Las consecuencias de la violación de la embajada mexicana en Quito para secuestrar a un asilado diplomático, el exvicepresidente Jorge Glas, en la noche del viernes 4 de abril sorprendió al mundo por violentar el derecho internacional, la soberanía mexicana y la institución del asilo interamericano. La inviolabilidad de las sedes diplomáticas está codificada por la Convención de Viena de 1961 y forma parte de las normas asumidas por los países de la región como institución del derecho interamericano de derechos humanos. Es la primera vez que un gobierno latinoamericano elegido democráticamente comete un atropello de esta gravedad. De ahí la reacción de rechazo unánime de la mayoría de los países de la región, la Organización de los Estados Americanos (OEA), Estados Unidos, la Unión Europea y las Naciones Unidas (ONU).
Lo que parecía una práctica y un derecho establecido en la región desde fines del siglo XIX fue puesto en cuestión el viernes pasado con la orden del presidente de Ecuador, Daniel Novoa, de asaltar la embajada y secuestrar a un asilado diplomático. Como han demostrado diversas fuentes especializadas, Jorge Glas es uno de los tantos dirigentes del partido progresista Revolución Ciudadana, junto con el expresidente Rafael Correa, asilado en Bélgica, que fueron encarcelados o forzados al exilio desde 2017 para proscribir su participación en la arena política nacional. Glas y Correa son considerados víctimas notorias del lawfare o la guerra legal regional utilizada en la última década para bloquear candidaturas presidenciales progresistas en elecciones limpias. El Estado ecuatoriano ya había violentado la institución del asilo cuando, en abril de 2019, el presidente Lenín Moreno decidió retirar el asilo diplomático a Julian Assange, fundador de WikiLeaks, e invitó a la Policía británica a ingresar a su embajada en Londres para arrestar y detener al asilado.
Esta vez la violación del derecho de asilo sucedió en territorio americano y fue agravada por la violación de la extraterritorialidad de las misiones diplomáticas, otro principio del derecho regional. Y además fue realizada contra la política de asilo de México, que tiene la defensa de este derecho como un principio de su política exterior y que forma parte de su marco constitucional desde el establecimiento del Estado posrevolucionario en la década del 20 del siglo pasado. Durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (2018-2024), la política de asilo diplomático se reactivó frente a la inestabilidad política, los gobiernos autoritarios y los golpes de Estado que incrementaron las persecuciones políticas y judiciales en la región. En noviembre de 2019, después del golpe de Estado en Bolivia, México otorgó asilo político a Evo Morales y parte de su gabinete por razones humanitarias. En 2022, también concedió asilo a la familia del presidente del Perú, Pedro Castillo, que fue detenido mientras se dirigía a la embajada mexicana de Lima. En 2023, México brindó asilo e incluso ofreció nacionalidad a los ciudadanos nicaragüenses a quienes el gobierno de Daniel Ortega les quitó la nacionalidad.
El ataque de Ecuador a la política de asilo de México sucede en plena campaña electoral por la presidencia mexicana, cuyas elecciones serán el próximo junio, en que el movimiento político de López Obrador va primero en todas las encuestas, y a nivel regional e internacional abre una serie de preguntas y desafíos políticos. ¿Cuáles son sus implicancias? ¿Cuáles son las características de la protección que brindan las convenciones de asilo interamericanas y cuáles las obligaciones de los Estados? ¿Qué antecedentes existen en la historia regional? ¿Qué acciones y políticas son necesarias para evitar la repetición de un hecho como este?
LAS CONVENCIONES DE ASILO INTERAMERICANAS Y LAS OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS
En la historia contemporánea de América Latina, el asilo, primero como práctica humanitaria y luego como institución jurídica, es el correlato de la persecución y el exilio. Desde el primer tercio del siglo XIX, producto de la inestabilidad política regional, la práctica sistemática del destierro condujo al desarrollo temprano de una reglamentación sobre asilo y extradición que pudiera regular las divergencias surgidas entre los países como consecuencia de su aplicación. Poco a poco, pero sobre todo a partir de la primera mitad del siglo XX, ese conjunto de normas se fue transformando hasta adquirir el carácter de una institución jurídica propia del derecho interamericano. Los proyectos sobre asilo diplomático, extradición y asilo territorial fueron acreditados en diferentes acuerdos interamericanos: el Tratado sobre Derecho Penal Internacional (Montevideo, 1889), la Convención de La Habana sobre el Derecho de Asilo (1928), la Convención sobre Asilo Político (Montevideo, 1933), el Tratado sobre Asilo y Refugio Político (Montevideo, 1939) y la Convención sobre Asilo Diplomático y Convención sobre Asilo Territorial, producto de la X Conferencia Interamericana de Caracas, en 1954, vigente hasta el presente.
Según esta última convención, este tipo de protección internacional puede ser concedido en delegaciones extranjeras, residencias de embajadores o barcos de guerra anclados en puertos, en los casos urgentes de perseguidos «por personas o multitudes que hayan escapado al control de las autoridades, o por las autoridades mismas, así como cuando se encuentre en peligro de ser privado de su vida o de su libertad por razones de persecución política y no pueda, sin riesgo, ponerse de otra manera en seguridad». De acuerdo a dicha convención, todo Estado «tiene derecho de conceder asilo; pero no está obligado a otorgarlo ni a declarar por qué lo niega». Siempre es el Estado que ofrece el asilo –en ejercicio de su soberanía y a partir de la evaluación de los diplomáticos sobre el terreno– el que determina si el tipo de delito del que es acusada la persona asilada es de tipo político o común. Una vez otorgado el asilo, el Estado asilante puede pedir la salida del asilado a territorio extranjero y el Estado territorial está obligado a dar inmediatamente las garantías necesarias para la evacuación del asilado y extender el correspondiente salvoconducto. Por último, efectuada la salida del asilado, el Estado asilante no está obligado a radicarlo en su territorio, pero no podrá devolverlo a su país de origen, salvo cuando haya una voluntad expresa del asilado al respecto.
Como ha sintetizado la historiadora Silvia Dutrénit Bielous, el asilo diplomático es la protección de perseguidos por razones políticas que puede brindar un Estado en territorio ajeno amparado en la prerrogativa del principio de extraterritorialidad de las delegaciones extranjeras; en cambio, el asilo territorial es el que ofrece un Estado en su propio territorio a personas perseguidas políticas provenientes de otros Estados. Como han demostrado César Walter San Juan y otros especialistas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, la tradición latinoamericana de asilo se fundó en la reglamentación de la práctica del asilo diplomático, mientras que el asilo territorial recién fue reglamentado y reconocido como tal a partir de las convenciones sobre asilo de Caracas. Según este autor, en ninguna parte del mundo, fuera de América Latina, el asilo diplomático ha sido objeto de convenios internacionales. Conviene recordar que fueron las constantes prácticas represivas de las numerosas dictaduras latinoamericanas que prevalecieron en la región durante el tramo previo a la revolución cubana las que ambientaron su discusión y aprobación en la X Conferencia Panamericana, celebrada en Caracas en marzo de 1954, en la que la delegación uruguaya buscó y finalmente obtuvo una ampliación de las garantías en materia de asilo. Parte de eso estuvo relacionado con el famoso caso del político peruano y fundador del APRA Víctor Raúl Haya de la Torre, perseguido por la dictadura peruana encabezada por Manuel Odría y quien salvó su vida gracias a un asilo de cinco años en la embajada colombiana de Lima. Ante la negativa del gobierno peruano a extender el salvoconducto de salida de Haya de la Torre, Colombia decidió llevar el caso ante la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia (CIJ).
Como demostró Lynsay Skiba, la tradición latinoamericana de asilo atrajo la atención internacional a principios de la década del 50, cuando la CIJ se expidió sobre el caso de Haya de la Torre. Y ante este debate sobre las limitaciones legales de la tradición de asilo regional, los Estados latinoamericanos respondieron desarrollando más tratados regionales sobre la institución.
ALGUNOS PRECEDENTES
La historia reciente de América Latina registra algunos casos de asaltos a embajadas y secuestros de asilados a manos de fuerzas estatales. Todos ellos sucedieron bajo dictaduras militares durante la Guerra Fría. Repasemos los más emblemáticos y que nos sirven para pensar históricamente las implicancias de la violación de la embajada de México en Ecuador para secuestrar a un asilado diplomático.
En Argentina, el 9 de junio de 1956 el fracaso de un levantamiento armado de militares y civiles peronistas contra la dictadura militar que presidía el general Pedro Eugenio Aramburu tuvo como resultado la detención de cientos de personas, que sufrieron torturas; 27 fueron ejecutadas y unas siete lograron asilarse en la embajada de Haití en Buenos Aires. El embajador haitiano, Jean-Fernand Brierre, hizo conocer a la cancillería argentina la concesión del asilo y el nombre de los asilados. El 14 de junio, mientras el embajador se encontraba en la cancillería, un comando paramilitar (de los autodenominados Comandos Civiles Revolucionarios) encabezado por el jefe de la Secretaría de Informaciones del Estado violó la inmunidad diplomática de la misión haitiana y el derecho de asilo, asaltando la embajada, secuestrando a los asilados y arrestándolos en la sede del Primer Cuerpo de Ejército. La embajada de Haití denunció el hecho a las agencias de noticias internacionales e hizo una enérgica protesta solicitando la restitución de los asilados secuestrados. La periodista argentina Alicia Oliveira, que investigó el tema, cuenta que esa misma noche el embajador Brierre ingresó al cuartel del Ejército y rescató a los asilados, que le fueron entregados para evitar que la dictadura tuviera una condena internacional.
Un hecho con las mismas características, pero mucho más cruento, ocurrió en Cuba el mismo año bajo la dictadura de Fulgencio Batista, en un contexto marcado por el recrudecimiento de la represión dictatorial contra la oposición armada y no armada. El 19 de octubre la embajada de Haití en La Habana fue asaltada por un comando policial-militar, que incluyó a varios reconocidos militares y policías que ingresaron «a tiro limpio» al recinto diplomático, asesinando a todos los allí asilados, varios de los cuales ya habían recibido el salvoconducto de salida del país. La acción, que tuvo lugar en horas del mediodía, fue comandada por militares de alto rango cercanos a Batista y en ella cayó mortalmente herido el propio jefe de Policía, Rafael Salas Cañizares, como lo demostró recientemente la investigación del historiador Salvador Morales Pérez. Las fuentes diplomáticas de la época muestran que las repercusiones de esta grave violación del derecho internacional en la prensa mundial fueron débiles y que el caso no fue llevado por el gobierno de Haití ante la OEA ni ante la ONU, lo que contribuyó a su rápido olvido y ausencia de investigación.
Las tradicionales tensiones en esa región ciertamente se agravaron tras la victoria de los revolucionarios cubanos, cuyo impacto transnacional amenazó directamente a los varios dictadores regionales. El más destacado de ellos fue Rafael Trujillo. Era un actor relevante en ese espacio geográfico, en el que actuaba como «patrón» contrarrevolucionario desde la década del 40, apoyando golpes de Estado, desestabilizaciones, atentados y asesinatos políticos de líderes de la región y exiliados dominicanos. Parte de ello lo llevó a ambientar un famoso episodio que tuvo lugar el 5 de junio de 1959 en Santo Domingo, cuando dos funcionarios de la embajada cubana fueron violentamente abordados mientras ingresaban a un banco y, horas más tarde, ya en la propia embajada, mientras esperaban su traslado hacia la cancillería para efectivizar la protesta de rigor, resistieron el ataque de una turba de asaltantes cubanos –recuérdese que hacia aquella isla había emigrado Batista con la protección de Trujillo– que, ante la pasividad policial, actuaron durante casi una hora y media incendiando la sede diplomática. Los dos diplomáticos cubanos salvaron sus vidas al esconderse en una habitación del segundo piso, y tras su reclamo recibieron la respuesta de que se trataba de «un hecho entre cubanos», de acuerdo a las fuentes de la diplomacia cubana conservadas en el Ministerio de Relaciones Exteriores de La Habana.
Más adelante, en el Cono Sur, tras los sucesivos golpes inspirados en la Doctrina de la Seguridad Nacional desde 1964, numerosas embajadas fueron objeto de particular atención por parte de las fuerzas represivas. Pero solo las dictaduras chilena y uruguaya atravesaron las líneas rojas del ataque a embajadas para secuestrar o asesinar a asilados. El primer caso ocurrió la mañana del 11 de setiembre de 1973 en la embajada de Cuba en Santiago de Chile, donde se estaban asilando militantes políticos de la izquierda chilena. Esa misma noche fue atacada militarmente y los funcionarios de seguridad cubanos respondieron generando un fuego cruzado con armas de guerra en plena capital de Chile. El ataque fue detenido debido a la escala de la resistencia de los cubanos y gracias a la intervención de Harald Edelstam, embajador de Suecia en Chile, que declaró el edificio de la embajada cubana como parte de la embajada sueca, izando la bandera de Suecia y otorgando así inmunidad diplomática a los diplomáticos y los asilados. Al día siguiente, Chile rompió relaciones con Cuba y dio un plazo de 24 horas para que los miembros de la embajada abandonaran el país. Los asilados también fueron respetados y tras diversas gestiones lograron salir de Chile.
En el caso de la dictadura uruguaya, la violación de embajadas para secuestrar a asilados sucedió en junio de 1976, cuando un comando militar secuestró a Elena Quinteros, maestra y militante política de izquierda, en los jardines de la embajada venezolana en Montevideo, luego de un forcejeo violento con los diplomáticos que intentaron evitarlo. Elena Quinteros fue desaparecida y hasta hoy permanece en ese estado. Aquella violenta irrupción de agentes represivos uruguayos tendría serias repercusiones transnacionales. La magnitud de aquella violación de la extraterritorialidad de la embajada para secuestrar a una solicitante de asilo diplomático llevó a un conflicto diplomático entre ambos países. Venezuela exigió enérgicamente que se devolviera a la asilada y, ante la negativa, suspendió sus relaciones diplomáticas con Uruguay en julio de 1976; continuó con la demanda de la aparición con vida y la entrega de la asilada Elena Quinteros, reclamo que continuó hasta el fin de la dictadura uruguaya, en 1985.
LECCIONES Y ACCIONES
El asalto policial a la embajada mexicana en Quito para arrestar a un asilado diplomático no solo sirve de marco para mirar hacia atrás y dar cuenta de algunos precedentes regionales, sino para calibrar la gravedad y el carácter ciertamente inédito de lo sucedido, promoviendo un debate que contribuya a reflexionar sobre sus implicancias.
Como se demostró a lo largo de este artículo, es la primera vez en la historia que un gobierno latinoamericano elegido democráticamente comete un atropello de esta gravedad y lo presenta como una defensa de su soberanía. El gobierno actual de Ecuador ha actuado de forma calculada contra el derecho internacional de asilo y la inviolabilidad de las embajadas.
Estos hechos constituyen crímenes contra el derecho internacional y existen sanciones que podrían aplicarse por los organismos multilaterales y las cortes de justicia internacionales. Además, dada la gravedad de los hechos, es deseable que existan sanciones bilaterales para modificar este comportamiento. La única solución legal y política es la entrega urgente del asilado a México resguardando su salud y sus derechos humanos y la aceptación de las sanciones que se le impongan a Ecuador por hacer peligrar el derecho internacional e interamericano.
La persecución política y judicial, junto con el acoso y la invasión de embajadas para violentar el asilo diplomático, son un indicador de la erosión de las instituciones que se habían logrado reconstituir en América Latina a lo largo de la década del 80, en la parte final de la Guerra Fría. No respetar el derecho de asilo es un indicador de baja calidad democrática.