". Seguono a distanza gli enti di fascia demografica medio-alta, tra 20 e 60 mila residenti, ciascuno dei quali è attuatore di progetti che assommano a 15,5 milioni di euro. Le dotazioni finanziarie si riducono via via al decrescere della taglia demografica, fino ai piccolissimi Comuni con meno di 5 mila abitanti ai quali sono attribuiti mediamente 1,8 milioni di euro ciascuno.
Va da sé che le grandi dimensioni del progetto BRT finiscano per gonfiare anche il valore medio per progetto, che per Perugia supera i 3,6 milioni di euro, mentre per Terni sfiora il milione e si riduce progressivamente man mano che si scende di taglia demografica, fino a minimizzarsi su un ammontare medio di 145 mila euro per i Comuni più piccoli.
L'articolazione degli interventi nei vari settori
L'Aur analizza l'articolazione degli interventi per le missioni. Alla Missione 1 "Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura" sono dedicati quasi 55 milioni di euro, pari al 9% del totale delle risorse assegnate ai Comuni, per la realizzazione di una grande quantità di iniziative territorialmente molto diffuse. La Componente 1 comprende numerosi progetti di digitalizzazione, che riguardano soprattutto la migrazione della PA verso servizi cloud qualificati e il miglioramento dell'esperienza del cittadino nella fruizione digitale dei servizi pubblici e che coinvolgono la quasi totalità dei Comuni umbri. Nella Componente 3, che mira a innovare i servizi turistici e culturali, spicca l'investimento rivolto all'attrattività dei borghi.
La Missione 2 "Rivoluzione verde e transizione ecologica" è quella che assorbe la quota più cospicua di risorse, oltre 272 milioni di euro pari al 44% del totale. Al suo interno l'importo più rilevante (111 milioni) è rivolto alla tematica della mobilità sostenibile all'interno della Componente 2, in particolare alla realizzazione della linea Bus Rapid Transit del Comune di Perugia con l'infrastrutturazione del percorso. Nel medesimo ambito sono presenti anche progetti che prevedono l'acquisto di autobus a zero emissioni a Perugia e a Terni e la realizzazione di ciclovie urbane a Perugia (collegamenti tra nodi ferroviari e sedi universitarie e a Ponte San Giovanni). L'altra Componente con un budget rilevante è la 4, relativa alla tutela del territorio: si tratta di investimenti orientati all'efficientamento energetico e allo sviluppo sostenibile (le cosiddette "piccole opere") oltre che alla messa in sicurezza degli edifici e del territorio ("opere medie"), per un importo di oltre 6 miliardi di euro in Italia, di cui 111 milioni in Umbria. Trattandosi di interventi nella maggior parte dei casi già avviati, se non addirittura conclusi, prima dell'entrata in vigore del PNRR, è emersa la difficoltà da parte degli Enti Locali di garantire il rispetto dei principi trasversali e degli obblighi specifici previsti dal Piano. Per questo motivo, con la riprogrammazione approvata a dicembre 2023 questo investimento è stato interamente stralciato dal PNRR. Il Governo ha comunque assicurato che gli interventi in questione troveranno in ogni caso copertura finanziaria sulle risorse nazionali stanziate a legislazione vigente, consentendo così alle amministrazioni comunali di far fronte agli impegni contrattuali assunti, con procedure semplificate di rendicontazione e controllo.
Completano questo ambito gli investimenti per la costruzione di nuovi edifici scolastici, anche con riqualificazione energetica, a Perugia, Città di Castello, Amelia, Alviano e San Gemini e la realizzazione di progetti da parte dell'Unione dei Comuni "Terre dell'Olio e del Sagrantino" per favorire la nascita e la crescita di comunità locali (Green communities) attraverso piani di sviluppo sostenibili dal punto di vista energetico, ambientale, economico e sociale.
Per la Missione 4 "Istruzione e ricerca" i Comuni umbri possono contare su 113 milioni di euro, il 18 per cento del totale, tutti dedicati al potenziamento dell'offerta dei servizi di istruzione. La misura principale è quella relativa al piano per la costruzione e la riqualificazione degli asili nido e delle scuole dell'infanzia. In Umbria questo investimento coinvolge 27 Comuni di ogni dimensione (tutti quelli maggiori ma anche 14 al di sotto dei 5 mila abitanti), per un totale di quasi 48 milioni di euro.
Lo scatto degli investimenti del Pnrr visibile dai bilanci dei Comuni
Agli importanti progetti da affrontare si affiancano però – osserva l'Aur nelle sue ricerche – diffuse difficoltà finanziarie e carenze nella dotazione di risorse umane che spesso, nel recente passato, si sono tradotte in ritardi e inefficienze nel portare a termine gli investimenti programmati. Una situazione segnalata dagli stessi Comuni, spesso piccoli.
Le spese relative alle opere pubbliche finanziate dal Pnrr, in quanto destinate a investimenti, sono classificabili tra le spese in conto capitale, distinte chiaramente nei bilanci comunali dalla componente di parte corrente che finanzia invece la gestione ordinaria. Un'analisi dell'andamento delle spese in conto capitale, desunte dai bilanci consuntivi dei Comuni umbri, consente di visualizzare con chiarezza nel 2023 i primi effetti contabili dell'avvio del Pnrr. Se, infatti, nel 2022 la variazione nominale della spesa aggregata rispetto all'anno precedente era stata appena dello 0,8 per cento, un valore ampiamente inferiore all'effetto inflazionistico che attestava così l'assenza – seppure con il Piano già formalmente in corso – di un aumento effettivo degli investimenti, nel 2023 la variazione annua in valori correnti balza invece a 49,5 per cento, a certificare la presenza di una mole aggiuntiva di interventi che si è riflessa nei conti municipali. Il grande scatto del 2023 è diffuso e riscontrabile nei Comuni di ogni fascia demografica, ma particolarmente concentrato in termini percentuali nelle code della distribuzione, cioè tra quelli minuscoli (meno di 2 mila abitanti) e quelli di massime dimensioni (i due capoluoghi), ove l'incremento nominale rispetto all'anno precedente ha superato il 58 per cento.
I pagamenti e le possibili difficoltà di liquidità
D'altra parte, che la velocità di avanzamento effettivo della spesa per gli interventi Pnrr abbia subito un significativo incremento negli ultimi mesi è confermato anche dai recenti dati diffusi dalla Regione Umbria, secondo cui al primo trimestre 2024 si registra un montante complessivo di pagamenti effettuati da parte degli Enti locali dall'avvio del Piano (in questo caso comprendendo anche le amministrazioni provinciali) pari a circa 100 milioni di euro, mentre il corrispondente dato registrato al 31 agosto 2023 ammontava a circa 36,5 milioni. L'Agenzia Umbria Ricerche stima che il volume dei pagamenti per spese in conto capitale per il complesso dei Comuni umbri possa arrivare a sfiorare ordini di grandezza vicini ai 400 milioni di euro nell'anno in corso e nel prossimo, per poi scendere poco sotto i 300 milioni nel 2026.
Si tratterebbe di volumi molto rilevanti, anche rispetto all'accelerazione del 2023 e più che doppi rispetto all'attività ordinaria, che potrebbero dunque mettere a dura prova le capacità non solo organizzative e procedurali municipali, ma anche quelle finanziarie delle loro casse.
In genere, al momento dell'avvio dei lavori le aziende possono richiedere un acconto di circa il 20-30 per cento del valore dell'intervento. Fino a poco tempo fa, l'anticipo erogato dall'amministrazione centrale dello Stato di solito si fermava al 10 per cento e ciò poteva mettere in difficoltà soprattutto gli enti più piccoli. Una boccata d'ossigeno su questo punto è stata concessa dal recente decreto-legge n. 19/2024 "PNRR-quater" che ha aumentato l'anticipo iniziale sui lavori pubblici al 30 per cento, in caso di procedure o interventi già avviati. Nelle prossime settimane si vedrà – evidenzia l'Aur – in che misura questa disposizione sarà effettivamente risolutiva. Procedure di certificazione poco efficienti e trasferimenti di fondi non tempestivi da parte in particolare di alcuni ministeri possono rappresentare criticità, soprattutto per i piccoli Comuni, e rallentare l'attuazione delle opere.