Desde un enfoque sistémico, la vivienda se presenta como la base desde la cual las personas pueden acceder a mejores oportunidades y servicios, desde donde todas las personas, sin distinción, podemos pertenecer y ser parte de una sociedad integrada.
El desafío es doble: por un lado, coordinar en el territorio políticas de vivienda y políticas sociales, integrando instituciones con cometidos complementarios, y, por otro lado, gestionar en forma coordinada y transversal los presupuestos sectoriales.
La ciudad consolidada
Hay una gran oportunidad en densificar las ciudades de nuestro país. Es posible construir viviendas en áreas con servicios para resolver el déficit cuantitativo y cualitativo, tanto en el área metropolitana como en otros departamentos, sin extender las áreas urbanizadas. Múltiples inversiones pequeñas sumadas a la construcción de edificios de vivienda colectiva lograrían aprovechar las infraestructuras que nuestra sociedad construyó en el pasado.
El desafío es disponibilizar en el mercado suelo urbanizado con una combinación de instrumentos normativos y de crédito que permitan a las familias hacer transformaciones predio a predio.
Si consideramos la sumatoria de vivienda por reciclaje de contenedores industriales y de intervenciones de obra nueva y refacción, podemos tener resultados importantes para abatir el déficit cuantitativo y cualitativo. Recordemos los préstamos para reciclajes del Banco Hipotecario del Uruguay en los años 1990 –y la dinamización de zonas centrales de Montevideo– como un ejemplo que generó trabajo a pequeñas empresas y estudios de arquitectos, y vivienda propia a muchas familias.
¿Qué se necesita para establecer intervenciones integrales? Planificar, diseñar perímetros o áreas de actuación donde se definan obras a construir en el espacio público, aplicar instrumentos normativos y créditos favorables, brindar asesoramiento profesional y beneficios a la demanda, e instrumentos que aseguren el acceso y permanencia de las familias en las viviendas.
Las intervenciones en el espacio público para la rehabilitación del entorno urbano demuestran el compromiso del Estado con el proyecto y generan confianza en los privados para invertir en el proceso.
Existen instituciones en nuestro continente y en Europa que son ejemplos para la creación de un instituto o consorcio de capitales mixtos que opere en el derecho privado: la nueva Empresa Pública de Desarrollo Urbano de Rosario en Argentina, creada en 2023,1 y la Fabrique des Quartiers, que funciona desde 2012 en Francia, en el área metropolitana de Lille.2 Esta última se conforma como pequeñas inmobiliarias locales que coordinan su acción con la rehabilitación del espacio público.
Escalar metodologías a las regiones
El avance del Plan de Acceso al Suelo Urbano para Vivienda3 (Plan SUVI) de la Intendencia de Montevideo se presentó en 2020 en el marco de un convenio entre la comuna capitalina y la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT). Fue elaborado en un proceso de participación e intercambio con los actores públicos y privados involucrados en la temática.
En el avance del Plan SUVI se presenta una metodología de cálculo de la capacidad de la ciudad consolidada para albergar nuevas unidades en casas o industrias vacías, baldíos o suelo subutilizado y terrenos sin urbanizar. En la Memoria Informativa del Plan se resume el total de viviendas que se podrían construir; la cantidad es suficiente (en el caso de Montevideo) para cubrir el déficit.
En la Memoria de Actuaciones se definen herramientas e instrumentos combinados que disponibilizan el suelo urbano vacante en el mercado, lineamientos para la acción de inversores y promotores inmobiliarios y para las familias que, individual o colectivamente, producen grandes transformaciones urbanas. Propone un programa de asesoramiento a los privados para orientar la construcción predio a predio y la articulación con el sector público para asegurar el acceso y la permanencia en la vivienda y evitar procesos de desplazamientos de población conocidos como gentrificación.
La propuesta: Instituto Nacional de Reforma Urbana
El instituto propuesto es un consorcio de instituciones públicas y privadas4 de capitales mixtos, en el marco de la Ley 18.093, que permitirá gestionar las transformaciones urbanas y articular políticas habitacionales con otras políticas sociales en el territorio.
Este consorcio estará orientado a intervenir en el mercado inmobiliario, disponibilizar suelo urbano y promover la construcción de equipamientos, con el objetivo de optimizar lo existente. En este mismo sentido, los servicios públicos se planificarán en clave de subsistemas o grupos de localidades complementarias.
El objetivo principal del instituto es la recuperación y reforma de sectores de suelo urbano deteriorados o con infraestructuras suficientes para albergar más viviendas, de modo que nuestras ciudades sean inclusivas y sostenibles, con mejores condiciones de vida para la población.
Para lograrlo es necesario intervenir en el mercado inmobiliario y coordinar dispositivos que garantizan el derecho a la ciudad y a los servicios públicos, equipamientos, espacios verdes e infraestructura que la sociedad ha acumulado en su historia.
Este planteo va dirigido a debatir sobre la creación de una institucionalidad que permita la reforma del territorio desde un enfoque de derechos.
La gestión transversal es clave para la coordinación y planificación territorial, la regularización de barrios informales y la construcción de nuevas viviendas, así como la coordinación con políticas sociales que permitan superar la fragmentación social.
Se toman del Plan SUVI la metodología de cálculo de necesidad y vacancia de suelo, y las baterías de instrumentos aplicables según el tipo de tejido urbano, ambas adaptadas a la escala regional, base territorial para las actuaciones del instituto.
La gobernanza de esta nueva institución integrará la coordinación territorial del MVOT, el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio del Interior, incluyendo MEVIR (Movimiento Pro Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural) y, como núcleo central, los gobiernos departamentales y municipales, para transversalizar las políticas de vivienda, infraestructuras y políticas sociales, convivencia y seguridad ciudadana, sistema de cuidados, salud, educación y reconversión laboral de adultos vinculada a la creación de puestos de trabajo.
Se promoverá la formación de empresas públicas de capitales mixtos cuyo cometido será elaborar y ejecutar proyectos de vivienda, espacios libres y equipamientos vinculados a servicios de uso público, ya sean edificios nuevos o adecuación de locales existentes.
Financiamiento y presupuesto por regiones
En correspondencia con la concepción de derechos, se plantea una financiación básica del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanismo, al que se agregan aportes de las intendencias de cada región, y las transferencias del Ministerio de Economía y Finanzas dirigidas a la ejecución de obras de infraestructura y equipamientos de escala regional.
La sumatoria de presupuestos sectoriales de vivienda y otras políticas públicas que se territorializan, parte de las transferencias que se gestionan en el Congreso de Intendentes, el aporte de capitales privados y de organizaciones gremiales de la construcción, podrían consolidarse y ser gestionados en el derecho privado.
Los equipamientos que el instituto construya o refaccione en cada localidad serán financiados y luego gestionados por el organismo correspondiente al Estado central y, de ser necesario, se podrá complementar con transporte que facilite el acceso de población de otras localidades del medio rural.
El aumento de valor del suelo urbano generado por la intervención pública habitualmente se queda en manos de los propietarios de los inmuebles. Los instrumentos de movilización de los mayores valores inmobiliarios son una fuente de recursos importante. La valorización generada por la obra pública retorna al ciclo de reforma y rehabilitación en el mismo u otro barrio o localidad.5
En clave de derechos y con el objetivo de revertir los procesos de segregación socioterritorial, es necesario equilibrar las asimetrías que existen entre el sur y el norte del río Negro con transferencias diferenciales que prioricen el norte del país, históricamente relegado.
Una propuesta desafiante
Este planteo va dirigido a debatir sobre la creación de una institucionalidad que permita la reforma del territorio desde un enfoque de derechos.
La actuación del instituto dinamizaría la industria de la construcción, promoviendo la intervención predio a predio de pequeñas empresas y propietarios –familias o cooperativas– e involucrando a la ciudadanía en las transformaciones de su barrio o localidad urbana o rural.
La propuesta organizativa se basa en ocho regiones, con secciones o sedes regionales del consorcio que coordinen la gestión transversal de los organismos que lo integran. Estas regiones son las ya propuestas en las investigaciones sobre sistema de ciudades: alto litoral, bajo litoral, suroeste, centro sur, centro, norte, noreste y este.6
La intervención del instituto en las localidades permitirá promover la cohesión social en el territorio para revertir la fragmentación que sufrimos como sociedad. La propuesta implica la gestión transversal y coordinación de políticas para la reforma y rehabilitación del tejido social y territorial, con la participación de todos los involucrados, con base en la cooperación y la complementariedad de las acciones.
El Instituto Nacional de Reforma Urbana como institución transversal y los presupuestos diferenciados por regiones buscan reequilibrar las asimetrías territoriales para que todas las personas puedan ejercer sus derechos sin importar dónde hayan nacido, y garantizar que nadie se quede atrás.7
Alicia Artigas es arquitecta.
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Empresa pública de desarrollo urbano: Expte. N° 265.780-I-22. Concejo Municipal de Rosario. ↩
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La Fabrique des Quartiers. Los cometidos de la Fabrique son recalificar barrios degradados –reciclaje de viviendas antiguas, erradicar la vivienda insalubre y la vivienda vacía, construir microproyectos de renovación urbana–, revitalizar actividades locales y comprar y vender inmuebles con capitales público-privados. ↩
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Ley 18.093. Art. 1: Facúltase a los gobiernos departamentales, conforme a lo dispuesto por el inciso quinto del artículo 262 de la Constitución de la República, a adoptar todas las formas jurídicas necesarias para acordar entre sí, o con el Poder Ejecutivo, entes autónomos o servicios descentralizados, la organización y prestación de servicios y actividades propias y comunes, tanto en sus respectivos territorios como en la forma regional o interdepartamental. ↩
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Ley 18.308, Art. 60. Este instrumento se ha aplicado con éxito en varios departamentos. ↩
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2019: "Sistema de ciudades y equipamientos", MVOTMA-OPP. El sistema planteado es producto de la acumulación de trabajos académicos a lo largo de décadas. ↩
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Naciones Unidas, Principio 2: que nadie quede atrás. "Que los ODS [objetivos de desarrollo sustentable] se implementen de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos, eliminando las desigualdades de género y todas las formas de discriminación, llegando primero a aquellos que están más rezagados, para garantizar que nadie se quede atrás". ↩