Unser Politiksystem scheint in einer Art Dauerkrise zu stecken, aber das ist sehr abhängig von den Erwartungshaltungen. - Versuch einer politikwissenschaftlichen Standortbestimmung.
Betrachtungen über die Demokratie beinhalten selten gute Nachrichten. Wann ging es ihr allgemein gesehen wirklich gut? Jürgen Habermas verfasste bereits 1973 eine Schrift zu den "Legitimationsproblemen im Spätkapitalismus" und drei Große der Politikwissenschaft - Michel Crozier, Samuel Huntington und Joji Watanuki - prägten 1975 den Begriff der überlasteten Demokratie.
Selbst nach dem Triumph der westlichen Demokratie über den Sowjet-Totalitarismus und dem Fall zahlreicher anderer Diktaturen kamen bald Zweifel über ihren Zustand auf. In der Folge drehte sich die Demokratiekritik vorwiegend um Fragen der Post-Demokratie. Geprägt unter anderen vom britischen Soziologen Colin Crouch, lautete die Kritik, die westliche Demokratie wäre zu einem reinen Spektakel verkommen. Werbestrategen und Kommunikationsexperten lenkten dabei unter Aufbietung aller PR-Tricks die Aufmerksamkeit der Wählerschaft auf Oberflächliches. Politische Inhalte wären weitgehend ausgeblendet und würden entweder von gutvernetzten Lobbys oder einem technokratischen Expertentum vorgegeben.
Linke Demokratiekritiker, wie Crouch, sahen die Ursachen vor allem im Siegeszug des Kapitalismus, der nach dem Mauerfall konkurrenzlos agieren konnte. Diese Gedanken fanden in zahlreiche Bürgerbewegungen Eingang und führten verstärkt zu Forderungen nach mehr direkter Demokratie und zu Bestrebungen innovativer Bürgerbeteiligung bei allen Entscheidungen.
Schrankenloses Mehrheitsprinzip
Auch die populistische neue Rechte nahm das Thema der Demokratiekritik auf. Wir erinnern uns, dass die FPÖ in den Achtziger Jahren vor allem den Parteien- und Verbändestaat aufs Korn nahm. Die Kritik lag darin, dass undurchsichtige Eliten über die Köpfe des braven Volkes hinweg die Politik bestimmten, wobei ebenfalls Forderungen nach direkter Demokratie laut wurden.
Bis heute finden sich bei Europas Rechtspopulisten Demokratievorstellungen, die sich auf ein schrankenloses Mehrheitsprinzip eines "wahren" oder "eigentlichen" Volkes berufen. Daher wurde die plakative Ansage anlässlich der Bundespräsidentenwahl 2016, "Das Recht geht vom Volk aus - Neues Amtsverständnis - Bundespräsident Norbert Hofer", eher als im Gegensatz zur liberalen Demokratie stehend interpretiert, da nach liberalen Vorstellungen der Rechtsstaat auch dem Mehrheitswillen in Sinne der Minderheitenrechte Schranken setzt.
Thematisiert von links und rechts, fand das Schlagwort der Demokratieverdrossenheit Eingang nicht nur in den öffentlichen Diskurs, sondern auch in die wissenschaftliche Analyse. Die Parteienforscher Richard Katz und Peter Mair beschrieben die Entwicklung westlicher Massenparteien, die zunächst zu Allerweltsparteien würden und schließlich zu Kartellparteien.
Diese gründeten in der Folge ihre Macht zunehmend darauf, sich der Ressourcen des Staates zu bedienen, um sich teilweise abgekoppelt von den Wählern an der Macht zu halten. Auf Österreich umgelegt heißt dies, dass die Großparteien zwischen 1980 und 2013 zwar beinahe die Hälfte ihrer Wähler verloren, aber dennoch fast 100 Prozent ihrer politischen Macht behielten.
Andere wiederum relativierten diese Kritik mit dem Hinweis, dass es das oftmals beschworene Ideal wohlinformierter, engagierter Bürger und fairer Wettbewerbe so wohl nie gegeben hatte. Demokratieforscher wie Ingolfur Blühdorn verfolgen daher eine etwas andere Form der Demokratiekritik. In seinem Werk "Simula-
tive Demokratie" sieht dieser das Problem der modernen Demokratie eher im Widerspruch zwischen den Ansprüchen der Bürger an die Demokratie und ihrer fehlenden Bereitwilligkeit und Fähigkeit, die dafür notwendige Selbstdisziplin und Verpflichtungsethik aufzubringen.
Akteure statt Untertanen
Das Subjekt der postmodernen Gesellschaft stellt so weitreichende und kompromisslose Ansprüche an die individuelle Freiheit und Selbstbestimmung, dass es sich nicht von jenen für das demokratische Ideal erforderlichen Normen der Demokratie in die Pflicht nehmen lassen möchte.
Kollektive Impf- oder Maskenpflicht zum Schutz der demokratischen Gemeinschaft in Zeiten Coronas sind nur ein Extrem, das Beharren auf der oft wenig fundierten eigenen Meinung oder der bestenfalls gefühlten Wahrheit ein anderes. Auch das Engagement der Bürger für die Zivilgesellschaft nimmt ab, wie wir seit Robert Putnams klassischem Aufsatz "Bowling Alone" (1995) wissen. Denn erst durch die Übernahme öffentlicher Aufgaben durch Bürger entsteht ein demokratisches Gemeinwesen. Diese sind somit nicht mehr Untertanen des Staates, sondern anteilsberechtigte und gestaltende Akteure.
Doch in der simulativen Demokratie unterschreibt das Subjekt lieber zeitökonomisch günstige Online-Petitionen, anstatt Nachmittage in Bürgerforen oder als Wahlbeisitzer zu verbringen - das postdemokratische Paradox radikaler individueller Autonomie und demokratischer Gemeinschaftspflicht. Sind also die Bürger selbst schuld an der Malaise der Demokratie?
Jedenfalls scheint die Demokratie in einer Art Dauerkrise zu stecken. Dem wiederum kann man entgegnen, dass dies vor allem von den Erwartungshaltungen abhängt. Aus Sicht der Demokratie-Maximalisten ist der Zustand der Demokratie stets besorgniserregend. Sehr weitgefasste Demokratiekonzeptionen erwarten von ihr einen umfassenden Leistungskatalog: Sie soll neben den Grund- und Freiheitsrechten sowie der Rechtsstaatlichkeit auch Kollektivgüter wie umfangreiche Sicherheit nach innen und außen zur Verfügung stellen, darunter materiellen Wohlstand, sozialstaatliche Garantien, Chancengleichheit, eine faire Verteilung der Ressourcen und vieles mehr.
Vor allem die von T.H. Marshall konzipierte Idee der Social Citizenship wurde für die moderne sozialdemokratische und linke Demokratietheorie zum zentralen Leitbild. Zwar müssen sich Maximalisten sagen lassen, dass diese Leistungen auch von Nicht-Demokratien erbracht werden können, somit nicht demokratiespezifisch sind und daher vom Demokratiekonzept getrennt werden sollten, dennoch sind diese Vorstellungen weit verbreitet. Aufgrund der augenscheinlichen Defizite bei den geforderten Output-Leistungen ist es nicht verwunderlich, dass bei den Maximalisten die Vorstellung der Demokratiekrise am meisten ausgeprägt ist.
Eingebettete Teilregime
Pragmatischer geht der deutsche Politikwissenschafter und Demokratieforscher Wolfgang Merkel an das Thema heran. In dessen Konzept der Embedded Democracy sind stabile rechtsstaatliche Demokratien stets doppelt eingebettet. In ihrem Inneren bestehen sie aus Teilregimen, die funktional verschränkt sind und sich gegenseitig stabilisieren. Diese sind die politischen Partizipationsrechte, die bürgerlichen Freiheitsrechte, die horizontale Gewaltenkontrolle sowie die Teilregime der effektiven Regierungsgewalt. Im Zentrum liegt das Wahlregime. Eingebettet sind diese Teilregime in wirtschaftliche und soziale Voraussetzungen sowie in eine funktionierende Zivilgesellschaft und in Staatlichkeit.
Die Verzahnung dieser Mechanismen und Bedingungen schafft Stabilität, sodass Krisenerscheinungen in einzelnen Teilregimen oder in der Einbettung von innen heraus korrigiert werden können. Man könnte sagen, dass Donald Trump, der Teilbereiche der amerikanischen Demokratie ständig ausreizt, letztlich immer wieder Rückschläge erleben muss, wenn etwa Gerichte, kritische Medien oder neue Wahlgänge diverse Entscheidungen des Präsidenten konterkarieren. Damit gehen Pragmatiker wie Merkel bewusst einen Mittelweg zwischen den Maximalisten, für die die Demokratie in einer Art Dauerkrise steckt, und den Minimalisten, für die bereits regelmäßige Mehrheitsentscheide Ausdruck eines demokratischen Systems sind.
Wir sehen jedoch, dass die Regierungsform, die dem Volk die Entscheidungsgewalt überlässt, historisch gesehen eine Sache von Philosophen und Wissenschaftern, also von Eliten ist. Wir wissen also, was Experten über die Demokratie denken und auch was Experten glauben, wie das Volk denkt, aber wir wissen immer noch wenig darüber, welche Vorstellungen Durchschnittsbürger von der Demokratie haben. Zwar gibt es Umfragen, doch gerade bei der Demokratiethematik ist das sozial erwünschte Antwortverhalten stark ausgeprägt. Demokratiediskussionen laden zu Gemeinplätzen ein und somit ist die abstrakte Zustimmung zur Idee der Volksherrschaft groß.
Auch hier steckt der Teufel im Detail und selbst in westlichen Demokratien tobt eine Diskussion darüber, wer zum Volk gehört. Wenn es etwa die Wohnbevölkerung wäre, müssten in Österreich etwa eine Million mehr Menschen wählen dürfen. Dass sie dies nicht dürfen, hat mit tradierten kulturellen und ethnisch bestimmten Vorstellungen zu tun und ist oft unabhängig von der Aufenthaltsdauer und den von Einwohnern für die Gemeinschaft erbrachten Leistungen.
Trotz einer Vielzahl an Demokratiebarometern, Wertestudien und Umfragen rätselt die empirische Politikwissenschaft über den tatsächlichen Zustand der Demokratie, fördert die Forschung doch viel Widersprüchliches zu Tage. Zunächst ist es nicht verwunderlich, dass in Umfragen positiv besetzte Gemeinplätze mit Demokratiebezug auf breite Zustimmung stoßen. Wer sollte wirklich gegen Wahlrecht und Meinungsfreiheit sein, vor allem für einen selbst? Gleichzeitig sinkt in westlichen Demokratien die Wahlbeteiligung und steigt die Entfremdung von wichtigen Institutionen wie Parteien.
Wertestudien scheinen außerdem bedenklich autoritäre Einstellungen im Wahlvolk aufzuzeigen und weitverbreitetes Unbehagen gegenüber demokratisch legitimierten Institutionen. So stimmten etwa im August dieses Jahres in einer repräsentativen Demokratieumfrage dieses Autors 74 Prozent der Befragten teilweise oder ganz der Aussage zu, dass in Österreich "die Mächtigen zu wenig auf das einfache Volk hören". An die 47 Prozent meinten gar, dass es "dem Land besser gehen würde, wenn die jungen Leute zu Gehorsam und Disziplin erzogen werden würden".
Generell wissen wir wenig, wie belastbar die Unterstützung für die Demokratie ist und wie schnell Bürger bereit wären, demokratische Werte im Angesicht persönlicher Nachteile oder Bedrohungen aufzugeben. Dass dem so ist, lässt sich erahnen, wenn sich Politiker zu Aussagen hinreißen lassen, die zwar unter Eliten Verstörung verursachen, in der Bevölkerung jedoch mit Achselzucken quittiert werden. Somit bleibt unklar, was von der Bevölkerung abseits persönlich erlebter Beschränkungen als unvereinbar mit der Demokratie empfunden würde. So meinte ein österreichischer Innenminister noch vor etwas über einem Jahr, "das Recht müsse der Politik folgen". Selbst der Kanzler sprach beim Ausreizen verfassungsrechtlicher Grenzen in der Corona-Krise von "juristischen Spitzfindigkeiten".
Überhaupt offenbarte der Umgang mit der Corona-Krise einige betrübliche Einblicke in das Demokratieverständnis in Österreich. Hatte man in Deutschland eher das Gefühl, dass die Politik mit sich rang, entsprechende Eingriffe in die Freiheit vorzunehmen, und stets kommuniziert, dass es sich bei den Maßnahmen um ein zwar notwendiges Übel handle, aber in jedem Fall um ein Übel, klang das in Österreich viel mehr nach paternalistischem Obrigkeitsstaat. Dieser musste seine teilmündigen Bürger zu ihrem Selbstschutz unter Kuratel stellen - und so wurde das auch kommuniziert. Unter anderem vermittelte man den Eindruck, Demokratie könne man sich aufgrund ihrer Spitzfindigkeit allenfalls in guten Zeiten leisten, doch stünde sie in der Krise leider einer effizienten Problemlösung im Wege. Das war auch Viktor Orbáns Ansatz, der sich konsequenterweise vom Parlament gleich die gesamte Entscheidungsgewalt übertragen ließ.
Sonderfall Ungarn
Auch in Österreich wurde im politischen Diskurs insinuiert, dass es die Regierung sei, die Rechte geben und im Fall des Fehlverhaltens der Bürger wieder nehmen könne. Ebenso war man sichtlich nicht sonderlich darum bemüht, die entsprechenden Verordnungen so zu gestalten, dass sie verfassungskonform waren. Kritik an ihren Entscheidungen wurde von Regierungsseite als eine Art Majestätsbeleidigung behandelt. Das verrät die Mentalität des Obrigkeitsstaates, der meint, Rechte zu gewähren und nicht gewährleisten zu müssen. Dies mag - in Verbindung mit einer großen Krise - auch einer insgesamt jungen Regierung geschuldet sein, die den Kampf um Demokratie nur noch aus Schulbüchern kennt.
Kanzlerin Merkel, die in der DDR-Diktatur sozialisiert wurde, mag der Wert der Demokratie weniger abstrakt vorkommen, was in ihren bedachteren und abwägenden Reden zu dieser Thematik zum Ausdruck kam. In Österreich standen dagegen die Situationselastizität und das Bemühen um eindrückliche Kommunikation im Vordergrund.
Insgesamt gesehen ist unbestritten, dass die liberale Demokratie global auf dem Rückzug ist. In traditionell autoritären Staaten wie Russland, der Türkei oder China, in denen es noch zur Jahrtausendwende so aussah, als würden sich die politischen Systeme in Richtung Liberalität, Rechtsstaatlichkeit, stärkere demokratische Legitimität entwickeln, kam es bei allen Unterschieden zwischen diesen Ländern fast nur zu Rückschritten.
Auch in Ländern der europäischen Peripherie, die in einer Art Wartestellung über ihre Zukunft in Europa verharren, bedrohen Nationalismus, Populismus, wirtschaftliche Stagnation und Korruption die erzielten demokratiepolitischen Fortschritte. Die dort weit verbreitete Desillusionierung über die eigenen politischen Entwicklungsmöglichkeiten fördert politische Apathie oder die Hinwendung zu nationalistischen und identitätspolitischen Einstellungen. Viele Junge, einst die Hoffnungsträger für eine demokratische Zukunft, sehen heute ihre einzige Chance in der Emigration nach Westeuropa.
Noch gravierender wirkt der Umstand, dass mittlerweile in einem Nachbarland Österreichs und einem Mitgliedsstaat der EU, in Ungarn, nicht mehr von einer westlichen Demokratie gesprochen werden kann. Die Politikwissenschaft spricht von der autoritären Demokratie oder genauer von einem kompetitiven Autoritarismus.
In der autoritären Demokratie von oben, im Gegensatz zur populistischen Demokratie von unten, geht die Zurückdrängung des Rechtsstaates und der freiheitlichen Grundordnung von den gewählten Machthabern aus, wobei staatliches Handeln durch die (vermeintliche) Volksmeinung legitimiert scheint, die jedoch von der politischen Führung durch gezielte Kampagnen gesteuert wird.
Der Prozess beginnt mit der systematischen Diskreditierung der freien Medien und Zivilgesellschaft. Initiativen und Organisationen, die sich gegen die staatliche Allmacht wehren und vom Ausland Unterstützung erbitten, geben den Behörden Anlass, gegen "ausländische Einflussnahme" vorzugehen, Büros zu schließen, Unterlagen zu beschlagnahmen und prominente Mitglieder zu denunzieren.
Kein neutraler Staat
In weiterer Folge kommt es in diesen Systemen zu einer Aufweichung der Gewaltenteilung, wobei durch politische Interventionen oder Verfassungsänderungen die Unabhängigkeit der Justiz kompromittiert wird, was auch in Polen nach dem Sieg der Rechtsregierung geschah. In der Folge wird das System zunehmend exekutivlastig und die gesamte politische Macht konzentriert sich beim Regierungschef oder dem Parteichef der Regierungspartei.
In dieser Situation ist der Staat nicht mehr neutral, sondern folgt nur noch einer parteipolitischen Agenda. So bilden etwa Schulbücher in Ungarn die ideologische Ausrichtung der herrschenden Regierungspartei ab. Ebenfalls ist die Kampagne Viktor Orbáns und der Fidesz-Partei gegen George Soros, die Central European University oder die Akademie der Wissenschaften längst nicht mehr die politische Aktion einer Partei, sondern ein Angriff des ungarischen Staates auf bestimmte Personengruppen.
Die Medien werden dabei scheibchenweise ausgeschaltet. Der staatliche Rundfunk wird direkt übernommen und mit loyalen Kräften besetzt, die privaten Medien entweder durch Regulierungsmaßnahmen in wirtschaftliche Schieflage gebracht oder nach Möglichkeit von regierungsfreundlichen Konzernen aufgekauft. So gibt es zwar regelmäßig Wahlen, aber ohne effektive Minderheitenrechte und Medienpluralität sind diese weit von den Standards einer liberalen Demokratie entfernt.
Dennoch wird die bloße Feststellung von Mehrheiten in den Augen vieler, auch in Westeuropa, zum Inbegriff der Demokratie, ohne dass genügend über die Voraussetzungen nachgedacht wird, unter denen diese Mehrheiten erzielt wurden. Wenn dem nicht so wäre, hätte man Ungarn in der EU wohl längst stärker in die Pflicht genommen und wäre eine Partei wie Fidesz wohl aus jener Parlamentsfraktion geworfen worden, der die meisten bürgerlichen Parteien Europas angehören.
Reinhard Heinisch ist Professor für Politikwissenschaft an der
Universität Salzburg und Mitherausgeber des Bandes "Kritisches Handbuch
der Österreichischen Demokratie" (Böhlau 2020).