La informalidad en Uruguay ha bajado levemente en los últimos años, al menos en su definición tradicional: son informales aquellos trabajadores que no realizan aportes a la seguridad social. La informalidad es un problema por varios motivos, entre ellos, porque es un agujero en la matriz de protección social y, por tanto, incide en el bienestar de la población. Tener a los informales "en el sistema" nos asegura más y mejores herramientas de protección social frente a shocks abruptos (como la pandemia), y nos posibilita mejorar el diseño y despliegue de otras políticas públicas.
La informalidad está estrechamente vinculada a problemáticas de pobreza y de baja productividad, y aunque no puede decirse que "son improductivos porque son informales", es cierto que la informalidad conspira contra varios mecanismos de mejora de productividad (para una revisión completa de los problemas asociados a la informalidad, ver el Reporte de economía y desarrollo 2018 de la CAF). Además, es un debe desde el punto de vista de derechos.
¿Qué tan grande es el problema y dónde se encuentra?
A primera vista, no es tan grande: los últimos datos disponibles de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) para todo 2023 la ubican en 23,7%, y sabemos que datos más actualizados la ubican aun por debajo. Hay 386.330 trabajadores informales y el dato da para festejar, considerando, por ejemplo, que la informalidad asciende a 63% en Paraguay y 26% en Chile, a 15,3% en España, y 11,9% en Italia, o que, volviendo a Uruguay, cayó más de 15 puntos porcentuales entre 2005 y 2015.
Sin embargo, la ECH 2023 indica que la informalidad se concentra en "niveles socioeconómicos y categorías de ocupación" muy concretos. Asciende al 70,9% entre los adultos que pertenecen a hogares por debajo de la línea de pobreza y es de 63,3% entre cuentapropistas. Por edades, es de 34,4% para los menores de 25 años y 33% para los mayores de 55 años. Por otra parte, parece estar distribuida equitativamente entre sexos.
Geográficamente, la informalidad es mínima en Montevideo (16,8%) y asciende a 38,3% en Rivera, 45,6% en Cerro Largo y 52,5% en Artigas. Por sectores de actividad,1 la informalidad es de 55,2% en otras actividades de servicio,2 46,2% en la construcción, 43,2% en actividades administrativas y servicios de apoyo, y 34,2% en alojamiento y servicios de comida. Ahora bien, una cosa es el sector de la empresa del trabajador informal (por ejemplo, alojamiento) y otra cosa es su actividad dentro de ella (por ejemplo, limpiador). Con esta distinción en mente, 13 actividades concentran el 50% de los informales3 (cuadro):
¿Qué hacemos con el problema?
En esta nota planteo varias líneas para considerar, pensando en la formulación de un Plan Nacional de Formalización.
No todo es formalizable
Parte de la caída en la informalidad en los últimos años se debe a cambios en la estructura ocupacional en el mercado de trabajo, con migración de trabajadores de "sectores informales" a "sectores formales" (Brum et al., 2022). Es un error conceptual pensar que se puede reducir la informalidad a (casi) cero simplemente "formalizando" a todos los trabajadores en sus empleos actuales. Hay ocupaciones de muy baja productividad en las que la subsistencia del propio empleo depende de la no formalización y el no pago de aportes. Algunos países de la Unión Europea marcan un "piso" más real.
Parte de un Plan Nacional de Formalización es reconocer este problema y ofrecer a los informales caminos por los que puedan reconvertirse laboralmente y ser empleables en otros sectores o actividades de mayor productividad y mayor formalización que la que tienen. En este sentido, se destacan esfuerzos de la actual administración, como por ejemplo la creación del portal Mi Trabajo Futuro, que colabora con la reinserción laboral de los trabajadores en los sectores de actividad de mayor demanda.
Estos caminos son políticas activas de empleo concretamente, que ayuden a la población informal a reconvertirse a puestos y sectores de mayor productividad y mejor calidad de empleo. En ese sentido, es preciso modificar la gobernanza y el funcionamiento del Inefop para transformarlo en una herramienta más efectiva en el combate contra la informalidad.
Contralor y fiscalización
Un simple procesamiento de la ECH muestra que parte importante de la informalidad se concentra en sectores donde es posible mejorar y hacer más en términos de contralor y fiscalización de la legislación existente. Es preciso incrementar los recursos y esfuerzos dedicados al contralor y a la inspección en sectores con relativamente baja proporción de cuentapropistas, más fáciles de monitorear, como por ejemplo Construcción y Alojamiento y servicios de comida. Llegado el caso, se pueden absorber al sistema algunas actividades concretas con regímenes y mecanismos especiales, como existe hoy para los rurales y las domésticas.
El trabajo de Dean et al. (2020) muestra un incremento importante en los ingresos declarados por los cuentapropistas formales y por los trabajadores formales de pequeñas empresas cuando ingresan en la etapa de los últimos diez años previos a la edad mínima de retiro, lo que evidencia el subreporte como problema adicional a fiscalizar.
En esta línea, y como full disclosure, desde el think tank Ágora venimos trabajando para generar evidencia y espacios de discusión para sustentar propuestas de políticas públicas, tanto en este tema como en otros, que son sensibles para el país.
Extendamos toda la seguridad social a las unipersonales
La informalidad asciende a 63,9% entre cuentapropistas. Los cuentapropistas informales tienen pocos incentivos para abrir una unipersonal y registrarse en el sistema. Es cierto que pueden aportar y obtener seguro de salud (Fonasa), y también es cierto que existen posibilidades para que accedan a una jubilación mínima.
Sin embargo, también es cierto que existen problemas en la alineación de incentivos de los cuentapropistas para abrir una unipersonal, dado que los beneficios en el corto plazo pueden ser percibidos como bajos. Dado que es difícil realizar contralor sobre los cuentapropistas, pues en buena parte de los casos no hay una "empresa madre" que fiscalizar, propongo generar incentivos y facilidades para que los cuentapropistas se registren como unipersonales extendiendo parte de la cobertura del sistema de seguridad social hacia este tipo de empresas, con cierto criterio.
Las unipersonales deberían tener la posibilidad de hacer aportes al sistema previsional en función de su facturación y recibir algo a cambio, como ser la cobertura de seguro de desempleo, maternidad, aguinaldo, etcétera. Este es el esquema que existe en Reino Unido, por ejemplo. Vale decir, extender el sistema de aportes de los dependientes a los independientes, con ajustes excepciones y mejoras. Esto permitiría integrar al sistema a los unipersonales "suficientemente productivos" y separarlos de los unipersonales de baja productividad, para los que habría que diseñar un esquema aparte (como existe hoy el monotributo Mides).
Formalizapp: el mundo del futuro
Imagino que los unipersonales tengan la posibilidad de tener una cuenta bancaria similar a una "cuenta sueldo", vinculada a su teléfono. Imagino que los cuentapropistas con unipersonales tengan una app con la que puedan facturar sus servicios o venta de bienes, por ejemplo, mediante transacciones bancarias teléfono a teléfono, y que la app realice las retenciones correspondientes directamente, evitando que al cuentapropista le queme el dinero en el bolsillo y no lo vuelque a la seguridad social.
Tener a los informales "en el sistema" nos asegura más y mejores herramientas de protección social frente a shocks abruptos (como la pandemia), y nos posibilita mejorar el diseño y despliegue de otras políticas públicas.
Imagino que el cuentapropista reciba un subsidio cuando su facturación se vea seriamente afectada ("seguro de desempleo"). Imagino también que se tome vacaciones y que cobre un "ingreso vacacional" en función de sus aportes, al igual que pueda disfrutar de "ingresos maternales" y subsidios del estilo. Estos deberían estar topeados y ser diseñados de forma de evitar niveles alarmantes de fraude, una vez más, copiando el modelo de Reino Unido. Este sistema es similar al existente actualmente para los conductores de Uber, que son unipersonales, pero que en la práctica funcionan como dependientes con retenciones directas vía la aplicación.
Informalidad "multidimensional"
En esta nota tomo la definición más básica y estricta de informalidad, que está dada por si la persona aporta o no a la seguridad social. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) tiene una definición más amplia de informalidad, de creación reciente, en la que revisa otras dimensiones, como si se aporta por la totalidad del sueldo o las horas o si se goza efectivamente de aguinaldo y salario vacacional; en suma, si el trabajo es "de calidad" o no.
En esta nota no implementé esta medida, pero es claro que una medición de la informalidad multidimensional arrojaría números distintos, probablemente peores, pero, sin duda, con otra complejidad y mostrando mayores heterogeneidades por ramas, sectores, actividades y grupos socioeconómicos. La informalidad "estadística" de Uruguay se sitúa no tan por encima del nivel de España, pero la protección social y los niveles de bienestar a los que se accede son distintos en ambos casos, y la informalidad multidimensional nos "aterriza" aún más lejos de dicho país.
Los desafíos
Conceptualmente, un primer desafío es cambiar el sistema de aportes de las unipersonales de forma de alinear sus incentivos para que los cuentapropistas se afilien al sistema, sin generar distorsiones. Si el régimen para unipersonales es "muy generoso", se corre el riesgo de que las empresas opten por "unipersonalizar" empleados de forma de abaratar costos. Si el régimen es "poco exigente", por otra parte, se corre el riesgo de generar o incrementar el agujero fiscal previsional.
Más en abstracto, la forma en que aportan las unipersonales al sistema previsional forma parte de una discusión más amplia sobre la segunda parte de la reforma a la seguridad social (rediseño de los ingresos o aportes al sistema). En la práctica, un segundo desafío está dado por el componente comportamental, asociado con aquellos que no quieren cotizar a la seguridad social por preferir cobrar mayores montos evadiendo. En efecto, parte del desafío consiste en generar incentivos alineados para estos individuos, y fortalecer el contralor y la fiscalización para mitigar el problema.
Hacia un Plan Nacional de Formalización
Resumiendo, una propuesta de un Plan Nacional de Formalización tiene cinco elementos clave. En primer lugar, fortalecer y mejorar los sistemas de contralor de las empresas que tienen dependientes en la informalidad, o aportando por menos de la totalidad de su sueldo. En segundo lugar, fortalecer y mejorar las instancias y los programas y políticas de reconversión laboral. En tercer lugar, una modificación de la legislación vigente de forma de ofrecer más incentivos a los cuentapropistas a que se formalicen. Cuarto, y transversalmente, es preciso tener en cuenta medidas alternativas o complementarias de la informalidad para enfocar más adecuadamente rediseños o nuevos instrumentos. Quinto, aprender de las lecciones de otros países y escuchar la evidencia existente; no soy el primero en escribir sobre el tema y existen varios trabajos de expertos, como Amarante y coautores, enfocando el tema con análisis comparativos de otros países y con propuestas concretas, algunas retomadas aquí (ver, por ejemplo, Amarante y Arim, 2015).
Entiendo que las medidas o políticas cubiertas en un plan de este tipo son costosas. Sin embargo, incrementar la proporción de la población cubierta por el paraguas de protección social tiene beneficios en el corto, mediano y largo plazo, y nos evita tener que implementar medidas de apuro "para los informales" cuando se dan situaciones de crisis económica o de shocks inesperados de otro tipo. Tener a la gente en el sistema también tiene externalidades positivas para el resto del aparato estatal, ya que permite tener información más fidedigna sobre ingresos y características de los hogares pobres, lo que es clave si se piensa en el diseño o rediseño de programas de transferencias que, por ejemplo, ataquen la pobreza infantil.
La formalidad, además, tiene mejores posibilidades de colaborar con incrementos de productividad en las firmas, tema crucial pensando en el crecimiento de largo plazo del país y por tanto de la generación de más riqueza y de espacio fiscal para mayores medidas redistributivas.
Agradezco los comentarios de Anahí Bermúdez, Guillermo Alves y Santiago Beiró. Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
Referencias
- Amarante, V y Arim, R. Desigualdad e informalidad: un análisis de cinco experiencias latinoamericanas. 2015.
- Brum, M y Equipo técnico de la Unidad de Estadísticas de la Seguridad Social (MTSS). Descomposición de los cambios en la tasa de informalidad entre 2019 y 2021. 2022.
- CAF. Reporte de economía y desarrollo 2018. 2018.
- Dean, A, Fleitas, S y Zerpa, M. Dynamic Incentives in Retirement Earnings-Replacement Benefits. IZA 2020.