Как очистить Россию от авторов её «оптимизации»?
Кажется, случай пустяковый. Он произошел десять лет назад. Не стоит даже клочка бумаги, чтобы написать на нём о нем. Однако это не совсем так. Десять лет назад Министерство финансов Российской Федерации и Высшая школа экономики выпустили пособие по оптимизации государственных структур страны. Авторы пособия — Алашкевич М. Ю., Богданов Л. Н., Котюков М. М., Лисин Н. В., Муравьев В. А., Полякова С. В., Рудник Б. Л., Саакян Т. В., Сивец С. В., Чернышева О. Е., Яшина Е. Р. Те из них, кто жив, процветают, успев побывать в ранге федерального министра. И тем не менее пособие равнозначно чистосердечному признанию персональной ответственности за то, что потом произошло с государственными институтами в стране.
В названии пособия нет никакого намека на будущее судьбоносное содержание. Всё спрятано, как обычно, под дежурной вывеской «Федеральный закон № 83: основные положения, механизмы и инструменты». Официальное название закона также шаблонно и бессодержательно: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Но авторы законопроектного текста — не перфекционисты, думающие о Родине, а потом о себе, ищущие любую возможность, чтобы что-то улучшить и усовершенствовать, а не разрушить до основания.
На деле всё оказалось ложью, начиная со вступительного слова замминистра финансов Российской Федерации Т. Нестеренко. Та не потрудилась вдуматься в смысл того, что ей предложили подписать в качестве предисловия. Для опытного финансиста и экономиста, оперирующего строгими математическими формулами и привыкшего рассчитывать всё до копейки, весьма странны рассуждения в терминах неопределенного будущего. Конечно, невозможно оцифровать бесконечность в виде «повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг для населения, эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений». Однако именно в этом финансисту мерещится цель закона. Закон вообще не про «эффективность» и не про «совершенствование». Он — о сломе всей сложившейся структуры государственных и муниципальных учреждений в нашей стране и полной смене их правового положения. Лукавства автора предисловия не было только в одном: закон по масштабам и глубине последствий не будет иметь аналогов в современной истории.
Закон действительно коснулся каждого учреждения, задел каждого жителя России самым негативным образом, испоганил термин «оптимизация» псевдооптимизацией. Отменой закона исправить ситуацию уже не получится, так как он — промежуточное звено в цепи осуществления замысла, созревшего в допутинские времена. Реализация замысла стартовала в 2000 году со вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации и его «победы» над Гражданским кодексом Российской Федерации. Теоретически в нашем законодательстве все законы конституционно равны друг другу, но среди «конституционно равных» оказались вожаки, под которые выстраивается последующая логистика.
Бюджетный кодекс стал навигатором для всего законодательного пространства страны, а Минфин — играющим тренером. Формула товар — деньги — товар проиграла формуле деньги — товар — деньги. В круговороте товаров и денег минфиновцы — или, как называл таких людей Маркс, «созидатели сокровищ» — выделили и фетишизировали только денежный оборот и возвысили его как главный критерий всей государственной деятельности.
До победы Бюджетного кодекса над Гражданским кодексом все государственные и муниципальные учреждения как некоммерческие организации обустраивались в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ). Непосредственная работа учреждений выстраивалась в соответствии с отраслевым законодательством по сферам: науки, здравоохранения, образования, культуры, социального развития и так далее. ГК РФ определял общие правовые рамки, а специфические — закон «Об образовании», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об основах законодательства Российской Федерации о культуре» и др. увязывали отраслевые цели и их ресурсное обеспечение.
Что здесь было не так? Здесь не было Минфина. Минфину, который в то время возглавлял М. Касьянов, принципиально не нравилась любая конструкция, отводившая финансовому ведомству обслуживающую и обеспечивающую роль в госуправлении. И это — главное. Это не устраивало всех министров финансов, отсюда надковерная и подковерная игра, которая объясняет постоянную смену на протяжении всей постсоветской истории статуса министра финансов. То его возвышение до уровня первого заместителя или заместителя председателя правительства, то спуск вниз. Последним первым вице-премьером и министром финансов был Силуанов, до него —Кудрин, до Кудрина — Касьянов и так далее, до Чубайса и Гайдара. Что давала приставка «вице-премьерская» лично министру — понятно всем, а что она давала министерству? Самое важное: упрощение принятия решений правительственного уровня. Достаточно было написать служебную записку своему министру, чтобы уже от своего министра как заместителя председателя правительства получить «в одном флаконе» и правительственное распоряжение, обязательное к исполнению по всей вертикали и горизонтали федеральной исполнительной власти, и внутриведомственное решение. С министрами финансов такая метаморфоза со статусом происходила по нескольку раз за все время замещения должности.
Появление Бюджетного кодекса делало его самым главным правоустанавливающим законом страны. Им строго зарежимили право 330 тысяч государственных или муниципальных учреждений на приносящую доходы деятельность, а затем — и право распоряжаться доходами самостоятельно. Однако проконтролировать сотни тысяч учреждений оказалось невозможным, но и сохранять право распоряжения заработанными деньгами для Минфина было тоже неприемлемым. И вот эта, казалось бы, мелкая по масштабам государственных задач и функций проблема внебюджетных доходов переросла в реорганизацию самих учреждений, чтобы решить именно эту частную проблему. Безотносительно к целям основной деятельности государственных и муниципальных учреждений.
Высшая школа экономики всегда была вхожа во все минфиновские кабинеты. В Минфине решили, что такие как ВШЭ учреждения, говорила Нестеренко, образец для всех организаций. Они действуют «в условиях жесткой конкуренции со стороны не только отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров». В них есть «экономически грамотные и инициативные управленческие команды, продемонстрировавшие способность эффективно работать в условиях широкой хозяйственной самостоятельности». Это вам не сельские школы, считает Нестеренко.
А почему, спрашивается, нельзя сравнивать? Почему моделью и первоосновой нашего российского будущего является ВШЭ, а не сельская школа? Страна не заметит потери ВШЭ, а без сельских школ страна лишится не только села, сельского хозяйства, но и своего государства. Тот факт, что с ВШЭ кто-то на Западе конкурирует, а с сельской школой — нет, вообще ни о чем не говорит. Его просто не существует. На Западе никому в голову не придет идея конкуренции с ВШЭ.
Минфин решил уйти от однообразия бюджетных учреждений еще и потому, что на Западе есть «многообразие форм (типов) некоммерческих организаций государственного сектора». Поэтому весь отечественный бюджетный сектор стали реструктуризировать по западным образцам. Вначале был принят федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», которым разрешили максимум хозяйственной самостоятельности. Затем был принят закон № 83-ФЗ, который ввел еще один тип учреждения — казенное учреждение, которому запретили распоряжаться внебюджетными средствами. И все 330 тысяч организаций вдруг «попали под раздачу».
Начался новый для страны общероссийский процесс всеобщей оптимизации, о чем авторы закона № 83-ФЗ так и заявили в своей пояснительной записке. Дескать, система бюджетных учреждений «была сформирована в иных социально-экономических условиях», но не объясняется — в каких. Всё, что было создано, произошло в постсоветское время. Далее писалось, что система бюджетных учреждений функционирует «в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг. Органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг (подчеркнуто мной. — А.М.). В нынешнем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности деятельности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием, основанным на фактически сложившихся расходах». И — никаких обоснований, доказательств или примеров.
83-й федеральный закон оказался безапелляционным приговором общедоступному образованию и здравоохранению в России. Обучение и лечение стали считаться услугой и, как всякая услуга, были монетизированы по лекалам Минфина. С подачи ВШЭ. Эти фактические авторы закона, посматривавшие на жизнь из окон собственного благополучия, во главе с А. Кудриным зомбировали своими междометиями председателя Госдумы Б. Грызлова, его первого заместителя О. Морозова, заместителей председателя Госдумы Л. Слиску, С. Журову, Н. Герасимову, В. Володина, Ю. Волкова, В.Язева. Руководство палаты было «дезориентировано» также всеми профильными комитетами, безоговорочно поддержавшими законопроект — начиная с О. Борзовой, председателя Комитета Госдумы по охране здоровья (сейчас она — первый заместитель председателя Комитета Государственной думы по вопросам семьи, женщин и детей), Г. Балыхина, председателя Комитета Госдумы по образованию (теперь он член комитета Госдумы по образованию и науке). Только один председатель комитета выразил профессиональную и гражданскую позицию и ясно записал в своем заключении: «…следует дать оценку социально-культурным последствиям изменения статуса учреждений культуры, так как выполняемые ими задачи не сводятся только к оказанию услуг, а направлены прежде всего на реализацию государственных функций по сохранению культурного наследия и созданию культурных ценностей. Поэтому оптимальность в их деятельности должна оцениваться иными параметрами, чем изменение расходной базы бюджета». Это — председатель Комитета Госдумы по культуре Г. Ивлиев (теперь руководитель Федеральной службы по интеллектуальной собственности). Его не услышали.
83-й закон установил принцип подушевого финансирования при осуществлении государственных и муниципальных услуг. Цена подушевого финансирования ученика или пациента была установлена произвольно, но неизбежно привела к выводу: невыгодно содержать множество школ, больниц, Домов культуры и других учреждений социальной сферы. Минфин через правительственную комиссию по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов провел план оптимизации сети и численности работников государственных и муниципальных учреждений. Запад нам помог и здесь: в основу плановых показателей легла статистика ОЭСР, в сравнении с которой оказалось, что численность работников российской бюджетной сферы превышала показатели стран ОЭСР, а количество учителей и медиков — «превышало значительно».
Однако реформаторы, привыкшие глядеть на жизнь сверху вниз, оперировать макроэкономическими данными, смогли лишь написать закон в общих выражениях, но так и не смогли спустить на места четкие критерии разделения учреждений. Пособие, с которого начат рассказ, не помогло. В новых перечнях услуг не оказалось качественных показателей, поэтому «нормативные» затраты на оказание услуг оказались такими же, как и до реформы. Плановые начала всероссийской оптимизации был подорваны саботажем на местах, но инициаторы реформ не успокоились. Началась подготовка к следующему этапу, главным механизмом и аргументом которого стала сила власти и абсолютное доминирование Минфина. Как это стало происходить — расскажем. Поименно. По фактам. Предметно. Без аналогий.