Gastkommentar: Mit dem Schulautonomie-Paket soll eine "große Reform" kommen - groß ist jedenfalls der legistische Aufwand.
Nun soll also mit dem Schulautonomie-Paket eine "große Reform" kommen - nach Maria Theresia, dem liberalen Reichsvolksschulgesetz und den groß-koalitionären Schulgesetzen der 1960er die Reform für das 21. Jahrhundert. Groß ist dabei jedenfalls der legistische Aufwand: Die Verfassung und mehr als 30 Gesetze in circa 400 Punkten sollen geändert und ein neues Gesetz beschlossen werden, insgesamt belaufen sich die Änderungen auf fast 150 Seiten.
Wie groß der Verhandlungsaufwand war, kann von Außenstehenden nicht beurteilt werden, da diese unter angeblich großem Stress hinter verschlossenen Türen stattgefunden haben. Der Ansage "Inhalte statt Kompromisse" wurde leider nicht entsprochen. Der Autor dieser Zeilen hat im Herbst 2016, als die große Reform bereits gegen zwei Jahre unterwegs war, festgestellt, dass eine inhaltlich tatsächlich große Reform aufgrund der komplexen administrativen und polarisierten politischen Gegebenheiten nicht möglich ist. Man sollte sich besser auf einige konkrete Punkte konzentrieren: Transparenz der Finanzen, Ausloten der Autonomie durch große nachhaltige Demonstrationsprojekte und insbesondere Professionalisierung der Lehrpersonen. Und einen Weg suchen, um eine inhaltliche Kooperationsplattform zu schaffen, die von gemeinsamen Situations- und Zieldefinitionen getragen wird, die wiederum auf der Ebene der praktischen Arbeit an den Schulen verankert sind.
Man hat sich auf den gewaltigen administrativen Überbau konzentriert und keines der großen Probleme wirklich angegangen geschweige denn gelöst.
Verhandlungen hinter verschlossenen Türen
Das Problem ist nicht der Mangel an Reformen, im Gegenteil, man hat in den letzten Jahren wirklich eine Menge versucht (darunter Bildungsstandards, Dienstrecht, Mittelschule, Zentralmatura), das Problem ist eher, dass diese Reformen die Ebene der Praxis an den Schulen nicht wirksam erreichen. Alle diese Reformen wurden in relativ kleinem Kreis hinter verschlossenen Türen ausverhandelt - genau wie die gegenwärtige Reform. Dies führt nicht zu kooperativen Lösungen, da die verschiedenen Kräfte zwar Kompromissen zustimmen, aber im Hintergrund an ihren polarisierten Positionen festhalten. In allen wichtigen Fragen bleiben gegenteilige Positionen bestehen (Ganztagsschule, Schulaufsicht, Autonomiespielräume, Schulpartnerschaft).
Das Bund-Länder-Problem wurde eher verschärft als gelöst, das wird sich bei der Umsetzung zeigen. Die Bildungsdirektionen sind nach wie vor hybride Bund-Länder-Strukturen, die viele Konflikte in sich tragen. Das Hauptproblem, dass der Bund die Mittel zur Verfügung stellt, die Länder aber diese veranschlagen und ausgeben, wird überhaupt nicht angegangen und durch das Zusammenrücken der Bundes- und Landesschulen eher verschärft.
Man muss sich das vorstellen. Der Bund bezahlt und gibt die Ziele vor, die Bildungsdirektionen setzen um. Wenn nun Druck auf die Zielerreichung gemacht wird, was ist dann naheliegender, als den alten Streit um die Mittel aufzuwärmen: Wenn wir ausreichende Mittel bekommen, erfüllen wir gerne die Vorgaben. Solange es den Konflikt zwischen Zentralismus und Föderalismus gibt, wird die neue Struktur eher stärkere Auseinandersetzungen auslösen.
Autonomie ausprobierenstatt vorab festlegen
Im Bereich der Autonomie gibt es mittlerweile sehr viel internationale Forschung, in deren Ergebnissen die Skepsis über die Wirkungen hoch ist. Darüber hinaus gibt es die Erfahrungen mit der ersten Autonomie-Reform in den 1990ern, die sich mit Sparpolitik überschnitten hat. Diese Situation gibt es heute sehr ähnlich, wo seit langem auch die politische Rhetorik besteht, es würde zu viel ausgegeben; die vorhandenen vergleichenden Indikatoren deuten eher in Richtung ausreichender Ressourcen. Soweit Knappheiten bestehen, ist das System nicht geeignet, zwischen Knappheit und Überfluss auszugleichen, zum Beispiel zwischen Stadt und Land, oder zwischen Wien und den anderen Ländern.
Eine von vorneherein kostenneutral konzipierte Autonomiereform (Innovationen werden durch Einsparungen in anderen Bereichen des Systems finanziert), noch dazu in einem Umfeld der generellen Sparpolitik, wird wohl nicht auf Enthusiasmus stoßen. Daher wurde der Vorschlag gemacht, die Autonomie zuerst systematisch großflächig regional in zusammenhängenden Schulstrukturen auszuprobieren und nicht flächendeckend zu beginnen. Dies hätte Ähnlichkeit mit den geplanten Clustern, diese müssten jedoch gerade die Landes- und Bundesschulen gemeinsam umfassen (die in der "großen Reform" getrennt bleiben, was nur administrativ zu argumentieren ist).
Inhalte stattKompromisse
In der gewählten Vorgangsweise in Form der traditionellen Verhandlungslogik ist es klar, dass die Interessenvertretungen aufgrund ihrer starken Rolle in den österreichischen Governance-Strukturen ihre eigene Positionierung betreiben müssen. Da die Wirkungen der Reform in den komplexen Verwaltungsstrukturen und den polarisierten politischen Positionierungen sich erst in der Umsetzung zeigen werden, müssen die Verhandlungen unter großer Unsicherheit geführt werden und hängen vom Goodwill der Akteure ab. Wenn man sie erst am Schluss einbezieht, ist klar, dass sie sich wehren und als "Bremser" auftreten.
Der Vorschlag, die inhaltliche Kooperation und die Professionalisierung der Lehrpersonen als Hauptweg der Entwicklung anzugehen, wäre eine Möglichkeit, aus dieser Verhandlungslogik auszusteigen. Als Voraussetzung müssten auch Position und Rolle der Interessenvertretungen inhaltlich auf den Tisch geholt werden. Vielleicht ist der vorgeschlagene Weg, auf einen Modus von Kooperation und Augenmaß (bzw. tatsächlich Inhalte statt Kompromisse) umzustellen, eine Hoffnung für die nahende Zeit, wenn die Fallstricke der "großen Reform" offen zutage treten. Leider wird dann das öffentliche Bildungswesen - und hoffentlich nicht das gesamte Staatswesen - insgesamt wieder etwas schlechter dastehen, als es das jetzt schon tut.
Zum Autor
Lorenz
Lassnigg
ist Senior Researcher am Institut für Höhere Studien (IHS), Forschungsgruppe equi: in_Equality and Education. privat