Le tematiche connesse alla tutela dell'ambiente hanno assunto, con il tempo, una rilevanza sempre più significativa anche nell'ambito del diritto civile e della risarcibilità del danno, con particolare riguardo al tema dell'identificazione del soggetto responsabile. Il pronunciamento delle Sezioni Unite della Cassazione in materia è di particolare interesse poiché segna un nuovo approccio, di taglio marcatamente comunitario. La Corte di Cassazione ha ritenuto di doversi pronunciare a Sezioni Unite, con sentenza depositata il 01 febbraio 2023, n. 3077.
Indice
1. La vicenda alla base della sentenza
La società ricorrente in Cassazione aveva costituito presso una cava, nel 2001 e con gestione fino al 2003, una discarica per lo smaltimento di rifiuti solidi urbani con la finalità di costituire un sito di stoccaggio dei rifiuti.
Successivamente ad una ispezione, era emerso, nel sito, il superamento delle soglie di emissione delle sostanze inquinanti e, per tale ragione alla società perveniva dal
Ministero dell'Ambiente provvedimento di ingiunzione per la predisposizione di interventi di messa in sicurezza d'emergenza e l'adozione di misure di prevenzione e di bonifica dei luoghi, in ragione di quanto previsto dal d.lgs. n. 152/2006.
La società impugnava i provvedimenti in oggetto, asserendo che la P.A. non aveva provveduto all'identificazione dell'effettivo responsabile del danno, assumendosi estranea alla verificazione dello stesso.
Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche intendeva rifarsi ad un principio ormai consolidato nella prassi, ovvero quello in ragione del quale sul proprietario ovvero sul detentore qualificato di un sito grava l'onere di adottare le misure di messa in sicurezza di emergenza nell'ambito delle attività di prevenzione e di riparazione del danno ambientale, indipendentemente dall'accertamento dell'elemento soggettivo, ovvero indipendentemente dalla presenza, nella sua condotta di dolo o di colpa. Si tratta dell'approccio consolidato, legato alla ricostruzione in termini di responsabilità oggettiva, che può essere ricondotto al principio "chi inquina paga".
2. Danno ambientale: la questione sottoposta alla Cassazione
Ricorrendo in Cassazione, la società ha inteso contestare l'applicabilità del suddetto principio "chi inquina paga" che trae spunto dalla Direttiva 2004/35/CE, ancora oggi faro in materia di danno ambientale, laddove il principio stesso venga applicato in modo acritico e senza che vi sia una indagine sulla condotta causativa del danno, ovvero sul comportamento del proprietario/gestore a cui viene richiesto di provvedere alla messa in sicurezza di emergenza nelle ipotesi in cui non sia possibile procedere con la certa individuazione del responsabile del potenziale danno.
Sostanzialmente l'interrogativo di tipo giuridico, sottoposto alla Cassazione, ha riportato l'attenzione sul limite dell'imputabilità della responsabilità in termini di responsabilità oggettiva anche laddove il soggetto abbia correttamente agito per evitare il verificarsi del danno e venga identificato come responsabile solo per l'impossibilità di poter identificare il responsabile effettivo. Si tratta di un tema che, oltre all'indagine di tipo strettamente giuridico, ha attirato l'attenzione della Cassazione anche per i suoi effetti, in particolar modo per quello che attiene l'inversione dell'onere della prova.
3. Il pronunciamento della Cassazione
La dimostrazione che l'interrogativo posto all'attenzione della Corte fosse piuttosto spinoso e controverso è data dal fatto che la Corte stessa ha inteso doversi pronunciare a Sezioni Unite con la sentenza 3077/2023. Inoltre, con questa sentenza, la Corte ha avuto modo di precisare un orientamento precedentemente assunto e che è desumibile, tra le altre, nelle sentenze n. 16806/2015 o n. 8662/2017.
All'attenzione della Cassazione è stata posta l'analisi della normativa comunitaria e della normativa nazionale, in tema di responsabilità ambientale, giungendo alla conclusione che a carico del proprietario/gestore, che non abbia direttamente causato l'evento dannoso, non può essere imposto l'obbligo di eseguire le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica. Questo perché la normativa speciale, ovvero quella contenuta nel Codice dell'Ambiente, all'articolo 253, stabilisce che sul proprietario incolpevole si producono solo gli effetti previsti dalla disciplina citata, in attuazione della normativa comunitaria Direttiva 2004/35/CE, per quanto attiene gli oneri reali e i privilegi speciali immobiliari.
La normativa speciale che la Cassazione ritiene dover essere applicata al proprietario/gestore interviene in un momento successivo, ovvero quando il danno si è già prodotto, e non può essere assimilata all'applicazione di misure di prevenzione che lo stesso deve porre in essere proprio per evitare che si possano produrre danni alla salute o all'ambiente.
Sostanzialmente la Corte afferma che per la posizione del proprietario/gestore esiste già una normativa speciale e di riferimento e questo rende inapplicabile alla posizione dello stesso, laddove egli non abbia causato l'evento danno, il disposto degli articoli 2050 e 2051 c.c., in materia di responsabilità oggettiva.
Il Codice dell'ambiente, infatti, applica il principio "chi inquina paga", tipizzato nella Direttiva 2004/35/CE, nella misura in cui attribuisce la responsabilità ambientale solo a colui che inquina con una condotta che possa essere qualificata come dolosa o colposa.
Da questo deriva che l'obbligo di adottare le misure volte al ripristino dei luoghi debba essere esclusivamente a carico del soggetto che di tale situazione si sia reso responsabile, in modo doloso o colposo, non potendosi addossare al proprietario incolpevole dell'inquinamento alcun obbligo sia esso di bonifica, così come di messa in sicurezza.
4. Le conclusioni della Cassazione
Per le argomentazioni appena esposte le Sezioni Unite della Cassazione sono giunte alla conclusione che, come abbiamo avuto modo di dire, in tema di responsabilità ambientale, a carico del proprietario/gestore del sito inquinato che non abbia direttamente causato l'inquinamento, non può essere imposto l'obbligo di eseguire le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica.
Secondo quanto affermato dalle Sezioni Unite, è necessario fare riferimento ad una lettura sistematica delle disposizioni del d.lgs. n. 152/2006 e della Direttiva Europea 2004/35/CE. Da questa lettura emerge come non sia possibile rinvenire alcun obbligo del proprietario, nelle ipotesi in cui egli non sia autore della condotta contestata, che gli imponga di adottare interventi di messa in sicurezza di emergenza.
Nel Codice dell'Ambiente, in particolar modo, si fa riferimento alla responsabilità oggettiva limitatamente a chi gestisce specifiche attività professionali che vengono puntualmente tipizzate, mentre la responsabilità soggettiva, ovvero quella che può essere dolosa o colposa, è riconosciuta in capo "a chiunque altro cagioni un danno ambientale".
Sostanzialmente la norma speciale, applicabile alle ipotesi all'attenzione della Cassazione, ritiene che il responsabile sia chi effettivamente si macchi della condotta in termini di responsabilità soggettiva.
È di tutta evidenza che questo approccio, inoltre, sia particolarmente rilevante per quanto attiene la distribuzione dell'onere della prova. Laddove, infatti, si parli di responsabilità oggettiva sarà il presunto responsabile a dover fornire la prova liberatoria, mentre in termini di responsabilità soggettiva è chi imputa la responsabilità che deve provare la responsabilità stessa.
La norma speciale, inoltre, in particolar modo all'articolo 308, prevede che il soggetto che opera in attività di rilevanza ambientale non è tenuto a sobbarcarsi i costi delle azioni di precauzione, prevenzione e di ripristino, laddove possa dimostrare che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo o laddove si sia in presenza di quelle che sono note come ipotesi di inquinamento diffuso, che rappresentavano, peraltro, la fattispecie specifica devoluta all'attenzione della Cassazione.
5. Il bene ambientale come bene pubblico
Dalle considerazioni svolte emerge come l'azione di risarcimento del danno ambientale debba essere intesa come un'azione di reintegrazione in forma specifica e, pertanto di competenza esclusiva del Ministero dell'Ambiente.
Non deve mai essere dimenticato, infatti, che il bene ambientale deve essere inteso come bene pubblico di carattere unitario, ovvero come un autonomo diritto fondamentale di rilievo costituzionale come tale tutelabile innanzi il Giudice Ordinario.
Nell'ambito del Diritto Comunitario l'attenzione all'ambiente, in senso ampio, ha iniziato ad assumere una sua compiuta rilevanza ormai più di venti anni fa, giungendo al suo culmine con la Direttiva Europea 2004/35/CE che, ancora oggi, rappresenta un faro in materia. Nel nostro ordinamento, invece, l'attenzione è significativamente più recente e solo da qualche anno si pone maggiore attenzione al tema ambientale ed alla sostenibilità.
Il pronunciamento della Cassazione ha un segno nuovo ed innovativo poiché, prendendo a piene mani dalla giurisprudenza comunitaria, si incentra molto sulla analisi, in concreto, della posizione del proprietario prendendo come riferimento il d.lgs. n. 152 del 2006, nell'ambito del quale è tipizzata la qualificazione di specifici oneri e doveri in carico al proprietario medesimo.
In tal senso ritenendo di dover applicare la disciplina di tipo speciale, la Cassazione ha ritenuto di dover superare una prassi interpretativa errata e, sostanzialmente, superata.
In particolar modo, infatti, l'articolo 253 del Codice dell'ambiente precisa come il proprietario sia tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione idonee a contrastare un evento che abbia creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile, secondo il canone causale civilistico, di verificazione di un danno sanitario o ambientale, al fine di impedire o minimizzare tale minaccia.