Durante su intervención en San Marcos, Sucre, el pasado 20 de marzo, el presidente Gustavo Petro pidió al Ministerio de Minas y Energía radicar un proyecto de ley con el que se busca cambiar las condiciones bajo las que se hace minería en el país. "El Código Minero hay que reformarlo", aseguró el mandatario.
Un borrador de ese documento, titulado "Ley Minera para la Transición Energética Justa, la Reindustrialización Nacional y la Minería para la Vida", fue publicado hace varias semanas por parte del Minminas para los diferentes actores del sector pudieran leerlo y enviar sus comentarios hasta el pasado 31 de marzo. La idea es que, luego de analizarlos, sea radicado en el Congreso de la República.
El objetivo de ese proyecto, según dijo Petro en Sucre, es cambiar la ley que está vigente desde 2001 y que la titulación de esta actividad se dirija "al pequeño minero". Sin embargo, hay varios artículos de esa propuesta que han generado debate en el sector.
Por ejemplo, la prohibición de nuevos contratos de exploración y explotación de carbón térmico en el país, el rol del Estado en la explotación de minerales estratégicos y la falta de incentivos para inversión privada.
¿Qué pasará con el carbón térmico?
En 2023, según datos del Dane, el carbón representó más de US$ 9.160 millones en exportaciones para Colombia. Gran parte de esa producción se debe proyectos como el Cerrejón, la mina a cielo abierto más grande de Latinoamérica y que posiciona al país como uno de los principales vendedores en la región. Este mineral se utiliza para generar grandes cantidades de calor en procesos como la refinería de petróleo, la producción de materiales de construcción o para alimentar centrales termoeléctricas.
A pesar de su importancia económica, se trata de un combustible fósil que, de acuerdo con la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por su sigla en inglés), produce más emisiones contaminantes que el petróleo o el gas en algunas de sus aplicaciones, como la generación de energía eléctrica. Pero, ¿cómo disminuir su uso en un país en el que su explotación juega un papel destacado en su economía?
Según el artículo 25 del borrador de la ley minera, la salida sería la siguiente: "con el objetivo de avanzar en el proceso de transición energética justa y las metas de descarbonización adoptadas por Colombia, la autoridad minera no adjudicará nuevos contratos para la exploración y explotación de carbón térmico". Constituye, además, una de las promesas de campaña de Gustavo Petro.
La prohibición, explica Johana Rocha, viceministra de Minas del Ministerio de Minas y Energía, no afectaría a los más de 1.000 títulos que se encuentran vigentes. "Los contratos que actualmente existen para carbón térmico tienen, como mínimo, un horizonte temporal hasta 2039. La mayoría de ellos no están plenamente explotados, no solamente en el sentido de su título, sino en las dimensiones de la operación. Lo que estamos planteando es que hagamos el mejor uso de las fases exploratoria y de explotación de esos contratos, que seguirían funcionando bajo las reglas de ley minera actual", apunta.
Si el la propuesta de código se aprobara, no podrían otorgarse nuevos títulos mineros para la explotación de carbón térmico, lo que implica que la producción del país se mantendría en la capacidad actual y empezaría a disminuir a partir de 2040, cuando se venzan los primeros títulos.
Rocha asegura que esta prohibición se basa en dos argumentos: el primero es reducir las emisiones contaminantes asociadas a la explotación y uso de carbón en el país; el segundo es que, como se ha planteado en la hoja de ruta de la Transición Energética Justa presentada por el Gobierno, los precios del carbón empezarían a caer en los próximos años por el crecimiento de las energías renovables, desincentivando su explotación.
"Si el Gobierno tiene la seguridad de que el mercado se va a acabar, ¿por qué prohibirlo en una ley en lugar de dejar que la industria deje de producir por sí sola?", se pregunta a Juan Camilo Nariño, presidente de la Asociación Colombiana de Minería (ACM).
Para él, la prohibición genera incertidumbre en la inversión de un sector "que le ha dado estabilidad macroeconómica y social a muchas regiones del país. Una transición justa, prohibiendo el sustento del que viven miles de familias en el país sin tener planes concretos de sustitución laboral y de vocaciones productivas, lo único que va a generar es desempleo y falta de oportunidades para esos miles de familias".
Para Daniel Acevedo, magíster en Gobierno y Políticas Públicas de la U. Externado y líder de Proyectos Colombia de la Alianza por la Minería Responsable (ARM, por su sigla en inglés), la propuesta va en línea con las discusiones mundiales sobre descarbonización de la economía, "pero genera impactos grandes en comunidades, empresas y muchos sectores vinculados a la cadena de extracción de fuentes de energía de origen fósil".
Otro aspecto que ha generado discusión es el rol fundamental que tiene el carbón para garantizar el suministro de energía eléctrica en el país. "En medio de un fenómeno de El Niño, es necesario prender las termoeléctricas de carbón porque son la alternativa que permite seguir generando energía. Se está hablando del fin de carbón, pero países como Japón o China están construyendo centrales térmicas que son ambientalmente viables y que incluyen este mineral en sus hojas de ruta a 2050″, apunta Jorge Molina, Ph. D. en Recursos Naturales de la Universidad Politécnica de Cataluña, España.
Al tratarse de un proyecto de ley, añade Acevedo, se esperaría que no se apruebe como una prohibición inmediata, "sino que se establezca una transición gradual, que debe considerar elementos de reconversión económica para proteger a las comunidades que dependen económicamente del mineral".
Frente a estas críticas, la viceministra Rocha dice que el Gobierno está "dispuesto a dialogar" sobre las modificaciones que podría tener la ley minera, pero que es necesario "tener un plan que contemple tanto nuestros deberes climáticos, como nuestros deberes con nuestros titulares mineros y las familias que dependen de ese negocio, y busquemos alternativas desde ya para la diversificación".
¿Quién explotará los minerales estratégicos?
El 30 de noviembre de 2023, la Agencia Nacional de Minería (ANM) emitió una resolución en la que, con base en estudios preliminares del Servicio Geológico Colombiano, actualizó el listado de "minerales estratégicos para la transición energética, la industrialización, la seguridad alimentaria y la infraestructura pública". Allí se incluyeron minerales como el cobre, el níquel y el oro.
En la propuesta de la ley minera se plantea, en artículos como el 27 y el 41, que sea el Estado quien tenga la prioridad para explotar estos minerales, antes que las empresas privadas. Esto, dice Acevedo, tiene un fundamento constitucional, pues "es el Estado el dueño del subsuelo. Pero, en el sector minero siempre ha tenido un rol de fiscalizador y regulador. Ahora tendría un rol activo como explorador y explotador de minerales".
La explotación podrían hacerla, dice el borrador de la ley, "empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta del sector minero, o en el marco de alianzas público-privadas o público-populares de las que aquellas sean parte". La participación de privados solo sería posible "cuando por razones justificadas sea imposible para el Estado suscribir los convenios".
En el sector minero, asegura Nariño, esto es problemático por dos razones. La primera, es que "se restringe la participación privada en el desarrollo minero futuro", algo que reduciría la inversión que atraen estos minerales al país. La segunda, es que el Estado "ha sido incapaz de crear grandes empresas eficientes en minería", algo en lo que el sector privado ya tiene amplia experiencia.
La Empresa Colombiana de Minería (Ecominerales) sería una de las entidades del Estado al frente de la explotación. En diciembre de 2023, al terminar la legislatura, el Minminas radicó el proyecto de ley 343, que busca crear esta empresa. Sin embargo, aún no ha sido agendado para su primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes. Álvaro Pardo, presidente de la ANM, dice que "se trata de una empresa más que entrará a competir con los privados" en el sector minero.
Sin embargo, Nariño considera que lo planteado en el borrador de la ley minera le da prioridad al Estado, por lo que no se trataría de una competencia, sino de "una estatización de la minería".
Las nuevas categorías de la minería
En el código minero actual existe una categoría llamada "minería de subsistencia". Allí se agrupan los mineros artesanales y tradicionales, que son personas que ejercen la minería a pequeña escala, con diferentes técnicas y herramientas. Esto, reconoce Acevedo, no diferencia los tipos de minería que se ejercen entre, por ejemplo, quienes lo hacen por tradición de sus comunidades y los que la usan como una actividad económica, sin estar empleados por una empresa y con algunas herramientas a pequeña escala.
Esto también dificulta focalizar programas de formalización de pequeños mineros (no artesanales) "para mejorar su asociatividad, sus capacidades técnicas y jurídicas, así como la mitigación de su impacto ambiental", añade Molina.
El borrador de la ley diferencia la minería entres categorías. La minería artesanal, que es aquella que emplea "herramientas y técnicas manuales, sin la utilización de equipo mecanizado, maquinaria o explosivos para su arranque o de reactivos tóxicos en los procesos de beneficio". Para esta categoría, el Estado tendría que establecer qué minerales pueden explotarse artesanalmente, cuáles serían los topes máximos de extracción y para crear un mecanismo de seguimiento a las personas que hagan esta actividad.
La segunda categoría es la minería semitecnificada, que se considera un escenario de "tránsito hacia la minería de pequeña escala" mediante procesos de formalización. Aquí se incluiría a los mineros informales que actualmente ejercen bajo la categoría de la minería de subsistencia. La tercera es la tecnificada, en donde entraría la explotación minera de pequeña, mediana y gran escala, que hoy es ejercida principalmente por empresas privadas y mineros formalizados.
Que estas nuevas categorías funcionen depende de que la ley sea clara en definir los límites entre un minero artesanal, uno semitecnificado y uno tecnificado, para controlar "las líneas grises", dice Nariño, presidente de la ACM.
Por ejemplo, el borrador no prohíbe que la minería artesanal se ejerza fuera de Zonas Excluidas de Minería, en las que no puede ejercerse ninguna de las otras dos categorías, lo que podría "generar un desborde de extracción ilícita de minerales si no se ejerce un control adecuado", argumenta.
Sobre la posibilidad de hacer ajustes, la viceministra Rocha aseguró que "este es un proyecto de ley de interés que necesita ser discutido con la ciudadanía, con el sector minero, con los gremios, así como con las fuerzas políticas. Está abierta completamente al análisis y a la concertación".
Nariño, por su parte, reconoce que el Minminas ha tenido la disposición de abrir esos espacios de diálogo, pero que es necesario "pasar a una fase de una participación efectiva que incida en la redacción de lo que hoy está escrito en el borrador".
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