Mediante la presentación una acción de inconstitucionalidad ante la Sala IV, la Procuraduría General de la República (PGR) impugnó un artículo legal y dos sentencias de la Sala Primera alertando que la Dirección de Tributación se podría ver obligada a devolver ¢118.860 millones cobrados a contribuyentes en procesos de fiscalización.
Se trata de ¢92.210 millones reclamados a grandes contribuyentes y ¢26.650 millones a los demás. La cifra total es significativa para las finanzas públicas, alegó el abogado del Estado, pues equivale a un 10% del déficit financiero del gobierno registrado a octubre de 2023.
La PGR pidió declarar inconstitucional una frase del artículo 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la cual establece que "los efectos de la jurisprudencia contenida al menos en fallos de casación, ya sean del Tribunal Contencioso o de la Sala Primera", podrán extenderse y adaptarse a otras personas.
A su vez, la Procuraduría impugnó dos votos de los magistrados de la Sala Primera, los cuales anularon cobros que la Administración Tributaria había entablado contra dos empresas mediante procesos de fiscalización.
Ricardo Vargas Vásquez, en su calidad de procurador general adjunto y firmante de la acción de inconstitucionalidad, sostiene que esta jurisprudencia de la Sala I, a pesar de la existencia de un tercer fallo del mismo estrado que beneficia al Estado, vulnera la seguridad jurídica y podría dar lugar a reclamos de otros contribuyentes.
Según dijo, la situación podría representar un costo de más de ¢118.000 millones para las arcas públicas, por "sumas que el Estado se vería obligado a devolver en caso de anularse los procesos determinativos por un criterio formalista de la Sala Primera, que no atiende al interés público involucrado".
La Procuraduría también solicitó a los magistrados constitucionales declarar la nulidad, por conexidad, de más de una decena de resoluciones del Tribunal Fiscal Administrativo que anularon procedimientos de cobro.
Según señala la acción de inconstitucionalidad, "la línea jurisprudencial de la Sala Primera no solo está teniendo impacto en la vía administrativa con las resoluciones dictadas por el Tribunal Fiscal Administrativo, sino que también está afectando la vía judicial, obligando al Tribunal Contencioso Administrativo a ajustar su criterio al del tribunal superior".
La Sala IV admitió la acción para estudio en marzo, convocando a audiencia a los titulares de la Sala I, el Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Tributación, el Tribunal Fiscal Administrativo y la Contraloría General de la República (CGR).
Los magistrados constitucionales ordenaron la suspensión de las solicitudes de extensión y adaptación de jurisprudencia a terceros, hasta que se dicte sentencia.
Procuraduría: Se requiere de tres fallos
En cuanto el artículo 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Procuraduría argumenta que este artículo posibilita la creación de jurisprudencia en asuntos contenciosos con solo dos fallos, a diferencia de otras áreas en las que se requieren tres resoluciones uniformes e inequívocas de salas o tribunales de casación, tal como ha reiterado la Sala Constitucional.
Fabio Salas, socio de Impuesto y Servicios Legales de la firma Deloitte, explicó que la norma impugnada surgió en el 2008 con la entrada en vigor del Código Procesal Contencioso Administrativo. Cuando existen dos sentencias que favorecen a contribuyentes por hechos similares, un tercero puede acudir, ante los jueces, para que le apliquen la jurisprudencia y concluir el proceso.
Sin embargo, la Procuraduría argumenta que este artículo 185 viola múltiples principios constitucionales, incluyendo la razonabilidad y proporcionalidad, seguridad jurídica, debido proceso, equilibrio de cargas procesales y definición de jurisprudencia según la Sala Constitucional.
"La materia contenciosa es tratada de manera desigual con relación a las demás materias", se queja la Procuraduría. Añade que no hay un fundamento técnico que justifique regular la materia contenciosa de manera diferente a las demás. Para el abogado del Estado, el legislador utilizó un criterio arbitrario.
La Procuraduría agregó que el precepto cuestionado no es adecuado ni idóneo para lograr la descongestión de la vía judicial contenciosa, como se planteó desde un principio, ya que compromete la seguridad jurídica y propicia la litigiosidad.
Los fallos impugnados son los votos 604-G-S1-2022 y 2727-S-F1-2022, de marzo y diciembre del 2022.
Los cobros anulados
En el 2022, la Sala Primera anuló cobros tributarios iniciados por Hacienda al amparo del artículo 144 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), el cual había sido declarado inconstitucional por la Sala IV en el 2016.
Este artículo, que regula los procesos de auditoría fiscal llevados a cabo por la Administración, obligaba al contribuyente a pagar la diferencia al final del proceso de fiscalización, incluso si aún tenía la posibilidad de presentar recursos de revocación y apelación. Así lo estableció la versión promulgada en el 2012.
Se le exigía al contribuyente pagar aunque tuviera instancias adicionales para pedir revisión, contraviniendo el debido proceso, explicó Fabio Salas. Por eso, la Sala IV lo declaró inconstitucional.
Con esta declaratoria, los magistrados constitucionales restablecieron la norma anterior a la promulgada en el 2012, para evitar un vacío legal.
Fabio Salas expuso que, ante la indecisión de la Administración Tributaria sobre cómo proceder con los casos que se habían abierto con la norma derogada, los magistrados constitucionales indicaron que este era un asunto legal que debía resolverse con la normativa existente.
Sin embargo, el experto indicó que la Administración Tributaria hizo poco o nada al respecto, y simplemente continuó con muchos procedimientos en trámite como si nada hubiese ocurrido.
En consecuencia, los reclamos llegaron a los tribunales y muchos jueces dieron la razón al contribuyente, argumentando que la Administración Tributaria debió devolver los procedimientos, corregir los errores legales y respetar el debido proceso, según Salas.
En ese sentido, las dos resoluciones de la Sala Primera, del 2022, dieron la razón al contribuyente en sus reclamos al declarar nulos los procesos.
"Por eso, la Procuraduría dice que, si esas dos resoluciones se mantienen, el Estado pierde ¢118.000 millones, que es el monto total de los impuestos que se están tratando de cobrar en múltiples procedimientos en trámite.
"Sin embargo, esto debe verse con lupa porque parte del supuesto de que se ganarán todos los casos, lo cual tampoco es cierto. Existe una cantidad importante de procesos que se pierden en juicio por asuntos de fondo o discusiones de otro tipo", consideró Salas.
En cambio, la Procuraduría sostiene que esta jurisprudencia de la Sala I vulnera el inciso 7 del artículo 140 de la Constitución Política, el cual establece que corresponde al Gobierno disponer de la recaudación e inversión de las rentas nacionales de conformidad con las leyes.
En su acción, alegó que "las administraciones tributarias iniciaron o continuaron con las actuaciones fiscalizadoras en trámite", respaldadas por varias disposiciones del Código Tributario y del Reglamento de Procedimiento Tributario, las cuales no fueron impugnadas en el 2016 ante la Sala IV.
"Dicha acción de inconstitucionalidad no haría nugatorio de modo alguno el ejercicio de las competencias pertinentes por parte de la Administración Tributaria en su función recaudatoria e impositiva de las sumas correspondientes por parte de los contribuyentes", señala la PGR.
De hecho, recuerda que la Sala Constitucional "revivió" la norma anterior a la derogada para evitar un dislocamiento del sistema tributario.
Añadió que las administraciones tributarias procedieron a levantar la suspensión y continuar con los procesos conforme a tres resoluciones de la Sala Constitucional. "No era necesario iniciar desde cero los procedimientos ya en trámite, ni anular todo lo actuado en los procedimientos ya iniciados, escenario que es sinónimo de suprimir de hecho cualquier dimensionamiento posible", sostiene la Procuraduría.