Es mejor para el sostenimiento de la deuda y el crecimiento fijar objetivos de empleo que de déficit
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Los tambores de 'recortes' y austeridad vuelven a sonar en la Unión Europea (UE). En 2025, se restablecerán definitivamente las reglas fiscales comunitarias, tras permanecer cuatro años suspendidas para hacer frente al doble shock de la pandemia y de la crisis de inflación por la invasión rusa de Ucrania. La propia Comisión Europea, el Banco de España y el resto de sospechosos habituales han corrido a advertir que hay afrontar lo que eufemísticamente denominan "consolidación fiscal".
Pero también hay propuestas alternativas, como la que firman los economistas Jorge Uxó, Eladio Febrero, Iván Ayala y Paloma Villanueva. Una investigación (publicada recientemente) que concluye que es mejor para la sostenibilidad de la deuda pública y para el crecimiento económico que la política fiscal se fije objetivos de reducción de la tasa de desempleo en vez de seguir insistiendo con rebajar el déficit estructural.
La propuesta final de las nuevas reglas fiscales de la UE, negociada por los gobiernos a partir de un primer texto de la Comisión Europea, es más flexible que el 'corsé' original que asfixió a España y al resto de países periféricos (Grecia, Portugal, Italia...) después del estallido de la burbuja inmobiliaria en 2008, "y que fue contraproducente para la meta de bajar el endeudamiento y el déficit", recuerdan los autores de la investigación. Aunque, de nuevo, lleva el sello de Alemania, el bastión de la ortodoxia económica, especialmente intransigente con los desequilibrios presupuestarios y el endeudamiento.
Una ortodoxia que parece obviar que la permisividad desde 2020 respecto al incremento de la deuda pública o del déficit (la diferencia entre los ingresos y los gastos de Estado) ha sido crucial para que España y el resto de la UE hayan salvado dos golpes críticos e inéditos a la actividad económica, a los sistemas sanitarios y a la seguridad. Mientras, al mismo tiempo, se han planteado las transiciones ineludibles: la ecológica y la digital. Un esfuerzo que se ha realizado con el histórico apoyo de la Comisión Europea, que incluso decidió emitir deuda conjunta (sobre las espaldas de todas la UE) para desplegar el Plan de Recuperación, y también del BCE, que mantuvo la financiación más barata que nunca hasta julio de 2022.
Ahora, el tablero económico ha vuelto a girar hacia la disciplina fiscal, para adelgazar las ratios de endeudamiento y para mantener controlados los desequilibrios entre ingresos y gastos, con sendas a medio plazo (eso sí, menos rígidas que las anteriores a la COVID). Pero, ¿y si ese mismo camino se pudiera recorrer centrándose en crear puestos de trabajo y en reforzar la inversión posible? Uxó, Febrero, Ayala y Villanueva argumentan que es posible.
El punto de partida podría ser la propia experiencia de los últimos 4 años. En 2020, el déficit presupuestario rebasó el 10% del PIB (Producto Interior Bruto) por el desplome de la actividad, con meses de casi hibernación. En 2021, en consecuencia, la ratio de deuda pública respecto a PIB llegó a dispararse por encima del 125%. Al cierre de 2023, estas dos medidas, las más inmediatas para medir la sostenibilidad de las cuentas públicas, habían disminuido al 3,66% y al 107,7%, respectivamente, primordialmente por la intensa recuperación y por la fortaleza del mercado laboral, que han propiciado un récord de recaudación de impuestos (de ingresos públicos), y por el afloramiento de la economía sumergida.
Con este precedente, los investigadores empiezan por discutir el concepto de déficit estructural que condiciona las reglas fiscales de la UE (en 2024, España debería reducir este desequilibrio 0,7 puntos desde el 4%, según el nuevo 'corsé') y, después, presentan un nuevo modelo de política fiscal para España basado en el objetivo de disminuir un punto porcentual la tasa de paro cada año. Según los cálculos hasta 2028, su propuesta alternativa estimularía el crecimiento del PIB y del empleo y acabaría rebajando el endeudamiento. Sin embargo, con las reglas fiscales la deuda se mantendrá estancada por encima del 100% del PIB. Un escenario, que, por cierto, comparte el último ejercicio de previsiones del Fondo Monetario Internacional (FMI).
"En los últimos 25 años, la tasa de desempleo de España sólo se acercó a la media europea entre 2005 y 2007, durante el periodo expansivo impulsado por la burbuja inmobiliaria. En 2022, la tasa de desempleo de España se situó en el 12,9%, el doble de la media europea. Por lo tanto, un objetivo relevante de la política fiscal en los próximos años debería ser reducir el paro", inciden Uxó, Febrero, Ayala y Villanueva.
"Además, España se enfrenta a una falta de inversión pública. En el periodo de recuperación anterior a la pandemia (2014-2019), la inversión pública se situó en una media del 2,1% del PIB, por detrás de la media de la UE, que fue del 2,9%. En consecuencia, España debería mantener un importante esfuerzo inversor en los próximos años, especialmente teniendo en cuenta las tan necesarias transiciones energética y digital. De ahí que surjan dos enfoques alternativos de política fiscal para España en los próximos años, una vez que se restablezcan las reglas fiscales europeas. Por un lado, el primer enfoque se centraría en el concepto convencional de "déficit estructural" y su reducción. Por otro, el segundo enfoque daría prioridad a la reducción del desempleo y a garantizar un nivel adecuado de inversión pública", continúan estos economistas.
Tanto esta propuesta alternativa como la propia Comisión Europea contemplan una reforma fiscal en España. Esta misma semana, desde Bruselas se le recordó al Gobierno de coalición que existe este compromiso dentro del marco del Plan de Recuperación. El principal problema es que los ingresos públicos respecto al PIB de España siguen estando por debajo de la media de la UE, con grandes agujeros especialmente en el impuesto de Sociedades. La fragmentación parlamentaria y el abrupto calendario electoral (Euskadi, Catalunya y Parlamento Europeo) complican que esta reforma se vaya a abordar antes del segundo semestre de este año.
La oportunidad pérdida
"El texto inicial [de las nuevas reglas fiscal] presentado por la Comisión Europea (2022) contenía ideas valiosas, al establecer la sostenibilidad de la deuda como objetivo central, reconociendo al mismo tiempo la necesidad de conciliarlo con la preservación del crecimiento y la inversión pública. Además, se entendía que las reglas fiscales debían tener en cuenta la creciente heterogeneidad de las situaciones de los países", observan Uxó, Febrero, Ayala y Villanueva.
"Las negociaciones posteriores entre los gobiernos nacionales condujeron a un acuerdo de reforma en diciembre de 2023 que introduce numerosos requisitos adicionales que deben cumplir los planes fiscales presentados por los Ejecutivos para su aprobación comunitaria, denominados 'cláusulas de salvaguardia'. Por ejemplo, la 'salvaguarda de sostenibilidad de la deuda' establece una disminución anual mínima de los niveles de deuda y la 'salvaguarda de resistencia del déficit' busca garantizar un margen de seguridad por debajo del valor de referencia del déficit del 3% del PIB. Estas cláusulas suponen un retroceso respecto a la propuesta inicial de la Comisión Europea y asestan un golpe a las aspiraciones de un conjunto de reglas fiscales más coherentes con el crecimiento económico y la sostenibilidad de las finanzas públicas", lamentan los economistas.
"¿Deberíamos reconsiderar nuestras conclusiones sobre la mejor estrategia de política fiscal para España a la luz del posible incumplimiento de estos requisitos numéricos y a pesar de su coherencia con los principales objetivos que debería promover la reforma? Creemos que no. La respuesta no debe interpretarse como una evaluación de la idoneidad de nuestra propuesta, sino de la propia reforma propuesta. Si las normas impiden la aplicación de estrategias beneficiosas para la economía que garanticen la sostenibilidad fiscal, habrá que cambiar las normas (no la política fiscal)", finalizan.