Der Mai ist Verfassungsmonat in Deutschland. Am 8. Mai 1949, um fünf Minuten vor Mitternacht, hat der Parlamentarische Rat in Bonn am Rhein das Grundgesetz beschlossen. Vier Tage später gaben die Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungszonen ihr Plazet.
Dann folgten die Abstimmungen in den Landtagen der Länder "Trizonesiens": Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen, Niedersachsen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Baden, (Süd-)Baden, Württemberg-Hohenzollern, Bayern. Berlin war im Rat beratend dabei, im Ratifizierungsverfahren außen vor.
Am 23. Mai 1949 schließlich wurde das Grundgesetz vom Präsidium des Parlamentarischen Rates unterschrieben, verkündet und im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Seither gilt es – ab 1990 für ganz Deutschland.
Was als Teilstaatsverfassung begann und gern als Provisorium bezeichnet wurde, hatte jedoch immer den Anspruch, gesamtdeutsch zu gelten. Das Grundgesetz war als Beitrittsverfassung konzipiert, offen für den Teil Deutschlands, der es nicht mitbeschließen konnte. Und was 1949 entstand, war auch eine vollgültige Verfassung, die man nicht so nennen wollte – eben wegen der sich anbahnenden Teilung und der damit verbundenen Unmöglichkeit, formal das ganze deutsche Volk darüber befinden zu lassen.
Aus diesem Grund bekam auch der Parlamentarische Rat, der sich am 1. September 1948 in Bonn versammelte, seinen Namen. Verfassungsgebende Versammlung oder gar Nationalversammlung wie 1919 – das war im besetzten und nicht mehr souveränen Deutschland nach der Katastrophe des Zweiten Weltkriegs nicht möglich.
In den folgenden Herbst-, Winter- und Frühlingsmonaten schufen die von den Landtagen der Westzonen-Länder bestimmten Mitglieder des Parlamentarischen Rates – 61 Männer, vier Frauen – das Grundgesetz. Wesentliche Akteure mussten bald einsehen, dass sie sich erheblich verrechnet hatten, was die Dauer der Veranstaltung betraf. Carlo Schmid, der in beiderlei Wortsinn gewichtige SPD-Verfassungspolitiker, wie der spätere Bundespräsident Theodor Heuss von der FDP hatten mit nur zwei Monaten kalkuliert.
Eine günstige Sache
350 Mark bekamen die Ratsmitglieder pro Monat, nach Kaufkraft heute etwa 1100 Euro. 30 Mark Tagegeld für jede Sitzung kamen hinzu. So gesehen war das Grundgesetz eine günstige Sache. Bonn war allerdings in den Monaten der Verfassungsgebung wegen des großen Andrangs und der begrenzten Zahl an Unterkünften ein teures Pflaster. Das beklagten die Väter und Mütter des Grundgesetzes gelegentlich auch. Zum Jahreswechsel 1948/49 schenkte ihnen die Stadt Bonn Freifahrkarten für die Straßenbahn.
Dass es so lange dauerte, war nicht zwangsläufig und vom Ergebnis her auch verwunderlich. Denn der Prozess der Verfassungsgebung war eigentlich schon ziemlich weit gediehen, als der Parlamentarische Rat seine Arbeit aufnahm. Zuvor, im August 1948, hatte der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee getagt.
Vorentscheidende Phase
Die vorentscheidende Phase aber hatte im Februar 1946 begonnen, als der US-Militärgouverneur Lucius D. Clay die Ministerpräsidenten der Länder in der amerikanischen Besatzungszone beauftragte, Landesverfassungen ausarbeiten zu lassen. Die Franzosen und Briten folgten bald.
Damit wurde die Landesebene (eine Bundesebene gab es ja noch nicht) zum vorentscheidenden verfassungspolitischen Labor, zum Experimentierfeld für das Grundgesetz, was in der kollektiven Erinnerung heute weitgehend verdrängt ist. Aus der Vergangenheit konnte natürlich geschöpft werden, schließlich gab es demokratische Verfassungen schon seit 1919.
Die Aufgabe, die sich nun stellte, lautete daher, aus den Fehlern der Weimarer Zeit zu lernen. Es ging darum, eine stabilere Demokratie zu bauen. 51 der 65 Mitglieder des Parlamentarischen Rates hatten auch an der Verfassungsgebung in den Ländern mitgewirkt. Nicht wenige Neuerungen des Grundgesetzes stammen aus Landesverfassungen.
Stabilität als Leitmotto
Zwei Beispiele: Das konstruktive Misstrauensvotum, das die Abwahl eines Regierungschefs mit der Neuwahl eines neuen verbindet und damit ein Parlament in die Regierungspflicht nimmt, wurde erstmals in Württemberg-Baden eingeführt; eine Sperrklausel im Wahlrecht, welche eine Zersplitterung im Parteiensystem verhindern soll, stand zuerst in der bayerischen Verfassung von 1946.
Auf Herrenchiemsee wurde dies und anderes dann in einen Vorabentwurf für eine Bundesverfassung gegossen. Dieses Treffen von drei Dutzend Landespolitikern und Beamten fand nicht ohne Grund in Bayern statt. Die CSU-geführte Regierung mit dem strategisch raffinierten Ministerpräsidenten Hans Ehard an der Spitze hatte dazu eingeladen, um den Parlamentarischen Rat mit einer Vorlage zu binden, und zwar einer, in der das süddeutsche Föderalismusverständnis kein geringes Gewicht hatte. Man kann streiten, wie weit das am Ende aufgegangen ist.
Aber auch in Bonn waren die Bayern später ungewöhnlich präsent. Ehard wollte nichts dem Zufall überlassen oder den Launen der weitaus unitarischer gesinnten Spitzenpolitiker, die dann im Parlamentarischen Rat das Zepter zu schwingen gedachten – Konrad Adenauer von der CDU, der als Präsident des Parlamentarischen Rates die Bonner Monate zur Profilierung für die Kanzlerkandidatur nutzte, und der SPD-Chef Kurt Schumacher, der von Hannover aus die Fernsteuerung der sozialdemokratischen Ratsmitglieder betrieb.
Man kann in dieser Dreischrittfolge einen mustergültigen Prozess der Verfassungsgebung sehen. Erst eine breite politische Vorbereitung in den Ländern, deren Ergebnisse dann in einer konzentrierten, eher fachlichen Runde kondensiert wurden, um das letztverantwortliche Gremium so weit als möglich zubinden und damit den parteipolitischen Streit auf ein Mindestmaß zu beschränken.
Der war absehbar gewesen, denn Adenauer und Schumacher wirkten in jenen Monaten vor der ersten Bundestagswahl wie zwei unter Volldampf stehende Lokomotiven auf Konfrontationskurs. Die immerhin in einem Punkt einig waren, der dann auch das Grundgesetz prägte: Sie wollten eine Kanzlerdemokratie, in der so viel wie möglich auf den Regierungschef im Bund hinauslief. Die starke Rolle des Kanzlers, das Beiseiteschieben des Präsidenten, das Vorhaben, den künftigen Bundestag zu stabilem Regieren zu zwingen – das gefiel ihnen schon.
Aber die Ministerpräsidenten, allen voran Ehard, hatten sich ebenfalls eine starke Rolle zugebilligt. Nicht zuletzt über den gestärkten Bundesrat als Mitregenten im Bund – auch um die Kanzlerdemokratie nicht allzu machtvoll werden zu lassen. So ist es bis heute geblieben.
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