Terza puntata di una serie di 12 per fare luce sul nuovo Codice dei contratti pubblici, operativo da luglio 2023.
Post di Giuseppe Fabrizio Maiellaro[1]
- 1. Il ruolo strategico e l'evoluzione del RUP nelle commesse pubbliche
Sin dalla sua "nascita" nell'alveo delle norme generali sul procedimento amministrativo dettate dalla legge n. 241/1990 – che ne hanno fatto da subito uno degli elementi strutturali per la riforma delle attività della P.A. –, il "Responsabile del Procedimento" ha assunto un ruolo centrale per l'attuazione delle procedure e delle commesse pubbliche, quale punto di riferimento interno (per l'amministrazione) ed esterno (per i privati), incaricato delle principali valutazioni e decisioni (cfr. artt. 5 e 6 della legge n. 241/1990).
Tale profilo rilevante e strategico risulta ancor più evidente nel peculiare contesto dei contratti pubblici, ove – in coerenza con l'applicazione dei principi e delle regole generali di cui sopra alle previsioni speciali in materia di contratti pubblici – questa figura viene introdotta dall'art. 7 della legge n. 109/1994 ("Legge quadro in materia di lavori pubblici") e disciplinata con particolare attenzione, divenendo maggiormente strutturata e soprattutto "unica" ("Responsabile Unico del Procedimento" o RUP).
Il RUP infatti rappresenta il cardine fondamentale di impulso, raccordo e supervisione per le attività valutative e decisive di una commessa pubblica che, come noto, si rivela sensibilmente più articolata e non si limita a un solo procedimento, ma contempla diverse fasi, procedimentali e contrattuali.
Da principio, la normativa speciale in esame ha dunque affidato al RUP molteplici e rilevanti compiti in tema di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, esigendo in tal senso l'appartenenza organica del soggetto investito di tale ruolo all'amministrazione e specifici requisiti di affidabilità morale e capacità tecnica, nonché presidiandone le funzioni con significative responsabilità e incompatibilità (v. art. 7 della legge n. 109/1994, art. 10 del D.lgs. n. 163/2006, art. 31 del D.Lgs. n. 50/2016 e ora art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023).
E proprio su questo punto si sofferma uno degli aspetti più rilevanti della riforma varata con il nuovo Codice (D.Lgs. n. 36/2023).
Infatti, nella piena consapevolezza che un contratto pubblico di lavori, servizi e/o forniture è costituito da un complesso e composito processo di acquisto (e non da un solo procedimento, il legislatore ha ritenuto importante rimodellare la figura del RUP a partire dal nome, ribattezzato ora "Responsabile Unico del Progetto" dall'art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023, per evidenziarne non soltanto l'unicità, ma anche la connotazione maggiormente organica e "progettuale", approntando alcune misure di efficientamento e proponendosi così di dotare l'intera commessa di un riferimento più saldo e strutturato, funzionale ed efficace ai fini del progetto da attuare e del risultato da perseguire.
In linea con i principi che hanno sempre orientato sul punto la normativa sui contratti pubblici, oggi più che mai – sulla scorta di una evoluzione delle regole sempre tesa a perfezionarne e consolidarne caratteri essenziali e finalità – il sistema della contrattualistica pubblica riconosce nel RUP la chiave per il raggiungimento del risultato amministrativo, che nella specie è costituito dall'esecuzione di un progetto corretto e completo e di un contratto efficace e produttivo, anche in virtù di una buona programmazione e della scelta di un operatore economico affidabile e capace.
Ciò posto, non vi è dubbio che tra gli aspetti più sensibili della disciplina debbano annoverarsi quelli legati alle competenze, alla organizzazione e alle responsabilità implicate dall'assunzione del ruolo; senza trascurare che, come noto, l'incarico di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato, per espressa disposizione di legge (v. art. 31, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016 e oggi art. 15, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023).
La sensibilità di questi temi risulta ancor più evidente solo a considerare che, nella prassi, si registrano casi, tutt'altro che infrequenti, in cui il RUP si ritrova a svolgere tutte le incombenze assegnategli in solitudine, senza il supporto di una struttura dedicata (seppure tale supporto risulti da tempo contemplato come opzione dalla legge – v. ora art. 15, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023). Tutto questo ha condotto sovente a scelte della P.A., nella persona dei propri funzionari, tese a privilegiare più la minimizzazione dei rischi che la massimizzazione del risultato.
Anche di qui passa il fenomeno – deleterio – della c.d. "paura della firma" e della c.d. "burocrazia difensiva", che ostacola la speditezza e l'efficacia dell'azione pubblica e che il nuovo Codice si è proposto di contrastare, ponendo in cima ai principi-guida e agli obiettivi della riforma l'attuazione di norme e misure idonee ad assicurare il risultato delle commesse e la fiducia nei soggetti che vi operano, in primis i funzionari pubblici (v. artt. 1 e 2 del D.Lgs. n. 36/2023).
Sono questi dunque i profili su cui si è concertata l'attenzione del legislatore nell'ambito della riforma legislativa del 2023, nel tentativo di efficientare gli adempimenti e gli obiettivi assegnati a tale figura e, al contempo, assicurarle una maggiore qualificazione, un supporto più strutturato e una più efficace tutela, in coerenza con i principi di risultato e fiducia appena ricordati.
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2. Le principali funzioni e l'assetto organizzativo del RUP
Come detto, il RUP costituisce da sempre il riferimento organizzativo dell'intero processo di realizzazione di un contratto pubblico ed è incaricato dei principali adempimenti necessari allo scopo; trattasi quindi di una figura il cui operato non è circoscritto ad attività istruttorie e relazionali, ma si estende a più incisivi compiti di organizzazione e decisione.
In tal senso, può dunque essere considerato un vero e proprio "project manager", come dimostrano del resto i requisiti e le esperienze richieste per legge ai fini dell'assunzione del ruolo.
In continuità con le precedenti normative del settore (legge n. 109/19934, D.Lgs. n. 163/2016, D.Lgs. n. 50/2016), questa figura risulta perciò assegnataria di una serie di funzioni e incombenze che rivestono uno specifico rilievo in tutte le fasi salienti del processo di attuazione della commessa pubblica (programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione). In particolare, come stabilito dall'art. 15 del Codice del 2023 (e dal relativo allegato I.2, che si occupa di fornire le disposizioni di dettaglio di questa parte della disciplina), il RUP:
- – in fase di programmazione e preparazione della commessa, fa proposte e acquisisce dati per la redazione dei programmi di acquisto della stazione appaltante, verifica la disponibilità dei siti e cura le procedure urbanistiche e autorizzatorie occorrenti alla realizzazione degli interventi;
- – in fase di progettazione, si occupa della verifica e validazione dei progetti;
- – in fase di affidamento, stabilisce il tipo di procedura, i requisiti di partecipazione e i criteri di aggiudicazione, si occupa di redigere la documentazione di gara, sovrintende lo svolgimento della procedura e assume tutte le valutazioni e decisioni di competenza per l'aggiudicazione e la stipula del contratto;
- – in fase di esecuzione, con il supporto degli altri soggetti competenti (direttore dei lavori, commissione di collaudo, etc.), vigila sul rispetto delle regole e assume le valutazioni e decisioni salienti per la tempestiva e corretta attuazione degli interventi, autorizzando le varianti, approvando i nuovi prezzi, irrogando penali, proponendo la risoluzione del contratto, etc.
L'allegato I.2 del nuovo Codice (che verrà in seguito sostituito da un regolamento emanato con decreto del Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti) riporta un elenco dettagliato di tutti i compiti affidati al RUP nelle diverse fasi della commessa (cfr. artt. 6, 7 e 8 dell'allegato I.2); sono previste inoltre specifiche indicazioni per i casi che riguardano le centrali di committenza o le aggregazioni di stazioni appaltanti – quindi nei casi in cui l'appalto non viene gestito dall'ente destinatario del contratto ma da organismi diversi o aggregati – rispetto ai quali il RUP perde di fatto la sua caratteristica "unicità", poiché i relativi compiti vergono articolati e ripartiti tra più soggetti responsabili, in ragione delle peculiarità della commessa e dei referenti dei diversi enti (v. art. 15, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023 e art. 9 dell'allegato I.2).
Il RUP è comunque assegnatario, in via residuale, altresì di tutte le incombenze e attività che, nell'ambito di un contratto pubblico, non risultano affidate dalla legge ad altri soggetti (v. art. 15, comma 5, del D.Lgs. n. 36/2023).
Per l'attuazione delle attività di competenza, il RUP può essere dotato di una struttura di supporto e avvalersi di incarichi di assistenza affidati a soggetti esterni (art. 15, comma 6, del D.Lgs. n. 36/20923).
Una novità di rilievo riguarda la possibilità, stabilita oggi in via generale per tutte le stazioni appaltanti, di nominare, oltre al RUP, un responsabile del procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e uno per la fase di affidamento, quale ulteriore supporto e articolazione delle attività del RUP, che mantiene in ogni caso le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento di tutta la commessa (art. 15, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023).
- 3. I requisiti di legge prescritti in capo al RUP
Tenuto conto di tutte le importanti funzioni e attività sopra ricordate, vengono prescritti in capo al RUP una serie di requisiti morali, tecnici ed esperienziali che si sostanziano in competenze, titoli, qualifiche, esperienze professionali e adeguata formazione, in ragione dell'inquadramento del RUP nei ranghi della P.A. e delle competenze ed esperienze effettivamente maturate dallo stesso.
L'appartenenza alla P.A. può essere anche connotata da un rapporto a tempo determinato (art. 15, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 e art. 2 dell'allegato I.2).
I requisiti di moralità attengono all'assenza di conflitto di interessi (art. 16 del D.Lgs. n. 36/2023) e di reati contro la P.A. (art. 2 dell'allegato I.2 del Codice 2023). I titoli e le competenze professionali richiesti sono definiti in base alla tipologia e alla complessità dell'intervento da realizzare (artt. 2, 4 e 5 dell'allegato I.2 del Codice 2023).
Come tutto il personale della P.A. addetto alle procedure di acquisto, il RUP deve inoltre seguire uno specifico programma di formazione (art. 15, comma 7, del D.Lgs. n. 36/2023).
Sono infine previste dalla legge alcune specifiche ipotesi di incompatibilità per l'assunzione del ruolo (art. 15, comma 8, del D.Lgs. n. 36/2023 e art. 4 dell'allegato I.2).
- 4. Le novità introdotte dal nuovo Codice del 2023
Come già accennato, le principali novità introdotte dal nuovo Codice del 2023 riguardano l'assetto organizzativo e il supporto del RUP, nonché il rafforzamento della qualificazione e della tutela di questo ruolo, al fine di rendere più saldo ed efficace lo svolgimento delle molte incombenze che lo caratterizzano e l'attuazione del risultato affidatogli.
In quest'ottica, si è anzitutto chiarito, sin dal nome, che trattasi di un "Responsabile Unico del Progetto" (e non del solo "procedimento"), attesa l'articolazione e la complessità di una commessa pubblica tesa all'attuazione di lavori, servizi e/o forniture; muovendo proprio da tale precisazione formale e da tale consapevolezza sostanziale, si sono quindi puntellati i sostegni e i supporti offerti al RUP.
In particolare, si è oggi stabilita in via generale la possibilità di nominare più "responsabili del procedimento", dedicati alle diverse fasi che compongono il processo di acquisto di un contratto pubblico, lasciando comunque in capo al RUP la supervisione e il coordinamento dell'intera commessa, conformemente alla complessiva responsabilità degli obiettivi di risultato posta in carico a questa figura (art. 15, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023)
Si è inoltre disciplinata in modo più dettagliato la possibilità di istituire una struttura di supporto e si sono ribaditi e rinforzati gli obblighi di formazione prescritti in capo al RUP (art. 15, commi 6 e 7, del D.lgs. n. 36/2023).
Non vanno infine trascurati i contenuti e l'impatto dei principi di risultato e fiducia (artt. 1 e 2 del D.Lgs. n. 36/2023) sulla ridefinizione della disciplina del RUP, chiamato oggi a conferire maggiore iniziativa e sostanza ai propri compiti, in coerenza con i detti principi, avvalendosi delle nuove misure approntate e dell'impegno prescritto in capo alla P.A. per la tutela assicurativa dei propri funzionari (v. art. 2, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023).
[1] Consulente esperto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e professore a contratto di Sicurezza del territorio presso l'Università degli studi Link di Roma.
Prima puntata – Il Codice dei contratti pubblici: anatomia di una rivoluzione
Seconda puntata – Risultato e fiducia, nuova frontiera del Codice dei contratti pubblici