A mediados del siglo pasado, mientras Estados Unidos y Rusia acumulaban rápidamente miles de armas nucleares, China se mantuvo al margen de la carrera armamentista y centró su energía en hacer crecer su economía y ampliar su influencia regional.
Beijing construyó cientos de armas nucleares durante esos años, pero los líderes de la nación insistieron en que su modesto arsenal era simplemente para defensa propia. Desde la primera prueba de armas nucleares de China, en 1964, el país se ha comprometido en voz alta a no ser nunca el primero en un conflicto nuclear, pase lo que pase. Esa postura, junto con una estrategia declarada de disuasión "mínima", no exigía el nivel de miedo, odio y atención estadounidense que exigía la amenaza rusa.
Ahora hay una creciente inquietud en Washington acerca de las ambiciones nucleares de China. El Pentágono dice que Beijing está en camino de duplicar el número de sus ojivas nucleares para finales de la década, de 500 a 1.000, un avance que altos funcionarios estadounidenses han calificado públicamente de "sin precedentes" e "impresionante". China ha ampliado drásticamente sus instalaciones de pruebas nucleares y ha seguido trabajando en tres nuevos campos de misiles en el norte del país, donde recientemente se han construido más de 300 silos de misiles balísticos intercontinentales.
La transformación de China de una pequeña potencia nuclear a una exponencialmente más grande es un cambio histórico que altera el delicado equilibrio entre dos partes de las armas nucleares del mundo durante toda la era atómica. Los arsenales ruso y estadounidense –su crecimiento, reducción y contención– han definido esta era; El mantenimiento de una paz incómoda entre los dos países dependía de canales de comunicación abiertos, acuerdos sobre normas nucleares y diplomacia.
Poco de ese andamiaje nuclear existe con China. En Washington, todavía es tema de debate cómo interpretar exactamente la fuerte acumulación nuclear de Beijing. En el mejor de los casos, dicen los funcionarios estadounidenses, sus homólogos chinos están tratando de alcanzar a Estados Unidos y Rusia, que todavía tienen cada uno una ventaja nuclear de aproximadamente 10 a 1 sobre China con sus arsenales. En el peor de los casos, dicen, este es el atrevido intento de Beijing de disuadir a Estados Unidos de defender a Taiwán contra una invasión china, el punto más probable de un conflicto armado entre las superpotencias en competencia.
En verdad, nadie sabe qué está planeando China. El gobierno del presidente Xi Jinping, como ocurre con gran parte de su política interna, publica muy poca información sobre sus intenciones, estrategias u objetivos nucleares, y tampoco ha estado dispuesto a involucrarse en el control de armas.
Es decir, hasta ahora.
En febrero, en una rara oferta de diplomacia nuclear, China invitó abiertamente a Estados Unidos y otras potencias nucleares a negociar un tratado en el que todas las partes se comprometerían a no utilizar nunca armas nucleares primero unas contra otras. "La política es muy estable, consistente y predecible", dijo Sun Xiaobo, director general del departamento de control de armas del Ministerio de Relaciones Exteriores de China, en Ginebra el 26 de febrero. "Es, en sí misma, una contribución importante al proceso de desarme internacional. ."
La invitación fue una sorpresa. Si bien Beijing ha afirmado durante mucho tiempo superioridad moral sobre otras potencias nucleares en este tema (China e India son las únicas naciones con armas nucleares que declaran una política de no ser el primero en usar armas nucleares), abrir la posibilidad de conversaciones de manera tan pública es algo que China no ha hecho. No lo ha hecho en años.
Puede parecer una obviedad aceptar la oferta de China: ¿no sería mejor si todos aceptaran no ser los primeros en utilizar sus armas nucleares? – pero ha sido recibido con el silencio público de Washington. Para los formuladores de políticas estadounidenses, comprometerse a no ser el primero en utilizarlos genera profundas divisiones. Estados Unidos, la única nación que alguna vez utilizó armas nucleares en un conflicto, cuando lanzó dos bombas atómicas sobre Japón en 1945, nunca ha descartado ser el primero en volver a utilizarlas, ni ha detallado las circunstancias en las que se plantearía hacerlo. Este enfoque de ambigüedad calculada tiene como objetivo impedir que los adversarios emprendan acciones militares contra Estados Unidos (y los más de 30 aliados que está obligado a defender en virtud de tratados) por temor a lo que podría surgir en su camino como respuesta.
También es una cuestión personal para el presidente Biden. Apoyó una política de no ser el primero en utilizarlo como vicepresidente en medio de deliberaciones dentro de la administración Obama, y como candidato presidencial durante la campaña electoral dijo que el "único propósito" del arsenal nuclear estadounidense debería ser disuadir o tomar represalias contra el ataque de un adversario. Pero cuando llegó el momento de que su propia administración adoptara una política nuclear declarativa, decidió no romper con el dogma de larga data de Estados Unidos y mantuvo la opción del primer uso.
El cambio radical de Biden fue una señal de los tiempos, resultado tanto de deliberaciones internas como de consultas con aliados en Europa y Asia. Según funcionarios actuales y anteriores de la administración, los líderes de estas naciones temían que un cambio de política estadounidense socavaría la confianza en el compromiso de Estados Unidos de salir en su defensa y potencialmente envalentonaría a China, Rusia y Corea del Norte.
Es casi seguro que la inquietud en torno a un posible cambio en la política estadounidense de primer uso influyó en la invitación inusualmente pública de China a negociar. Es posible que China simplemente esté tratando de avivar la ansiedad entre los aliados y socios de Estados Unidos (y en particular Taiwán, Corea del Sur y Japón) al presentar una oferta pública fuera de los canales diplomáticos privados.
No es la primera vez que sigue este camino. Durante la Guerra Fría, China hizo ofertas para un compromiso mutuo de no ser el primero en usar armas nucleares en las Naciones Unidas en 1971 y 1982, y presentó un proyecto de tratado en 1994 a los demás estados con armas nucleares. Cuatro años más tarde, China intentó persuadir al presidente Bill Clinton para que cambiara la política nuclear estadounidense cuando visitó Beijing, pero Clinton decidió no hacerlo y optó por compartir el compromiso de dejar de atacarse mutuamente con sus armas nucleares.
Esas propuestas casi se han detenido bajo el liderazgo de Xi, quien ha seguido una política exterior mucho más agresiva. Ha supervisado una amplia modernización del ejército de China, incluido el desarrollo y despliegue de nuevos misiles, submarinos y bombarderos con capacidad nuclear. Mientras tanto, el arsenal de ojivas aumenta constantemente.
La Casa Blanca cree que la reciente oferta de China es una distracción de su falta de voluntad más amplia para involucrarse diplomáticamente en la cartera nuclear, incluido su propio desarrollo agresivo. La administración Biden está debatiendo cómo puede disuadir tanto a China como a Rusia sin desencadenar una carrera armamentista desestabilizadora a tres bandas. Jake Sullivan, asesor de seguridad nacional de Biden, invitó públicamente a las dos naciones el verano pasado a celebrar deliberaciones sobre control de armas nucleares sin condiciones previas. Rusia rechazó la oferta de plano, mientras que China aceptó mantener conversaciones preliminares. En una reunión de seguimiento celebrada en noviembre, Estados Unidos propuso posibles medidas para gestionar los riesgos nucleares, como un acuerdo para notificarse mutuamente cuando sus ejércitos realicen pruebas de lanzamiento de misiles balísticos.
"La República Popular China aún no ha respondido ni mostrado interés en participar sustancialmente en estas propuestas", dijo una portavoz del Consejo de Seguridad Nacional, utilizando la abreviatura del nombre formal del país, República Popular China, en una respuesta escrita a preguntas sobre la reciente oferta de Beijing. "Este comportamiento pone en duda los objetivos detrás del llamado de la República Popular China a debatir un tratado de no ser el primero en usar".
Algunos argumentan que la administración Biden debería tomar la oferta de Beijing al pie de la letra. "China cree genuinamente que cualquier discusión seria sobre el control de armas nucleares debe comenzar con el no uso primero", dijo Tong Zhao, un experto nuclear centrado en China en el Carnegie Endowment for International Peace. "Desde el punto de vista de Beijing, esa es la forma más eficaz de reducir el papel de las armas nucleares".
Incluso si se trata de una táctica estratégica, entablar conversaciones con China y otras naciones nucleares sobre el primer uso podría ser un paso crucial para establecer barreras críticas para la nueva era nuclear. Sería un gran avance para Washington lograr que China se sentara a la mesa de conversaciones sobre control de armas. También podría ayudar a sacudir las estancadas relaciones entre Estados Unidos y Rusia, que en conjunto controlan casi el 90 por ciento de las ojivas nucleares del mundo.
"Las administraciones estadounidenses no han respondido con gran prontitud o interés al acercamiento chino sobre la cuestión de no ser el primero en usar", dijo Steve Andreasen, quien se desempeñó como director de política de defensa y control de armas de Clinton en el Consejo de Seguridad Nacional. "Pero mientras esperamos... el creciente interés nacional de Estados Unidos en involucrar a China en todo lo relacionado con la energía nuclear, vamos a tener que cruzar el Rubicón en este tema".
Es cierto que no es un momento fácil para ejercicios de creación de confianza. El nivel actual de desconfianza entre las intenciones militares chinas y estadounidenses es profundo. Hablando ante el Congreso en marzo, el general Anthony Cotton, comandante de todas las fuerzas nucleares estadounidenses, sugirió que la rápida expansión nuclear de China indicaba que su política de no ser el primero en usar ya no era creíble. El Pentágono escribió en un informe de octubre que, a pesar de la retórica de China, Beijing podría considerar usar armas nucleares primero de todos modos durante una crisis si todo se redujera a la supervivencia del régimen de Xi, como por ejemplo la derrota en una guerra con Taiwán. Tampoco está claro cómo respondería exactamente China si sus fuerzas nucleares fueran atacadas durante un conflicto. ¿Eso desencadenaría el uso nuclear de Beijing? "Desconocido", dijo el Pentágono en el informe.
Hablar sobre estos puntos de discordia puede ayudar a Beijing y Washington a comprender y apreciar los factores que intervienen en la formulación de los puntos más finos de la política nuclear de cada uno. El propio proceso de diálogo y diplomacia puede ayudar a los chinos a escuchar las preocupaciones estadounidenses, y viceversa. Dado el creciente abismo de miedo y sospecha entre las dos naciones en torno a Taiwán, no hay mejor momento para sentarse y discutir qué constituye un compromiso creíble de no ser el primero en usar.
Puede ser que una promesa inequívoca de no ser el primero en usar termine siendo imposible. Es posible que las conversaciones no den lugar a un acuerdo que cualquiera pueda aceptar, e incluso si se llegara a un acuerdo, sería imposible de verificar, lo que significa que sería más simbólico que sustancial. Pero eso no significa que Washington no deba aceptar la invitación de Beijing. En el mundo cada vez más amenazado de la diplomacia nuclear, las discusiones sobre un tratado aún pueden sentar las bases para otro. El nuevo START, el único acuerdo importante de control de armas que queda entre Estados Unidos y Rusia, se construyó sobre la base del START I original, firmado dos décadas antes.
Bajo el gobierno de Xi, China parece haber dejado atrás su política de disuasión mínima. Si la administración Biden se toma en serio el control de armas, es hora de buscar puntos en común con Beijing para construir nuevos acuerdos para un futuro más seguro.
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