Leyendo los trabajos del Consejo de Estado francés sobre la complejidad de un ordenamiento jurídico que acumula capas de normativa hasta hacerse inaccesible para el ciudadano, Bernardo Sánchez Pavón (La Coruña, 1967) se entregó al estudio comparado y a la llamada de atención sobre los efectos de la inflación normativa paralizante.
Doctor en Derecho Administrativo por la Universidad de La Coruña, letrado del Consejo Consultivo del Principado y abogado, prestó servicios como letrado de la Junta General entre 2015 y 2019 y ha publicado recientemente varios trabajos con sus conclusiones.
De cómo aligerar la espesura normativa existente, de la necesidad de preguntarse cuándo y para qué hace falta una ley y de la estrategia para evitar redundancias y superposiciones en la frondosidad del bosque legislativo español disertará el próximo día 29 en el Real Instituto de Estudios Asturianos (RIDEA). Su propuesta clausurará un ciclo de conferencias sobre la simplificación de la legislación del Principado que inaugura este jueves el administrativista Javier Junceda Moreno.
–Diagnostique el problema. ¿En qué medida es la sedimentación incesante de normas una patología que puede hacer colapsar el sistema?
–No sé si el término colapsar es el más adecuado, pero entorpecer muy gravemente su funcionamiento, desde luego que sí. Ya en los años noventa del pasado siglo, el Consejo de Estado advirtió acerca de que la situación a la que se está llevando al ordenamiento jurídico español resulta discordante con la seguridad jurídica, porque sin un conocimiento nítido de las leyes vigentes y una cierta estabilidad de las normas que en ellas se contienen los derechos de los ciudadanos se resienten. Sí es muy preocupante el eventual descrédito que esta situación puede conllevar en relación con el sistema parlamentario y su capacidad para responder a las necesidades de los ciudadanos.
–Diagnostique
–El paciente está claramente enfermo, pero no muerto. Es notorio que el mero transcurso del tiempo no va a hacer desaparecer la patología. Hay que actuar y no basta solo con un especialista, tienen que ponerse todos a colaborar.
–Recete un tratamiento. ¿Cuál es su medicina?
–Si tuviese que hacer una breve referencia a las líneas de actuación que se me antojan como principales, estas serían una colaboración estrecha entre instituciones en la tarea de simplificación normativa, una labor de concienciación acerca de que la regulación de un problema por ley no garantiza per se su solución, afinar con esmero a la hora de decidir lo que realmente debe ser tratado en vía legislativa y no en vía reglamentaria y prestar mucha más atención a las disposiciones derogatorias de las leyes.
–¿Habla de menos leyes, de leyes más sencillas, de todo un poco…?
–De ambas cosas. Combinar adecuadamente el principio de necesidad de la norma y el de simplicidad, de forma que no nos dotemos de más normas que las estrictamente necesarias y que las existentes resulten más sencillas de entender y utilizar.
–¿Y de trazar bien las fronteras entre las materias objeto de ley y las del reglamento?
–Esta es una cuestión vital. Perfilar adecuadamente lo que debe ser o no materia propia de la ley es algo que contribuiría muy eficazmente a reducir la hipertrofia de los textos legales. En mi opinión, y por paradójico que se antoje, la labor de simplificación legislativa pasa necesariamente por profundizar en el ámbito propio de la potestad reglamentaria. Ahora bien, proceder a tal delimitación es una tarea compleja y a la que, a mi entender, están llamados no solo el legislador, sino también el ejecutivo y, como en el caso de Francia, los órganos consultivos.
–¿Se ha legislado demasiado a la medida del caso o del momento concreto?
–Indudablemente, sí. La aprobación de una ley lleva su tiempo, pero mucho menos que una exhaustiva evaluación de la situación, la búsqueda de alternativas, el diseño de las medidas más adecuadas para afrontarla y la implementación de estas. Las normas son un instrumento de extraordinaria importancia para llevar a cabo las políticas públicas, pero no el único y, en ocasiones, ni siquiera el más adecuado.
–¿Quién ha sido? ¿De quiénes o de qué circunstancias es la responsabilidad?
–Si me lo permite, y continuando con la terminología médica, no se trata de elucidar quién le ha dado al paciente la medicina equivocada, sino de evitar que este se nos vaya de las manos.
–¿El problema es más grave en España que en nuestro entorno político inmediato?
–No se trata en absoluto de un mal endémico de España, sino que afecta a la mayoría países de nuestro entorno. El Conseil d'État francés lleva años llamando la atención, a través de estudios específicos, acerca de la necesidad de remediar anomalías, redundancias e incoherencias normativas y el Senado francés constituyó en 2017 un grupo de trabajo para abordar una eventual reforma constitucional entre cuyos objetivos figuraba la fijación de medidas tendentes a evitar el sobredimensionamiento del ordenamiento jurídico. Tanta importancia se otorgó al problema que entre las propuestas de reforma constitucional que se contienen en el documento que se elaboró entonces figura la posibilidad de habilitar al Parlamento para solicitar la colaboración del Conseil d'État en la compleja tarea de la simplificación normativa.
–¿Por qué da la impresión de que el fenómeno, en lugar de remitir, se agrava con el paso del tiempo?
–No solo lo parece, se agrava. Lo hace porque las medidas adoptadas son más retóricas que prácticas, más de índole formal que de fondo.
–¿Me lo explica con un ejemplo? ¿Qué sobra en el ordenamiento asturiano?
–El señalamiento de lo que sobra o falta es siempre muy subjetivo. Si se hiciese un cuestionario sobre ello a cien personas, casi con toda seguridad habría cien respuestas diferentes. No obstante, creo que existiría un cierto consenso a la hora de apuntar hacia las denominadas leyes de medidas presupuestarias, administrativas y fiscales, que suelen acompañar a los presupuestos generales, o a las de medidas administrativas urgentes y similares, que además de modificar de un plumazo numerosas leyes ya existentes contienen preceptos que mantienen su vigencia sine die. Es incuestionable que surgieron para atender a una necesidad, pero está demostrado que las sombras que proyectan superan con creces la utilidad que rinden. Sobre ello advirtió muy pronto el profesor García de Enterría.
–¿Cómo se explica que en Asturias se hayan promulgado leyes, como la que regula la articulación de las comarcas, que literalmente no han sido utilizadas nunca en cuarenta años?
–Muy probablemente, porque en su momento se estimó conveniente hacerlo. Hay que situar la norma en su contexto, y lo cierto es que el propio Estatuto de Autonomía del Principado, aprobado a finales de 1981, preveía, y lo sigue haciendo, la comarca como un elemento de la organización territorial asturiana. Posteriormente las circunstancias no aconsejaron seguir por tal derrotero, pero el ordenamiento jurídico no se acompasó a este cambio. Nada que no suceda en nuestros hogares: cuando ya no utilizamos algo lo llevamos al trastero, pero no nos deshacemos de ello por si en un futuro nos hiciese falta.
–El de la Administración local es un terreno bien abonado para este problema.
–En este ámbito, y en relación con una simplificación normativa, llama la atención que, además de la que regula el procedimiento de creación de comarcas, existan leyes relativas a la demarcación territorial de los concejos, al régimen de la parroquia rural y a la Comisión Asturiana de Administración Local y que, sin embargo, no se haya abordado una Ley de Régimen Local de Asturias. Y no únicamente porque en ella tendría cabida el contenido de todas ellas, sino porque el régimen local adolece de dispersión y de falta de actualización. Aunque suene discordante con lo referido anteriormente, aquí una nueva ley sí podría simplificar el ordenamiento.
–¿Hay otros casos curiosos?
–Más que curiosos, yo diría que muy ligados al momento en el que fueron aprobadas. Tal es el caso de la Ley 1/1985, reguladora de la publicación de las normas, que evidentemente tuvo sentido cuando la autonomía comenzó su andadura, pero cuyo contenido, actualmente, podría ser desplazado a otros elementos del ordenamiento, particularmente a la legislación reguladora del Gobierno y a la relativa a la Administración autonómica.
–¿En qué medida vienen de esta hiperactividad legislativa los problemas de la burocracia que enredan al ciudadano?
–Evidentemente, cuantas más normas se aprueben y más trámites se regulen en ellas, mayor será la carga burocrática que sufra el ciudadano. Dicho esto, desde mi punto de vista, lo más alarmante es la afectación a la seguridad jurídica del ciudadano. Quizás el problema no radica tanto en soportar o no más cargas, sino en saber con claridad cuántas y cuáles son.
–¿Ve a los legisladores y a los gobernantes por la labor de acometer esta ingente y compleja tarea de la simplificación normativa?
–Creo que son los primeros interesados en ello. El problema para el Ejecutivo es que a él le compete la atención ordinaria de lo asuntos públicos, gestionar el día a día de los ciudadanos y hacerlo muy frecuentemente, en el límite de utilización de sus recursos humanos y materiales, por lo que añadir tareas de la envergadura de la que nos ocupa es poco menos que un brindis al sol.
–¿Y al Legislativo?
–En cuanto al Legislativo, a la tarea de abordar nuevas leyes se suma la de control del Ejecutivo; añádase a ello que la simplificación normativa es una labor a medio y largo plazo, cuyos resultados se verán allende la correspondiente legislatura.
–¿Debemos de dejar de medir la eficacia de los gobiernos o de los parlamentos por el número de leyes que producen?
–Rotundamente, sí. No obstante, hay que admitir que se trata de un indicador del trabajo realizado fácilmente mensurable y probablemente uno de los más visibles. Si bien es cierto que suele venderse que una ley se solucionará el correspondiente problema, no lo es menos que es un remedio que con frecuencia se exige desde distintos sectores o colectivos sociales. Podría decirse que existe oferta porque hay demanda.
–¿Diría que las cámaras legislativas deberían dedicarse más a actualizar leyes que a producir normas nuevas?
–Diría que las cámaras han de procurar la mejora de la calidad del ordenamiento jurídico y ello implica tanto crear nuevas normas, si son realmente necesarias, como mejorar la existentes. La revisión permanente del ordenamiento jurídico, especialmente a través de una correcta evaluación normativa ex post, es una tarea crucial para el legislador. Sin embargo, y siempre en mi humilde opinión, la cultura de la evaluación normativa no está muy arraigada en España.
–¿En qué lo nota?
–Puede tomarse como ejemplo La disposición adicional cuarta de la Ley del Principado 8/2018, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés, que ordena a la Administración acometer una revisión de su ordenamiento jurídico. Su redacción ofrece ciertas dudas ¿se refiere al ordenamiento jurídico del Principado? ¿Sólo al ordenamiento jurídico de su Administración? Y aún tratándose únicamente del ordenamiento jurídico administrativo, ¿se trata de una tarea que realmente puede abordar por sí sola la Administración? ¿Son suficientes los nueve meses que la Ley otorga al Consejo de Gobierno para elaborar un Plan de Calidad y Simplificación Normativa?
–¿Hay ejemplos de buenas prácticas ahí fuera? Usted ha estudiado el caso francés.
–El caso de Francia me parece muy llamativo porque ha supuesto la decidida implicación de todos los actores: el legislador, el Gobierno, la Administración y los órganos consultivos. Me parece también muy interesante el caso del Reino Unido, donde existe un marco general de revisión del stock de normativa vigente denominado Red Tape Challenge.
–¿En qué consiste?
–Se trata de una iniciativa gubernamental consistente en la habilitación de un sitio web en el que se solicita la ayuda de los ciudadanos para la detección de regulaciones innecesarias y que ha tenido unos nada desdeñables resultados, pues con su puesta en práctica se habrían desechado o mejorado, según un estudio de la OCDE de 2016, más de 3.000 regulaciones.
–¿Qué se ha hecho en España?
–A nivel estatal, los principales esfuerzos se han centrado en volver la mirada hacia la Administración: la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, introduce unos principios de buena regulación y una serie de instrumentos para la mejora. La Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, hace descansar la tarea de revisión y simplificación normativa exclusivamente en la Administración y se ha elaborado el Informe CORA (Comisión de Reforma para las Administraciones Públicas), que centra el grueso de sus propuestas en las Administraciones Públicas.
–¿Y a nivel autonómico?
–A nivel autonómico, y dentro del ámbito parlamentario, el procedimiento para la consolidación de la legislación vigente, incorporado al Reglamento del Parlamento de Cataluña en 2015, podría ponerse como ejemplo de que es necesario buscar nuevas fórmulas a todos los niveles y en todas las instancias.
–¿Cómo surge y de dónde su interés por el estudio de este problema?
–Cualquiera que se aproxime con curiosidad al Derecho administrativo terminará, tarde o temprano, acudiendo a la doctrina y jurisprudencia francesa. En mi caso, la lectura de los trabajos publicados por el Conseil d'État me llevó a profundizar en esta cuestión y a comparar la experiencia del país vecino con la nuestra.
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