El Gobierno, la Comisión Europea y el Comité de expertos para la reforma tributaria coinciden en que el peso de los ingresos sobre el PIB de España es inferior al que tienen otras economías comparables, pero no existe unanimidad en las soluciones a adoptar. Dos años después de la publicación del Libro Blanco, que aborda en 800 páginas el diagnóstico y las medidas posibles, la gran reforma fiscal continúa pendiente.
El asunto trasciende el ámbito nacional, al tratarse de compromisos del Plan de Recuperación, y el Ejecutivo comunitario ha avisado a España en su último informe de que debe legislar por el lado de los ingresos para cumplir con lo acordado y para lograr la consolidación fiscal. Hacienda preferiría no abrir más frentes polémicos, pero todo dependerá de lo que Bruselas acepte en las negociaciones.
Julio López Laborda (Zaragoza,1959) es catedrático de Economía Pública en la Universidad de Zaragoza y uno de los miembros del Comité de expertos para la reforma. El licenciado en Derecho y Ciencias Económicas es coautor del observatorio del reparto de los impuestos de Fedea y critica las últimas regulaciones del Gobierno en materia fiscal en una entrevista con Infobae España.
Pregunta: Desde que se publicó el libro blanco para la reforma tributaria, el Gobierno central ha aprobado diversas medidas: creación del impuesto a las grandes fortunas, gravámenes a banca y energéticas, ampliación de la reducción por rendimientos del trabajo y aumento de la tributación del IRPF para rentas elevadas, por mencionar algunas. ¿Considera que estas normas van en la línea de los cambios que señaló el Comité?
Respuesta: Creo que las medidas tomadas han ignorado, cuando no contradicho, las recomendaciones y propuestas realizadas por el Comité en el Libro Blanco. En este no se decía nada sobre el gravamen a los beneficios extraordinarios de banca y energéticas. En cuanto al impuesto de solidaridad sobre las grandes fortunas, el Comité recomendaba la armonización del Impuesto sobre el Patrimonio (y del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones), pero la fórmula que prefería para llevarla a cabo difería de la elegida por el Gobierno.
P: ¿Se deberían mantener los tres impuestos inicialmente temporales (fortunas, banca y energéticas)?
R: Desde mi punto de vista, sigue siendo necesaria la armonización del Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, pero debería replantearse la manera de realizarla. Contrariamente a lo manifestado por el Tribunal Constitucional, entiendo que el Impuesto sobre las Grandes Fortunas representa una limitación de facto a la autonomía tributaria de las comunidades autónomas que es, además, innecesaria para lograr el objetivo de la armonización.
En cuanto a los gravámenes sobre banca y energéticas, la decisión sobre su mantenimiento es política. Técnicamente, lo que se puede decir es que, si estuvieran bien diseñados, lo que no es el caso, estos impuestos tendrían buenas propiedades: se soportarían por los propietarios de las empresas, ocasionarían pocas distorsiones y serían, seguramente, muy progresivos. También resulta cuestionable que un impuesto sobre los beneficios extraordinarios no grave a todos los sectores que obtienen beneficios de esta naturaleza.
P: Hacienda no muestra demasiada inquietud por aprobar nuevas medidas, como el aumento de los hidrocarburos, la supresión de exenciones del IRPF y la unificación del IVA que recomendó el Comité. ¿Cree que se debe a que las medidas que quedan por hacer son impopulares?
R: Desde luego, la impopularidad es un factor importante para explicar por qué no se aplican algunas medidas. Pero, seguramente, también hay razones técnicas. Por ejemplo, la unificación de los tipos del IVA exige, de acuerdo con la recomendación del Comité, que se apliquen medidas compensatorias a los hogares con menos recursos, para evitar que les perjudique una subida del impuesto. Pero algunas experiencias recientes, por ejemplo con el Ingreso Mínimo Vital, están mostrando que podría ser bastante complicado localizar a los potenciales beneficiarios de esas compensaciones. Parece que se prefiere, entonces, mantener los tipos reducidos en el IVA, ya que se aprovechan en el mismo momento de la compra, aunque su coste sea muy elevado.
Tampoco se puede descartar que el Gobierno haya entendido (en parte, quizás, porque el Comité no haya sabido explicarlas correctamente) que las recomendaciones y propuestas contenidas en el Libro Blanco no se ajustan a sus preferencias en materia de política tributaria.
Hacienda no muestra inquietud por aprobar nuevas medidas porque la coyuntura le está siendo favorable, en términos de recaudación de ingresos públicos. Pero la situación estructural no es favorable. Las instituciones internacionales y organismos como la AIReF y el Banco de España recuerdan de manera recurrente la necesidad de llevar a cabo un ajuste fiscal, que precisará de actuaciones por la vía de los gastos y de los ingresos públicos. Esto hará necesaria, tarde o temprano, una reforma fiscal estructural, gradual, anunciada y con intervención de todos los niveles de gobierno, como recomendaba también el Libro Blanco.
"No creo que sea posible reducir el gasto público ineficiente o ineficaz de hoy para mañana".
P: ¿Qué le parecen las bajadas de impuestos sobre la riqueza y la renta que han llevado a cabo en el último año los gobiernos autonómicos?
R: Como criterio general, es deseable que cada comunidad autónoma (o cada ente local) realice su propia política tributaria, para responder a las demandas de sus ciudadanos. Eso implica subidas o bajadas de impuestos, que tenemos que asumir con naturalidad. El Estado autonómico es incompatible con la imposición de la uniformidad tributaria. Desde luego, hay que asegurar que la comunidad autónoma es la única que asume las consecuencias de las medidas que adopte, es decir, más o menos ingresos para financiar sus competencias, sin compensaciones del nivel central.
Ahora bien, una cuestión diferente es que sea aceptable una competencia fiscal ilimitada con determinados impuestos, como el IRPF, el Impuesto sobre el Patrimonio o el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Para mantener el mayor nivel posible de autonomía tributaria, con el mínimo grado de distorsiones, es necesario armonizar adecuadamente, como he comentado antes, esos impuestos. En otro caso, cuando una comunidad autónoma adopta sus decisiones sobre esos impuestos, no toma en consideración los costes que está imponiendo a las demás comunidades. La cesión del IRPF ya se llevó a cabo de forma armonizada, al establecerse un tramo estatal y otro autonómico. Habría que hacer lo mismo con los otros dos impuestos.
P: Se habla mucho de los impuestos, pero menos de los gastos. La eficiencia del sector público español ha perdido puntos en el ranking de calidad del Banco Mundial. ¿Qué gastos se pueden optimizar o cuáles se deberían empezar, al menos, a evaluar más?
R: No me atrevo a sugerir actuaciones concretas, porque no es mi campo de trabajo. Pero es indudable que no hay por qué hacer recaer todo el peso del ajuste fiscal (ni siquiera la parte principal) en los ingresos públicos. Hay que actuar también sobre el gasto público, pero de forma realista. No creo que sea posible reducir el gasto público ineficiente o ineficaz de hoy para mañana, de forma que se pueda eliminar totalmente el déficit estructural sin necesidad de actuar sobre los ingresos.
P: Cambiando de tema, la progresividad de nuestro sistema fiscal se rompe en el 1% con más renta. ¿Qué medidas faltan para que paguen más por su capital?
R: Es cierto que el sistema fiscal español, como el de otros países (como Francia, Países Bajos o Estados Unidos), es regresivo en la parte alta de la distribución de la renta. Esto se debe, fundamentalmente, al elevado peso que tienen las rentas del capital en las rentas totales de estas personas y a la menor tributación de aquellas rentas. Creo que puede justificarse, por diversos motivos, un menor gravamen de las rentas del capital en relación con las rentas del trabajo, pero también me parece que hay que evitar que una excesiva distancia entre los tipos de gravamen aplicables a ambas rentas favorezca a quien puede obtener más rentas del capital. En los últimos años, ya se han tomado medidas de elevación de los tipos más altos del ahorro. Como recomienda el Libro Blanco, antes de seguir, en su caso, aproximando los tipos del trabajo y el capital, deberían evaluarse cuidadosamente los efectos producidos por esas últimas reformas.
Tampoco hay que olvidar que la redistribución no se consigue solo con los impuestos, sino también con las prestaciones y otros gastos públicos. Y en este lado del presupuesto también queda camino por recorrer.
"La desafortunada propuesta de modelo de financiación singular de Cataluña seguramente no haga más que embarrar el debate"
P: España mantiene un diferencial negativo con la UE en corrección de la desigualdad de rentas. ¿Se debe solo a la menor presión fiscal?
R: Efectivamente, la evidencia sugiere que España es uno de los países de la UE con una mayor desigualdad de la renta de mercado, es decir, antes de la intervención del sector público con impuestos y prestaciones, pero también es uno de los países de la UE con una mayor desigualdad de la renta después de esta intervención. España hace un esfuerzo notable en la reducción de las desigualdades. Según nuestros cálculos, consigue reducir, aproximadamente, en un 35% la desigualdad de la renta de mercado y lo hace, fundamentalmente, a través de las prestaciones públicas, ya que el papel de los impuestos es bastante limitado. El porcentaje de reducción de la desigualdad es algo mayor en los países de nuestro entorno (un 40%) y también es mayor la contribución de los impuestos.
El efecto redistributivo (es decir, de corrección de la desigualdad) de un impuesto depende de dos factores: su progresividad y su cuantía. Comparando con otros países de la UE, parece que, efectivamente, el principal problema no está en la progresividad sino en el tamaño de los impuestos. Pero no hay que olvidar que, para aumentar el tamaño, no hace falta aumentar, necesariamente, los tipos impositivos. También se puede actuar ensanchando la base tributaria.
P: ¿Cree que se están tomando las medidas necesarias para reducir la pobreza infantil?
R: No trabajo en ese campo. Pero sí puedo apuntar que el Libro Blanco contiene una recomendación que podría tener un impacto evidente en la reducción de la pobreza infantil: atribuir al mínimo por descendientes en el IRPF la condición de deducción reembolsable, para asegurar que su percepción sea independiente de la cuantía de la base liquidable del beneficiario.
P: El debate sobre el sistema fiscal de España está muy polarizado, no solo entre izquierda y derecha, también a nivel territorial. ¿Ve posible que se construya un sistema de consenso político a medio plazo?
R: Es cierto, y es difícil que se alcancen soluciones de consenso, porque los intereses implicados difieren sustancialmente. Y la desafortunada propuesta de modelo de financiación singular de la Comunidad Autónoma de Cataluña seguramente no haga más que embarrar aún más el debate. Creo que aquí es indispensable que el Estado asuma las competencias que la Constitución le atribuye y lidere el proceso, coordine a las comunidades autónomas, intente el acuerdo y, si este no es posible, legisle las soluciones.