L'aumento dei reati ambientali e dei loro effetti continua a destare preoccupazione nell'Unione europea. Questi tipi di reati si stanno diffondendo in misura crescente oltre i confini degli Stati membri in cui sono commessi, rappresentando una minaccia per l'ambiente ed esigendo una risposta adeguata ed efficace.
L'accelerazione dei cambiamenti climatici, della perdita di biodiversità e del degrado ambientale, associata agli esempi tangibili dei loro effetti devastanti, ha portato a riconoscere che la transizione verde è l'obiettivo fondamentale del nostro tempo e presenta implicazioni di equità intergenerazionale.
La norme sanzionatorie vigenti, istituite dalla direttiva 2008/99/CE, e la legislazione ambientale settoriale non sono state sufficienti a garantire la conformità con il diritto dell'Unione in materia di tutela dell'ambiente.
Da qui la necessità che tale conformità sia rafforzata mediante la disponibilità di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che corrispondano alla gravità dei reati e che esprimano maggiore riprovazione sociale rispetto all'uso delle sanzioni amministrative. La complementarità del diritto penale e del diritto amministrativo è fondamentale per prevenire e scoraggiare condotte illecite che danneggiano l'ambiente.
Indice
La soglia qualitativa per determinare la condotta
Alcuni reati definiti dalla direttiva comprendono una soglia qualitativa per determinare se la condotta costituisca un reato ambientale, insieme al fatto che la condotta determini il decesso o provochi lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, dell'acqua o del suolo, o a un ecosistema, alla fauna o alla flora.
Laddove una condotta costituisca un reato solo se riguarda una quantità non trascurabile, che corrisponde al superamento della soglia regolamentare, del valore o di altro parametro obbligatorio, nel valutare se tale soglia, valore o parametro sono stati superati, si dovrebbe tenere in considerazione, tra l'altro, la pericolosità e la tossicità, poiché quanto più pericoloso o tossico è il materiale o la sostanza, tanto più rapidamente tale soglia, valore o altro parametro sono raggiunti e nel caso di sostanze o materiali particolarmente pericolosi e tossici, anche una piccolissima quantità può provocare danni rilevanti all'ambiente o alla salute umana.
Per proteggere il più possibile l'ambiente, questa soglia qualitativa dovrebbe essere intesa in senso lato e comprendere danni rilevanti:
- alla fauna e alla flora
- agli habitat
- ai servizi forniti dalle risorse naturali e dagli ecosistemi
- alle funzioni ecosistemiche.
Per ecosistema si intende un complesso dinamico di comunità di piante, animali, funghi e microrganismi e del loro ambiente non vivente che, mediante la loro interazione, formano un'unità funzionale, e l'ecosistema dovrebbe comprendere tipi di habitat, habitat di specie e popolazioni di specie, ma anche i servizi ecosistemici, attraverso i quali un ecosistema contribuisce direttamente o indirettamente al benessere umano, e le funzioni ecosistemiche, che si riferiscono ai processi naturali di un ecosistema. Le unità più piccole, come un alveare, un formicaio o un ceppo, possono far parte di un ecosistema, ma non dovrebbero essere considerate un ecosistema a sé stante ai fini della direttiva.
I reati
La direttiva si applicherà solo ai reati commessi all'interno dell'Ue. Tuttavia, gli Stati membri possono decidere di estendere la loro giurisdizione a reati commessi al di fuori del proprio territorio. Le seguenti condotte, se illecite e compiute intenzionalmente, costituiscono reato. In particolare:
- lo scarico, l'emissione o l'immissione di un quantitativo di materie, sostanze, energia o radiazioni ionizzanti nell'aria, nel suolo o nelle acque che provocano o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora
- l'immissione sul mercato, in violazione di un divieto o di un altro obbligo inteso a tutelare l'ambiente, di un prodotto il cui impiego su più vasta scala, ossia l'uso del prodotto da molti utenti, a prescindere dal loro numero, comporti lo scarico, l'emissione o l'immissione di un quantitativo di materie, sostanze, energia o radiazioni ionizzanti nell'aria, nel suolo o nelle acque e che provochi o possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora
- la fabbricazione, l'immissione o la messa a disposizione sul mercato, l'esportazione o l'uso di sostanze, sia allo stato puro che all'interno di miscele o articoli, compresa la loro incorporazione negli articoli, se tale condotta provoca o può provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora
- la fabbricazione, l'impiego, lo stoccaggio, l'importazione o l'esportazione di mercurio, composti del mercurio, miscele di mercurio e prodotti con aggiunta di mercurio, se tali condotte non sono conformi ai requisiti di cui al regolamento (UE) 2017/852 e provocano o possono provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora
- la raccolta, il trasporto o il trattamento dei rifiuti, la sorveglianza di tali operazioni e il controllo dei siti di smaltimento successivo alla loro chiusura, nonché l'attività effettuata in quanto commerciante o intermediario
- l'esercizio o la chiusura di un impianto in cui è svolta un'attività pericolosa o in cui sono immagazzinate o utilizzate sostanze o miscele pericolose, se tali condotte, tale attività pericolosa e tale sostanza o miscela pericolosa rientrano nel campo di applicazione della direttiva 2012/18/UE o della direttiva 2010/75/UE e se tali condotte provocano o possono provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora;
- la costruzione, l'esercizio e la dismissione di un impianto, se tali condotte e tale impianto rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 2013/30/UE e se tali condotte provocano o possono provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, a un ecosistema, alla fauna o alla flora
- l'estrazione di acque superficiali o sotterranee, se tale condotta provoca o può provocare danni rilevanti allo stato o al potenziale ecologico dei corpi idrici superficiali o allo stato quantitativo dei corpi idrici sotterranei
- la fabbricazione, la produzione, la lavorazione, la manipolazione, l'impiego, la detenzione, lo stoccaggio, il trasporto, l'importazione, l'esportazione o lo smaltimento di materiale radioattivo o di sostanze radioattive
- l'uccisione, la distruzione, il prelievo, il possesso, la commercializzazione o l'offerta a scopi commerciali di uno o più esemplari delle specie animali o vegetali selvatiche
- qualsiasi condotta che provochi il deterioramento di un habitat all'interno di un sito protetto, o la perturbazione delle specie animali, se tale deterioramento o tale perturbazione sono significativi
- l'introduzione nel territorio dell'Unione, l'immissione sul mercato, la detenzione, l'allevamento, il trasporto, l'utilizzo, lo scambio, il permesso di riproduzione, crescita o coltivazione, il rilascio nell'ambiente o la diffusione di specie esotiche invasive rilevanti al livello dell'Unione
- la produzione, l'immissione sul mercato, l'importazione, l'esportazione, l'uso, o il rilascio delle sostanze che riducono lo strato di ozono, allo stato puro o sotto forma di miscele
- la produzione, l'immissione sul mercato, l'importazione, l'esportazione, l'uso, o il rilascio dei gas fluorurati a effetto serra, allo stato puro o sotto forma di miscele.
Forme di energia
L'introduzione nell'ambiente di diverse forme di energia, come ad esempio il calore, le fonti di energia termica, il rumore, compreso il rumore sottomarino, e altre fonti di energia acustica, vibrazioni, campi elettromagnetici, elettricità o luce, può causare danni rilevanti alla qualità dell'aria, dell'acqua o del suolo o danni rilevanti a un ecosistema, alla fauna o alla flora, o può provocare la morte o lesioni gravi a persone.
Vari strumenti del diritto ambientale dell'Unione disciplinano l'introduzione di energia nell'ambiente, ad esempio nei settori della protezione delle acque, dell'ambiente marino, del controllo del rumore, della gestione dei rifiuti e delle emissioni industriali. Tenendo conto di questi strumenti l'introduzione illegale di energia nell'ambiente costituisce reato a norma della direttiva se provoca o può provocare danni rilevanti all'ambiente o alla salute umana. Se questi reati sono relativi a condotte come la messa a disposizione o l'immissione sul mercato, la vendita, l'offerta a scopi commerciali o la negoziazione, è opportuno includere la condotta attuata mediante tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
La direttiva introduce il reato penale relativo all'immissione sul mercato, in violazione di un divieto o di un altro requisito volto alla tutela dell'ambiente, di un prodotto il cui impiego su vasta scala comporti lo scarico, l'emissione o l'introduzione di un quantitativo di materiali, sostanze, energia o radiazioni ionizzanti nell'aria, nel suolo o nelle acque e provochi o possa provocare danni rilevanti all'ambiente o alla salute umana.
In questo contesto, è opportuno stabilire un divieto o un'altra prescrizione volta a proteggere l'ambiente nell'ambito del diritto dell'Unione che abbia l'obiettivo, o abbia tra i suoi obiettivi dichiarati, quello di proteggere l'ambiente, ad esempio attraverso la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente, la protezione della salute umana, l'impiego accorto e razionale delle risorse naturali o la lotta contro i cambiamenti climatici, o la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere problemi ambientali a livello regionale o mondiale. Per contro, qualora tale divieto o prescrizione sia contemplato in altri ambiti del diritto dell'Unione che hanno altri obiettivi, ad esempio la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori, la condotta in questione non dovrebbe essere considerata reato.
L'impiego su vasta scala si riferisce all'effetto combinato dell'uso del prodotto da parte di più utilizzatori, indipendentemente dal loro numero, a condizione che la condotta provochi o possa provocare danni all'ambiente o alla salute umana.
I rifiuti
La raccolta, il trasporto e il trattamento illegali di rifiuti e la mancata sorveglianza di queste operazioni e dei siti di smaltimento successivo alla loro chiusura, nonché l'attività effettuata in quanto commerciante o intermediario possono provocare effetti devastanti all'ambiente e alla salute umana. Questi effetti possono essere causati da condotte illecite riguardanti rifiuti nocivi derivanti da prodotti farmaceutici, sostanze stupefacenti, fra cui componenti per produrre sostanze stupefacenti, sostanze chimiche, rifiuti contenenti acidi o basi o rifiuti contenenti tossine, metalli pesanti, olii, grassi, rifiuti elettrici ed elettronici, veicoli fuori uso o rifiuti di plastica.
Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché la gestione illecita dei rifiuti costituisca reato qualora la condotta in oggetto riguardi rifiuti pericolosi in quantità non trascurabile o riguardi altri rifiuti e tali altri rifiuti provochino o possano provocare danni rilevanti all'ambiente o alla salute umana.
Ai fini del reato introdotto dalla presente direttiva in relazione al riciclaggio delle navi contemplato nell'ambito di applicazione del regolamento (Ue) n. 1257/2013 va osservato che allo stato attuale, a norma del diritto dell'Unione, gli obblighi previsti da tale regolamento si applicano solo agli armatori quali definiti da tale regolamento.
Il degrado forestale
Per valutare se la quantità di un prodotto interessato o di una materia prima interessata associata alla deforestazione o al degrado forestale, di cui al regolamento (Ue) 2023/1115, gli Stati membri terranno conto, ad esempio, della quantità del prodotto o della materia prima interessata espressa in massa netta o, se del caso, in volume o in una serie di elementi, o se l'entità dell'attività in questione sia trascurabile in termini di quantità. Ai fini di tale valutazione, gli Stati membri potrebbero, inoltre, tenere conto, se del caso, di altri elementi elencati nella direttiva per taluni reati, tra cui lo stato di conservazione delle specie interessate o i costi di ripristino dell'ambiente.
I reati relativi a condotte intenzionali elencati nella direttiva possono comportare conseguenze catastrofiche, come inquinamento diffuso, incidenti industriali con gravi effetti sull'ambiente o incendi boschivi su vasta scala. Qualora simili reati provochino la distruzione di un ecosistema di dimensioni o di valore ambientale considerevoli o di un habitat all'interno di un sito protetto, oppure provochi danni diffusi e rilevanti, irreversibili o duraturi a tali ecosistema o habitat, o alla qualità dell'aria, del suolo o dell'acqua, tali reati che hanno provocato conseguenze catastrofiche dovrebbero costituire reati qualificati e, pertanto, dovrebbero essere puniti con sanzioni più severe rispetto a quelle applicabili nei casi di reati diversi da quelli definiti nella presente direttiva.
Tali reati qualificati possono comprendere condotte paragonabili all'"ecocidio", che è già disciplinato dal diritto di taluni Stati membri e che è oggetto di discussione nei consessi internazionali.
I reati qualificati
La nuova direttiva introduce una clausola relativa ai "reati qualificati" che si applica quando un reato di cui alla direttiva è commesso intenzionalmente e provoca la distruzione dell'ambiente o un danno irreversibile o duraturo allo stesso. Le condotte provocano:
- la distruzione di un ecosistema di dimensioni o di valore ambientale considerevoli o di un habitat all'interno di un sito protetto o danni diffusi e rilevanti, irreversibili o duraturi, a tale ecosistema o habitat, oppure
- danni diffusi e rilevanti, irreversibili o duraturi alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque.
Sanzioni
I reati dolosi che provocano il decesso di una persona saranno punibili con una pena detentiva massima pari ad almeno dieci anni. Gli Stati membri possono decidere di prevedere sanzioni ancora più severe nella loro legislazione nazionale. Altri reati comporteranno la reclusione fino a cinque anni. La pena detentiva massima per i reati qualificati sarà di almeno otto anni.
Per le imprese le sanzioni pecuniarie ammonteranno ad almeno il 5% del fatturato mondiale totale per i reati più gravi o, in alternativa, a 40 milioni di euro. Per tutti gli altri reati, la sanzione pecuniaria massima sarà pari ad almeno il 3% del fatturato o, in alternativa, a 24 milioni di euro.
Gli Stati membri dovranno provvedere affinché le persone fisiche e le imprese possano essere sanzionate con misure supplementari, quali l'obbligo per l'autore del reato di ripristinare l'ambiente o di risarcire i danni, l'esclusione dello stesso dall'accesso ai finanziamenti pubblici o il ritiro di permessi o autorizzazioni. Le sanzioni o le misure accessorie sono spesso considerate più efficaci delle sanzioni finanziarie, in particolare per le persone giuridiche. È, quindi, opportuno potersi avvalere di sanzioni o misure accessorie nei procedimenti pertinenti.
Tali sanzioni o misure potrebbero includere l'obbligo di ripristinare l'ambiente, l'esclusione dall'accesso ai finanziamenti pubblici, comprese procedure di gara, sovvenzioni e concessioni, e il ritiro di permessi e autorizzazioni. Ciò non pregiudica la discrezionalità dei giudici nei procedimenti penali di infliggere altre misure accessorie adeguate in singoli casi.
Gli informatori e la loro tutela
I reati ambientali danneggiano la natura e la società. Le persone che segnalano violazioni del diritto ambientale dell'Unione svolgono un servizio di interesse pubblico e hanno un ruolo fondamentale nella denuncia e nella prevenzione di tali violazioni, salvaguardando in tal modo l'ambiente e il benessere della società. Coloro che nell'ambito delle proprie attività professionali hanno contatti con un'organizzazione sono spesso i primi a venire a conoscenza di minacce o danni all'interesse pubblico e all'ambiente. Le persone che denunciano irregolarità sono dette informatori. I potenziali informatori sono spesso poco inclini a segnalare inquietudini e sospetti nel timore di ritorsioni. Le persone che segnalano tali violazioni beneficiano di una protezione equilibrata ed efficace.
Le competenze specialistiche e la cooperazione
L'efficacia della catena di contrasto dipende da una serie di competenze specialistiche. Poiché la complessità delle sfide poste dai reati ambientali e la natura tecnica degli stessi richiedono un approccio multidisciplinare, sono necessari un livello elevato di conoscenze giuridiche e competenze tecniche, sostegno finanziario, formazione e specializzazione all'interno di tutte le autorità competenti.
Gli Stati membri dovrebbero prevedere una formazione adeguata per chi è preposto ad accertare, indagare, perseguire o giudicare i reati ambientali.
Perché il regime di contrasto sia efficace, integrato e coerente e includa misure di diritto amministrativo, civile e penale, diventa indispensabile organizzare la cooperazione e la comunicazione tra tutte le loro autorità competenti coinvolte nel contrasto amministrativo e penale, comprese tutte le autorità che esercitano funzioni preventive, penali e correttive, senza dimenticare la cooperazione attraverso le agenzie dell'Unione, in particolare Eurojust ed Europol, nonché con gli organi dell'Unione, tra cui la Procura europea e l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, nei rispettivi settori di competenza.