Am 9. April 2024 wurde in Deutschland die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) für das Jahr 2023 vorgestellt. Im Gegensatz zu den beiden vorangegangenen Jahrzehnten, in denen diese Präsentation den Medien meist nur wenige Meldungen wert war, entbrannte in diesem Jahr eine intensive öffentliche Debatte. Die Bundesinnenministerin setzte den Ton, indem sie bei der Vorstellung der Daten "hartes Durchgreifen" und "null Toleranz" ankündigte. In vielen Medien und von zahlreichen Politiker*innen (v.a. der politischen Rechten) wurde eben dies vor allem in Bezug auf "Ausländer" und "Jugendliche" gefordert. Was war passiert?
Am Anstieg der registrierten Kriminalität allein kann es eigentlich nicht gelegen haben, zumindest, wenn man ihn in einen etwas längeren Kontext stellt. Nachdem die registrierte Kriminalität ab 1993 für das vereinte Deutschland einheitlich zusammengestellt wurde, ging sie bis 2000 zunächst leicht zurück, nahm dann bis 2004 wieder leicht zu, sank von 2004 bis 2010 um über 10 Prozent, stieg dann bis 2016 wieder etwas an, blieb anschließend einige Jahre in etwa auf demselben Niveau, um schließlich von 2016 bis 2021 Jahr für Jahr zu sinken, insgesamt um über 20 Prozent. Während in dieser Phase die Rückgänge zum Vorjahr von 2,3 Prozent in 2020 und von 4,9 Prozent in 2021 auf die spezielle Situation während der Corona-Pandemie zurückgeführt werden können, erfolgten die teilweise noch stärkeren Rückgänge in den drei Jahren zuvor unter "Normalbetrieb". Sowohl 2022 und 2023 nun steigen die Zahlen wieder, wobei sie für 2023 nach wie vor unter jenen für jedes Jahr zwischen 1993 und 2016 liegen. Betrachtet man nicht die absolute Zahl der registrierten Kriminalität – immerhin lag die Wohnbevölkerung 1993 noch bei 81,3 Millionen Menschen, während sie für 2023 auf 84,7 Millionen geschätzt wird –, sondern die relative Häufigkeitsziffer, ergibt sich ein ähnliches Bild.
Gleichwohl kann man in der Debatte im Anschluss an die Präsentation der Zahlen für 2023 den Eindruck gewinnen, dass etwas ganz Neues und Furchtbares geschehen sein muss. Um dies einzuordnen, erläutert folgender Beitrag zunächst, was die PKS ist – nämlich ein Tätigkeitsbericht der Polizei – um anschließend zu diskutieren, wofür sie genutzt werden kann und aktuell wieder genutzt wird – nämlich als Material für Moralpaniken.
Was bilden Kriminalstatistiken ab?
Die deutsche PKS enthält, ebenso wie ihr gleichnamiges Äquivalent in der Schweiz oder der Uniform Crime Report(UCR) in den USA, alle Straftaten, die seitens der Polizei registriert wurden. Zum Verständnis dieser Zahlen ist entscheidend, dass dabei die Polizei selbst bestimmt, was sie als Anzeige aufnimmt und was nicht, und auch was sie wie kategorisiert. Bei PKS und UCR handelt sich also nicht um gerichtlich überprüfte Vorwürfe, sondern um das, was die Polizei entweder bei Kontrollen selbst findet (illegale Drogen etwa, oder Personen ohne Aufenthaltstitel) oder, weitaus häufiger, was Dritte bei ihr anzeigen. Obschon das Bundeskriminalamt in jedem Jahr aufs Neue betont, dass die von ihr veröffentlichte PKS kein getreues Abbild der Kriminalitätswirklichkeit darstellt, wird sie in Politik und Medien viel zu häufig als Maß der objektiven Kriminalitätsbelastung behandelt – so auch in diesem Jahr.
Ob eine Handlung in PKS oder UCR auftaucht, hängt von vier Schritten ab. Erstens muss ein Gesetz vorliegen, gegen das verstoßen wurde. Nur das macht eine Handlung "objektiv kriminell". Nicht die Handlung an sich ist kriminell, sondern die Handlung gemessen am Maßstab des Strafrechts. Ob etwa eine Tötung kriminell ist, liegt unter anderem daran, ob sie aus Notwehr, zur Vaterlandsverteidigung oder aus "niederen Motiven" begangen wurde; und ob Vergewaltigung in der Ehe oder der Besitz von Marihuana kriminell sind, war und ist in Deutschland umstritten und die entsprechende Gesetzeslage hat sich in den letzten Jahrzenten deutlich verändert.
Damit eine "objektiv kriminelle" Handlung in die PKS gelangt, muss sie zweitens von jemandem als Verbrechen wahrgenommen werden, sie muss auch "subjektiv kriminell" sein. Eine Wirtshausrauferei, das Mitnehmen von Büroartikeln vom Arbeitsplatz oder der Konsum illegalisierter Drogen werden nur zu Körperverletzung, Diebstahl oder einem Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz, wenn zumindest eine Person sie als solches wahrnimmt, und nicht als Privatsache, "Kavaliersdelikt" oder dergleichen.
Drittens muss die "subjektiv kriminelle" Handlung bei der Polizei angezeigt werden. Viertens schließlich entscheidet die Polizei, ob sie eine von Dritten angezeigte Handlung auch als Anzeige aufnimmt und wie sie sie klassifiziert. Die Schritte 3 und 4 fallen mit Schritt 2 zusammen, wenn die Polizei selbst eine kriminelle Handlung beobachtet oder durch Kontrolle aufdeckt ("Kontrolldelikte").
Bei jedem der Schritte bestehen systematische Verzerrungen und Möglichkeiten, strategisch in die Produktion der Kriminalstatistiken einzugreifen. Bei Schritt 1 sind dies Gesetzesänderungen, durch die bestimmte Verhaltensweisen kriminalisiert bzw. entkriminalisiert werden. Bei Schritt 2 schlagen individuelle und sozial verbreitete Interpretationsschemata – also häufig Vorurteile und/oder eigene Interessenslagen – zu Buche. So erhöht die Wahrnehmung einer Person als arm oder als fremd die Wahrscheinlichkeit, deren Handlungen als "kriminell" wahrzunehmen. Dies kann durch Ideologieproduktion und gezielte Moralpaniken beeinflusst werden, wenn etwa Kinder und Jugendliche oder "Ausländer" pauschal als "kriminell" betrachtet werden. Das für Schritt 3 entscheidende "Anzeigeverhalten" unterscheidet sich in der Zeit und zwischen Orten, zwischen Generationen, Geschlechtern, sozialen Klassen, Aufenthaltstiteln sowie zwischen Personen mit und ohne Migrationshintergrund. Weiterhin sind das Vertrauen in Polizei und Justiz, der Grad der Schädigung sowie das Zeitbudget und die Möglichkeiten zur Anzeige Einflussfaktoren. Häufig hängt es davon ab, ob Geschädigte gegen den Schaden versichert sind (z.B. beim Fahrraddiebstahl). Aus Opferbefragungen in Deutschland ist bekannt, dass nur in rund der Hälfte aller strafrechtlich relevanten Sachverhalte auch Anzeige erstattet wird, wobei diese Bereitschaft bei Opfern und Zeug*innen deutlich erhöht ist, wenn es sich um vermeintlich sichtbar nichtdeutsche Täter*innen handelt.
Kriminalstatistik und Politik
Zentral ist aber Schritt 4, also die Entscheidung der Polizei Anzeigen aufzunehmen und zu klassifizieren. Der Polizei als Organisation können hohe Kriminalitätsraten als Beleg mangelhafter Ausstattung dienen, niedrige als Beweis guter Arbeit. Je nach politischer Lage kann das eine oder das andere als Argument für mehr Mittel angeführt werden. Mitunter können Karrierewege einen Einfluss haben. Nachdem in Bremen 1983 die Bearbeitung von Fahrraddiebstählen von der Kriminalpolizei zur Schutzpolizei verlagert worden war, nahm – entgegen dem Bundestrend – der Jahresdurchschnitt registrierter Fälle um 7,5% ab. Der ehemalige Leiter des LKA Bremen führt das auf das "Abwimmeln" anzeigewilliger Bestohlener zurück, weil innerhalb der Organisation kommuniziert worden sei, dass ein Absenken der registrierten Fahrraddiebstähle belohnt würde.
Für die Politik kann eine steigende bzw. vergleichsweise hohe gemessene Kriminalitätsbelastung funktional sein, um neue Gesetze und Maßnahmen zu legitimieren oder als Beleg intensiver Polizeiarbeit gelten, die wegen hoher Kontrolldichte viele "Fälle" produziert. Eine gegenteilige Entwicklung der Zahlen kann ebenfalls gute Polizeiarbeit belegen, von der dann behauptet wird, sie hätte die Kriminalität verhindert, oder als Notwendigkeit für mehr Polizei interpretiert werden, um mehr Verbrechen aufzudecken.
Die Kriminalitätsbelastung wird auch in der Städtekonkurrenz genutzt. In seiner Abschiedsrede als Bürgermeister von New York machte sich Rudolph Giuliani 2001, kurz zuvor wegen seines Managements der Folgen des 11. September vom Time Magazine zum "Menschen des Jahres" gekürt, auf Basis von UCR-Daten über die (liberale) Polizeistrategie in Boston lustig, um die Erfolge "seiner" (repressiven) Zero-Tolerance-Strategie zu rühmen. Diese bestand, wie Kriminolog*innen vielfach gezeigt haben, neben anderen Aspekten vor allem darin, sichtbar arme (und meist schwarze) Menschen für geringfügige (oder erfundene) Vergehen zu verfolgen, niemanden in die Daten schauen zu lassen und wohl auch Vergewaltigungsanzeigen abzuwimmeln.
Auch die Klassifikation von Delikten ist relevant, ja sie stellt den vermutlich wichtigsten Schlüssel zur interessensgeleiteten Beeinflussung der Statistik dar. Wird eine Handlung in den USA als non-index crime oder in der BRD als Ordnungswidrigkeit klassifiziert, geht sie nicht in UCR bzw. PKS ein und die Kriminalitätsbelastung sinkt; wird es als index crime bzw. als Verbrechen gezählt, steigt die Kriminalitätsbelastung. Wird z.B. eine Wirtshausschlägerei angezeigt, entscheiden die aufnehmenden Polizist*innen, ob es sich um versuchten Totschlag, schwere oder einfache Körperverletzung handelt. Im ersten Fall taucht sie in der PKS in der Sammelkategorie "Tötungsdelikte" auf, in der vollendete und versuchte Morde und Totschläge zusammengefasst sind und die in den Medien häufig mit "Mord" gleichgesetzt wird. Im letzten Fall fiele sie z.B. in den USA ganz aus dem UCR, da nur schwere Körperverletzung ein Index Crime ist, nicht aber einfache.
Auch und gerade Erfolgsmeldungen der Kriminalitätsbekämpfung sind wegen der Praxis der Klassifizierungen mit Vorsicht zu genießen. In Chicago nahmen zwischen 1991 und 1998 die Index Crimes um 19 Prozent ab, während die Non-Index Crimes um 17,8 Prozent zunahmen. Für diesen Anstieg waren hauptsächlich Drogendelikte entscheidend. In der Interpretation der Polizei waren beide Trends ihr Verdienst: sie hätten sowohl mehr schwere Straftaten verhindert als auch mehr kleine Delikte verfolgt. Die alternative Erklärung, die sich aufdrängt, wäre, dass eine mehr oder weniger unveränderte Zahl von Delikten nur unterschiedlich klassifiziert wurde, um eben diese Erfolgsmeldung zu produzieren.
Zusammenfassend ist angesichts der zahlreichen Einflussfaktoren auf ihr Zustandekommen festzuhalten, dass Kriminalstatistiken keinerlei Aussagen über die tatsächliche Gefährlichkeit in einem Land oder einer Stadt erlauben. Was sie vielmehr widerspiegeln, sind die Art und Weise, in der politische Konstellationen, Kräfteverhältnisse und Strategien das Artefakt "Kriminalitätsbelastung" hervorbringen. Kriminalstatistiken stellen einzig und allein einen Tätigkeitsbericht der Polizei dar, in der sie berichtet, welche Anzeigen sie aufgenommen hat.
Panikmaterial
Gleichwohl werden Kriminalstatistiken immer wieder strategisch als Material genutzt, um Moralpaniken anzufachen, so auch aktuell. Eine ähnliche Konstellation gab es in Deutschland in dieser Deutlichkeit letztmals Ende der 1990er Jahre, als "Ausländerkriminalität" und "Jugendkriminalität" ebenfalls zentrale Themen der Innenpolitik waren. Auch damals versuchte sich die SPD als Law-and-Order-Partei darzustellen, um die entsprechenden Angriffe von CDU/CSU abzuwehren, die diese Themen traditionell besetzen. Oft unter Bezug auf die vermeintlich erfolgreiche Polizeistrategie in New York, war die Präsentation der PKS für die Parteien über einige Jahre ein Großkampftag, an dem sie sich regelmäßig mit Forderungen nach "hartem Durchgreifen" und "null Toleranz" zu überbieten versuchten. Nach einigen Jahren entsprechender Rhetorik, die in diversen Gesetzesverschärfungen mündete, wurde es im Laufe der 2000er und in den 2010er Jahren etwas ruhiger um die "Kriminalität" und ihre Statistiken – schließlich waren auch keine relevanten Anstiege zu verzeichnen. Ab den 2010er Jahren waren in öffentlichen Debatten sogar zarte Entwicklungen einer Kritik an Law-and-Order und sogar Tendenzen in Richtung Entkriminalisierung wahrzunehmen. Spätestens mit den Black-Lives-Matter-Protesten 2020 wurden zudem auf beiden Seiten des Atlantik rassistische Tendenzen in der Polizei in den Blick genommen. Doch mit dem Aufstieg der AfD ab Mitte der 2010er Jahre, die wesentlich auf Rassismus und Law-and-Order baut, beginnen sowohl die Post-Merkel CDU/CSU und seit dem Regierungseintritt auch die SPD erneut das Spiel mit den Ängsten der Bevölkerung auf Kosten von "Ausländern" und "Jugendlichen". In diesem Kontext ist die Debatte um die PKS 2023 in Deutschland auch und vor allem eine darum, ob "Jugendliche" und "Ausländer" (mal wieder) als Gefahr für Deutschland dargestellt werden können, um Migration zu erschweren, Ängste in der Bevölkerung zu wecken und den Blick von anderen Themen, wie Armut, Wohn- und Energiekosten, sozialer und räumlicher Ungleichheit und dem während Corona explodierenden Reichtum Weniger wegzulenken.