Premessa
I più recenti orientamenti comunitari confermano un'esigenza di revisione dei poteri di armonizzazione dell'UE per favorire la realizzazione del Mercato Interno.
A tal fine, il recente Rapporto Letta sostiene un più esteso utilizzo dello strumento del Regolamento rispetto alla discrezionalità di implementazione delle Direttive e promuove la presenza di Autorità comunitarie a supervisione del mercato.
Riguardo al settore delle comunicazioni elettroniche anche la recente consultazione di Breton opportunamente suggerisce le ragioni per una più efficace armonizzazione, sottolineando come la scelta degli strumenti applicabili debba rispondere ai requisiti di proporzionalità e sussidiarietà che tradizionalmente l'Unione Europea ha garantito come caratteristiche efficienti di policy.
Per una riforma del settore delle reti e servizi digitali
La consultazione aperta in febbraio dal Commissario Breton per la revisione del quadro di settore nel mercato delle comunicazioni elettroniche ha sottolineato una situazione di forte frammentazione del mercato europeo.
Il Codice comunitario che disciplina il mercato delle reti e dei sevizi digitali non risulta implementato in maniera armonizzata nei diversi Stati Membri, il White Paper di Breton sottolinea infatti che l'Unione Europea non rinviene per il settore condizioni rappresentative di un mercato comunitario, ma "27 mercati nazionali con diversi condizioni di fornitura e domanda, differenti architetture di rete, differenti condizioni autorizzative per lo spettro e differenti approcci regolamentari".
Questioni di mancata armonizzazione del Mercato Interno
Con riguardo alle scelte regolamentari a livello nazionale, Breton oltre a sottolineare la necessità di una maggior coerenza nel perseguimento degli obiettivi comunitari di copertura con reti ad altissima velocità, evidenzia come in determinate circostanze i regolatori possono essere stati inerziali in una politica di accesso che, sebbene originariamente motivata dalla necessità di aprire alla concorrenza mercati tradizionalmente monopolistici, è stata protratta talvolta favorendo condizioni di ingresso sul mercato inefficienti a discapito di una adeguata remunerazione degli investimenti. Questo approccio avrebbe rallentato gli investimenti e le economie di quegli Stati Membri che, in conseguenza di questa particolare natura conservativa delle politiche di accesso, hanno tardato a sviluppare innovazione e servizi competitivi ad alta velocità.
L'intervento di Letta su mandato del Consiglio e della Commissione Europea
Il recente Report di Letta del 16 aprile, ("Much more than a Market – empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all eu citizen") che si è organizzato a cavallo di tre Presidenze Europee (Belga, Spagnola e Ungherese) è interessante nella sua valutazione sulla rilevanza sociale ed economica di un Mercato Interno funzionale alla crescita europea.
Il documento sostiene la necessità di una maggior coerenza nella struttura e dinamica del Single Market per supportare investimenti efficienti e adeguati a creare condizioni competitive omogenee a favore dell'integrazione (anche nei settori dell'innovazione e dell'educazione) e alla costruzione di un'efficace politica industriale europea.
Per il settore delle comunicazioni elettroniche lo Studio prodotto da Letta conferma una tendenza alla frammentazione. In particolare Letta sottolinea, (come già la consultazione di Breton), che il mercato delle comunicazioni elettroniche richiederà appropriate strategie di consolidamento che favoriscano la fornitura di servizi competitivi e innovativi sul mercato Interno e quindi non solamente nell'ambito dei perimetri nazionali. Questa scelta rafforza gli operatori nel confronto globale e può consentire livelli di investimento e di finanziamento più competitivi ed efficienti a vantaggio dell'utenza finale che potrà godere di un'offerta qualitativa omogenea, anche in termini di innovazione, su tutto il mercato Interno.
Letta condivide quindi l'esigenza di riforma del quadro, indicando che una regolamentazione solo "pro-entrants" sarebbe a detrimento del necessario "switch tecnologico" verso nuove reti che ancora richiedono investimenti massicci.
Pertanto sul piano della valutazione delle strategie di sviluppo del mercato per le reti e servizi di comunicazione elettronica, le riflessioni del Commissario Breton e l'analisi di Letta per sostenere un rafforzamento del Single Market in un'ottica di maggior armonizzazione e consolidamento, tendono a obiettivi comuni. Il Report di Letta focalizza l'attenzione sugli aspetti di tutela del consumatore che si realizzano sia grazie a medesime condizioni competitive all'interno del Single Market, sia con misure legislative adeguate in tal senso, anche rafforzando l'utilizzo del Regolamento rispetto a quelle delle Direttive.
Le specificità del contributo per la revisione del quadro di settore da parte della Commissione Europea
Relativamente alla riforma auspicabile per il settore dell'economia digitale, per favorire una revisione del quadro che sia meglio orientata alla realizzazione degli investimenti necessari che ancora ritardano, rallentando l'economia europea nel suo complesso, la Commissione propone ulteriori indicazioni per una revisione dei criteri di intervento sulle politiche di accesso al fine di limitare o evitare l'applicazione di condizioni eccessivamente intrusive che hanno influito negativamente sullo sviluppo di modelli di business a sostegno dell'innovazione.
La scelta della Commissione è, da un lato, di attivare una politica di "sospensione" dell'azione regolatoria nei suoi strumenti più radicali, (ossia l'imposizione di accesso alle reti con controllo dei prezzi di accesso) e, dall'altro, di favorire maggiormente una valutazione solo ex post, ossia a livello di disciplina della concorrenza.
Questa scelta è coerente agli indirizzi originari che sono stati formulati al momento dell'adozione del quadro comunitario nel 2002, in particolare nella definizione della Direttiva Framework e Accesso. La policy allora formulata prevedeva infatti obblighi di accesso funzionali alla liberalizzazione del settore e riteneva che queste condizioni di accesso dovessero essere applicate con una scadenza temporale, (sunset clause) una volta raggiunta un'adeguata concorrenza sul mercato retail.
Il caso di Malta per una valutazione di revisione dell'intervento ex ante
La recente notifica del mercato dell'accesso a Malta, pur riguardando un mercato di dimensioni minori, costituisce una sorta di laboratorio per una valutazione dell'impatto della regolamentazione sugli investimenti e la scelta degli strumenti più opportuni per prevenire un fallimento del mercato.
Malta è sostanzialmente cablata da due diverse infrastrutture, quella originariamente in rame dell'operatore Go, che ha successivamente sviluppato una buona copertura in fibra, e quella dell'operatore cavo Melita che ha realizzato anch'esso una efficace politica di investimenti: pertanto entrambe le reti consentono performance di velocità che raggiungono gli obiettivi comunitari di velocità a un Giga entro il 2025. Tale situazione di mercato è stata favorita da una politica di accesso sull'operatore Go flessibile, mentre l'operatore cavo non è stato finora regolato.
Nonostante una buona dinamica dei prezzi e adeguate qualità trasmissive dei servizi a livello retail, l'Autorità nazionale propende adesso per un intervento regolamentare particolarmente severo regolando sia la fibra attiva, sia le infrastrutture civili di Go, con nuovi obblighi di non discriminazione anche in termini di pricing. La regolamentazione della fibra potrà escludersi solo a fronte di condizioni di concorrenza sviluppate con la creazione di tre reti, secondo l'autorità nazionale di regolamentazione.
La struttura dell'intervento regolamentare è come da prassi notificata a Bruxelles secondo le norme del Codice che in questo caso specifico consentono alla Commissione anche un potere di veto in quanto in tale caso l'Autorità propone di regolare un nuovo mercato, diverso da quelli suggeriti dalla disciplina del Codice di settore.
Questa procedura permette quindi alla Commissione di esprimersi con una decisione vincolante, pertanto con uno strumento che rafforza il potere comunitario di armonizzazione, secondo l'art. 32.4 del Codice stesso.
La decisione, recentemente espressa dalla Commissione (il 27 marzo 2024), chiede all'autorità di abrogare la misura adottata. La Commissione ritiene infatti che ammettere la de-regolamentazione solo in presenza di almeno tre reti costituisca un criterio che può perpetuare l'azione ex ante, senza un ragionevole fondamento per questa scelta.
La Commissione sottolinea quindi che un buon funzionamento del mercato retail è la ragione sufficiente per deregolare, in quanto è l'obiettivo medesimo cui la regolamentazione tende.
Da un approfondimento di indagine sulle dinamiche del mercato retail a Malta, la Commissione osserva che il sussistere di offerte bundlizzate fra contenuti premium e accesso Internet ha fidelizzato i clienti che hanno evitato di muoversi verso servizi internet anche competitivi proposti da un terzo operatore presente a Malta, Epic.
A tutela di Epic, l'autorità nazionale proponeva un'estensione degli obblighi di accesso sull'operatore Go.
La diversa opzione nella proposta di Breton
La proposta di revisione avanzata da Breton, suggerisce invece una diversa opzione, chiedendo una sospensione dell'intervento ex ante e proponendo di agire ex post a fronte di condotte illecite o abusive di posizione dominante da parte degli operatori coinvolti.
Nel caso di Malta la proposta del White Paper comporterebbe allora di considerare l'applicabilità della disciplina della concorrenza sulla condotta retail di entrambi gli operatori di rete: quest'ultima appare la soluzione più opportuna anche rispetto ad un profilo di equità, in quanto le offerte promozionali che consentono all'utente finale di accedere a capacità trasmissive di un giga a Malta sono solo quelle associate a contenuti premium, nell'offerta di entrambe gli operatori.
Consentire invece di correggere tale situazione imponendo una disciplina di natura asimmetrica solo su Go, introducendo estesi obblighi di accesso a diversi elementi di rete, sia sulla fibra attiva che sugli input passivi, appare sproporzionato e non corregge le problematiche di bundling che Melita e Go potrebbero comunque perpetuare sul piano retail, mentre solo GO subirebbe un intervento regolatorio sul mercato wholesale, laddove la condotta anticompetitiva si è costituita a livello retail anche da parte dell'operatore cavo.
Conclusioni
L'orientamento di riforma per consentire una maggiore armonizzazione sul Single Market, come prevede il Rapporto Letta, sostiene gli investimenti e la competitività del settore. Le prospettive di revisione legislativa individuate favoriscono tali obiettivi di armonizzazione, riducendo la discrezionalità dell'azione ex ante e prevedendo la possibilità di una sospensione dell'intervento regolamentare a favore di una supervisione esclusiva a livello ex post che consentirà di esercitare un controllo efficace con gli strumenti della disciplina antitrust nazionale e comunitaria.
L'azione su un piano ex post ha il vantaggio di poter isolare, con una "diagnosi" a valle, il perimetro specifico della condotta illecita e di intervenire esclusivamente sulla condotta illecita, evitando una regolamentazione a monte, che può scoraggiare la propensione ad investire e orientare le condizioni di fornitura delle reti e di remuneratività su basi amministrative ma non commerciali, con evidenti rischi sulla proporzionalità ed efficienza competitiva dell'azione imposta.