El futuro de la televisión pública
Menos políticos y más profesionales: la reforma pendiente para garantizar la independencia de RTVE
¿Hay algún modo de garantizar la gobernanza independiente para la radio y la televisión pública y acabar de una vez por todas con la tentación permanente de los partidos políticos de poner los medios públicos a su servicio? La respuesta es sí, pero la paradoja es que, para ponerlo en marcha, hace voluntad política para cambiar las leyes. Y nadie cree que exista en estos momentos. En particular en España, donde la polarización y la crispación aumentan cada semana.
La política se empeña en ignorarla, pero la respuesta al problema de la independencia de los medios públicos existe desde 2005. La puso sobre el papel el Consejo para la Reforma de los medios de comunicación de titularidad del Estado a petición del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y lleva la rúbrica de Emilio Lledó, Enrique Bustamante, Victoria Camps, Fernando Savater y Fernando González Urbaneja, cuyo prestigio les hizo acreedores al sobrenombre de Consejo de Sabios.
El Congreso de los Diputados escuchó a aquellos expertos para aprobar la ley de 2006 que regula RTVE, pero ignoró la piedra angular de la propuesta: un Consejo de Administración sin mayoría de representantes políticos.
La fórmula era y sigue siendo, muy sencilla: un consejo de ocho miembros de los que Congreso y Senado sólo decidirían cuatro (dos por Cámara) mediante mayoría reforzada de dos tercios, a propuesta de al menos la mitad de los grupos parlamentarios y previo examen de idoneidad ante la Comisión parlamentaria correspondiente. Es decir, por pirmera vez, los representantes de la política tendrían presenciua, pero no el control.
Otros dos los designarían los dos sindicatos más representativos de RTVE y los dos últimos los nombraría el Consejo Audiovisual de España. Para acceder al puesto, los candidatos estaría obligados a demostrar "relevantes méritos en el ámbito de la comunicación (experiencia profesional o de gestión, docente o investigadora)" y tendrían "dedicación exclusiva a sus cargos".
El tiempo de mandato sería de seis años, sin posibilidad de reelección en el periodo consecutivo, para romper con las mayorías de cada legislatura. La renovación de los miembros del Consejo se realizaría por mitades, a razón de cuatro cada tres años, por cuotas iguales de cada uno de sus electores. El Consejo contaría con un Presidente, elegido de entre sus miembros, que tendría voto de calidad en caso de empate.
La necesidad de un Consejo Audiovisual
Una de las dificultades que implica este modelo es que, previamente, sería necesario poner en marcha un Consejo Audiovisual plenamente autónomo, con capacidad de regulación y sanción siguiendo el modelo vigente en la mayoría de los países de Europa.
La creación de consejos audiovisuales como entidades reguladoras independientes en materia audiovisual—en España existen en Cataluña, Andalucía y la Comunitat Valenciana— tiene el aval del Consejo de Europa desde el año 2000. A excepción de los pequeños Estados como el Vaticano, San Marino o Mónaco, todos los países europeos disponen de figuras de este tipo.
En Francia existe desde 2022 la Autoridad Reguladora de la Comunicación Audiovisual y Digital (resultado de la fusión entre el Conseil Supérieur de l'Audiovisuel y la Alta Autoridad para la Difusión de Obras y Protección de Derechos en Internet).En Alemania los denominados Ländersmedienanstalten funcionan por cada estado pero que trabajan conjuntamente. En Italia existe la Autorità per le Garanzie nelle Comunicazione; en el Reino Unido la Independent Television Comission, en Bélgica el Conseil Supérieur de l'Audiovisuel, en Portugal la Alta Autoridade para a Comunicação Social.
En España, sin embargo, la política sigue sin decidirse a dar ese paso, porque significa perder el control de la regulación de la televisión. Así que han preferido atribuir sus funciones a la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia (CMMC), un organismo ónmibus cuya responsabilidad se extiende a áreas tan diferentes como la unidad de mercado, la resolución de conflictos entre operadores autonómicos o la supervisión y control de sectores tan diversos como el gas y la electricidad, el ferrocarril, los aeropuertos o el mercado postal.
A los políticos les gusta la CNMC porque, a diferencia de un Consejo Audiovisual en los términos de independencia que exige la Unión Europea, sus máximos responsables son nombrados directamente por el Gobierno de turno a propuesta del Ministerio de Economía con el visto bueno del Congreso. Eso sí, al tener un mandato de seis años, se asegura que quienes están a su mando no siempre tienen por qué ser del agrado política de quien esté en la Moncloa.
La propuesta del consejo de sabios, que la ley reguladora de RTVE de 2006 despreció, al menos en lo que a la composición del Consejo de Administración se refiere, no hacía otra cosa que perfeccionar y adaptar a España el modelo de gobernanza de los medios públicos que rige en los países nórdicos y en Alemania.
Ese sistema combina, en la mayoría de los casos, la designación de consejeros por parte del poder legislativo, del ejecutivo y de la propia compañía de servicio público, con la idea de que los perfiles sean plurales y diversos, recuerda Rodrigo Gómez García, profesor de Políticas de Comunicación en la UC3M.
"Destaco la sofisticación de los modelos sueco y danés. Sin embargo, en el contexto de democracias como la española, me parece que debería de independizarse más del poder ejecutivo y generar una gobernanza ciudadana y sindical", apunta.
La televisión pública sueca, Sveriges Television Ab (SVT), es una sociedad anónima propiedad de una fundación pública, Förvaltnings stiftelsen. El Gobierno elige a los miembros del patronato de la fundación tras consultar a los partidos parlamentarios antes de que la fundación seleccione al equipo al mando de la empresas de la que depende SVT.
En Dinamarca la ley establece que Danmarks Radio (DR) se gestione a través de un consejo con "autoridad ejecutiva suprema" que nombra al director general, así como a la dirección general. El Parlamento elige a la mayoría (seis) de los miembros del Consejo, el ministro de Cultura —que representa a la propìedad estatal— a tres y el personal de DR a los dos restantes.
Voluntad política
La clave de este modelo, sin embargo, es la "voluntad política" de llegar a acuerdos para elegir representantes independientes y de consenso que en España se ha convertido en una ensoñación imposible de alcanzar.
¿Por qué es posible en Escandinavia y no en España? Rodrigo Gómez apunta a "la consolidación de sus democracias. Ellos ya no se cuestionan" la necesidad de garantizar la independencia de los medios públicos, "está intrínsecamente ya en su cultura política". En cambio, "el sistema político español tiene rasgos clientelares muy fuertes".
De lo que no hay duda es de que la solución, mientras no exista voluntad política, pasa por una mayor implicación de la sociedad civil en los órganos de gobernanza de los medios públicos a través de mecanismos independientes —como los consejos audiovisuales—, de sindicatos, de asociaciones de consumidores e incluso de organizaciones profesionales, como los colegios profesionales de periodistas.
Ese es el modo, apunta el profesor de la UC3M, de "empezar a romper esa 'captura' de los entes públicos por parte de las mayorías políticas". Haciendo además que concursen los distintos sectores involucrados "en clave de protección de derechos" siguiendo una lógica que "involucre a la ciudadanía", que genere lo que "llamamos ciudadanía comunicativa".
Una opción, sugiere, es blindar ese modelo elevándolo a rango constitucional. "De lo contrario, llega el siguiente gobierno que no le gusta y deroga la ley". Aunque en España, reconoce, reformar la Constitución plantea problemas aún mayores.
La tentación por el control político sigue mandando en los partidos. La razón es fácil de entender: RTVE no sólo tiene todavía cierto peso en la audiencia sino que lleva con cinco años recuperando terreno a costa de las privadas, mayoritariamente de signo conservador. Y eso que, como recuerda el último informe de la consultora Barlovento, realizado con datos de Kantar Media, 2023 fue el año de menor consumo televisivo tradicional desde 1992. Y de que la edad promedio de los espectadores de televisión ya es de 57 años, la más alta de toda la secuencia histórica (se calcula desde 1997).
La mejora de TVE en el reparto de audiencias fructificó el año pasado en el 'sorpaso' a Telecinco. El canal de Mediaset tuvo el segundo lugar (por detrás de Antena 3) durante la primera mitad de 2023, pero La 1 le superó a partir de julio. Telecinco cerró 2023 como el peor año de su historia y La 1, como el mejor de los últimos cinco.
Los datos de audiencia hablan por sí solos. De la cuota de pantalla de las televisiones estatales, la privada en la órbita de la derecha (Antena 3 y Telecinco) controló en 2023 el 60,5% de la audiencia, la única emisora privada progresista (La Sexta) el 13,2% y las dos cadenas públicas el 26,2%.
Si hablamos de informativos —la batalla política se libra sustancialmente en ese terreno— el reparto de audiencia está también desequilibrado: A3 y T5 sumaron en 2023 un promedio del 29,9%, frente a un 11,8% de La 1 y el Canal 24h y un 7,8 de la Sexta. Es decir, un 60,4% a la derecha, un 15,7 para la izquierda y un 23,8 para la pública. Siempre según el informe anual de Barlovento a partir de datos recogidos o Kantar Media.
Ana María Cepeda, profesora de la Facultad de Comunicación de la Universidad de Castilla-La Mancha y especialista en políticas audiovisuales europeas y españolas y en el servicio audiovisual público, defiende la existencia de "una cierta intervención" política en el ámbito de los medidos pública, igual que sucede en la educación o en la sanidad.
La propuesta de Consejo de Sabios "era positiva", pero al final lo que hace falta es "voluntad política", señala. "Yo creo que tiene que haber consenso entre las fuerzas políticas". Un acuerdo que puede pasar no sólo por mayorías reforzadas, sino por el concurso de tres o más grupos políticos. "Creo que tiene que haber un consenso, y más a día de hoy en el que ya no hay grupos o bloques tan claros como había a lo mejor en el pasado entre PSOE y PP. Ahora hay más grupos parlamentarios".
¿Y qué pasa cuando, aún así, no se ponen de acuerdo? Una solución, apunta, son los concursos públicos para cubrir las plazas de los órganos de gobernanza, pero incluso en ese caso el problema sigue siendo "quién establece las normas" de ese procedimiento, lo que nos devuelve a problema original: la necesidad de voluntad política de alcanzar acuerdos.
Cepeda pone el acento en la necesidad de contar en España con autoridades audiovisuales independientes que ya existen en toda la Unión Europea y que, como ocurre en Cataluña, permite que exista una supervisión de los nombramientos en los medios públicos.
Modelos nacionales
Pensar en modelos de otros países que "no tienen las mismas tradiciones ni las mismas dinámicas", es en su opinión, un error. Es lo que ocurre, por ejemplo, con la BBC, para muchos el paradigma de modelo de gobernanza independiente. O con los modelos del norte de Europa. O incluso de Portugal, recuerda, que sigue un sistema parecido.
"Aunque exista una legislación que abogue por una gobernanza transparente e independiente es necesaria siempre una voluntad política", insiste. Una de las mejores soluciones, a su juicio, fue en sus día la ley española de 2006, que promovía la independencia de RTVE con un consejo elegido por mayorías reforzadas y la creación de los Consejos de Informativos. Y ha acabado como ha acabado.
¿Qué hacer, entonces? La Unión Europea, explica Cepeda, que lleva años desarrollando e impulsando políticas audiovisuales sobre medios de comunicación, recientemente ha aprobado una propuesta para proteger la independencia y pluralismo de los medios de comunicación que incluye recomendaciones para los medios de servicio público.
Son consejos que tienen que ver con la financiación de los medios públicos, la elección y composición de los órganos de gobernanza y un marco legal coherente que respete los derechos fundamentales de libertad de expresión y de información.
El primero recomiendo establecer "mecanismos que garanticen una financiación suficiente y estable a la vez que independiente". En ese ámbito, explica la profesora de la Universidad de Castilla-La Mancha, "el canon directo quizás es la forma de financiación más estable e independiente en los países de la UE", aunque "hay dudas de su efectividad si se implantara en España".
Para conseguir órganos de gobernanza independientes es esencial, remarca, "que se nombre a personas cualificadas, que se regulen incompatibilidades (al menos simultáneas en el ejercicio del cargo), que los mandatos no coincidan con las legislaturas, que las causas de cese estén señaladas en la ley y estén claramente motivadas, y que las decisiones que tomen los órganos de gobernanza sean libres y sin presiones".
Cepeda llama la atención, además, acerca de un elemento crucial que la UE ha introducido en los últimos tiempos cuando habla de garantizar la independencia: "el concepto de rendición de cuentas". "Es necesario determinar sobre qué contenidos o decisiones hay que rendir cuentas (definir claramente las funciones y misiones de servicio público), a quién (debe ser a organismos independientes), cuándo (con cronogramas claros y concretos) y cómo (definir la información que ofrezcan los medios de servicio público)" Y para hacer eso realidad, explica, hace falta crear un Consejo Audiovisual.
La importancia de la rendición de cuentas para garantizar la independencia es, precisamente, uno de los caballos de batalla de Elena Herrero-Beaumont, abogada y periodista especializada en ética y buen gobierno, particularmente en el sector de los medios de comunicación. Su tesis doctoral sobre derecho de información propone un modelo de gobernanza de las empresas de comunicación como garantía del derecho a la información veraz.
Herrero-Beaumont, igual que los demás expertos consultados por infoLibre, destaca las buenas prácticas de los países nórdicos y de Alemania y los sitúa por encima del modelo anglosajón, el de la BBC, que tradicionalmente ha sido considerad la referencia.
"El modelo liberal anglosajón, no está resultando tan resiliente como el escandinavo o el centro europeo",. Y eso tiene mucho que ver, explica, con sus modelos de gobernanza, en los que hay una tradición de participación de los empleados y de los sindicatos a la hora de tomar decisiones. "Eso es inviable en el entorno más anglosajón", donde prima "la defensa de la accionista a costa de todo lo demás".
El problema a la hora de aplicar el modelo nórdico en España, concede, es que en última instancia también el modelo de gobernanza depende de los gobiernos, de los parlamentos, o de ambos a la vez. A ellos les funciona, reconoce, pero porque "su cultura política seguramente es más respetuosa con el funcionamiento" de los medios públicos.
Consejeros independientes
Elena Herrero-Beaumont pone un ejemplo en primera persona de solución a partir de los mecanismos de gobernanza que están orientados a proteger la independencia de empresas privadas como las agencias de rating. Para impedir que las agencias de calificación crediticia siguiesen estando capturadas por el poder financiero, lo que las situó, al menos en parte, en el origen de la última gran crisis, el regulador europeo legisló para obligar a incluir en sus consejos de administración la figura de consejeros independientes. Ese es, precisamente, su caso.
"En la agencia en la que yo estoy hay cuatro líneas de defensa" de la independencia. "La primera es el cuerpo de analistas, dirigido por su directora, que sería muy parecido a una redacción" en un medio de comunicación. "Y tiene un componente metodológico, tanto en el mundo de los ratings como de los medios, pensado "para que la información sea lo más veraz y neutral posible".
En segundo lugar, en estas agencias existe ahora lo que se llama la Dirección de Cumplimiento. En España no hay nada semejante en el mundo de los medios, pero en Estados Unidos, explica, existe lo que se llama el News Standards, que es quien vela "porque la información sea verdaderamente independiente y de calidad". La tercera línea de defensa en una agencia de rating es un Comité de Supervisión y de Revisión que vigila la labor de la Dirección de Cumplimiento. Y luego está la cuarta línea de defensa, que son los consejeros independientes. "Yo soy muy favorable a la figura del consejero independiente y creo que también podría ser de utilidad en el ámbito de lo público".
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¿Cómo se garantiza que esos consejeros son verdaderamente independientes, si al final los nombra el consejero delegado de la agencia, en el caso de las empresas de rating? Se garantiza, explica, porque tienen que rendir cuentas al regulador europeo, que es la European Securities Market Authority (ESMA).
Lo mismo, explica, podría hacerse con los medios. Sustituyendo la ESMA por el European Board of Media Services creado por la European Media Freedom Act aprobada el pasado mes de diciembre. "Lo que se pretende con ese supervisor europeo es un poco la misma lógica" que ya existe para garantizar la independencia de la agencias de rating.
"La supervisión no es censura", subraya Herrero-Beaumont, "todo lo contrario. Lo que logran todos estos mecanismos es proteger esa independencia". Y deberían aplicarse a los medios públicos con consejos de administración en los "que hubiera una representación política", pero también "un cuerpo de consejeros independientes" que rindiera cuentas al supervisor. "Que dieran un golpe en la mesa cuando se está empezando a ver amenazada la independencia de la información".