Urgente rediseño del sistema vigente de compras y contrataciones públicas
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Hugo de la Rocha Cardozo
La agudización de problemas de despilfarro de recursos, toma de decisiones de inversión pública equivocadas, corrupción, falta de transparencia y tiempos perdidos en la ejecución de importantes proyectos de inversión, que han sido objeto de continuas denuncias, como es el caso del Litio y muchos otros importantes, por parte de la inversión pública, tienen su origen en dos principales fuentes:
La primera fuente; en una inadecuada conceptualización del actual Sistema de Compras y Contrataciones Públicas emergente de la ley SAFCO, por cuanto no posee un adecuado mecanismo de control interinstitucional cruzado ("checks & balances"), condición primera y fundamental que debe satisfacer cualquier Sistema de Compras y Contrataciones Estatales. La ley SAFCO se basa en la premisa que al delegar plena responsabilidad al servidor público, en las distintas jerarquias dentro una misma institución pública, quienes se encargarían de velar por una correcta utilización de los recursos públicos a su cargo y así obtener los resultados perseguidos, los hechos demostraron ser incorrecta o irreal por la multiplicidad de actos de corrupción que se sucedieron por la colusión generada entre el personal técnico encargado de los procesos de compra o contratación y su(s) superior(es) en cada institución. De acuerdo a todas las normas emitidas en este campo, es la misma institución la que prepara las especificaciones técnicas o alcances de trabajo, califica, adjudica, y juzga las impugnaciones, lo que le quitó toda posibilidad de tener un necesario control cruzado interinstitucional ("checks & balances"). Incluso, en este aspecto las antiguas Juntas de Licitación, en materia de transparencia eran mejores garantes, porque en ellas sí existía, por lo menos, un mayor control interinstitucional.
La segunda fuente, hoy la principal: proviene de un creciente proceso de desinstitucionalización que sufrieron las decisiones referentes a los procesos de compra y contratación públicos debido a la injerencia politica en las mismas, la relajación en la aplicación de las normas de compra y contratación públicas e incluso ignoración de dichas normas, a partir del 2006. Relajación que se agudiza a partir del año 2009, cuando se introduce dentro las normas la modalidad de Contratación e Invitación Directa para las empresas públicas, sin ningun tipo de condicionamento a circunstancias especiales, algo no contemplado en ningun Sistema de Compras y Contrataciones Estatales mas aún dicha permisividad se consolidó con la ley de las empresas públicas estratégicas del 26 de diciembre de 2013, entidades públicas donde se concentró el mayor porcentaje de las inversiones públicas. Tal decisión abrió las puertas a una abierta politización, a una relajación general en la observancia estricta de las normas de compra y contratación y poco profesionalismo en la toma de las decisiones inversión, que terminó siendo la principal fuente de muchas e importantes irregularidades, y/o escasa o ninguna transparencia, expuestas en multiples hechos y denuncias de corrupción.
Irregularidades que se dieron a través de: ejecución de compras y obras innecesarias; sobreprecios en la compra de bienes o sobrecostos en obras; compras y contrataciones injustificadas; especificaciones técnicas sesgadas "dirigidas" e incorrectas; obras incorrectamente concebidas o de mala ejecución; pagos por compras u obras inexistentes; contínuas demoras en la ejecución de proyectos; paralización de obras por no disponer oportunamente del financiamiento originalmente previsto; demoras injustificadas en los pagos por la ejecución de obras hasta recibir "incentivos" de pago; lanzamiento de licitaciones con plazos inadecuados de presentación de propuestas, normalmente excesivamente cortos para obras y compras importantes o especializadas, que normalmente significaba la existencia de conocimiento previo de las condiciones y especificaciones de los bienes u obras a ejecutar por parte de algún potencial proponente privilegiado; inexistencia de evaluaciones/auditorias integrales expost para proyectos importantes; rechazos injustificados o directamente ignoración rutinaria de recursos de impugnación o protesta; abuso de contrataciones hechas bajo la modalidad llave en mano sin adecuado justificativo; compras y contrataciones sin el adecuado o suficiente respaldo de especificaciones técnicas, comerciales y/o financieros; inadecuada supervisón; y otros.
Este tema es de relevancia si se tiene en cuenta que la inversión pública en el periodo 2006-2022, últimos 16 años, fue de $us. 58 mil millones representando el 58% de la inversión total, representando un incremento de 238% en términos reales, respecto a la inversión pública del periodo previo, 1989-2006 que fué de $us. 8,2 mil millones. Importante incremento que, sin embargo, tuvo una escasa repercución en el crecimiento promedio anual del PIB, que fue de tan solo 3,63%, muy cercano el del anterior periodo de 3,78%. Con tal incremento importante en la inversión, liderizada por el sector público, era de esperarse un salto importante en el crecimiento del PIB. Tal hecho es un indicador claro de la importancia de un correcto funcionamiento del proceso de las decisiones y supervición de la ejecución de las inversiones que deben llevarse a cabo a través de un correcto funcionamiento de un Sistema de Compras y Contrataciones Públicas. Si en este último período (2006-2022) por lo menos se hubiera repetido un mismo nivel de multiplicador del anterior perido (1989-2005) se hubiera podido alcanzar un PIB mayor en aproximadamente un 24%.
Si a tal volumen de inversión se añade el valor de las compras/importación (no inversión) de carburantes llevadas a cabo por YPFB en el periodo de 2009 al 2022, que alcanzaron al valor de $us.20.077,9 mil millones la mayoria de ellas llevadas a cabo mediante invitaciones directas, en el periodo 2006-2022 el valor total de la inversión pública mas las compras/ públicas de carburantes habría alcanzado a $us. 78 mil millones.
Es dificil, cuantitificar con exactitud los ahorros, mayor productividad y mayor inversión que el pais habría podido lograr si se hubiesen llevado a cabo procesos de compra y contratación ajustados a estandares internacionales de transparencia y cumplimiento de requisitos técnicos, económicos, comerciales y financieros, sin embargo, algo se puede deducir si comparamos con el periodo 1988-1994, en el que estuvo vigente el Sistema de Compras y Contrataciones Estatales a través de Agencias de Compras (D.S. 21660 "Plan de Reactivación" del 10/7/87). De acuerdo a un informe presentado en junio de 1992 en un Seminario sobre Compras y Contrataciones Estatales, por el entonces Ministro de Planeamiento y Coordinación, Lic. Samuel Doria Medina, durante los primeros 4 años de aplicación de este Sistema el estado había ahorrado $us. 300 millones. Por otro lado, de acuerdo a un informe presentado por la Agencia francesa C3D, luego de procesadas compras y contrataciones por valor por un valor de $us. 1.100 millones, el ahorro obtenido por dicha agencia había alcanzado a un 18% respecto a los presupuestos originales de compra y/o contratación presentados por las instituciones y utilizado un promedio de tan solo 23 días para la revisión de las especificaciones técnicas/alcances de trabajo, y preparación de los documentos de evaluación y calificación de propuestas, y no haberse enfrentado a ninguna impugnación luego de procesados alrededor de 1.000 procesos de licitaciónde. El funcionamiento de este Sistema se dió en el marco de un estricto mecanismo institucional de control cruzado (Checks & Balances), entre las agencias de compra y las instituciones públicas por cuanto las Agencias de Compra estaban obligadas a efectuar una estricta revisión de de todas las condiciones de toda compra y contratación y elaborar el documento de licitación, documento que posteriormente debia ser revisado por cada institución, una vez aprobado tal documento por ambas instituciones se lanzaba la licitación, posteriormente, una vez hecha la evaluación de las propuestas por parte de la Agencia, la misma debia ser revisada y aprobada por la institución, en caso de impugnaciones, las cuales era analizadas por ambas instituciones y se tomaba la respectiva decisión y una vez cumplidas dichas etapas se adjudicaban las respectivas compras/contrataciones. En general a juzgar por los resultados obtenidos bajo este sistema fué lo mejor que se hizo históricamente en esta area.
El área de las Compras y Contrataciones Públicas, debe ser entendida como una disciplina multidisciplinaria, especializada e independiente dentro la gestión pública, por cuanto necesariamente transversaliza aspectos técnicos, económicos, financieros, institucionales y legales. La implementación de inversión por parte del Estado requiere una visión profesional, integral y moderna que cubra todas los aspectos que involucran tales decisiones para el logro de una maxima productividad de todo gasto de capital.
Para la implementación de tal sistema se necesita, en primer lugar, descansar en una entidad normativa y supervisora especializada en este tema específico, activa y agil, no pasiva; en segundo lugar, establecer mecanismos institucionales de control cruzado (Checks & Balances) que le permitan ser un instrumento efectivo para el logro de los objetivos fundamentales de absoluta transparencia; y logro de la mayor eficiencia y economia en todas la compras y contrataciones.