En atención a los cambios que ha experimentado el país desde la fundación de Mevir en 1967, se hace imprescindible una nueva estrategia de acción en las pequeñas localidades integrantes del ámbito rural. Para esto, además de realizar un detallado análisis e interpretación del desarrollo de los indicadores de población, sociales, económicos y productivos, por mencionar los principales, debemos construir una hipótesis de futuro deseado y posible desde la cual diseñar una estrategia de acción integral, con las consecuentes líneas de acción particulares para los distintos actores intervinientes en el desarrollo de las pequeñas localidades.
En esta nueva entrega sobre Mevir y las pequeñas localidades me centraré en la definición de las condiciones y características para el diseño de esta estrategia político-técnica que refuerce y mejore el desempeño de nuestra acción como sociedad en la construcción del territorio implicado bajo la nominación "Uruguay interior"2. Es importante dar continuidad al proceso que como sociedad venimos haciendo, pero dar continuidad implica necesariamente la revisión de las claves de la construcción de nuestro territorio rural para superar buena parte de los problemas que mantiene.
Mi objetivo es aportar desde la dimensión habitacional, tanto hacia el habitar como hacia el hábitat, integrada con la mayor profundidad posible en el conjunto de las dimensiones (institucional, económica, social y ambiental) que operan en la construcción del territorio de forma superpuesta, complementaria y sinérgica.
Mi intención con este artículo, que cierra lo presentado en dos anteriores aquí en la diaria3, es poner sobre la mesa un borrador para abrir la discusión de la estrategia, para rever, consolidar o bloquear direcciones y tendencias del uso y construcción del territorio hoy para encuadrarlo en mayores niveles de calidad socioambiental con la consecuente mejora en la calidad de vida de la población.
El esfuerzo que Uruguay realiza para la resolución de los problemas de habitación en el Uruguay interior, por más que son importantes y probablemente al límite de sus posibilidades, no están dando los resultados que razonablemente debieran dar. Más allá de los recursos económico-financieros que sería bueno aumentar, las debilidades están en la aplicación de una estrategia diseñada desde y para un contexto que ha cambiado significativamente y sobre todo con una visión homogénea de cómo operar (mucho más ahora que la administración multicolor detuvo el proceso de ajuste que habíamos iniciado en los gobiernos frenteamplistas).
El censo 2023 nos dará cifras ajustadas, pero las localidades que integran el Uruguay interior tienen aproximadamente el 15% de la población; si le sumamos la población rural dispersa (5,5%), estamos hablando de que uno de cada cinco habitantes pertenecen a esas zonas. Corresponde aclarar que la población rural total ha descendido fuertemente, casi 10% (53% en el ámbito rural disperso) entre 1985 y 2011. Pero esto no ha sucedido en las concentraciones urbanas del área rural, donde la población, en el mismo período, ha crecido casi 15%, incluso más en las localidades de más de 5.000 habitantes.
La propuesta reconoce a Mevir como herramienta adecuada con potencialidad para asumir la construcción para el habitar de ese hábitat específico: [r]urbano, con los ajustes hacia adentro y hacia afuera necesarios. Para ello, debe ofrecer una nueva manera de intervención para localidades del Uruguay interior y sus entornos, que no reproduzca las reflexiones provenientes de la [gran] ciudad [o intermedia], ¿en crecimiento?, que surge de una nueva manera de mirar la habitación como instrumento para la convivencia, la mitigación de la desigualdad y el abatimiento de la pobreza, para la participación y pertenencia comunitaria y para el reconocimiento del cambio climático como ejes conceptuales de la intervención.
Para ello, debemos aprovechar al máximo el capital social instalado en el territorio. La expansión de las pequeñas localidades, además de dejar espacios vacíos al interior de la trama existente parcialmente consolidada y subutilizada, dificulta la integración comunitaria y en este sentido conspira contra una buena convivencia. Además, implica la sustitución de suelo natural por suelo urbanizado con la ampliación del debilitamiento de ecosistemas y la modificación del funcionamiento hídrico alterando los escurrimientos naturales. Expandir suelo urbano generará más emisiones de efecto invernadero que no hacerlo. Debemos asumir la no expansión apuntando hacia la densificación de las pequeñas localidades. La propuesta asume (a verificar localidad a localidad) que el déficit cuanti-cualitativo es similar a las viviendas y predios vacantes y en este entendido la prioridad será recuperar viviendas en desuso y ampliar el stock en predios vacíos dentro de las áreas ya urbanizadas. La intervención para la cobertura de necesidad de habitación insatisfecha debe ser excusa para impactar positivamente sobre el resto de los vecinos en consolidación urbano-comunitaria, porque la vivienda de los "otros" es un bien común.
Además, hay que incluir en la "solución" la enorme masa crítica existente en la población. Para potenciar la eficiencia de las acciones y cambiar el resultado de los recursos y esfuerzos dedicados, se torna imprescindible el cambio de "gobernanza", donde jugarán un papel sustantivo los socios territoriales (organismos públicos o asociaciones privadas) y los vecinos de las pequeñas localidades, particularmente los participantes de Mevir. Para esto hay que ajustar la institucionalidad y hay que generar un mecanismo de participación superador del aporte de mano de obra por ayuda mutua que hoy es la casi única participación de la población en el accionar de Mevir.
Los mecanismos de coordinación pueden operar sobre la estructura fragmentada y descoordinada y hacerla trabajar sobre una relación más equilibrada y sinérgica entre especialización e integración. El ajuste de la institucionalidad la pensamos en tres niveles: responsables del territorio –intendencias y municipios-, socios territoriales –entes y organismos, y organizaciones de la sociedad civil- y participantes Mevir.
A estos efectos proponemos que se instale una mesa de coordinación pública para las pequeñas localidades, que funcione de forma permanente y administre los procesos de coordinación. Conformada desde Mevir, se integrará con el Plenario nacional de municipios, el Congreso de intendentes, el Programa de Desarrollo y Gestión Subnacional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y demás organismos que participarán según requerimiento de la mesa.
La mesa llevará adelante un proceso de información, evaluación y monitoreo, e identificará oportunidades para definir estrategias y acciones a implementar para un desarrollo social con equidad y equilibrio territorial.
Tomando como referencia la experiencia de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales4, se desarrollará un segundo nivel de coordinación y colaboración complementaria con la finalidad de favorecer la integralidad en la implementación de las políticas públicas. Estas mesas interinstitucionales trabajarán conjuntamente con las redes de participantes y serán el órgano principal para el inicio del proceso en territorio.
En atención a los cambios que ha experimentado el país desde la fundación de Mevir en 1967, se hace imprescindible una nueva estrategia de acción en las pequeñas localidades integrantes del ámbito rural.
Para la definición del plan de acción se conformará una red de participantes Mevir que jugará un papel relevante en las mesas interinstitucionales, como portadores del conocimiento vivencial en las pequeñas localidades. El trabajo de la nueva administración deberá iniciar un proceso colectivo de participación ciudadana que liderará Mevir a través de esta red. Esto es un cambio que será exitoso si y sólo si se fortalecen los intercambios horizontales.
La propuesta se completa con la creación de un Fondo para las pequeñas localidades. Más allá de asignaciones presupuestales específicas, estamos pensando en los fondos ya destinados en los distintos ministerios y reparticiones para las pequeñas localidades. La coordinación operativa, acompañada del manejo presupuestal, reducirá desvíos y asegurará la aplicación de los fondos previstos, ampliará la eficacia por la disminución de implantaciones dispersas y potenciará el impacto por la aplicación convergente de los fondos. Los ahorros del trabajo coordinado serán invertidos en el territorio.
Pero también y en otro orden, hay que incorporar en las acciones que se desarrollen para la habitación los enormes ajustes demográficos que han sucedido, tanto en los arreglos familiares, como en el mercado de trabajo en el Uruguay interior. Aclaremos que el déficit se sustenta en el aumento de hogares más que en el aumento de población, y esto nos lleva a otra de las características de la propuesta: debemos abandonar el diseño tipológico, atado a la familia tipo y el crecimiento urbano, y pasar al diseño sistémico de un criterio de resolución-materialización de la habitación, basada en la variabilidad familiar, que incorpore flexibilidad, crecimiento y perfectibilidad en su diseño. Y también, como ya dijimos en el artículo publicado en la diaria el 12 de abril de 2022: "Paralelamente, como respuesta a la dinámica familiar y laboral, debemos pensar en soluciones jurídicas y financieras que tomen como referencia modelos más flexibles de acceso como el cooperativo, la propiedad horizontal o las sociedades anónimas, donde cada familia sea "propietaria" de una cuotaparte del todo, con derecho de uso y posibilidad de intercambiar la unidad sin necesidad de contratos de compra venta". Y, agregamos hoy, el derecho consagrado en el artículo 45 de la Constitución es a la vivienda (habitación) y la propiedad no es la única manera de cumplir con este mandato.
Complementariamente, se debe retomar la "selección de participantes", que ha sido abandonada en la actual administración por el sorteo para la definición del ingreso de los inscriptos a los distintos programas de actuación de Mevir.
Dicho esto, corresponde agregar que entendemos necesario el desarrollo de un Plan de ordenamiento para el "Uruguay interior", o Directriz Nacional del ámbito rural, que reconozca las particularidades regionales a través de lo ya ensayado por Mevir para la implantación de sus Planes Integrales de Proyectos Locales en el período 2015-2020, así como lo trabajado por el Plenario Nacional de Municipios y el Programa de Gestión Subnacional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. En este nuevo Plan de Ordenamiento del "Uruguay interior" jugará un papel clave la habitación, en el entendido de que tenemos una visión estructuralista de la vivienda como agente de transformación y desarrollo de la convivencia y el crecimiento ciudadano. La habitación no la entendemos como el producto del desarrollo socioeconómico, sino como uno de sus determinantes. Esto no quiere decir que atacando más decidida e intensamente la habitación sea suficiente para estar atendiendo el habitar, donde juegan fuertemente los aspectos al "derecho a la ciudad" para un desarrollo social más justo.
En este sentido, jugará un papel central el diseño de la intervención político-técnica que lleve adelante Mevir, como agente de desarrollo territorial. Sintéticamente, podemos decir que el diseño de una nueva manera de intervención de Mevir debe fundarse en dos grandes objetivos: reequilibrar la relación entre la producción de vivienda nueva y la recuperación de viviendas abandonadas o subutilizadas, y la profundización de su accionar para terceros, públicos y privados, a través de la ampliación y multiplicación de su trabajo por convenios. En este entendido es de suma importancia que los actores que participan en el desarrollo de las pequeñas localidades trabajen sobre un mismo proyecto de forma coordinada, y el paradigma debe ser la planificación integral, la planificación sectorial ya está agotada. Son imprescindibles los esfuerzos concertados de los diferentes actores y niveles de actuación en las pequeñas localidades y sus entornos, para ello, algunas líneas de acción a considerar:
Profundizar el trabajo regional iniciado por Mevir en el período 2015-2020. Agrupar localidades de acuerdo al trabajo "Sistema urbano nacional del Uruguay"1.
Complementar la cobertura de servicios entre los grupos de localidades, equilibrando los movimientos y cuidando la inversión necesaria para dar una cobertura básica, a través de planificación y complementación. Consolidar la urbanización existente, aprovechando el stock residencial vacante o subutilizado, densificando el suelo urbanizado y las implantaciones existentes de Mevir.
Sustituir la respuesta morfo-tipológica histórica de Mevir por una respuesta sistémica que incorpore diversidad, flexibilidad, crecimiento y perfectibilidad en su diseño.
Retomar la selección de participantes, priorizando los casos de mayor vulnerabilidad, particularmente la infantil.∙ Instalar la Mesa de coordinación pública para las pequeñas localidades y conformar la Red de participantes Mevir.
Esta metodología de abordaje de la Habitación desde Mevir como agente de construcción del territorio rural cuidará las distintas escalas que operan simultáneamente sobre cada una de las intervenciones que hacemos en el territorio. Tenemos que mirar las acciones desde cada vivienda nueva o recuperada que haya que hacer como parte de la intervención a desarrollar en cada pequeña localidad y su entorno inmediato para la mejora del habitar. Enmarcadas en los Planes Integrales de Proyectos Locales de cada una de las regiones definidas en el período 2015-2020, prioritarios para el cumplimiento de la estrategia de desarrollo social con equidad y equilibrio territorial del Uruguay interior en su conjunto para el uso y construcción del hábitat rural.
Gonzalo Balarini es arquitecto, docente de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de la República. Fue director de Mevir entre 2010 y 2020.
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ITU-FADU-Udelar, 2015. ↩
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En principio y provisoriamente, entenderemos el "Uruguay interior" como el territorio nacional sin Montevideo y su área metropolitana ni las capitales departamentales, en el entendido que en estos asentamientos "urbanos", además de incorporar otras actividades productivas y de servicios, prima una dinámica asociada a la presencia de los gobiernos departamentales (en el caso de Montevideo, también nacional) que no juega en el resto del territorio, y tampoco la faja costera de los departamentos de Canelones, Maldonado y Rocha, donde los impactos asociados al turismo (principalmente de sol y playa, con la especulación inmobiliaria asociada) tampoco tienen mayor incidencia en el resto del territorio, salvo alguna situación puntual. ↩
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Las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales creadas por el Decreto del Poder Ejecutivo 277, del 1º de agosto de 2011, donde se establecen sus cometidos e integración. ↩