La tradición latinoamericana de asilo diplomático
En lo que va de 2024, varios países de la región latinoamericana han acogido líderes o exlíderes políticos extranjeros en sus embajadas como asilados o huéspedes: México dio asilo al expresidente ecuatoriano Jorge Glas en su embajada en Quito, donde la irrupción de las fuerzas de seguridad ecuatorianas ha generado una crisis sin precedentes; la Argentina dio asilo a seis opositores venezolanos que aún permanecen en su embajada en Caracas a la espera de que Venezuela les otorgue el salvoconducto para salir del país, y el expresidente brasileño Jair Bolsonaro habría pernoctado dos días como huésped de la embajada de Hungría en Brasilia luego de ser obligado a entregar su pasaporte a la Justicia. Hay otros casos célebres, como el de Julian Assange, que estuvo asilado siete años en la embajada de Ecuador en Londres entre 2012 y 2019; el del expresidente argentino Héctor Cámpora, que estuvo asilado 43 meses en la residencia del embajador de México en Buenos Aires luego del golpe del 76, y el de las más de 700 personas que estuvieron asiladas en la embajada de México en Santiago tras el derrocamiento del presidente chileno Salvador Allende. En ocasiones el ingreso ha sido en calidad de huéspedes como paso previo o alternativo a otorgarles asilo, como en el caso del dictador de Alemania del Este Erich Honecker, invitado por la embajada de Chile en Moscú en 1991 antes de ser expulsado de la Unión Soviética, y de los numerosos opositores venezolanos hospedados por la embajada de Chile en Caracas desde 2017. También la Argentina hospedó en su embajada en La Paz a un exministro del presidente boliviano Evo Morales en 2019 aclarando que estaba "a resguardo" y no en calidad de "asilado".
Estos y muchos otros casos dan cuenta de una tradición peculiar de los Estados latinoamericanos de conceder asilo en sus misiones diplomáticas, principalmente en el local de la embajada o la residencia del embajador. Regulado por una serie de tratados internacionales, entre los cuales sobresale la Convención de Caracas de 1954, el asilo diplomático se ha erigido en una verdadera costumbre regional –una práctica generalmente aceptada como derecho entre los países de la región– reconocida como tal en 1950 por la propia Corte Internacional de Justicia (el órgano judicial principal de la Organización de las Naciones Unidas) en el caso Haya de la Torre relativo al asilo del político peruano aprista en la embajada de Colombia en Lima. A diferencia del "asilo diplomático", la admisión de una persona como "huésped" de una embajada no constituye una institución jurídica, sino una mera situación de hecho que culmina cuando la persona se retira o es entregada al gobierno local o se le concede asilo.
Según la Convención de Caracas, para conceder asilo diplomático se requiere: que peligre la vida, libertad o integridad de la persona, una situación de urgencia y que la persona sea perseguida por motivos o delitos políticos o delitos comunes conexos con aquellos. Corresponde al Estado asilante la calificación de la naturaleza del delito o de los motivos de la persecución, además de apreciar si se trata de un caso de urgencia. Otorgado el asilo, el Estado territorial (del lugar donde está situada la embajada) o el asilante (al que representa la embajada) pueden pedir la salida del asilado para territorio extranjero, y el Estado territorial está obligado a dar inmediatamente las garantías de seguridad al asilado y otorgar el correspondiente salvoconducto (permiso para salir del país). En el ínterin, el Estado asilante no debe permitir a los asilados practicar actos contrarios a la tranquilidad publica ni intervenir en la política interna del Estado territorial.
La Convención prohíbe conceder asilo a personas que al tiempo de solicitarlo se encuentren inculpadas o procesadas en forma ante tribunales ordinarios competentes y por delitos comunes, o estén condenadas por tales delitos y por dichos tribunales. Si tales personas ingresan a en un lugar adecuado para servir de asilo, deberán ser invitadas a retirarse o entregadas al gobierno local, que no podrá́ juzgarlas por delitos políticos anteriores al momento de la entrega.
Las diferencias entre el Estado asilante y el Estado territorial acerca de la existencia en la hipótesis de una persecución política que subyazca al procesamiento o la condena por un delito común se encuentran en el origen de una buena parte de las negativas a otorgar el salvoconducto y que, en no pocos casos, la persona haya permanecido en la sede diplomática por prolongados períodos de tiempo.
Tales diferencias deben resolverse por los medios políticos (negociación, mediación, etc.) y jurídicos (arbitraje o recurso a un tribunal internacional) que estén disponibles para la solución pacífica de las controversias internacionales entre las partes, sin que ello precluya el otorgamiento del salvoconducto que constituye una obligación del Estado territorial sujeto solamente a la calificación del delito como político que realice el Estado asilante (además del cumplimiento de los otros requisitos que establece la Convención).
Aun los Estados que no reconocen el asilo diplomático aceptan que, como la persona se encuentra en una misión diplomática, no podrá ser arrestada por las autoridades locales sin el consentimiento del jefe de aquella (el embajador o el encargado de negocios). Eso explica la permanencia de señor Assange en la embajada ecuatoriana en Londres aunque el Reino Unido no reconozca el asilo diplomático, así como la respuesta de México ante la detención no autorizada del señor Glas en el interior de su embajada en Quito. La explicación no se encuentra en el derecho de asilo y la Convención de Caracas, sino en el derecho diplomático y la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, que establece que los locales de la misión son inviolables, no pudiendo las autoridades locales penetrar en ellos sin consentimiento del jefe de la misión (regla que no tiene excepción).
Como la Corte Internacional de Justicia sostuvo en el caso Haya de la Torre, "una decisión de conceder asilo diplomático implica una derogación de la soberanía [del Estado territorial]. Sustrae al delincuente de la jurisdicción del Estado territorial y constituye una intervención en los asuntos que son de competencia interna exclusiva de aquel Estado. Tal derogación no puede ser reconocida a menos que se establezca que existe una base legal en cada caso concreto". De ahí que la obligación del Estado territorial de otorgar el salvoconducto reconozca como contrapartida la obligación del Estado asilante de conceder asilo solo de manera excepcional y cuando exista una situación objetiva de persecución política del solicitante.
Diplomático de carrera, embajador argentino en Países Bajos y miembro de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU