José Luis Rodríguez Álvarez es presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Este mes de diciembre se cumplen diez años de la aprobación de la ley de transparencia, la primera sobre esta temática que ha habido en España y la que hizo que se creara este organismo. El Consejo, que Rodríguez Álvarez encabeza desde hace tres años, se encarga de velar por el cumplimiento de esta ley.
La norma establece que la ciudadanía tiene derecho a acceder a la información pública. Así, gracias a la ley, cualquiera puede pedir información al Gobierno o la Administración. Si alguien ejerce ese derecho pero la Administración no quiere entregarla, el ciudadano puede acudir al Consejo de Transparencia, que será quien resuelva si se debe hacer pública o no. En vísperas del aniversario de la ley, que lleva ya varias legislaturas pendiente de ser reformada, recibimos a Rodríguez Álvarez en la redacción de Público.
¿Cree que los españoles conocen el Consejo de Transparencia? Cuando cuenta cuál es su trabajo, ¿la gente entiende qué es lo que hace?
Es una institución muy joven y todavía no es muy conocida. El grado de conocimiento no está al mismo nivel que otras instituciones consolidadas, como las postconstitucionales que llevan más de 40 años u otras que llevan incluso más. Ha de serlo más y estamos trabajando en ello. Es más conocida en entornos profesionales como los medios de comunicación o los despachos de abogados, que son usuarios habituales del Consejo.
Este mes se cumplen diez años de la ley de transparencia y nueve de la fundación del Consejo que usted preside. ¿Cuál es el balance que hace de esta primera década de transparencia?
Han cambiado muchas cosas; por fortuna. Si echamos la vista atrás y recordamos cómo estábamos hace diez años, solo se reconocía un derecho a acceder a los archivos y a los registros y solo a los interesados. Había que acreditar la condición de interesado para poder acceder a la información que estaba en poder de las Administraciones públicas. Tras la entrada de la ley, el paradigma ha cambiado radicalmente porque se reconoce un derecho universal a cualquier persona sin necesidad de motivarlo.
Y no solo a la información que está en los registros, sino a cualquier tipo de información que obre en poder de alguno de los sujetos obligados, que son las Administraciones públicas y alguno más. Además, es un derecho que está garantizado por autoridades independientes. Por el Consejo estatal o el respectivo Consejo autonómico y también por los órganos judiciales. El cambio es muy significativo y durante estos años la transparencia se ha ido afianzando, aunque queda mucho por hacer.
"No se ha conseguido que la cultura de la transparencia cale lo suficiente en las Administraciones"
Todas las comunidades autónomas tienen su propia ley, solo falta el País Vasco, que está a punto de aprobarla, y muchas han creado sus propios Consejos. Algunos todavía están infradotados, pero están haciendo una labor muy importante de promoción y de garantía del derecho de acceso y de la transparencia. Por lo tanto, hemos avanzado mucho en estos años, aunque tal vez deberíamos haberlo hecho un poco más. Aún queda mucho camino por recorrer.
Todavía no se ha conseguido que la cultura de la transparencia cale suficientemente en las Administraciones públicas. No hay unas respuestas lo suficientemente ágiles cuando se ejerce el derecho. Esto tiene mucho que ver con otro de los problemas, que es más endémico, que es la escasa dotación de recursos personales y materiales y la falta de financiación de las políticas de transparencia. Esto está impactando muy sensiblemente en cuál es el alcance efectivo del derecho.
Habla del camino que queda por recorrer. Llevamos varias legislaturas en las que se promete una reforma de la ley de transparencia que nunca llega. ¿Cuáles son los principales problemas que tiene la actual y cómo se podrían solucionar con esa reforma?
"Hay que reformar la ley, pero no es necesario abrirla en canal ni sustituirla íntegramente"
La reforma de la ley es necesaria y muy importante, pero no soluciona todos los problemas. Hay problemas de debilidad estructural de las Administraciones que solo se solucionan con políticas activas en favor de la transparencia y con dotación de recursos. No es necesario abrir la ley en canal ni sustituirla íntegramente, pero sí retocar algunos puntos porque tiene carencias, lagunas y algunas deficiencias técnicas.
"La publicidad activa es la vía más económica y eficiente de garantizar la transparencia"
Son varios los puntos que hay que tocar, pero hay dos que son los más importantes. Por un lado, fortalecer la publicidad activa [la información que la Administración publica de forma directa sin que se la soliciten]. Hay que ampliar el catálogo de obligaciones en esta materia. La publicidad activa es la vía más económica y eficiente de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. Si la información se pone a disposición de cualquier ciudadano, el coste de preparación y de acceso es muy inferior a tener que concederla siempre que se solicita por la vía del derecho de acceso.
También hay que definir mejor que por muy amplias que sean las obligaciones de qué informaciones hay que publicar es imposible abarcar todas las que sean relevantes. La ley actual tiene una previsión de que hay que publicar toda la información que sea relevante para conocer cómo funcionan las Administraciones y para la rendición de cuentas. Pero siempre se ha entendido en el sentido de que si se publica la obligatoria, ya es la relevante. Esto se podría definir mejor para establecer una cláusula que exigiera un cumplimiento más amplio que el de los listados de obligaciones.
Además, en este ámbito de la información, que continuamente está evolucionando, siempre se van a quedar desfasados. También hay que potenciar las facultades de control del Consejo sobre la publicidad activa porque actualmente puede evaluar, pero no tiene facultades coercitivas para obligar al cumplimiento. La ley remite a un reglamento que nunca se ha aprobado y ahí tenemos una laguna. Ese es un punto central que facilitaría mucho el funcionamiento del sistema.
¿Y cuál es el segundo punto?
Fortalecer orgánica y funcionalmente al Consejo de Transparencia. Hay que dotarlo de un estatuto que sea adecuado conforme a su naturaleza de autoridad administrativa independiente. Ya la tiene desde la reforma que produjo la ley de 2015 de régimen jurídico del sector público, pero pervive en la ley de transparencia un artículo que establece que estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y esto da lugar a que se siga pensando que es un organismo dependiente.
"La ley define las funciones del Consejo, pero omite cuáles son las facultades que tiene para ejercerlas"
En esta reforma para fortalecer el Consejo también hay que dotarlo de potestades. La ley de transparencia del 2013 define cuáles son sus funciones, pero omite cuáles son las facultades que tiene para ejercer esas funciones. Es necesario que se le atribuyan potestades. Primero, para recabar los expedientes; algo que ya hacemos, aunque no tenemos capacidad coercitiva en el caso de que haya resistencias. Es necesario también una potestad para poder ver y examinar la información en los casos en los que se invoca la aplicación de un límite y hay indicios de que probablemente ese límite no resulta aplicable. Sin poder acceder y examinar la información es muy difícil valorar si procede o no la aplicación del límite.
"Sin poder acceder y examinar la información es muy difícil valorar si procede o no la aplicación del límite"
Hay otra que puede parecer anecdótica, pero creo que sería muy importante: cambiarle el nombre. Porque se le ha denominado Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pero no se le ha dado ninguna competencia en materia de buen gobierno. De hecho, el título de la ley que regula el buen gobierno no atribuye ninguna competencia al Consejo. Esto genera confusión entre la ciudadanía porque hay veces que acuden a nosotros con temas de buen gobierno. Nos genera también mucha frustración.
Por último, hay que atribuirle una potestad coercitiva, que con el paso del tiempo se ha visto que no es solo necesaria, sino imprescindible, para exigir el cumplimiento de sus resoluciones.
Es decir, ¿que se diera capacidad sancionadora al Consejo hacia las Administraciones que no cumplen?
"Lo más eficaz sería que el Consejo pudiera poner multas coercitivas"
A mí me gusta hablar de potestades coercitivas y no de sancionadoras. Ha de haber un régimen sancionador, pero fiarlo todo a este no va a permitirnos avanzar, e incluso va a generar más frustración, porque estos regímenes son muy complejos de aplicar y requieren mucho tiempo. De hecho, en las comunidades autónomas en las que está previsto en sus leyes, no se ha aplicado nunca. Por lo tanto, a mi juicio no hay que poner tanto el acento en el régimen sancionador como en las potestades coercitivas.
La más eficaz serían las multas coercitivas. Aunque coloquialmente se pueda pensar que son sanciones, jurídicamente no lo son. Es un instrumento de ejecución forzosa que las Administraciones ya tienen cuando dictan una resolución que vincula a los ciudadanos. Si el ciudadano no cumple, pueden aplicar multas coercitivas para forzarle a cumplir. De tal manera que si pasa determinado tiempo sin cumplir, se impone una multa. Si continúa habiendo retrasos, el ciudadano tiene multas periódicas. Es un procedimiento que requiere también garantías, pero es mucho más sencillo y sería suficientemente eficaz.
"Las resoluciones son plenamente vinculantes, pero falta un instrumento para obligar al cumplimiento"
Tiene que haber también una cláusula de cierre: un procedimiento rápido y gratuito para exigir el cumplimiento de aquellas resoluciones del Consejo que son firmes. Aquellas que reconocen el derecho al ciudadano y obligan a la Administración a dar la información y no han sido recurridas en el plazo de dos meses. Transcurrido ese plazo de dos meses las resoluciones del Consejo son firmes y vinculantes. A veces se dice "no, es que las resoluciones del Consejo no son vinculantes". Son plenamente vinculantes como cualquier otra resolución firme. Lo que sucede es que no hay un instrumento coercitivo para obligar al cumplimiento.
Tendría que haber también este cauce como garantía última de que el ciudadano que tiene una resolución del Consejo de Transparencia que ya es firme y no se ejecuta puede acudir a un procedimiento rápido y gratuito a la jurisdicción y que el juez revise. Porque la garantía última de todos los derechos la tienen que tener los órganos judiciales y porque puede haber también discrepancias sobre la ejecución. Se está poniendo demasiado el acento en la potestad sancionadora. Hay que tenerla, pero desde el punto de vista práctico hay que ir a fórmulas mucho más expeditivas y eficientes.
Habla del problema con las Administraciones que incumplen las resoluciones del Consejo. ¿Las tienen identificadas? ¿Cuáles son las más incumplidoras?
No solo las tenemos identificadas, sino que nosotros periódicamente publicamos el estado de cumplimiento de nuestras resoluciones. Cada tres meses, el Consejo hace pública la relación de resoluciones que ha dictado y cuál es el estado en que se encuentran. Si han sido recurridas, figura; sí han sido cumplidas, figura; sí han sido incumplidas, figura. Nosotros lo que recogemos en esos casos es "no consta cumplimiento" porque el Consejo siempre exige a la Administración o al órgano correspondiente que cuando ha dado cumplimiento a la resolución nos remita una copia para verificarlo. Puede haber algún caso en el que no se ha remitido esa copia y se ha cumplido. Por lo tanto, decimos que no nos consta cumplimiento porque no tenemos la certeza de que está incumplida, pero es así en un porcentaje altísimo.
¿Cuáles son las Administraciones que tienen detectadas como las que más incumplen?
Eso está variando. Hay grandes diferencias entre Administraciones. Incluso dentro de los ministerios. Probablemente también hay que ponerlo en contexto con el número de reclamaciones que reciben y el número de estimatorias porque para el que tiene solo tres o cuatro es más fácil cumplirlas que para el que supera la cincuentena. Como digo, todos estos datos son públicos, todo el mundo puede verificarlos y ver cuál es el ministerio que más incumple o si alguno mejora o empeora.
Analizando estos datos que comenta se habla mucho del Ministerio del Interior como uno de los que más incumple las resoluciones. No sé si tienen ustedes esa percepción.
Nosotros no trabajamos con percepciones. Nosotros tenemos datos.
¿Sus datos refrendan que Interior es uno de los ministerios que más incumple?
Nosotros no hacemos un seguimiento que yo pueda decir ahora, exactamente, cuál es el que está en un escalón superior o inferior de cumplimiento, aunque los podemos extraer de la web. Pero es que es muy variable porque hay veces que dos meses más tarde alguien que estaba incumpliendo ha cumplido, porque algunas resoluciones llevan más tiempo. Por lo tanto, cada tres meses se puede hacer un estudio con todos los datos públicos en la web.
Hay un problema con esto. El Consejo denuncia no tener capacidad para valorar si una Administración está cumpliendo o no. Por ejemplo, el Consejo resuelve que una Administración tiene que dar una información, esta responde, pero se vuelve a reafirmar en sus argumentos o da unos nuevos para decir que no puede entregarla. La respuesta del Consejo en este último tiempo ha sido: 'No podemos entrar a valorar si se está cumpliendo o no con nuestra resolución'.
No, no. Eso nos lleva a lo que comentaba antes de que no tenemos una potestad coercitiva para obligar al cumplimiento, no tenemos ninguna herramienta para obligar al cumplimiento, pero eso no quiere decir que nosotros no valoremos si se ha cumplido o no. Lo valoramos y lo publicamos. De tal manera que si el ministerio vuelve a insistir en las mismas razones que han sido ya refutadas en la resolución, aparecerá como "no consta cumplimiento". No va a aparecer nunca como "cumplido".
O sea, que, aunque una Administración entregue información, si no es exactamente lo que se había pedido, ¿se va a contar como incumplimiento?
Cada cumplimiento se evalúa individualmente y pasa a la casilla correspondiente y cada tres meses se publica. Es lo máximo que podemos hacer porque si no hay potestades para forzarlo, la única manera de inducirlo es hacer público el estado de incumplimiento.
Usted es presidente del Consejo a propuesta del Gobierno y refrendado por el Congreso, como marca la normativa. Cuando le nombraron, igual que pasó con su predecesora, Esther Arizmendi, hubo críticas de los grupos de la oposición por una posible falta de independencia. ¿Es este el mejor sistema de elección para el presidente del Consejo o se debería modificar?
Al sistema actual se le pueden añadir algunas mejoras, pero hay que tener en cuenta que cualquier modelo alternativo tiene también sus problemáticas. Una mayoría absoluta es una mayoría ya muy cualificada para poder refrendar. Con el sistema actual el Gobierno no puede nombrar por sí solo al presidente o presidenta del Consejo de Transparencia. Necesita el respaldo de la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados.
"Si se exige una mayoría superior para la elección del presidente del Consejo, hay un incentivo al bloqueo"
En mi caso fue bastante superior porque realmente hubo el apoyo de seis grupos de diez y solo dos abstenciones y dos en contra. Si se exige una mayoría superior, hay, y tenemos ejemplos con otros órganos, un incentivo al bloqueo y pueden producirse largos periodos sin renovación. Si se va a una fórmula en la que haya una comisión que seleccione a los candidatos, tenemos un problema casi de retorno al infinito porque esa comisión, ¿quién la nombra? Se podría añadir algún elemento de mejora al sistema actual, pero un cambio hacia otros no mejoraría el nombramiento, incluso podría complicarlo y generaría problemas adicionales.
Las críticas que se pueden hacer cuando se nombra a un presidente son legítimas y en un contexto de fuerte polarización, como el que llevamos viendo desde hace años ya en España, son un poco más exacerbadas.
Pero siempre he tenido la tranquilidad del trabajo que iba a hacer el Consejo. Que se nos juzgue por los hechos, no por preconcepciones o prejuicios. Llevamos tres años trabajando con absoluta independencia. No es solo lo que pueda hacer el presidente, sino que es un órgano que está integrado exclusivamente por funcionarios, que es la mejor garantía de que se va a actuar con imparcialidad e independencia.
Donde parece que va a haber un cambio es en la Comunidad de Madrid. Se ha registrado una propuesta para reformar la ley de transparencia autonómica. Entre otras modificaciones, se cambiaría la forma de elegir la dirección del Consejo madrileño, que pasaría a depender del Gobierno, sin refrendo de la Asamblea, y se eliminaría el régimen de sanciones. ¿Qué le parece esa propuesta?
No he podido estudiarla en detalle. Solo diré que todos los cambios que contribuyan a reforzar la transparencia y la rendición de cuentas serán positivos. Todos los cambios que contribuyan a reducir la transparencia y la rendición de cuentas serán pasos atrás. Todos los cambios que contribuyan a fortalecer los órganos de garantías serán positivos. Todos los cambios que contribuyan a debilitar los órganos de garantía serán pasos atrás.
¿Que la elección pase a depender del Gobierno autonómico debilitaría al Consejo de Transparencia madrileño?
Creo que el equilibrio de propuesta gubernamental y nombramiento del Parlamento, porque realmente el que decide es el Parlamento al refrendar, es el más operativo y que garantiza la independencia.
Pero la independencia se garantiza también con el perfil de la persona. Se garantiza con la imposibilidad de reelección y con el estatuto jurídico que se le atribuye a la entidad. Todo esto son elementos que también hay que valorar. Por eso digo que haría falta estudiar el caso en detalle. Lo que tenemos que tener claro es si esto contribuye a reforzar la transparencia y el órgano o no.
A quien no alcanza tanto la transparencia es al Poder Legislativo. Estamos acostumbrados a que el Congreso se niegue a entregar información como la de los viajes de los diputados. Asuntos que tenemos derecho a conocer en el caso de los altos cargos porque así lo ha dicho el Consejo. Pero no en los diputados porque las resoluciones del Congreso no se pueden reclamar ante el Consejo. ¿Con la reforma de la ley habría que hacer que el alcance al Legislativo sea completo?
Es difícil regular en una ley el funcionamiento de las Cámaras. Hay un principio tradicional de garantía de la autonomía de las Cámaras que, entre otras cosas, implica un poder de autorregulación. De tal manera que las leyes generales no puedan regular el funcionamiento ni el Estatuto de los miembros de las Cámaras. Por lo tanto, en el reglamento de las Cámaras es donde se tiene que fijar cuál es el grado de transparencia que se tiene que exigir, quién va a ejercer el control en caso de incumplimiento y, en su caso, si hay o no sanciones. No considero viable en nuestro sistema constitucional que eso se regule en la ley de transparencia. Tiene que ser en su propia normativa.
Pero si por ejemplo el Congreso viniera a hablar con ustedes de: 'tenemos que reforzar la transparencia, habría que poder reclamar ante el Consejo'. ¿Cuál es la postura?
Lo mismo que he dicho antes: todo lo que garantice transparencia y acceso a la información va en la buena dirección.
Otro de los problemas con la falta de transparencia son los partidos políticos. Están sujetos a obligaciones de publicidad activa, como en cuanto a qué dirigentes cobran de los partidos. Pero la mayoría no lo publican. Hace poco tuvimos el caso de Alberto Núñez Feijóo, que se negó a revelar el sobresueldo que tenía del PP, incluso ante el Senado. ¿Qué necesitaría el Consejo para poder hacer que se cumplan estas obligaciones?
Los partidos políticos están sometidos a la ley solo en lo que concierne a la publicidad activa, no hay un derecho de acceso que se pueda ejercer frente a la información que tienen. Por otro lado, la regulación que hay en el artículo 3 en relación con los partidos políticos y sindicatos es manifiestamente mejorable porque no es lo suficientemente nítida para defender una sola interpretación. Por lo tanto, esto permite márgenes de interpretación y cada uno va intentar a interpretarlo en el sentido que en cada momento considere más favorable o adecuado. A ello se suma que respecto de las entidades, porque los partidos políticos al final son entidades de derecho privado, el Consejo tiene facultades de evaluación del cumplimiento, pero no tiene ninguna potestad para obligar a cumplir con las obligaciones de publicidad activa que plantea la ley.
"En la reforma de la ley hay que decidir si se quiere someter a mayor transparencia a los partidos y los sindicatos"
Este es uno de los muchos temas que hay que discutir en la reforma de la ley. Hay que tomar una decisión en un sentido o en otro. Si se quiere someter con mayor claridad a los partidos políticos y a los sindicatos a regímenes de transparencia y también cuáles son las consecuencias en caso de incumplimiento. Ahora no está bien resuelto y el Consejo no puede actuar en caso de incumplimiento. Porque además hay un artículo que atribuye el control genérico al Consejo, pero solo en relación con Administraciones públicas. Los partidos políticos no son Administraciones públicas. No sé exactamente lo que quería el legislador: si los quería dejar fuera o ha sido un lapsus. Lo cual no es descartable. Porque el artículo 3 se introdujo más tarde y quizás no se ha coordinado bien.
Pedro Sánchez también ha tenido sus polémicas con la transparencia. Una de ellas ha sido el tema de los viajes en Falcon. Después de todas las resoluciones que ha tenido el Consejo estimando que la información sobre esos viajes tiene que ser pública. ¿Cómo puede ser que el Gobierno siga negándose en algunas ocasiones a entregarla?
A mí no me gusta pronunciarme sobre casos concretos, porque tienen matices y luego tenemos que resolver. Pero hay una cuestión que subyace a este caso, igual que al del sueldo de Feijóo. Al final todo se reconduce a lo que hemos hablado: si no hay potestades coercitivas, el Consejo no puede ir más allá. Las resoluciones en estos casos, como en el resto, si son firmes, son vinculantes. En caso de incumplimiento, la única vía que actualmente ofrece nuestro sistema es que el reclamante que tiene una resolución favorable acuda a los tribunales. Hay un cauce específico por omisión de la Administración exigiendo el cumplimiento de la resolución del Consejo.
Ha hablado también de la falta de recursos y lo han denunciado desde el Consejo. Actualmente son 30 trabajadores. ¿Cuántos necesitarían para poder abarcar todas las competencias que tienen y poder resolver las reclamaciones a tiempo?
Ahí estamos mejorando progresivamente, aunque a un ritmo mucho más lento del que sería deseable. Pero hay que tener en cuenta que a finales de 2020, cuando asumí la presidencia, éramos 20. Actualmente hemos llegado a 30 y en poco tiempo vamos a ser 32 porque hay dos plazas en proceso de selección. El problema es que el punto de partida con 20 personas era realmente ridículo. Pero ha habido un incremento que, si se sigue manteniendo, en tres o cuatro años se alcanzaría el nivel adecuado de plantilla para asumir plenamente las funciones. Ahora hay algunas a las que no se les puede prestar la atención que se debería. Hay también un retraso en las resoluciones por acumulación de trabajo. No ha sido posible absorber las reclamaciones al mismo ritmo que están entrando. Pero estamos mejorando.
"Si se mantiene el incremento actual, en tres o cuatro años se alcanzará el nivel adecuado de plantilla para el Consejo"
Lo que ocurre es que el sistema de contratación en estas instituciones es muy complejo. Lo primero que hay que hacer es tener la dotación presupuestaria y hay que prepararla el año antes para el presupuesto del siguiente. Una vez que tienes la dotación presupuestaria tienes que modificar la relación de puestos de trabajo para determinar los puestos. Luego abrir procedimientos de selección pública para ocupar los puestos de trabajo. Eso quiere decir que desde que se planifica hasta que el personal se incorpora pasa un año.
"Tenemos en marcha la aprobación de un estatuto del Consejo que fortalecerá mucho el régimen jurídico de autoridad independiente"
Además, esta es una institución muy exigente para trabajar en ella. Se requieren conocimientos muy especializados. Todo esto hace que tengamos la sensación de que todo va más despacio de lo que debería ir. Pero así como en otras cuestiones hay que poner acento en la exigencia de un cambio próximo porque son urgentes. Por ejemplo, en las potestades coercitivas o en la aprobación, que tenemos en marcha ya, de un estatuto que fortalecerá mucho el régimen jurídico de la autoridad del Consejo. En el tema de personal estamos avanzando a un ritmo sostenible. Tampoco se puede asumir mucho personal en un año porque hace falta integrarlo y formarlo. Si se sigue como estamos trabajando hasta ahora, consiguiendo incrementos presupuestarios todos los años, llegando a los 45 o 50 trabajadores será ya una plantilla bien dimensionada.
Es uno de los puntos en los que en estos tres años hemos ido avanzando mucho. Como en otros cambios que se han hecho en el Consejo, como la digitalización, estamos avanzando. Si conseguimos este año próximo la aprobación del Estatuto, luego las mejoras que nos restan tienen que venir por la ley. Porque requieren normas con rango de ley. Hay que poner ya el énfasis en la reforma.
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