El Pacto de Mayo anunciado por el gobierno contiene dos cláusulas que, de concretarse, podrían ser relevantes para el funcionamiento del federalismo argentino en los próximos años: rediscutir la coparticipación federal de impuestos y que las provincias asuman el compromiso de avanzar con la explotación de los recursos naturales del país. Así planteadas, estas cláusulas parecen formar parte de la habitual retórica sensacionalista que emplea el gobierno en sus anuncios. Aun así, no escapa a la atención que cada vez que en nuestro país se debate el equilibrio fiscal, las relaciones financieras entre la Nación y las provincias vuelven a adquirir centralidad política.
La propuesta del gobierno sobre la coparticipación carece de novedad. Una vez más el Poder Ejecutivo intentará sancionar una ley; y cree, en un exceso de confianza, que esta vez triunfará allí donde otros gobiernos fracasaron. El último intento fallido ocurrió en noviembre de 2017 durante la gestión de Mauricio Macri y su entonces ministro del Interior Rogelio Frigerio, hoy gobernador de Entre Ríos. En aquella oportunidad el Estado nacional y las provincias se comprometieron a consensuar, en el marco de la Comisión Federal de Impuestos, un proyecto de ley que se elaboró pero nunca fue impulsada en el Congreso.
Las negociaciones en torno a sancionar una nueva ley de reparto fiscal son parte de un juego demasiado complejo que, en algún momento de los últimos treinta años, la Nación y las provincias resolvieron no jugar pese a que la Constitución obligaba al Congreso a aprobar un nuevo régimen de reparto fiscal antes de que finalizara el 1996.
El origen de la coparticipación
La actual ley 23.548 de Coparticipación fue sancionada en enero de 1988 a libro cerrado y sin mayor debate: se resolvió en una sola sesión de la Cámara de Diputados y otra en el Senado. ¿Cómo se logró esta excepción? Pocos meses antes, en septiembre de 1987, el peronismo había ganado con amplitud las elecciones provinciales y legislativas de medio término, dejando al radicalismo con minoría en ambas cámaras. A partir de esa nueva ecuación de poder, los gobernadores peronistas acordaron entre sí un esquema de reparto que luego le impusieron al gobierno de Raúl Alfonsín.
El texto de la ley definía a aquella coparticipación como un régimen transitorio destinado a subsanar el "vacío legal" que se había generado por la caducidad del régimen de reparto anterior, el decreto ley 20.221 dictado los últimos días de la dictadura de Lanusse. En este sentido, el Congreso fijó que la ley 23.548 mantendría su vigencia desde el primero de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1989, cuando asumiera el nuevo presidente que sucediera en el gobierno al líder radical. Sin embargo -y a diferencia de todos los regímenes de distribución de impuestos anteriores- la ley preveía una novedosa cláusula: la que disponía su prórroga automática en caso de que, a su vencimiento, no se hubiese sancionado una nueva norma que la sustituyera. Este agregado en el texto legal explica por qué la actual ley de coparticipación aún permanece vigente.
Entre 1992 y 1994 el gobierno peronista de Carlos Menem -que sucedió al de Alfonsín- avanzó con una estrategia parlamentaria que le permitió modificar importantes aspectos de la coparticipación evitando debatir y sancionar una nueva ley. En 1991 Domingo Cavallo -ministro de Menem- impulsó la reforma del Impuesto a las Ganancias que contemplaba la creación del Fondo del Conurbano -un compromiso que Menem había asumido con el entonces gobernador Duhalde- con el 10 por ciento de su recaudación y la aplicación de otras deducciones para atender gastos del gobierno federal. Junto con ello, entre 1992 y 1993, el gobierno nacional suscribió dos Pactos Fiscales con las provincias a las que previamente les transfirió los servicios educativos y de salud que desde entonces dejaron de formar parte de la responsabilidad primaria del gobierno federal.
La Convención que tuvo a su cargo la reforma constitucional de 1994 debatió la cuestión de la coparticipación y la incorporó en el artículo 75° del texto modificado; una iniciativa que algunos juristas consideran desacertada porque estableció requisitos demasiado rígidos que impidieron cumplir con el mandato de sancionar la nueva ley. Entre todos ellos, uno tuvo una especial incidencia: la singular interpretación jurídica de lo que es una ley convenio, que supuestamente obliga a que la nueva ley de coparticipación sea el resultado de la voluntad unánime de las provincias y la Nación, una condición que la Constitución siquiera menciona.
A esta limitación de creer que la nueva ley debe contar con el consentimiento expreso de todos los actores involucrados, la nueva Constitución sumó otras dos: la creación de una tercera banca de senador por cada provincia, en representación de la minoría electoral, y el régimen de autonomía que le confirió a la Ciudad de Buenos Aires.
Cambiar el statu quo
Al final del día, la coparticipación federal vigente reproduce una fotografía del federalismo tomada hace 35 años que todos consideran anticuada y desajustada de la realidad pero que nadie quiere modificar por temor a perder más que lo que se podría ganar. En este sentido, los actores del reparto fiscal imaginan amenazas mucho más concretas que los imprecisos beneficios que podrían percibir si se sanciona una nueva ley.
El gobierno nacional evalúa como una amenaza que las futuras negociaciones con los gobernadores reduzcan de manera sensible el porcentual que actualmente percibe. En 1988, cuando se sancionó la ley, la Nación atendía importantes servicios que luego transfirió a las provincias sin que su cuota en el reparto (42,34 por ciento) haya disminuido. En los años siguientes, se crearon nuevos impuestos cuya recaudación no fue distribuida con las provincias; entre ellos, el impuesto al cheque -destinado al fondeo de la ANSES- o el impuesto PAIS que los gobernadores recientemente reclamaron como compensación de la quita del impuesto a las Ganancias sobre los salarios.
Por su parte, las provincias advierten que la incorporación del gobierno de la Ciudad como miembro pleno del régimen de reparto, amenaza la participación porcentual de cada una de ellas percibe. Esta posibilidad aumentará la presión de los gobernadores sobre el gobierno nacional, para que la cuota que se destine al gobierno porteño sea íntegramente solventada con los fondos futuros que reciba la Nación, tal como ocurre en la actualidad.
Asimismo, las provincias más "pobres" del actual régimen fiscal -por ejemplo, las del Norte Grande- mantienen su propio conflicto con las provincias más "ricas" -Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza- en torno a los recursos fiscales que la nueva ley le asignará a unas y otras. En este sentido, el modo en que se resuelva este conflicto determinará si la futura coparticipación tendrá un perfil más devolutivo -favoreciendo a las provincias más ricas que aportan mayores recursos al régimen- o si, en cambio, tendrá un perfil más distributivo, beneficiando a las provincias más pobres que aportan menos recursos al conjunto pero que más necesitan de ellos.
Dueñas de sus recursos
Esta tensión entre provincias ricas versus provincias pobres es una fotografía del pasado. La reforma constitucional de 1994, a través del artículo 124°, le reconoció a las provincias el dominio originario sobre los recursos naturales existentes en sus territorios. Esta innovación jurídica cambió la ecuación fiscal de muchas provincias, que aumentaron enormemente sus recursos fiscales. Neuquén es el caso paradigmático: el monto de coparticipación que esa provincia percibe hoy representa menos de la mitad de lo que allí ingresa por regalías petroleras y gasíferas. En Chubut, las regalías petroleras e hidroeléctricas suman el 70 por ciento de sus ingresos coparticipados mientras que todas las estimaciones indican que los recursos provinciales de Catamarca, Jujuy y Salta experimentarán en los próximos años importantes aumentos a causa de la explotación del litio y de otros minerales raros.
De modo que, de cara a la eventual discusión de una nueva ley se plantea la necesidad de actualizar los criterios utilizados hace 30 años para clasificar a las provincias en "ricas" y "pobres". Los recursos naturales que adquirieron valor en los últimos años o el descubrimiento de nuevos yacimientos permitirán apalancar el desarrollo y la autonomía de muchas provincias. Sus gobernadores lo saben, como también lo sabe el gobierno nacional: de allí que el tema haya sido incluido como uno de los diez puntos del Pacto de Mayo.
Por último, la cuestión del tercer senador reviste especial importancia en la dinámica de la negociación de la nueva ley de coparticipación. Si bien la Constitución establece que esta debe iniciarse en el Senado, los gobernadores tienen un control parcial sobre sus miembros ya que existe un tercio del cuerpo que, en cada unas de las provincias, corresponden a la oposición y se alinean con referencias políticas nacionales. Tal el caso, por ejemplo, de los 7 senadores de La Libertad Avanza que se encuadran dentro de la estrategia que defina el Poder Ejecutivo. En resumen, el compromiso que pueden asumir los gobernadores ante el gobierno nacional está acotado por este aspecto.
La posibilidad de discutir una nueva ley de coparticipación está sujeta a múltiples restricciones y nada indica que se llegue a buen puerto navegando por las mismas aguas del pasado. Existe sí la posibilidad de sancionar una nueva ley pero no será del modo en que el gobierno imagina. Un camino posible consiste en separar en dos la discusión: por un lado, discutir sobre las reglas básicas del juego -esto es, definir cómo se materializarán los acuerdos y cómo se gestionarán los disensos- y, por otro, discutir y eventualmente acordar los porcentuales que a cada actor le corresponderá en el próximo reparto.
No se trata, por cierto, de un camino fácil ni rápido de transitar sino que requerirá de importantes dosis de flexibilidad, mesura y capacidad de escucha; atributos que, por lo visto hasta el momento, en el gobierno de Milei escasean.
* Doctor en Ciencias Sociales (UBA)