La posibilidad del retorno del Frente Amplio (FA) al gobierno a partir del año que viene nos lleva a los y las frenteamplistas a pensar en qué cosas deberíamos hacer, qué medidas deberíamos priorizar y con qué criterio se nos debería evaluar una vez transcurridos los cinco años de gobierno. En mi opinión, la evaluación de los resultados de un gobierno de izquierda debería centrarse en los impactos sobre la reducción de la pobreza y la desigualdad, dos dimensiones que resultan críticas para las personas a las que nos preocupa el avance hacia un mundo más igualitario y con mayor bienestar.
Esta prioridad en la reducción de la desigualdad no implica que no sea importante el crecimiento económico. Pero la relevancia del crecimiento económico se debe, en gran medida, a que les da mayor viabilidad política a las medidas redistributivas, más aún considerando que Uruguay hace diez años que tiene bajas tasas de crecimiento, cercanas al 1%, tasas que son insuficientes para financiar un sistema de bienestar como el que nos gustaría tener.
Durante los 15 años de gobierno del FA se consiguieron enormes avances en la reducción tanto de la pobreza como de la desigualdad. Entre 2006 y 2014 la pobreza bajó a menos de un tercio, pasando de 32,5% a 9,7%, mientras que la desigualdad, medida a través del índice de Gini, se redujo entre 2006 y 2012 de 0,46 a 0,38. Este cambio, para una persona no familiarizada con indicadores de desigualdad, puede no decir mucho, pero se trata de un logro muy destacable. Para ponerlo un poco en contexto, esa reducción implicó recorrer, en sólo cinco años, más de un tercio del camino que tendríamos que caminar si nuestro objetivo hubiera sido alcanzar a los países más igualitarios del mundo, como Noruega, Eslovenia, Islandia o República Checa (para quienes el índice toma valores cercanos a 0,25).
Este éxito en la reducción de la desigualdad en la primera etapa de los gobiernos del FA no se consiguió sólo gracias a la evolución favorable de la coyuntura económica o a la aplicación de una única medida. Se consiguió gracias a la implementación de un paquete de medidas que tenían como uno de sus objetivos principales la reducción de la desigualdad. Este grupo de medidas incluyó la implementación del Plan de Emergencia y luego las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, la reforma de la salud, la reforma tributaria, el aumento del salario mínimo nacional y la reinstalación de los consejos de salarios. Luego de 2014, y en ausencia de nuevas medidas lo suficientemente fuertes, no se observaron avances significativos. En particular durante el tercer gobierno del FA, tanto la desigualdad como la incidencia de la pobreza permanecieron prácticamente estancadas.
En este año electoral, en el FA ya deberíamos estar definiendo qué medidas van a integrar el paquete de políticas que nos va a permitir realizar el siguiente gran avance en la reducción de la desigualdad en caso de ganar las elecciones. Ahora, ¿qué hace a una propuesta de política una buena candidata a formar parte de nuestro paquete de medidas contra la desigualdad? Estas medidas deberían tratar de cumplir con los siguientes tres criterios.
Primero, las políticas aplicadas por un eventual futuro gobierno del FA deberían tener como primera prioridad la mejora del bienestar de las personas más vulnerables. Esta afirmación podría parecer una obviedad para un gobierno de izquierda, pero no lo es tanto si repasamos algunas de las políticas que se implementaron durante los gobiernos del FA. En estos se impulsaron medidas con un costo fiscal nada despreciable que beneficiaron únicamente a las personas de mayores ingresos de nuestro país. Como ejemplos de este tipo pueden mencionarse el aumento del mínimo no imponible del IRPF y la creación de la devolución Fonasa.
Segundo, las medidas deberían avanzar hacia la universalización de las políticas sociales. Uno de los problemas que tienen las políticas sociales en Uruguay es su fuerte fragmentación. Una gran parte de la matriz de protección social descansa sobre el mercado laboral. El acceso a diferentes derechos se genera a partir de la inserción laboral de las personas. Esto lleva a que los derechos a los que se accede sean diferentes dependiendo de qué tipo de trabajo se tenga y de en qué tipo de organización o empresa. No sólo hay una gran diferencia entre quienes tienen un empleo formal y quienes tienen uno informal o están desocupados, sino que incluso hay importantes diferencias entre quienes tienen empleos formales. Dependiendo de dónde trabajen, pueden tener diferentes derechos en materia jubilatoria, de cobertura de programas de licencias por enfermedad, seguro por desempleo, seguro de salud, etcétera. Un ejemplo de esto es el sistema de salud. Actualmente el Estado financia 24 paquetes de cobertura en salud distintos dependiendo de la inserción laboral de los y las uruguayas. Por un lado, están quienes tienen cobertura del Fonasa, por otro quienes están cubiertos por la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), tenemos el servicio de Sanidad Militar y el de Sanidad Policial y otros 19 paquetes de cobertura de salud, uno para cada gobierno departamental.
La evaluación de los resultados de un gobierno de izquierda debería centrarse en los impactos sobre la reducción de la pobreza y la desigualdad.
Durante los 15 años de gobierno del FA se hicieron importantes mejoras en este sentido, pero aún falta. Reducir esta fragmentación permitiría avanzar en la igualdad en el acceso a diferentes programas de políticas sociales. Como consecuencia, también deberíamos cambiar la forma en que se financian. Sería razonable que para lograr avanzar en su universalización su financiamiento se empiece a apoyar más en la recaudación vía impuestos y menos en las contribuciones a la seguridad social.
Tercero, el paquete de medidas para reducir la desigualdad debería incluir tanto instrumentos para mejorar la distribución de los ingresos como instrumentos para mejorar la distribución de los activos. Por activos nos referimos a los recursos con que cuentan las personas para obtener un ingreso. El activo puede ser una vivienda que permite obtener un ingreso que es un alquiler, puede ser la propiedad de una empresa que le permite a quien la posea obtener un ingreso que son las ganancias. El activo puede ser la propiedad de la tierra, de un depósito en un banco u otros instrumentos financieros. Pero para la gran mayoría de las personas que viven de su trabajo, su principal activo son simplemente sus habilidades y conocimientos, los que le permiten conseguir un empleo y así obtener un ingreso que es el salario.
Sin embargo, en Uruguay resulta muy difícil saber cómo ha evolucionado la desigualdad de activos en los últimos años. Hasta 2016 no se hacían encuestas sobre la riqueza de los hogares. Los resultados de estos sondeos mostraron una alta concentración de la riqueza (mucho mayor que la de los ingresos), pero no podemos saber si esta es mayor o menor que antes. A pesar de eso, algunos datos disponibles llevan a ser escépticos respecto de que se haya podido avanzar sustantivamente en la distribución de activos durante los gobiernos del FA. Sabemos que la propiedad de las empresas es extremadamente desigual –el 1% más rico concentra el 99% de la riqueza empresarial–, pero no sabemos de la implementación de ninguna política durante los gobiernos del FA con la capacidad de afectar esta distribución. El último censo agropecuario de 2011 (en 2024 se está haciendo uno nuevo) mostraba una alta concentración de la propiedad de la tierra en Uruguay en comparación con otros países y un aumento respecto del censo anterior.
La mejora en el acceso a la vivienda ha sido un tema problemático para la gestión frenteamplista, a pesar de varias políticas que se impulsaron. Y por último, el activo más importante, la educación. En esta área Uruguay muestra algunos resultados preocupantes. Según datos del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd), el porcentaje de jóvenes de 18 a 19 años que no habían finalizado secundaria disminuyó de 80,4% a 69,1% entre 2006 y 2019. Estas cifras, además de ubicar a Uruguay entre los peores países de América Latina, constituyen un avance extremadamente lento. A este ritmo Uruguay demoraría más de 70 años en alcanzar un porcentaje de 19,9% (cifra correspondiente a Chile en 2015). Adicionalmente, estos desempeños muestran una importante desigualdad según el nivel socioeconómico. Entre los y las jóvenes del primer quintil de ingresos el porcentaje de no finalización fue de 83,9% en 2019, mientras para el del quinto quintil fue de 34,9%.
Mejorar la distribución de activos es importante por dos motivos. El primero es que si no se hace se pone un techo en lo que podemos avanzar en materia de distribución de ingresos. El segundo es que las mejoras obtenidas en la distribución del ingreso debidas a mejoras en distribución de activos son más sólidas. Son mucho más difíciles de revertir. Un eventual gobierno conservador puede decidir recortar gastos en políticas sociales y reducir transferencias monetarias a los hogares más pobres, pero nadie puede quitarles a las personas el nivel educativo alcanzado.
En próximas columnas mi intención es presentar a grandes rasgos algunas medidas que, en mi opinión, son candidatas a formar parte de ese paquete de políticas destinadas a bajar la desigualdad. Ninguna de estas medidas será una propuesta original. Todas han tenido algún tipo de implementación en otros países y muchas han sido ampliamente discutidas en Uruguay, tanto a nivel de la comunidad académica como en los propios espacios de elaboración programática del FA. Por un tema de escasez de los recursos fiscales con los que se contará, no se puede pretender que todas sean aplicadas durante un próximo gobierno frenteamplista. Habrá que priorizar.
Andrés Dean es integrante de la Dirección Nacional del Ir, FA. Este artículo forma parte de una serie que busca reflexionar sobre la desigualdad en Uruguay y proponer mecanismos para revertirla.