Decreto attuativo della Legge Gelli-Bianco: risk management delle strutture sanitarie e adeguamento delle polizze assicurative
Introdotto un meccanismo "bonus-malus" e una diminuzione del premio in relazione alle attività di risk management e di analisi sistemica degli incidenti intraprese dalle strutture sanitarie
A distanza di quasi sette anni dall'entrata in vigore della Legge n. 24/2017 ( Legge Gelli-Bianco ), il 1° marzo 2024 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale (Serie Generale n. 51) il relativo – e tanto atteso – decreto attuativo, il D.M. n. 232 del 15 dicembre 2023.
L'articolo 10, comma 6, della Legge Gelli-Bianco, infatti, demandava ad un successivo decreto la funzione di disciplinare e regolare la concreta attuazione ed esecuzione delle previsioni ivi inserite, tramite la determinazione, inter alia, dei requisiti minimi dei contratti di assicurazione per le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e per gli esercenti le professioni sanitarie, nonché dei requisiti minimi di garanzia e delle condizioni generali di operatività delle "misure analoghe" alle coperture assicurative (la c.d. autoassicurazione).
Entrato in vigore lo scorso 16 marzo, il menzionato decreto attuativo prevede, in un'ottica transitoria di soft landing, un periodo di adeguamento a favore delle strutture sanitarie e degli assicuratori pari a 24 mesi, decorrenti dall'entrata in vigore del decreto stesso. Il secondo e il quarto comma dell'articolo 18, infatti, introducono, rispettivamente, l'obbligo per gli assicuratori di adeguare, entro tale biennio, le polizze già in essere ai requisiti minimi previsti dal decreto e l'obbligo per le strutture sanitarie di adeguare le misure organizzative e finanziarie di cui al Titolo III del decreto, sempre entro il medesimo periodo biennale. La norma citata prevede altresì la permanenza in vigore fino alla scadenza naturale del contratto (e comunque non oltre 24 mesi dall'entrata in vigore del decreto) delle polizze pluriennali aggiudicate nell'ambito di bandi pubblici, ove non siano liberamente rinegoziabili tra le parti (terzo comma).
Un primo auspicio è che, a fronte dell'attuazione del decreto, possa altresì registrarsi un corrispondente assestamento del mercato assicurativo in tale ambito. È noto, infatti, il ridotto numero di compagnie disposte ad assicurare medici e strutture contro il rischio di contestazioni al loro operato, se non a fronte di premi spesso difficilmente sostenibili per gli stessi.
In tale contesto, non si deve tralasciare che, nella logica della Legge Gelli-Bianco e del decreto attuativo, l'introduzione di un obbligo assicurativo sottende una duplice finalità: da un lato, garantire maggiore tutela per i pazienti in ambito risarcitorio e, dall'altro, consentire ai sanitari di svolgere la propria attività professionale con più serenità, rassicurati dall'esistenza di una valida ed efficace copertura assicurativa.
Ciò detto, si deve tuttavia sottolineare il carattere puramente unilaterale dell'obbligo assicurativo: ed infatti, all'obbligo di assicurazione per le strutture sanitarie e per gli esercenti la professione sanitaria, non corrisponde uno speculare obbligo a contrarre per le compagnie assicurative. Ciò potrebbe avere, in concreto, ripercussioni sulle logiche dell'interazione tra domanda e offerta nel mercato assicurativo, soprattutto in un ambito – quello della professione sanitaria – caratterizzato da elevata sinistrosità , finendo così per vanificare uno dei capisaldi della riforma introdotta dalla Legge Gelli-Bianco che il recente decreto attuativo mira a rendere maggiormente efficiente.
Tornando, nello specifico, alle previsioni relative agli obblighi assicurativi, desideriamo in questa sede soffermarci sulla disposizione di cui al settimo comma dell'articolo 3 del D.M. 232/2023. La norma in esame, infatti, introduce due meccanismi di adeguamento del premio in vigore al momento della stipula o del rinnovo dei contratti assicurativi.
In particolare, la prima parte della disposizione configura un meccanismo bonus-malus , ispirato alla disciplina della RC automobilistica, prevedendo – ad ogni scadenza contrattuale, con preavviso di almeno 90 giorni – una variazione del premio in aumento o in diminuzione in base al verificarsi o meno di sinistri nel periodo della durata contrattuale "avendo specifico riferimento alla tipologia e al numero di sinistri chiusi con accoglimento della richiesta ".
Se tale meccanismo è – come detto – noto e collaudato, costituisce invece una novità di particolare interesse la previsione contenuta nella seconda parte della norma, che prevede una possibile variazione in diminuzione del premio in relazione alle attività di risk management e di analisi sistemica degli incidenti intraprese dalle strutture sanitarie.
La ratio di tale disposizione è evidentemente quella di incentivare e premiare le strutture sanitarie che adottino misure volte alla prevenzione, all'analisi e al monitoraggio del rischio clinico. Ciò appare coerente con lo stesso proposito sotteso alla Legge Gelli-Bianco e al decreto attuativo, ossia fornire un impulso ad una maggiore efficacia ed efficienza della sicurezza delle cure prestate dalle strutture sanitarie e dagli esercenti la professione sanitaria.
Il principio e la logica sottesi a tale innovativa disposizione regolamentare meritano certamente un giudizio positivo. Tuttavia, si impone qualche interrogativo sulla concreta ricaduta di tale norma.
Viene anzitutto da domandarsi se sia configurabile, ove si dimostri che la struttura sanitaria abbia effettivamente adottato misure di gestione e monitoraggio del rischio clinico, un vero e proprio diritto della medesima ad ottenere una diminuzione del premio e, specularmente, un obbligo per le compagnie assicuratrici di applicarlo. Il dubbio sorge dalla – già menzionata – natura squisitamente unilaterale dell'obbligo assicurativo introdotto dalla Legge Gelli-Bianco e meglio specificato con l'emanazione del relativo decreto attuativo, il quale – come detto – non contempla un obbligo a contrarre per le compagnie assicuratrici, le quali, in sede di negoziazione degli accordi, potrebbero di fatto elidere o comunque limitare l'applicazione di tale meccanismo ispirato ad un chiaro favor per l'assicurato.
Va tuttavia ricordato che il decreto, all'ottavo comma del menzionato articolo 3, attribuisce all'IVASS il compito di monitorare, fra l'altro, proprio gli effetti sull'andamento dei premi e di comunicare le risultanze delle proprie verifiche al Ministero delle imprese e del made in Italy, che, se del caso, potrà adottare eventuali misure correttive.
Ed ancora, la normativa in esame non sembra specificare nel dettaglio le modalità concrete con cui la struttura sanitaria potrebbe fornire la prova dell'effettiva adozione delle misure di gestione e monitoraggio del rischio clinico al fine di ottenere una diminuzione del premio.
Alla luce delle considerazioni finora svolte, sebbene possa tendenzialmente guardarsi con favore alle previsioni del decreto attuativo in relazione agli obblighi assicurativi introdotti dalla legge Gelli-Bianco, permane il timore che la previsione della variazione in diminuzione del premio prevista in relazione alle attività di risk management e di analisi sistemica degli incidenti adottate dalle strutture sanitarie possa rimanere di fatto inattuata.
Un simile scenario sarebbe tuttavia un'occasione mancata proprio in considerazione delle potenzialità della disposizione citata, che potrebbe, ove concretamente attuata, costituire un reale incentivo per le strutture sanitarie ad attuare efficaci misure di prevenzione, monitoraggio e gestione del rischio clinico, garantendo altresì una maggiore tutela ai pazienti circa l'efficienza delle attività prestate dalla medesima struttura sanitaria e dai propri professionisti ed al contempo traendone un vantaggio in termini economici.
Il tempo dirà che tale innovativo strumento previsto dal decreto attuativo della legga Gelli–Bianco rimarrà lettera morta o, auspicabilmente, costituirà un positivo elemento di dinamicità del rapporto tra struttura e assicuratore, con positive ricadute sugli stessi fruitori del servizio sanitario.
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*A cura di Giovanni Piazza ed Elisabetta Taras, Bird & Bird