Vínculo Nación-Provincias: barajar y dar de nuevo
Se aproximan fechas que condicionarán la relación Nación-Provincias para los próximos cuatro años, y consecuentemente, el devenir del programa económico. Luego el pico de tensión tras el fallido tratamiento de la Ley Ómnibus (gobernadores patagónicos amenazando la producción de petróleo, default de La Rioja y cuasi moneda local y reclamo por el Fondo de Incentivo Docente o Fonid, entre los más visibles) la convocatoria al Pacto de Mayo significó un alto el fuego. Sin embargo, esta calma será sometida a un nuevo test en días venideros; un nuevo paso en falso podría encender alarmas en tanto todo cambio no implementado de manera institucional será percibido como no sostenible.
Los conflictos entre el gobierno nacional y las provincias son el reflejo de un sistema de distribución de responsabilidades y financiamiento viciado desde su concepción (la Ley de Coparticipación no responde a ningún criterio de eficiencia ni de equidad) que se agravó progresivamente al convalidar medidas discrecionales como parche de los defectuosos esquemas institucionales. La resistencia provincial a asimilar el cambio de era es poco auspiciosa: no habrá equilibrio fiscal (ni estabilidad y crecimiento) si las provincias no son socias en el ajuste.
En los últimos años el consolidado de provincias exhibió una posición fiscal más robusta que la nacional: desde 2018 las provincias registran superávit primario (que en promedio de los últimos seis años fue de 0,4% del PBI) mientras que el último resultado primario positivo de la Nación data de 2009.
El mejor resultado de las jurisdicciones subnacionales no fue producto de un comportamiento austero (el gasto primario aumentó 3,6 puntos del PBI entre 2005 y 2022, 1,7 puntos explicados por el mayor gasto en personal) sino de una distribución que fue inclinando recursos crecientes a las provincias. No obstante, la tendencia superavitaria provincial podría revertirse este año a partir de la modificación del impuesto a las ganancias dispuesta en 2023 (costo anual de 0,5% del PBI para provincias), el impacto de la recesión sobre los recursos tributarios y el ajuste nacional, que indefectiblemente impactará en las provincias.
El vínculo Nación-Provincias se articula a través de distintas aristas:
1. Recursos automáticos a provincias (7,6% del PBI en 2023): por coparticipación más otros impuestos con asignación automática, en los últimos años las provincias han visto incrementada su porción relativa de una torta que además es cada vez más grande, por la presión impositiva en aumento. En 2023 recibieron el 34% del total recaudado (vs. 29% recibido en 2004), equivalente a 7,6% del PBI (vs. 5,8% de 2004). Si bien la coparticipación a provincias es uno de los 10 temas a tratar en el Pacto de Mayo y su discusión necesaria y bienvenida, su modificación requeriría la aprobación de todas las legislaturas provinciales por lo que, en un juego de suma cero (lo que gane una provincia lo perderá otra), será prácticamente imposible.
2. Gasto directo: todos los gastos de Nación se ejecutan en territorio subnacional (desde salarios y jubilaciones a universidades). Por eso los argumentos del tipo 'que el ajuste lo haga Nación' son eufemismos para eludir el costo político y esconder la puja por los recursos públicos. La reducción del gasto, sea nacional o provincial, o su equivalente de suba de impuestos, siempre recae sobre los mismos contribuyentes que son a la vez ciudadanos nacionales y habitantes provinciales. Entre los más visibles se encuentran:
- Transferencias corrientes no automáticas (0,8% del PBI en 2023, con un ahorro propuesto en este ítem de 0,5% del PBI): aunque pueden estar asociados a leyes/convenios/decretos, su ejecución depende de que se cumplan una serie de pasos administrativos por lo que Nación tiene más control discrecional sobre el giro de estos fondos. Dentro de éstas, el programa más significativo en monto es el Fonid (0,2% del PBI). Creado en 1998 y prorrogado año tras año hasta enero de 2024. Por su cuantía, destino (mejorar los salarios de docentes provinciales) y antigüedad (aunque el impuesto asociado fue derogado en el año 2000), su eliminación resulta más conflictiva que la de otras partidas. En el otro extremo se encuentran transferencias que se asignan según voluntad del gobierno de turno como los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), cuya eliminación se da por hecha.
- Obras públicas (1,6% del PBI en 2023, con un ahorro original previsto de 0,7% del PBI), que en el primer mes de ejecución del año tocó el mínimo desde la crisis de 2001.
- Subsidios: el Estado nacional subsidia el precio de generación de energía eléctrica (que llega a todas las provincias). Con tarifas atrasadas, el Tesoro debe girar fondos a CAMMESA para compensar la pérdida que deviene de comprar energía cara a las generadoras y venderla barata a las distribuidoras, que en muchos casos son propiedad de los gobiernos provinciales. Parte del tironeo actual con las provincias pasa por postergar pagos a CAMMESA, para que ésta redoble esfuerzos en cobrarle a las distribuidoras.
3. Préstamos: Nación presta fondos en condiciones que suelen ser beneficiosas respecto a las vigentes en el mercado. El Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial (foco del actual conflicto con Chubut) y el de infraestructura regional son los más relevantes. Las provincias acumulan una deuda de 0,2% del PBI por este concepto.
En síntesis, es imposible imaginar que la Nación equilibre sus cuentas sin un esfuerzo asociado de las provincias. Aunque el discurso presidencial de apertura de las sesiones ordinarias del Congreso haya puesto paños fríos, en un año de ajuste (al que se sumará el impacto de la recesión sobre los ingresos públicos en todos los niveles de gobierno y la alta volatilidad política), las estrechas y complejas relaciones fiscales/ financieras entre los fiscos nacionales y provinciales estarán sometidas a una tensión permanente.