El martes, 9 de abril de 2024, el Pleno del Congreso tomó en consideración para ser discutida y eventualmente aprobada la iniciativa legislativa popular para regularizar la situación jurídica de medio millón de inmigrantes. Hecho insólito porque es rara la iniciativa legislativa popular que es tomada en consideración por el Congreso de los Diputados, después del tremendo esfuerzo que supone allegar medio millón de firmantes de la iniciativa. Se pueden contar con los dedos de la mano las que han conseguido ser aprobadas por el Parlamento.
La escasa aprobación de la iniciativa legislativa popular es tan extraordinaria que causa estupor tanto desvelo de los ciudadanos para obtener nada o casi nada. La Fundación Ciudadana Civio documenta que entre 1983 y 2019 se presentaron 107 propuestas de iniciativa legislativa popular, de las cuales la Mesa del Congreso rechazó 45 y no alcanzaron 44 el alto número de firmantes en plazo y 5 decayeron o fueron retiradas por sus promotores. Únicamente 13 iniciativas fueron finalmente tomadas en consideración por el Pleno del Congreso y de ellas 10 fueron rechazadas y solamente 3 fueron aprobadas. Es evidente que nuestros representantes actuaron como una apisonadora contra las iniciativas legislativas de la ciudadanía.
En efecto, los constituyentes entraron a saco en el recorte de la iniciativa legislativa popular, que fueron dejando poco a poco y sin descanso maltrecha a lo largo del proceso constitucional. Al final del proceso, por si aún no era suficiente la poda, en la Comisión Mixta Congreso-Senado excluyeron de la iniciativa legislativa popular las materias de ley orgánica, precisamente las que mayor interés despiertan en los ciudadanos y las más susceptibles de una iniciativa popular. Es sorprendente constatar cómo estas sucesivas restricciones a la iniciativa, quitándole alcance y materia, eran aprobadas por unanimidad. Los actores de la democracia representativa, dando muestras —no sé si también lo pensaban— de ser los únicos actores posibles de la escena política, arremetieron sin piedad contra uno de los medios clásicos de la democracia directa aceptados en el constitucionalismo europeo.
Posteriormente, aprobada la Constitución de 1978, el legislador siguió la senda trazada mostrando cautelas y prevención contra las medidas de democracia directa en las leyes, que de alguna manera conectaran con este modelo democrático, y fue acompañado por la jurisprudencia constitucional, que siempre ha considerado que la democracia española es una democracia representativa. En una misma línea de frente contra la iniciativa legislativa popular el constituyente, el legislador y la jurisprudencia constitucional.
Podemos definir a la iniciativa legislativa popular del Derecho español como la facultad concedida por la Constitución a una fracción del cuerpo electoral para formular una proposición de ley, respaldada por 500.000 firmas, con la finalidad de que sea admitida a trámite por la Mesa del Congreso de los Diputados y posteriormente tomada en consideración por el Pleno de este órgano para su discusión y eventual aprobación definitiva.
La iniciativa legislativa popular presenta relevantes carencias, que señalo a continuación, concluyendo con una propuesta de reforma de la institución.
Las materias no susceptibles de iniciativa legislativa popular
Lo primero que hay que advertir es que se trata injustamente a las iniciativas legislativas populares comparadas con las de los representantes, porque se les ponen limitaciones y obstáculos de los que carecen las iniciativas legislativas de aquéllos.
Las limitaciones de la Constitución a la iniciativa legislativa popular son importantes y numerosas. El art. 87.3 excluye de la misma las materias propias de la ley orgánica (las más relevantes de la Constitución), las tributarias, las de carácter internacional, así como la prerrogativa de gracia. Quedan también excluidos los presupuestos generales del Estado, así como la reforma de la Constitución, cuya iniciativa corresponde al Gobierno y al Parlamento. En las constituciones europeas no existe este vasto cuadro de limitaciones, que son más propias del referéndum.
El constituyente, y después el legislador, no han querido que el pueblo, a quien deben el cargo y en cuyo nombre actúan, decida sobre temas importantes (aunque directamente les afecte), sino sobre cuestiones de mucho menor relieve. Da la impresión de que los parlamentarios no solo atesoran una gran prevención y reservas contra las iniciativas del pueblo, sino que además consideran a este pueblo un menor de edad política.
Creo que no debe haber materias excluidas, como no las hay para nuestros representantes.
La estricta admisión de la iniciativa legislativa popular por la Mesa del Congreso
La Mesa del Congreso tiene la facultad de admitir o no la iniciativa legislativa popular. Una iniciativa de la democracia directa tiene que ser controlada por una institución de la democracia representativa, con lo que ésta no deja espacio alguno de autonomía y decisión a aquella. Un ejemplo claro de lo poco que valen en nuestro Derecho los procedimientos de democracia directa.
La Mesa del Congreso debería limitarse a registrar la iniciativa legislativa popular, comprobando nada más si concurren en ella los requisitos del art. 87.3 de la Constitución.
El escaso plazo para la recogida de las firmas tras la admisión de la iniciativa legislativa popular por la Mesa del Congreso
La cortedad del plazo de nueves meses; ni siquiera un año. Parece que el legislador no es consciente de la necesidad de tiempo que necesita la comisión promotora, de reducido número de miembros, para conseguir nada menos que medio millón de firmas, que tienen que ser firmas fehacientes. Que el plazo para la recogida de firmas es inapropiado por su cortedad se demuestra porque son muy numerosas las iniciativas que decaen por causa de la imposibilidad de recogida de las firmas en el cicatero plazo legal.
La toma en consideración de la iniciativa legislativa popular por el Pleno del Congreso de los Diputados
No sólo tiene que ser admitida la iniciativa legislativa popular por la Mesa del Congreso de los Diputados, sino tomada en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados.
La iniciativa legislativa popular no debe depender de la voluntad de los representantes del Congreso para ser discutida en el Pleno y así adquirir autonomía y responder al sentido y finalidad de una medida de democracia directa, aunque todavía quedaría en manos de los representantes, quienes en el Pleno la aprobarían o rechazarían. En mi opinión la Mesa del Congreso se limitaría a un análisis meramente técnico-jurídico, como he indicado, y tras superarlo la iniciativa sería necesariamente discutida en el Pleno del Congreso. Y, por supuesto, la resolución de la Mesa del Congreso sería susceptible de recurso judicial.
El alto número de firmas de ciudadanos para la presentación en el Parlamento de la iniciativa legislativa popular
La ley requiere medio millón de firmas, pero podría exigir más en el futuro, puesto que la Constitución obliga a un mínimo de medio millón de firmas: «En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas» (art. 87.3 de la Constitución). La cifra española destaca sobre otras menores de otros Estados: 100.000 en Suiza para la reforma constitucional y 50.000 para el referéndum popular facultativo, 100.000 en Polonia, 100.000 en Rumanía, 50.000 en Italia, 50.000 en Hungría, 50.000 en Lituania, 35.000 en Portugal, 5.000 en Eslovenia. Observen que algunos de los países citados tienen una población semejante o mayor a España. Incluso la iniciativa legislativa popular europea, de 1.000.000 firmas, es muy inferior comparativamente a las exigidas en España, ya que la población de los países integrados en la Unión Europea es de 500 millones de personas.
Mi propuesta, que ya formulaba en la edición de mi libro en colaboración con el profesor Luis de la Rasilla, Democracia vergonzante y ciudadanos de perfil, de 2002, es la de 250.000 firmantes. Este número coincide con propuestas formuladas posteriormente por los partidos políticos PSOE y Ciudadanos.
La ausencia de la comisión promotora en el Pleno del Congreso de los Diputados para la defensa de la iniciativa legislativa popular
Los parlamentarios de las Comunidades Autónomas pueden defender en el Parlamento del Estado una proposición de ley presentada por la Asamblea Legislativa de la Comunidad. Ésta podrá delegar tres miembros de la misma para la defensa de la proposición de ley ante el Congreso de los Diputados. Es un trámite razonable. ¿Por qué no se permite lo mismo a representantes de la comisión promotora de una iniciativa legislativa popular? ¿Es que estos comisionados son de segunda categoría?
La Ley orgánica 4/2006 tan solo permite la posibilidad –insisto: la posibilidad- de que las Cámaras parlamentarias del Estado y de las Comunidades Autónomas ordenen la concurrencia de un representante de la comisión promotora de la iniciativa para defenderla ante el Pleno.
Considero que es esencial que miembros de esta comisión participen en los debates de la ley, siquiera sea para informar y responder a las preguntas de los representantes.
Propuesta
Una nueva iniciativa legislativa popular promovida por 250.000 electores, sin materias excluidas, aceptada por la Mesa del Congreso de los Diputados tras constatar únicamente si observa los requisitos constitucionales y debatida en el Pleno del Congreso necesariamente, donde será defendida por una representación de la comisión promotora de la iniciativa. Con plazo de un año para la recogida de firmas, de 15 días para su aceptación y de tres meses desde la aceptación hasta su discusión y eventual aprobación en el Pleno del Congreso.