La democrazia, l'Europa, le riforme
Sabino Cassese: "Magistratura indipendente, governi stabili, merito a scuola e l'Italia sarebbe un'altra cosa"
Prima di cominciare, ho guardato il calendario: inizio di primavera, anno Domini 2024. Mi sono accorto che la formula retorica che fino a qualche tempo fa avremmo potuto facilmente usare – "ci siamo finalmente lasciati alle spalle gli orrori del Novecento", oppure, nel criticare ciò che si vuole ormai relegato nel passato: "è mai possibile che in pieno ventunesimo secolo accada ancora che, ecc." – non è più disponibile: gli orrori non sono solamente alle nostre spalle, e molte cose sono ancora possibili, sarebbe ingenuo meravigliarsene. In che tempi viviamo, allora? Quanta fiducia possiamo nutrire, anche senza grandi cornici filosofico-ideologiche, in una visione progressiva della storia?
Per cominciare, qual è lo stato di salute della democrazia? La questione può essere affrontata sotto diversi punti di vista, e non credo che sia sufficiente usare il termine al singolare, senza ulteriori qualificazioni. Si tratta degli assetti istituzionali, delle culture politiche di riferimento, del grado di disaffezione dei cittadini e dei livelli di astensione, dell'efficienza dei governi democratici, a confronto coi regimi autoritari. Ma un punto di maggiore sofferenza mi sembra riguardare il carattere liberale e rappresentativo delle istituzioni democratiche, come se non costituisse un valore ma un disvalore, oppure un impaccio, un ostacolo, qualcosa che sarebbe meglio non avere tra i piedi. La sovranità sì, perché il popolo ha sempre ragione, come dice (malamente) Salvini, ma il liberalismo: quello no.
«Nel mondo, la democrazia sembra in difficoltà. I popoli retti da regimi democratici non aumentano, anzi in qualche caso diminuiscono. Le democrazie mature, quelle che hanno un secolo di vita, mostrano l'età: avendo dato voce a tanti interessi collettivi, sono rallentate e in qualche caso bloccate dal conflitto tra gli interessi. Si affacciano sulla scena democrazie che si definiscono illiberali, un ossimoro, perché se sono illiberali non sono democrazie, e se sono democrazie debbono rispettare il patrimonio di libertà dei cittadini. In quarto luogo, lo sviluppo degli ideali e degli istituti democratici a livello sovranazionale e globale, che si sperava rapido, è lentissimo, anche se dal livello sovranazionale vengono correzioni agli orientamenti non democratici degli Stati nazionali. Tuttavia, il quadro ha anche aspetti positivi. Si sta formando un'opinione pubblica globale. Il confronto e la comparazione tra gli ordinamenti costituiscono uno stimolo per le forze nazionali di carattere democratico. Organismi sovranazionali, come l'Onu e l'Unione europea, hanno creato appositi fondi per promuovere la democrazia in sede nazionale. Gli elettorati divengono più consapevoli dei loro diritti. Alla democrazia rappresentativa si affiancano modi diversi di attuazione della democrazia, la democrazia detta deliberativa o dibattimentale.
Quanto all'Italia, partendo dagli aspetti positivi, abbiamo quattro livelli di democrazia con elezione, quello locale, quello regionale, quello nazionale, quello europeo. I controlli reciproci tra i poteri funzionano: basta pensare al ruolo della Corte costituzionale e a quello dei giudici, nonché alla dialettica regioni – Stato. L'opinione pubblica è attenta e la partecipazione politica passiva raggiunge il 70% della popolazione. Invece, gli aspetti negativi sono il decrescente numero dei votanti, che sono passati dal 93% a poco più del 60% nel corso della storia repubblicana; la concentrazione del potere legislativo nelle mani del governo e quindi l'abbandono parziale del principio della separazione dei poteri; la debolezza dell'opinione pubblica, troppo attratta dalle farfalle quotidiane, e poco preoccupata per i problemi di fondo del Paese. Penso che ci si debba preoccupare del numero dei votanti, della volatilità dell'elettorato, dei frequenti fenomeni di poligamia politica, della scomparsa dei partiti come associazioni, della inesistenza o inconsistenza dell'offerta politica».
Una domanda sullo stato di salute riguarda anche l'Unione europea. Nel tuo ultimo libro («Miseria e nobiltà d'Italia. Dialoghi sullo stato della nazione», Solferino editore), tu fai dialogare un nazionalista e un europeista (e prima ancora, su questa falsa riga, due statisti come Charles De Gaulle e Robert Schumann), ma riconosco le tue opinioni piuttosto nel secondo che nel primo. Riporto alcuni giudizi: l'Unione è sempre più unita; in settant'anni ha fatto passi da gigante; in condizioni di emergenza (la pandemia) ha saputo adottare in tempi rapidi decisioni eccezionali; anche sul piano finanziario e degli spazi di bilancio sono stati fatti passi avanti. Concedo totum, ma la domanda è se siano sufficienti. L'Unione è cambiata, ma è cambiato anche il mondo, e l'adeguatezza o l'inadeguatezza degli assetti va giudicata anche in relazione ai nuovi contesti in cui è chiamata ad operare.
«Sui progressi dell'Unione europea, io sono un seguace di Helmut Schmidt e di Jean Monnet, i quali hanno scritto che l'Europa vive di crisi e che i progressi dell'Europa sono le soluzioni che essa trova a ciascuna crisi. Per citarne soltanto due recenti, la pandemia ha spinto l'Europa a rafforzare la sua potenza finanziaria, emettendo titoli di debito e così finanziandosi sul mercato, sia per l'acquisto di vaccini, sia per il piano di ripresa e di resilienza. Ora lo scoppio di due guerre in zone vicine sta spingendo l'Europa a costruire un sistema di difesa unitario sulla base del poco che c'era finora. La vitalità dell'Europa sta proprio in questa capacità di affrontare passo dopo passo, in modo incrementale, i problemi che si pongono. Non si può dire che proceda lentamente, se, invece di comparare gli sviluppi dell'Unione alle nostre aspettative, facciamo un esame comparato con il modo in cui si sono costruiti gli Stati e con il tempo che questi hanno impiegato per raggiungere un assetto definitivo. Come tu sai, sono contrario al piagnisteo europeo e penso che l'organismo europeo è stato capace e sarà capace di svilupparsi e che la velocità del suo sviluppo, se comparata non alle nostre aspettative, ma alla velocità con la quale si sono sviluppati gli Stati, è alta».
In particolare, ho due domande che interrogano la proiezione dell'Unione europea sulla scena globale. La prima riguarda l'invasione dell'Ucraina: quale consapevolezza hanno gli europei della posta in gioco? Di cosa si tratta, per loro? Di principi di diritto internazionale violati o anche di sicurezza comune? Della difesa di confini nazionali o del limes europeo? Di pura geopolitica, da trattare col massimo di realismo e di pragmatismo, o di uno scontro che coinvolge anche dimensioni valoriali e che prende quindi anche un significato morale? La seconda domanda riguarda invece il rapporto tra le due sponde dell'Atlantico, tra Europa e America. È una domanda che, temo, bisognerà riproporre dopo le elezioni di novembre, se dovesse vincere Trump. Ad ogni modo, è necessario chiedersi fin d'ora che forma prenderà la relazione fra europei e americani nel medio periodo, anche dopo la fine del conflitto russo-ucraino. Andrea Graziosi trova che la nozione di Occidente può ingenerare confusione, perché copre le divergenze strategiche fra gli Stati Uniti, sempre più proiettati nel confronto con la Cina sul piano globale, e paesi europei, chiamati ad accollarsi nuove responsabilità e nuovi compiti anche fuori dall'ombrello Nato. Io mi chiedo se una più sbiadita univocità di significato della parola Occidente non finirà col ripercuotersi su tutto ciò che oggi riconosciamo come occidentale, con un implicito pregiudizio favorevole che, bene o male, avrei difficoltà ad abbandonare.
«Ritengo che nelle classi dirigenti europee e nelle relative opinioni pubbliche sia abbastanza chiaro che l'azione del presidente della Federazione russa ha insieme obiettivi di potenza nazionale, di violazione dei principi del diritto internazionale e di affermazione di valori che sono in contrasto con quelli su cui si è fondata l'Europa, almeno dal Rinascimento. Chi abbia letto i discorsi fatti all'assemblea delle Nazioni Unite da Putin nell'ultimo ventennio sa che il suo modello non è l'Unione sovietica, ma la Russia di Caterina seconda (questa – non dimentichiamolo – era una prussiana). Che Putin mette in dubbio i principi fondanti degli ordinamenti dei Paesi occidentali. Che, infine, non è interessato al rispetto dei principi e valori del diritto internazionale. Quanto all'Occidente, sarei hegeliano, nel senso che l'azione del dittatore russo sta suscitando una reazione unitaria da questa parte del mondo ed è vista con preoccupazione dalle altre parti del mondo».
Vengo all'Italia, al suo sistema politico-istituzionale. Ancora una volta, come da diversi decenni a questa parte, il corso della legislatura ai accompagna a un tema di riforme costituzionali che, senza troppa expertise in materia, non riesco a non considerare pasticciato. E, soprattutto, trovo che ci sia uno scollamento imbarazzante fra toni e argomenti impiegati e merito delle riforme. Guardo all'ultimo intervento in materia: la riduzione del numero dei parlamentari. Per gli uni, avrebbe definitivamente compromesso il funzionamento della democrazia; per gli altri, l'avrebbe quasi riscattata dalle sue degenerazioni clientelari e partitocratiche. Avevano torto gli uni e gli altri, ovviamente. Non è la stessa cosa anche col premierato proposto dal governo Meloni? Non entro ora nei dettagli, ma mi chiedo se davvero valga l'investimento politico che su di esso compiono tanto i fautori quanto i detrattori della riforma. In una prospettiva storica, mi sentirei di dire che no, non c'è ragione di fare un simile investimento di capitale politico né c'è da spenderci tutte queste energie, ma forse nel mio giudizio prevale un senso di stanchezza, se non proprio di fastidio per montagne che da troppo tempo partoriscono solo topolini.
«Per non aumentare la tua stanchezza per il dibattito di oggi, faccio un salto indietro e ti ricordo che il 2 Aprile 1946, in una commissione preparatoria dei lavori della Costituzione, Costantino Mortati dichiarava che "il problema della garanzia di una certa durata, il problema cioè della stabilità è fondamentale negli Stati moderni a base democratica" e subito dopo di lui Massimo Severo Giannini lamentava che "il sistema parlamentare è degenerato in sistema parlamentarista". Fu per questo che il 4 settembre 1946 la seconda sottocommissione dell'Assemblea costituente approvò l'ordine del giorno Perassi a favore di un sistema parlamentare "con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell'azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo". Infine, il 4 marzo del 1947, intervenendo all'Assemblea costituente, Piero Calamandrei diceva: "Il governo parlamentare, come è stato accolto nel progetto, è un vecchio sistema che ha avuto sempre, come presupposto, l'esistenza di una maggioranza omogenea o la possibilità di formarla, la quale possa costituire il fondamento di un gabinetto che possa governare stabilmente". E continuava più avanti: "È per questo che noi avevamo sostenuto durante la discussione alla seconda sottocommissione qualche cosa che somigliasse ad una Repubblica presidenziale o perlomeno a un governo presidenziale, in cui si riuscisse, con appositi espedienti costituzionali, a rendere più stabili e più durature le coalizioni fondandole sull'approvazione di un programma particolareggiato sul quale possano lealmente accordarsi in anticipo i vari partiti coalizzati". E finiva dicendo: "Ma di questo che è il fondamentale problema della democrazia, cioè il problema della stabilità del governo, nel progetto non c'è quasi nulla"».
Invece, un terreno di riforma davvero decisivo, su cui mi piacerebbe vedere seriamente impegnato il governo, a me sembra che sia quello che riguarda il sistema della giustizia, così caro a questo giornale. Ma lì, forse, è il contrario: al di là dei proponimenti e delle intenzioni più o meno dichiarate non si va, e la maggioranza, che pure aveva annunciato grandi cose, non mi pare che scommetta veramente su un intervento riformatore, di cui ci sarebbe bisogno tanto sul piano processuale, quanto su quello sostanziale quanto su quello ordinamentale. È la natura corporativa di questi mondi, che rende problematico avanzare su questo terreno? Qual è, in questo ambito che conosci come pochi, lo spazio per possibili riforme?
«Lo spazio per riforme della giustizia c'è ed è enorme. Primo: occorre che la giustizia sia sollecita. Il numero delle questioni pendenti ammonta a circa 5 milioni: i tempi della giustizia la rendono ingiusta. Occorre dunque organizzare meglio l'intera macchina della giustizia, distribuire in modo razionale i magistrati, in relazione alla domanda di giustizia, assicurare una maggiore produttività, consentire di avere una decisione definitiva in un arco di tempo non superiore all'anno. Il secondo problema è quello di assicurare una vera indipendenza della magistratura. Questa oggi non c'è perché la magistratura occupa una parte del potere esecutivo, partecipa al potere legislativo, svolge un suo ruolo nell'opinione pubblica, quindi si presta a tutte le divisioni proprie della politica dei partiti. Se questi due beni essenziali venissero assicurati, si sarebbero già fatti enormi passi avanti perché una giustizia in sollecita ed indipendente è quello di cui ha bisogno il Paese».
Ultima questione che ti vorrei porre senza troppo argomentare ha un nome e un cognome. Ossia: scuola e università. Possiamo essere soddisfatti dei livelli di istruzione, formazione e ricerca che il sistema oggi assicura? Sono scuola e università all'altezza dei tempi (mutamenti tecnologici, società multiculturale, questioni di genere, nuove fragilità, nuovi divari fra generazioni)? Mi piacerebbe poi che ci si chiedesse non chi sono gli studenti di oggi – li riusciamo infatti a vedere meglio, io penso, di quanto non vediamo i docenti – ma chi sono i docenti, per l'appunto, quale ruolo svolgono, o meglio: quale consapevolezza del loro ruolo hanno? La scuola: quanto la società entri in essa lo vediamo ogni giorno, ma cosa la scuola sa dire alla società lo vediamo molto meno. E l'università? Ha ancora una missione, qualcosa in più di una semplice funzione, e una parte rilevante nella formazione dello spazio pubblico delle ragioni?
«Non ho bisogno di ricordarti le cifre della dispersione scolastica, del livello delle persone che concludono gli studi superiori, del numero di laureati in rapporto alla popolazione. Solo per numero di laureati siamo 15 punti dietro alla media europea e il doppio dietro a Corea del Sud e Canada. Le cause di questo stato di cose sono molte. Disattenzione del corpo politico e dell'opinione pubblica. Ordinamento scolastico, che non è più centralizzato come una volta, ma non ancora retto da un'autentica autonomia degli istituti. Mancata selezione del personale, per lo più composto da precari poi stabilizzati in ruolo. Livelli retributivi che, specialmente col passare degli anni, non possono compararsi a quelli degli altri Paesi europei. Insomma, il Paese non ha investito sulla scuola, non ha investito energie e intelligenza, né ha investito risorse e quindi ha un sistema scolastico complessivamente in crisi, anche se continuano ad esserci eccezioni notevoli. Quanto all'università, dove un sistema competitivo di accesso è stato conservato, credo che il difetto stia nel non aver portato fino in fondo il progetto costituzionale dell'autonomia, che comporta anche premi per le università che funzionano meglio, ed aver introdotto un sistema di valutazione che sarebbe piaciuto a Napoleone Bonaparte».
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