Como lo planteó claramente Carl Sagan: "afirmaciones extraordinarias requieren evidencia extraordinaria", y agregaríamos, por fuera de toda duda. Más aún si los resultados son tomados en cuenta para definir acciones o nuevas políticas.
Por ello, cuando se publicaron los resultados del estudio sobre la "Evolución de la inversión en actividades de ciencia y tecnología en Uruguay 2005-2022" por parte de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), en el que se señalan niveles récords de inversión y cambios sustanciales respecto de las tendencias en los últimos años, se hizo imperioso ponernos a analizar los datos en profundidad. Conocer dónde estamos parados es fundamental para la definición de una política de promoción de la investigación e innovación como motor del desarrollo sostenible. El último dato que teníamos de inversión en investigación y desarrollo (I+D) como porcentaje del producto interno bruto (PIB) de 2021 era de 0,44%; según el nuevo reporte, se produjo un salto a 0,62% en 2022. ¿De dónde surge este posible cambio? ¿Supone esto una nueva realidad del ecosistema de investigación e innovación pública y privada? Son algunas de las preguntas que nos genera este informe.
Como investigadora/es estamos acostumbrados a la revisión por pares, esto es, que cuando enviamos un manuscrito a una revista, uno o más colegas hacen una revisión exhaustiva de la validez de las afirmaciones que aparecen en el texto. Hoy en día se exige además que los datos en los que se basan las conclusiones sean públicos y accesibles. Con ese espíritu nos pusimos a "disecar" los datos del informe, y de la "Encuesta de actividades de innovación en la industria manufacturera y servicios seleccionados (2019-2021)", en la que se basa gran parte de este.
La evolución del PIB de Uruguay
Conocer el desempeño del país para el análisis de la inversión en ciencia, tecnología e innovación (CTI) es fundamental, ya que los recursos de donde proviene esa inversión están reflejados en ese PIB. Además, queremos apreciar las consecuencias de los cambios en los niveles de inversión en la evolución del PIB.
Para la evolución del PIB usamos dos indicadores: 1) en pesos constantes 2016, 2) en dólares americanos (USD). Se observa un incremento sostenido del PIB en pesos constantes y en USD con alta pendiente pronunciada entre 2005 y 2013. Luego, se produce un estancamiento, hasta la pandemia en 2020, cuando se da una caída. En 2022 se recuperan los niveles prepandemia, con un leve valor superior en USD, que se explica por el bajo valor de la divisa.
La evolución de la inversión total en I+D y los gastos en actividades de ciencia y tecnología
La evolución de la inversión total en investigación y desarrollo (I+D) y los gastos en actividades de ciencia y tecnología (ACT) se analizan con dos indicadores: 1) en USD, 2) como porcentaje del PIB. Se incluyen tanto instituciones públicas como privadas.[^1]
Se observa un incremento sostenido de la inversión desde el inicio de los datos en términos absolutos en USD, con un salto importante en 2022. En términos de porcentaje del PIB, se observa un incremento desde 2011 y un estancamiento de 2020 a 2022. Los incrementos en términos absolutos son más pronunciados en gastos en ACT que en inversión en I+D.
Según estos datos, la inversión en I+D de Uruguay estaría en el 0,62% del PIB y habría pasado por un pico de inversión de 0,68% en 2020. Esto implica también una revisión sobre los datos publicados para el período 2019-2021, en el que los niveles estaban en el entorno del 0,43%-0,45% del PIB.
Inversión en I+D del sector público y empresarial
Para poder entender las causas del incremento, vamos a analizar la evolución de la inversión en I+D del sector público (gobierno + educación pública) y empresarial (empresas privadas, empresas públicas y educación privada).
El crecimiento en el período 2005-2018 se explica esencialmente por un crecimiento del sector público. Entre 2019 y 2022 el sector público tuvo una caída, un estancamiento y una recuperación parcial, sin llegar a los niveles de 2018. El incremento global de 2019 a 2022 se explica entonces por un pronunciado aumento de la inversión empresarial, cuyas causas hay que analizarlas en profundidad.
Inversión en I+D del sector público
Primero analizamos la inversión del sector público. Separamos las instituciones en dos grupos: 1) las instituciones donde se concentra la investigación e innovación del país (se incluyen aquellas que reportan más de cinco millones de USD en 2022; se incluyó la educación superior privada para comparación); 2) el resto de las instituciones del sector público (que reportan más de cinco millones de USD en 2022).
La Universidad de la República (Udelar) concentra más del 50% de la inversión del sector público y el 73% de los investigadores del Sistema Nacional de Investigadores (SNI). Se observa un estancamiento de la inversión en los sectores más intensivos de 2017 en adelante.
En las otras instituciones públicas hay fluctuaciones muy llamativas en los niveles de inversión: la inclusión de la Intendencia de Montevideo (IM) en 2018 con niveles muy altos (pasando a ser la segunda institución pública en inversión), el salto de Ceibal de dos a 65 millones de USD en 2022 y el incremento de Presidencia de la República desde menos de diez a 37 millones de USD. El carácter abrupto de todos estos aumentos sugiere que se puede deber a cambios en los formatos de reporte o en los criterios de relevamiento. Para entender la relevancia de estas inversiones y su posible impacto en el sistema de investigación e innovación, sería importante conocer cuál fue su destino. Como integrantes de la comunidad de investigadores, desconocemos cuáles son las inversiones en I+D que explican estos saltos, ya que el número de investigadores categorizados en el SNI de estas tres instituciones es de tan sólo tres personas.
Inversión en I+D del sector empresarial
Como se explicó más arriba, el aumento de la inversión en I+D desde 2019 en adelante se explica esencialmente por un aumento en la inversión del sector empresarial. Por tanto, analizamos con más detalle esta variación, con los datos públicos que proporciona Prisma.
Cabe precisar que los nuevos datos del sector privado provienen de la "Encuesta de actividades de innovación 2019-2021", publicada conjuntamente con el informe. Se observa que durante el período 2011-2018 la inversión reportada por las empresas privadas se mantuvo en niveles estables, con una leve tendencia de crecimiento. En 2019 se da un salto, con un aumento del 54%, que se repite en 2020 con otro salto de 31% y una estabilización posterior.
Por su parte, las empresas públicas reportan niveles de inversión estables en todo el período. Entender los saltos de 2019 y 2020 es crucial para saber si estamos frente a un crecimiento genuino del sector de I+D o a variaciones en los reportes.
En la encuesta se hace un estudio particular de dos casos, las empresas Globant y Mercado Libre, en el que se proporcionan los datos de inversión 2019-2021. Ambas pertenecen al subsector información y comunicación. El 47% del total de la inversión privada en I+D en 2020 corresponde a la suma de estas dos empresas (103 millones de dólares de un total de 224) y 34% a la primera. En 2016 las diez mayores empresas concentraban tan sólo el 33% de la inversión, mientras que en 2021 las diez mayores concentran el 70%. Esta fuerte concentración genera una dependencia en pocas empresas y una mayor volatilidad frente a las dificultades financieras o a los cambios en la política de las empresas transnacionales.
En la figura 5 se presenta el gráfico de la inversión sin estas dos empresas y se observa que en el resto la variación en la inversión en 2019-2021 fue mínima. Se desconoce si estas empresas fueron incluidas en encuestas anteriores, pero, en caso de que no lo estuvieran con los niveles de inversión actuales, la casi totalidad de los saltos de 2019 y 2020 se explicarían por la inclusión de los reportes de estas dos empresas.
Concomitantemente, en la encuesta se destaca que tan sólo "el 15% de las empresas relevadas realizaron al menos una actividad de innovación en el período 2019-2021. Este porcentaje de empresas innovativas es el más bajo que se ha registrado en las diferentes ediciones de la encuesta. Además, se señala que "la innovación en producto desciende por segundo período consecutivo, mientras que la innovación en proceso mantiene los valores del período anterior"; "se observa una tendencia decreciente de innovaciones novedosas para el mercado local o internacional". Por lo cual no estaríamos observando un cambio estructural en la tendencia de la mayor parte del sector empresarial en cuanto a una mayor inversión en I+D, sino tan sólo la incorporación de dos grandes empresas en los datos.
El monto total invertido en actividades de innovación por las empresas privadas para el período 2019-2021 tuvo un leve descenso respecto del período anterior (-2,3%), marcado por una fuerte caída en la "adquisición de bienes de capital" (equipos) y compensado por un incremento en la inversión en I+D, principalmente externa (es decir, trabajo creativo contratado a externos o realizado fuera de la empresa para desarrollar nuevos productos o procesos). Se observa que la adquisición de bienes de capital y de I+D externa representa el 53% de la inversión privada en I+D. Por tanto, no se observan aún mejoras en la inversión en I+D al interior de las empresas (de hecho, hay una leve caída en el período), actividad que sería instrumental para aumentar el volumen de conocimiento y desarrollar nuevos productos o procesos empresariales.
Según la encuesta, el número de profesionales dedicados a actividades de I+D ha tenido importantes fluctuaciones en el período que cubren las encuestas desde 2006, partiendo de un valor de 2.331 profesionales, alcanzando un pico de 3.631 en 2015, una caída a 2.918 en 2018 y una recuperación de 3.743 en 2021. Casi la mitad de estos profesionales son ingenieros/as de computación y eléctrica.
Como indicador de la baja incidencia de la investigación en el sector empresarial, destacamos que tan sólo diez investigadoras/es pertenecientes a empresas privadas integran el SNI (0,5% del total de miembros) y solamente uno en una empresa pública. La mayor parte de estos se encuentra en el área de las biotecnologías y uno en las TIC.
Conclusiones finales
A modo de conclusión, destacamos los siguientes puntos:
» Los cambios metodológicos incorporados que se reflejan en el informe parecen positivos, de forma tal que permitirían, a futuro, contar con reportes más coherentes entre las instituciones públicas, pero genera problemas en las series históricas actuales. En la encuesta del sector privado se logra un análisis más detallado de los movimientos de inversión, donde se aprecian cambios recientes.
» La inversión del sector público mantiene un estancamiento desde 2019 con niveles del 0,33% del PIB, sin recuperación de una senda de crecimiento. La inversión pública está fuertemente concentrada en la Udelar. Aparecen fluctuaciones en algunas instituciones públicas con altos niveles de inversión, como la IM, Ceibal y Presidencia de la República, cuyo nivel de impacto se desconoce y que no se reflejan en un aumento en el número de investigadores categorizados de esas instituciones.
» Es importante destacar que el aumento en la inversión empresarial se ve guiado por dos empresas que concentran casi la mitad de la inversión en I+D. Si bien ese aumento se podría marcar como un aspecto positivo, plantea alertas sobre la fragilidad de esta situación. Considerando que el número de empresas innovativas está decreciendo, no permite concluir que existe un cambio estructural en la dinámica de inversión en I+D privada.
» La inversión privada se encuentra sectorialmente concentrada. En particular, el subsector información y comunicación concentra el 44% de la inversión en actividades de innovación, y el 45% de los profesionales en actividades de I+D son ingenieros de computación y eléctrica. En el tránsito de Uruguay en una senda hacia la economía del conocimiento, hay espacio para aumentar la actividad innovadora en otros sectores.
» La inversión privada en I+D interna no ha tenido cambios sustanciales desde 2017, lo que limita las posibilidades de generación de nuevo conocimiento y su transformación en un producto rentable.
El análisis de los datos del informe "Evolución de la inversión en actividades de ciencia y tecnología en Uruguay 2005-2022" muestra una situación de estancamiento del crecimiento del sector de I+D público y algunos cambios en el privado concentrados en pocos actores, sin que ello cambie la tendencia de la mayor parte del sector empresarial.
Uruguay se mantiene en niveles bajos de inversión en I+D, muy por debajo de los países de nivel socioeconómico similar y aun del promedio regional. Tenemos un desafío por delante de cambiar sustancialmente esta tendencia.