La Corte Constitucional resolvió declarar inexequibles los artículos 135 (tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos) y 169 (modificación de la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la dirección nacional de derechos de autor) de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022 - 2026 "Colombia, Potencia Mundial de la Vida").
Esto, según el alto tribunal, por desconocer el principio de unidad de materia, que está consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, cuando prescribe que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
La Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra ambos artículos. Los accionantes argumentaron que estas disposiciones desconocían los principios de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución Política) y de legalidad y certeza tributaria (artículo 338 de la Constitución Política).
En cuanto al principio de unidad de materia, los ciudadanos argumentaron que las normas demandadas no tienen una relación directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo "Colombia Potencia Mundial de la Vida".
Derechos de autor
Señalaron que la creación de estas tasas tampoco cuenta con una naturaleza instrumental para cumplir lo dispuesto en el Plan Nacional. Además, resaltaron que, particularmente, el artículo 169 reforma una ley permanente como lo es la Ley 23 de 1982 en materia de derechos de autor. Por lo anterior, alegaron que estas normas establecen medidas de carácter tributario con vocación de permanencia que desconoce el principio de unidad de materia, tratándose de leyes del plan nacional de desarrollo.
En lo referente al desconocimiento del principio de legalidad y certeza tributaria, afirmaron que las tasas dispuestas en los artículos 135 y 169 otorgan al Gobierno nacional la potestad para definir la metodología de cálculo asociada a la base gravable para la liquidación de las tasas. Lo anterior, según los ciudadanos, desconoce lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución, debido a que es la ley la que debe determinar el método para la definición de la base gravable de este tipo de tributos.
Con base en ello, argumentaron que se desconoce la reserva legal para definir los elementos esenciales de la tasa.
Los problemas jurídicos
De acuerdo con los cargos formulados por los demandantes, la Sala Plena de la Corte Constitucional propuso para el estudio los siguientes problemas jurídicos:
- ¿Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 vulneran el principio de unidad de materia al crear tasas tributarias sin que exista presuntamente una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o las materias dominantes de la ley del Plan Nacional de Desarrollo e inobservando el límite temporal que impone la ley del plan?
- ¿El artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, al otorgar al Gobierno Nacional la facultad para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición?
Para dar respuesta a los interrogantes, la Sala desarrolló las siguientes consideraciones:
- De forma general, el principio de unidad de materia.
- De manera específica, el principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo
- Los principios de legalidad y certeza tributaria.
Una vez desarrollada la jurisprudencia sobre los asuntos mencionados, la Sala procedió a analizar las normas demandadas de acuerdo al primer cargo presentado por los demandantes. Al respecto, la Corte concluyó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 debían ser declaradas inconstitucionales por la violación del principio de unidad de materia, por las siguientes razones:
- En primer lugar, la Sala hizo una descripción detallada de Ley 2294 de 2023, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2022-2026 denominado "Colombia Potencia Mundial de la Vida" y de la ubicación de las normas demandadas dentro de aquel cuerpo normativo.
- En segundo lugar, la Sala presentó cada uno de los argumentos expuestos por el Gobierno nacional con los que expuso que las normas cumplían con el principio de unidad de materia. Especialmente, de acuerdo con el Gobierno nacional, los artículos 135 y 169 de la Ley del PND se relacionan directamente con la "seguridad humana y justicia social" y la "garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar".
En esa medida, sostuvo que guardan una conexión directa e inmediata con las bases del PND.
Además, adujo que los recursos reportados por estas tasas impulsarán el cumplimiento de diversos compromisos étnicos del Acuerdo de Paz, proyectos de infraestructura vial y social, en educación, entre otros.
Sin embargo, la Sala encontró que el planteamiento de conexidad propuesto por el Gobierno nacional fue problemático desde su análisis general, en la medida en que, como el mismo Gobierno reconoció, las normas acusadas no son una herramienta diseñada específica y directamente para fortalecer los programas y servicios asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos y/o para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país, sino que su destinación está proyectada para el financiamiento global de distintos programas del plan.
Desconocimiento de lo que es una tasa
Lo anterior, según la Sala, desconoce la naturaleza de una tasa, toda vez que este tipo de tributo se distingue de otros en que el hecho generador se fundamenta en la prestación de un servicio público o en el beneficio particular al contribuyente, es decir, el beneficio es individualizable. Del mismo modo, tiene una naturaleza retributiva, en la medida en que las personas que utilizan el servicio, pagan por él y compensan los costos de su ejecución.
En ese sentido, cuando el Gobierno nacional supone que el destino de las tasas no sería específicamente destinado a compensar el gasto que ha incurrido el Estado para prestar los servicios asociados al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (Icanh) o a la Dirección Nacional de Derechos de Autor (Dnda); y el beneficio no sería individualizable; desnaturaliza la figura de las tasas.
Así, la Sala estableció que las tasas analizadas no tienen, únicamente, el propósito decantado en los artículos 135 y 169 demandados, sino que se establecen como mecanismos de financiación tributaria de todos los proyectos y programas que están involucrados en la Ley 2294 de 2023, sin que se evidencien, específicamente, objetivos, metas, planes o estrategias que podrían tener relación con las disposiciones acusadas.
Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala Plena determinó que las normas acusadas son inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia. En lo fundamental, no guardan una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, "Colombia Potencia Mundial de la Vida", ni con ejes transversales estructurados en el mismo.
Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su necesidad o su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, debido a que por el primer cargo fueron declaradas inconstitucionales las normas demandadas, la Sala omitió el análisis del cargo por la presunta violación del principio de legalidad y certeza tributaria.