El jueves falleció a los 48 años el senador colorado Adrián Peña Robaina. Fue diputado, senador y ministro, y entre 2017 y 2018 desempeñó con éxito la Secretaría General del Partido Colorado. Querido por sus compañeros y respetado por sus adversarios, Peña era una de las figuras conciliadoras de la política uruguaya. Su partida constituye una gran pérdida para un sistema de partidos cada vez más nutrido de dirigentes incapaces de reconocer méritos o razones en otras colectividades.
La ironía quiso que, dos días antes de su muerte, Adrián Peña brillara como nunca en la sesión del Senado en la que fue rechazado su proyecto sobre el ingreso de personal a los gobiernos departamentales. El proyecto considerado en sala establecía en un único artículo que la selección del personal en las 19 intendencias debería realizarse por concurso o, en su defecto, por sorteo. La medida apuntaba contra la gran discrecionalidad que hoy tienen los intendentes para determinar quiénes pueden acceder a la función pública en el ámbito departamental. Según un informe de la Oficina Nacional del Servicio Civil de 2022, sólo un 51,4% de los casi 40.000 funcionarios departamentales se encuentra presupuestado, en tanto que 30,8% está contratado y 13,8% reviste en la categoría de empleado zafral o eventual.1 Estos datos indican que al menos cuatro de cada diez empleados departamentales ingresan a la administración departamental por designación directa de los intendentes. Esta situación les confiere a los jerarcas departamentales una gran capacidad de patronazgo, una de las formas más extendidas del clientelismo político.
La ciencia política define al clientelismo como un mecanismo de intercambio entre un actor público que controla recursos públicos y actores privados que los demandan. El patronazgo más concretamente supone la entrega de empleos públicos a cambio de apoyo electoral, lo cual supone votar y hacer activismo por el proveedor.2 La iniciativa de Adrián Peña afectaba el nervio principal de las maquinarias políticas territoriales al quitarles a los jefes de gobierno departamental el recurso más apreciado por los votantes: el acceso al empleo público. Estas prácticas fueron comunes en la etapa previa al golpe de Estado de 1973, pero fueron erradicadas gradualmente del escenario nacional (sobre todo en la Administración Central y en los entes descentralizados).
Por tratarse de una iniciativa que establecía normas aplicables a los gobiernos departamentales, la aprobación del proyecto exigía el apoyo de una mayoría especial de dos tercios de miembros de la cámara.3 Luego de una discusión de casi cuatro horas, la votación en el Senado arrojó un resultado negativo, pues contó con el apoyo de 20 de los 31 senadores presentes. Al proyecto de Peña le faltó un solo voto para lograr la media sanción. El Partido Colorado, el Frente Amplio y Cabildo Abierto votaron a favor y el Partido Nacional (PN) votó en contra.
La bancada nacionalista se opuso a la iniciativa utilizando argumentos formales. Se sostuvo que la norma era inconstitucional porque violaba la autonomía de los gobiernos departamentales, pero, como bien dijo Peña en su intervención final, no hubo un solo informe de los constitucionalistas consultados que confirmara esa sospecha. La verdadera razón no fue expuesta en sala y consiste en el hecho inocultable de que el PN cuenta con 15 intendentes que le otorgan una fortaleza territorial inigualable. A sabiendas de las consecuencias del proyecto, varios jefes departamentales presionaron a la dirigencia durante los últimos meses4 y lograron que los senadores nacionalistas que habían adelantado su apoyo (Jorge Gandini y Graciela Bianchi, por ejemplo) cambiaran su posición y se plegaran a la opinión dominante del partido.5
Fue así que, por pura aritmética parlamentaria, la iniciativa del senador Peña fue sepultada en la cámara alta. Y decimos aritmética parlamentaria porque, como todos saben, la Constitución uruguaya otorga al partido ganador de la presidencia el premio de una banca adicional en el Senado: la de la vicepresidencia de la República. Sin ese voto el proyecto probablemente hubiera proseguido su camino hasta convertirse en ley, pues la suma de votos colorados, cabildantes y frentistas garantizaba los dos tercios en la cámara baja.
Por esa razón, propongo a través de esta columna llevar adelante un plebiscito en octubre de este año con el objetivo de incorporar a la Constitución la norma de ingreso por concurso a los gobiernos departamentales. Esta iniciativa sería muy sencilla porque el inciso 2 del artículo 331 de la Constitución permite la presentación de "proyectos de reforma que reúnan 2/5 del total de componentes de la Asamblea General". Esta modalidad fue utilizada por algunos senadores oficialistas en diciembre pasado para activar un plebiscito sobre los allanamientos nocturnos. De igual modo, los senadores que perdieron la votación en la sesión del 2 de abril podrían recoger firmas con el fin de estampar en la carta magna el arma perfecta para erradicar el patronazgo en los gobiernos departamentales del país. Le haría un bien al país y, de paso, honraría la digna memoria de Adrián Peña.
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Ver página 24 del Informe sobre vínculos laborales con el Estado. Altas y bajas. 2022. ↩
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Ver Fabricio Carneiro (2009). "Patronazgo y estrategias de movilización partidaria: Evidencia desde los gobiernos subnacionales de Uruguay". Revista Uruguaya de Ciencia Política. 18 (1), pp. 139-161. Disponible en rucp.cienciassociales.edu.uy/index.php/rucp/issue/view/18 ↩
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El artículo 64 de la Constitución señala que "la ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá establecer normas especiales que por su generalidad o naturaleza sean aplicables a los funcionarios de todos los Gobiernos Departamentales y de todos los Entes Autónomos, o de algunos de ellos, según los casos". ↩
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Ver, por ejemplo, opiniones de Vidalín (Durazno) u Olivera (Paysandú) en ladiaria.com.uy/politica/articulo/2023/12/vidalin-bromeo-sobre-proyecto-de-pena-de-designaciones-directas-si-dios-quiere-va-a-ser-intendente-en-el-ano-2080/ y ladiaria.com.uy/politica/articulo/2023/10/pena-insiste-con-que-se-trate-su-proyecto-para-transparentar-el-ingreso-a-las-intendencias-y-que-no-metan-a-dedo-a-la-gente/ ↩