Apuntes sobre el riesgo emprendedor del Estado y los marcos jurídicos del subdesarrollo.
Suiza es uno de los principales exportadores de café del mundo, a pesar de no ser un país dedicado al cultivo de café, algo similar le sucede con el cannabis no psicoactivo. En esta contribución vamos a intentar entroncar estas "curiosidades" macroeconómicas con la retro utopía que pretende ingenuamente proyectar en Uruguay la singularidad suiza.
Partamos de algunos datos duros. Es un dato que la gran mayoría de los productores agrícolas de café, en el mundo y principalmente en Colombia, se encuentran bajo la línea de pobreza. Es también un dato que las infraestructuras de procesamiento y tostado de café no demandan inversiones millonarias. Asimismo, es un dato que Colombia y Guatemala importan el café suizo, que es un resultado del acondicionamiento de sus propias cosechas. Y -por último- es un dato que las cadenas de valor del café generan contratos millonarios, además de representar parte importante del sector externo suizo. Sobre estos datos duros es posible deducir que los procesos de industrialización son resultado de políticas y acuerdos estratégicos orientados a objetivos comerciales. En este caso, fue posicionar a Suiza como un hub cafetero mundial pese a no sembrar un solo metro cuadrado de café.
Algo similar, aunque con escalas más pequeñas sucede con el cannabis no psicoactivo en su forma vegetal y primaria. El mismo es importado fundamentalmente por Suiza como puerta de entrada a la Unión Europea, a través de una inteligente normativa que coloca los porcentajes de psicoactividad y los requisitos fitosanitarios, en una línea de mayor flexibilidad que el resto del marco común europeo. Este diseño jurídico le permite a Suiza hacerse de materia prima vegetal a bajo costo y de calidad, que es importada de distintas jurisdicciones, procesada, acondicionada, industrializada, empaquetada y posteriormente comercializada en resto de Europa y el mundo en forma de productos elaborados y certificados con normas de calidad.
Es harto probable que muy pronto también esos productos finales suizos lleguen a Uruguay. Nuestro país tuvo la oportunidad de obtener robustas ventajas comerciales si lograba ser pionero en el desarrollo farmacológico basado en cannabis, pero nunca gestionó seriamente el impacto económico de valor agregado nacional que la legislación aprobada traía consigo.
¿Qué fue lo que ocurrió?
Veamos más allá del desplome accionario que sufrieron las empresas cotizantes de cannabis en Canadá. Desde el vamos nuestro país arrastró -entre otros- un problema grave de diseño en los marcos normativos de industrialización de cannabis no psicoactivo y la superposición de competencias regulatorias entre órganos estatales. Estos problemas de competencia impidieron que existan encuadres adecuados para el desarrollo de proyectos privados ambiciosos en términos de infraestructura y objetivos comerciales, más allá de los cultivos a cielo abierto o con estructuras productivas elementales. Por ello es necesario que agentes reguladores y las entidades de aplicación tengan una perspectiva más amplia del mercado, que el Estado piense en perspectiva de valor agregado nacional y que, en ese marco, se prioricen acuerdos estratégicos y diseños que apunten a colocar productos no primarios en las múltiples jurisdicciones que los demandan.
A su vez, no existió tampoco un encuadre eficiente para los proyectos de escala, que demandan regulaciones flexibles y tiempos ágiles sin afectar la necesaria certeza jurídica para este tipo de inversores. Lo demuestra el cementerio de posibles proyectos y de infraestructuras cerradas. Si bien las causas de ello son multifactoriales, en muchos casos se debió a la falta de agilidad en el tratamiento de las licencias y autorizaciones, la no adopción de instrumentos y garantías para gestionar el necesario riesgo que tales proyectos tienen y las rígidas exigencias legales que rápidamente quedaron desactualizadas, en términos de derecho comparado, en un mercado sumamente dinámico.
A esto podemos sumar otras ineficiencias regulatorias, como el absurdo que representa cobrar un canon previo a los proyectos orientados a la investigación y desarrollo o exigirles otros cansinos procedimientos de justificación de inversión cuando ni siquiera existe finalidad de lucro inmediata.
Adicionalmente, se terminó imponiendo un enfoque hedonista individual, guiado en ordenar la oferta en base a agendas de derechos y las demandas de los consumidores recreativos cannabis psicoactivo, restringiendo inexplicablemente la autogestión y capacidad productiva de los Clubes Cannábicos, en desmedro de una ordenación de la oferta en base a una agenda productiva, de investigación científica e industrialización del cannabis a través de cadenas de valor nacional orientadas a la demanda farmacológica, medicinal y cosmética, alimenticia, etc. Se priorizó diversificar y multiplicar opciones para los usuarios recreativos de cannabis psicoactivo que la otra visión que demandaba mayor cantidad de puestos de trabajo, desarrollo científico, investigación aplicada, desarrollo de intangibles e industrialización con fines comerciales. Esta priorización de las agendas de derechos individuales por sobre las agendas productivas nacionales viene siendo un trazo permanente del posmodernismo político que atraviesa a la élite de conducción política -sin importar los gobiernos de turno- aunque no implica ninguna novedad.
En definitiva, la posibilidad de ventaja abierta por la temprana iniciativa regulatoria y de inversión, se terminó perdiendo. Terminamos siendo la Suiza de América…sólo en los papeles.
¿Podía ser de otra manera? Si, se contaba con experiencias nacionales exitosas que podían replicarse para el nuevo mercado que se abría. En efecto, Uruguay supo resolver exitosamente el problema de la pasteurización de la leche a través de la planificación estatal de la cadena láctea y el valor de sus derivados en grandes estructuras cooperativas de productores con terminales industrializadoras. Esa audacia, más allá de intentar palear la diarrea infantil, unificar los criterios de higiene y producción y mejorar la calidad y el sabor de la leche (todos factores centrales y de impacto para la comercialización de productos de calidad), estaban fuertemente orientados a generar procesos y derivados apuntando a industrialización y la exportación. Ochenta años después, los frutos de esa audacia representan, en forma desagregada, las exportaciones más relevantes del sector externo uruguayo. La ley 9.256, que creó CONAPROLE, es un ejemplo histórico y exitoso de un diseño normativo pensado para el desarrollo del valor agregado nacional a partir de productos naturalmente perecederos. Allí primó el enfoque industrializador y tecnológico a partir de eficientes estructuras cooperativas y una clara planificación de los objetivos comerciales de desarrollo internos y externos.
Allí primó la Suiza de América, pero en los hechos.
¿Qué queda? La experiencia suiza y la uruguaya muestran los reversos de una medalla. Ellos sin la materia prima son líderes industriales, nosotros con la materia prima no lo somos: muy por el contrario, miles de kilogramos de materia prima se acumula y se pudre en distintos depósitos de nuestro país. Y esto pese al ingente esfuerzo que algunas autoridades y funcionarios especialmente han hecho para encontrar marcos regulatorios de industrialización para el denominado "cáñamo industrial".
En materia de cannabis fuimos la Suiza de América sólo en los papeles. Y no se sale del subdesarrollo con declaraciones en el papel, sino con hechos concretos. ¿Cuáles? Como mínimo, elaborando diseños normativos y regulatorios flexibles con una perspectiva amplia de valor agregado nacional, que reflejen acuerdos estratégicos y diseños organizacionales con claros objetivos comerciales que superen la primarización, y no leyes cargadas de declaraciones fantásticas sin asidero práctico ni ejecución presupuestal sostenible. Teniendo entidades de aplicación y marcos institucionales que faciliten un encuadre ágil y eficiente para los proyectos de escala con un adecuado manejo del riesgo. Dejando de lado el enfoque de ordenación estatal de la oferta, y asumiendo una agenda productiva de valor agregado nacional en base al desarrollo científico, la investigación aplicada y la industrialización con fines comerciales que permitan atender las demandas existentes en el mercado nacional y mundial. Y teniendo una élite de conducción política cuya performance no se caracterice por las declaraciones vacías, la pasmosa incomprensión de la dinámica de los entramados económicos, la falta de impulso, audacia y decisión productiva y el apoltronamiento sin visión de futuro para el país.
Se debe reconocer que el enfoque de la Intendencia de Canelones y la Dirección General de Servicios Agrícolas, en esta asignatura ha tenido enormes trazos de acierto, impulsando el agrupamiento estratégico de productores y la manufactura de derivados. Pero no es suficiente y en todo caso, necesitan apoyos y recursos más amplios para poder profundizar la agenda productiva.
Está en juego el mundo del trabajo y la riqueza nacional. Cuando quisimos ser la Suiza de América en los hechos, lo logramos. Allí están los éxitos. Cuando no nos lo propusimos, fuimos la Suiza de América…solo en los papeles. Pero el Uruguay no tiene que ser Suiza, sino Uruguay. Y ese Uruguay tiene -aún en su actual fracaso cannábico- muchas ventajas todavía explotables e incluso mayores que las que tiene Suiza en su actual éxito cafetero.
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