Le recenti indicazioni del Ministero dell'Interno sul funzionamento del consiglio comunale
di AMEDEO SCARSELLA
Di grande utilità si presentano per gli operatori degli Enti locali i pareri forniti dal Ministero dell'Interno (Dip. Affari Interni e Territoriali), che molto spesso viene sollecitato sulla corretta applicazione delle disposizioni relative al funzionamento degli organi collegiali, in particolare sul funzionamento del consiglio comunale. Per chi ha esperienza professionale all'interno degli Enti locali è cosa abbastanza nota che molte tensioni istituzionali nell'ordinamento locale scaturiscono dal confronto, a volte acceso, tra maggioranza e minoranza, la cui sede naturale è rappresentata dalle sedute di consiglio comunale. La gestione dei lavori del consiglio, ma anche il rispetto delle prerogative dei consiglieri finalizzate al corretto esercizio del munus pubblico, costituiscono aspetti centrali per garantire il corretto funzionamento della democrazia locale.
In altra sede (si veda A. Scarsella, Le prerogative dei consiglieri comunali, in Comuni d'Italia n. 6-7/2023) si è avuto modo di evidenziare che il consigliere comunale nello svolgimento del proprio mandato compie una serie di atti ed attività sia al di fuori delle sedute dell'organo collegiale sia nel corso delle stesse, che attribuiscono contenuto e sostanza all'incarico attribuito dal corpo elettorale e che sono generalmente definite prerogative.
Volendo procedere ad una schematizzazione delle prerogative del consigliere, potremmo tentare di effettuare la seguente differenziazione:
- strumentali allo svolgimento delle proprie funzioni, ricomprendendo in tale ambito sia le istanze di accesso relative ad atti ed informazioni utili all'esercizio del mandato, sia quelle connesse con le regole sulla convocazione delle sedute e sul deposito degli atti;
- propositive rispetto ai lavori del consiglio comunale, riconducendo a tale categoria la richiesta di convocazione del consiglio, le proposte di deliberazione e il diritto di presentare interrogazioni, mozioni e altri atti di sindacato ispettivo;
- funzionali alla formazione della volontà dell'organo collegiale, ricomprendendo in tale categoria tutte le prerogative del consigliere connesse con l'esame di una proposta di deliberazione, inserendo in tale gruppo la partecipazione alle sedute delle commissioni consiliari, la possibilità di presentare emendamenti, gli interventi nel corso della seduta e l'espressione del proprio voto.
Le soluzioni esposte nei pareri del Ministero dell'Interno tengono ovviamente conto del fatto che la disciplina di dettaglio applicabile in ciascun ente è indicata nel regolamento comunale per il funzionamento del consiglio comunale. L'art. 38 del TUEL prevede, infatti, che il funzionamento del consiglio, nel quadro dei principi stabiliti dallo Statuto, sia disciplinato dal regolamento, approvato a maggioranza assoluta, che prevede, in particolare, le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte. Il regolamento consiliare è atto fondamentale per la disciplina di tutti gli aspetti relativi al funzionamento del consiglio.
Nonostante tale precisazione i pareri del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali costituiscono un'ottima guida per gli amministratori locali, per i segretari comunali e per tutti gli operatori degli Enti locali, posto che partendo da casi specifici e da disposizioni regolamentari locali, fissano principi di indubbia utilità nell'attività quotidiana di gestione delle prerogative dei consiglieri e di funzionamento degli organi collegiali. Si è avuto modo di evidenziare (si veda l'articolo I limiti all'autonomia regolamentare dei consigli comunali derivanti dai principi generali) che nonostante le scarne norme previste dal legislatore, i regolamenti locali debbono comunque attenersi, nell'introdurre le regole per il funzionamento degli organi collegiali, anche ai principi generali che riguardano tali organi, elaborati dalla giurisprudenza, che ne fa costante applicazione. Si può affermare che quei principi costituiscono il nucleo minimo di regole che debbono essere rispettate perché una seduta di un organo collegiale possa dirsi correttamente svolta. Nell'ambito dei principi generali e in applicazione degli stessi, assumono rilievo le norme regolamentari che possono introdurre disposizioni di dettaglio relative a ciascuna fase del procedimento di formazione della volontà dell'organo collegiale. Per la ricostruzione di tali principi generali un significativo contributo è fornito anche dai pareri ministeriali citati.
Nella presente Newsletter saranno illustrate le indicazioni fornite dal Ministero dell'Interno con recenti pareri riguardanti da una parte i gruppi consiliari e dall'altra temi specifici sul funzionamento del consiglio comunale (possibilità di non trattare un punto iscritto all'ordine del giorno e deposito degli atti).
Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.
L'attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.
Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).
Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell'assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.
Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un'ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell'organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l'indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.
Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l'altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.
Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.
Nell'ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d'ufficio.
Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell'Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell'attività e dell'organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.
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