El recientemente fallecido contador Ricardo Pascale fue en vida un individuo multifacético. A su buena reputación de especialista y docente universitario en el área de las finanzas se agrega una reconocida trayectoria como artista plástico. Cuando falleció, en febrero pasado, estaba activa una de sus exposiciones. De extracción política colorada, ejerció la presidencia del Banco Central durante ambas presidencias de Julio María Sanguinetti, pero no ocupó otros cargos políticos relevantes. Ya en este siglo se focalizó en un área particular de la economía: la vinculada al conocimiento y al papel que este tiene en el desarrollo económico y social de los países. En 2007 concretó un doctorado en el área en la Universidad Abierta de Cataluña. Desde entonces, su preocupación por la temática estuvo incluida en cada nota o reportaje que se le hiciera, y expresión de ello son también sus dos últimos libros, titulados Del freno al impulso, una propuesta para el Uruguay futuro y El Uruguay que nos debemos, convergencia y sociedad del conocimiento. Este último se publicó sólo un par de meses previo a su deceso, lo que limitó la posibilidad de interactuar directamente con sus aportes cuando apenas comenzaba a difundirlos.1 El objetivo de esta nota es sintetizar lo expresado por Pascale en un capítulo de ese libro, titulado "Convergencia, crecimiento y desarrollo económico", y analizar su propuesta de gobernanza ineludible para impulsar una economía del conocimiento.
Las divergencias en las trayectorias económicas
En su trabajo, Pascale caracteriza el fenómeno llamado de divergencia, que se ha venido dando desde hace varias décadas en las trayectorias económicas entre países. Utiliza como indicador el producto interno bruto (PIB) per cápita y compara las evoluciones. Recuerda que en 1950 el PIB per cápita de Uruguay era más significativo que el de otros países. Era 1,44 veces el de Italia, 1,77 el de España, 1,32 el de Alemania, 2,35 el de Japón y 1,05 el de Finlandia. Sin embargo, siete décadas después nuestro PIB per cápita pasó a ser 0,81 del italiano y del español, 0,65 del alemán, 0,85 del japonés y 0,71 del finlandés.
Asocia lo anterior al lento crecimiento de largo plazo uruguayo. Entre 1960 y 2019, la tasa promedio del crecimiento anual del PIB mundial fue del 3%, la de algunos países estuvo en ese entorno (Estados Unidos, Holanda, Finlandia, Dinamarca, Australia), otros la superaron largamente (Corea, China, Singapur). La de Uruguay fue de sólo 2,18%.
Es frecuente observar la divergencia en las trayectorias económicas de países categorizados como "en desarrollo"; sin embargo, algunos de estos han logrado modificarla y comenzar a converger, acortando distancias con las economías desarrolladas. Esas excepciones no están necesariamente asociadas al tamaño poblacional o territorial, o a la estructura productiva original, como lo muestran los casos de Finlandia o Nueva Zelanda. Pascale considera que la divergencia económica de Uruguay no es algo insuperable y sostiene, con el filósofo Henri Bergson, que "el futuro no es lo que nos pasará sino lo que haremos".
La trampa del ingreso medio
Un segundo aspecto de su marco conceptual de partida es ubicar a Uruguay, su estructura productiva y su ubicación dentro de las revoluciones tecnológicas, afectado por el síndrome de la trampa del ingreso medio. Esta conceptualización, de origen reciente, señala que un país de ingreso medio –Uruguay es categorizado como de ingreso medio o medio-alto– "ya no puede competir internacionalmente en productos estandarizados que requieren mucha mano de obra porque los salarios son en términos relativos altos, pero tampoco puede competir en actividades de mayor valor agregado, en una escala suficientemente amplia, porque la productividad es en términos relativos demasiada baja". Para Pascale, "el desarrollo insuficiente de las capacidades productivas internas para pasar a actividades de mayor valor agregado con un alto dinamismo innovador dentro de cada uno de los sectores, así como la incursión en nuevos sectores más propios de las revoluciones tecnológicas que cursa el mundo contemporáneo, está en el centro de la situación de los países de ingresos medios".
Si bien reconoce que Uruguay ha hecho avances notables en numerosos campos, referidos en su anterior libro, entiende que se carece "de una estrategia de crecimiento de largo plazo" y que está "extremada y peligrosamente alejado de la economía del conocimiento y mucho más de la sociedad del conocimiento" que describe en capítulos anteriores. Para superar la trampa del ingreso medio propone asumir activamente la economía del conocimiento y realizar cambios institucionales, avances en las capacidades científico-tecnológicas y de innovación junto a una inteligente inserción internacional y de transferencia de conocimientos.
Innovación e instituciones
Pasar de una situación de trayectoria económica divergente a una convergente, es decir, de aproximación constante a las economías desarrolladas, implica superar esa trampa del ingreso medio, y el camino para ello lo resume en dos palabras, recurrentes a lo largo de su trabajo: innovación e instituciones. Estas últimas "juegan un rol definitivo", en particular las de educación y las vinculadas a la investigación y el desarrollo tecnológico (I+D). La afirmación "la construcción de una economía basada en el conocimiento comienza en la escuela" sintetiza su análisis sobre educación. Respecto de la innovación promovida, sostiene que "debe ser inteligente (es decir, generar las mejores ideas y resultados), debe ser verde (tener un gran cuidado por el medioambiente) y debe ser inclusiva (propender a que haya una buena distribución del ingreso)".
La gobernanza del conocimiento
Para gobernar un ecosistema de ese tipo serían necesarios: a) acuerdos entre los principales colectivos para definir una orientación estratégica para el crecimiento y desarrollo del país; b) liderazgos claros con gran capacidad de coordinación; c) definir fases en un contexto de plan estratégico; d) establecer metas específicas para las distintas misiones y proyectos acordados; y e) definir las instituciones responsables y el soporte financiero pertinente. Sobre esto último, que ameritaría en sí mismo una nota, "se hace imprescindible incrementar la inversión en I+D en fases que acompañen las misiones". Uruguay debe apuntar a que "en algunos años, pueda llegar al promedio de 2,5% del PIB, en el despliegue temporal de las fases del plan".
Pascale propuso acciones institucionales, financieras y de estrategia económica muy concretas. Es decir, planteó superar la retórica sobre la economía del conocimiento y empezar a hacer.
Centrándonos específicamente en la gobernanza, Pascale visualiza cuatro niveles de instituciones y agentes: 1) los responsables de establecer políticas y estrategias; 2) los responsables para proporcionar financiación y apoyo; 3) las instituciones de investigación y educación; y 4) las plataformas de innovación (por ejemplo, ventura builders y startups).
En la estructura de gobernanza diagramada,2 el nivel responsable de establecer la política y estrategia lo constituye un consejo o ámbito transversal de investigación e innovación, "integrado por los distintos ministerios involucrados" en el tema, y "debería ser presidido por el Presidente de la República". En el texto se afirma que la imperiosa coordinación y articulación de los múltiples actores "debe estar centralizada en un Ministerio". Este nivel estratégico debería tener órganos asesores integrados por expertos, probablemente dos, uno focalizado en la innovación y otro en la ciencia. En el fondeo y soporte del sistema se incluye obviamente a la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), pero también al Banco República y el sistema financiero en general y a otras agencias públicas como Uruguay XXI, la Agencia Nacional de Desarrollo y el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional.
Los primeros tres niveles coinciden con la construcción institucional en el área promovida al inicio del primer gobierno de Tabaré Vázquez, fundamentada en varios estudios y aportes realizados oportunamente. La creación del Gabinete interministerial de la Innovación y de la ANII son ejemplos de los dos primeros. La jerarquización de ese cuarto nivel, es decir, el foco en plataformas específicas para la innovación, es coherente con la labor de Pascale como presidente del consejo de administración del Institut Pasteur de Montevideo y el lanzamiento reciente de la constructora de empresas biotecnológicas LAB+.
El diseño general de gobernanza institucional propuesto es consistente con lo planteado y jerarquizado por los actores más vinculados a las políticas de investigación e innovación. Ya lo analizamos en una columna reciente.3 Pascale incorpora dos elementos compartibles: una mayor relevancia jerárquica al incluir al propio presidente de la República accionando directamente en el ámbito estratégico, y la jerarquización del papel de las plataformas de innovación a ser promovidas proactivamente, que conlleva fuerte implicancia financiera.
Del Uruguay entrampado a la economía del conocimiento
La caracterización de un Uruguay "entrampado" ha venido teniendo creciente aceptación.4 Tras el alto y sostenido crecimiento del PIB durante los dos primeros gobiernos frenteamplistas, asociado al superciclo de los commodities, hubo luego, como es conocido, una desaceleración. En la revisión crítica que realizara esa fuerza política está implícita la caracterización, como lo indica la postulación, realizada ya en la campaña de 2019, de una "necesaria transformación de la estructura productiva" del país para poder retomar un desarrollo inclusivo como el que caracterizó sus dos primeros períodos gubernamentales.
La caracterización que hace Pascale de un Uruguay entrampado, y la necesidad de superarlo, está en la base de su propuesta del "Uruguay que nos debemos". Sin embargo, no se conoce entre los referentes políticos integrantes de la coalición gobernante, que últimamente lo citan en sus discursos de campaña, definiciones o preocupaciones similares. Imbuidos en su ideología económica liberal, escuchamos que los problemas del futuro se circunscriben a facilitar el funcionamiento del mercado, limitar o reducir el papel del Estado o justificar en factores externos el escaso crecimiento. ¿Comparten lo afirmado por Pascale: "El Estado en este derrotero será fundamental para apoyar a través de la inversión pública la educación, la investigación, en particular básica, y la infraestructura"? No pareciese. No se observa una apropiación del contenido profundo de su propuesta y, en estos días preelectorales, parece ser usada sólo como referencia retórica. Pascale, por el contrario, propuso acciones institucionales, financieras y de estrategia económica muy concretas. Es decir, planteó superar la retórica sobre la economía del conocimiento y empezar a hacer.
Edgardo Rubianes es doctor en Biología y fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.
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Ver página 288, Ricardo Pascale (2023). El Uruguay que nos debemos. Editorial Planeta. ↩
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Carlos Bianchi, Fernando Isabella y Santiago Picasso (2020). La trampa de ingresos medios: nuevas exploraciones sobre sus determinantes. DT 18/2020. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República, Uruguay. ↩