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A operação Maestro, que envolve suspeitas de recebimentos de fundos europeus de forma ilícita, voltou a pôr os dinheiros de Bruxelas e a forma como são atribuídos no olho do furacão. A investigação decorre e, apesar dos controlos existentes e previstos na atribuição de fundos europeus, pode haver montantes entregues irregularmente e que poderão ter de ser devolvidos.
O Observador explica-lhe como os fundos europeus chegam às empresas e de que forma são controlados.
O que é o Portugal 2020?
O Portugal 2020 foi o programa para a aplicação dos fundos europeus, no quadro plurianual, que vigorou entre 2014 e 2020 e que sucedeu ao QREN. Portugal teve acesso a um valor de quase 27 mil milhões de euros. Este quadro foi dividido em 16 programas operacionais – temáticos e regionais. Segundo dados oficiais terão sido abrangidos neste quadro 75.829 beneficiários, que viram aprovados 141 mil projetos.
Segundo os últimos dados, no final de janeiro deste ano, atingiu-se, no Portugal 2020, uma taxa de compromisso de 113% e de execução de 98%. "O valor de fundos aprovados atingiu os 30,4 mil milhões, para apoiar projetos com um investimento elegível de 46 mil milhões, o que corresponde a uma taxa de financiamento média de 66% sobre o investimento elegível", refere um comunicado da Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC). Já os fundos executados atingiram os 26,4 mil milhões, tendo sido pagos 26,1 mil milhões.
O que é o Portugal 2030?
O Portugal 2030 é o programa plurianual que se seguiu ao Portugal 2020. Aplica-se entre 2021 e 2027 com um montante global para Portugal de 23 mil milhões de euros. Terá 12 programas: quatro temáticos, que terão 13,1 mil milhões; sete regionais com 9,7 mil milhões; e o de assistência técnica com 168,3 milhões.
O que é o PRR?
O Plano de Recuperação e Resiliência — vulgarmente conhecido como a "bazuca" europeia — foi proposto durante a pandemia para ajudar os países a implementar reformas e investimentos com o objetivo de reporem o crescimento económico pós-Covid e acelerar a convergência europeia, com projetos a implementar até 2026. No caso português, o PRR foi aprovado em julho de 2021 e a primeira tranche (na verdade, foi um adiantamento) foi entregue em agosto desse ano, no valor de 2,2 mil milhões de euros.
Inicialmente, Portugal propôs-se a receber da "bazuca" 16,6 mil milhões de euros, dos quais cerca de 13,9 mil milhões em subvenções e 2,7 mil milhões em empréstimos através do Banco de Fomento, mas perante nova crise — desta vez, da inflação — propôs uma reprogramação que fez subir a dotação total para 22,2 mil milhões de euros para concretizar 44 reformas e 117 investimentos. Esta reprogramação foi justificada com a inflação e alterações nos projetos. E trouxe uma novidade: parte do reforço passou a ser financiada pelo Orçamento do Estado.
Há três tipos de beneficiários envolvidos no PRR: os intermediários, os diretos e os finais. Os beneficiários diretos são escolhidos pela comissão interministerial presidida pelo primeiro-ministro para projetos muito específicos (por exemplo, a ampliação da linha do metro).
A execução das restantes reformas e investimentos é contratualizada pela Estrutura de Missão Recuperar Portugal com agências ou organismos públicos — estes são os intermediários, que são responsáveis pela implementação de um investimento inscrito no PRR, mas cuja execução é assegurada por entidades terceiras por si selecionadas. É aqui que podem entrar as empresas ou outras entidades públicas — aqui denominadas como beneficiários finais, que também podem ser organizações privadas e públicas ou pessoas a título individual. Os beneficiários intermediários, após contratação com a Recuperar Portugal, lançam os concursos para os beneficiários finais.
Quem gere o Portugal 2020 e o PT 2030?
Os fundos provenientes do quadro de financiamento plurianual têm como coordenador nacional a ADC (Agência para o Desenvolvimento e Coesão), que atua ao nível de coordenação técnica, estando a coordenação política assente numa Comissão Interministerial de Coordenação. Há depois as entidades gestoras no caso do quadro plurianual, como o Compete 2020 ou o Compete 2030. No caso do PRR, criou-se uma estrutura de missão para a gestão desse programa que foi criado na pandemia. Em qualquer dos casos, estas entidades gestoras contratualizam com outras entidades a operacionalização das candidaturas, aprovações e fiscalização. São os chamados organismos intermédios que, na prática, são os contactos diretos com os beneficiários últimos, que podem ser empresas, associações, universidades, laboratórios, entidades públicas, etc.
No caso do Compete, os organismos intermédios são a AICEP, o IAPMEI, a ANI, o Turismo de Portugal, a Fundação para a Ciência e Tecnologia. Estes organismos são também intermédios no Portugal 2030 e, ainda, no PRR. As entidades gestoras é que têm a incumbência de avaliar projetos e pagamentos.
Quem gere o PRR?
A gestão e coordenação do PRR é feita a vários níveis. Por um lado, existe uma comissão interministerial que é presidida pelo primeiro-ministro e inclui alguns membros do Governo e tem a seu cargo a gestão política estratégica do plano e que assegura que este está em linha com as orientações estratégicas e nacionais.
Mas não está sozinha na coordenação. A Estrutura de Missão Recuperar Portugal também tem a parte da coordenação técnica e de gestão e garante que as diversas componentes do PRR são operacionalizadas. Também é responsável pelo acompanhamento, avaliação e interação com a Comissão Europeia, assim como a auditoria e controlo e, especificamente, a implementação do sistema de controlo interno (que veremos a seguir).
Há, ainda, uma comissão nacional de acompanhamento, presidida por uma "personalidade independente" que é atualmente Pedro Dominguinhos. Esta comissão inclui "personalidades de reconhecido mérito" e entidades do setor empresarial, das áreas da ciência, social, cooperativa e territorial e verifica a execução do PRR, assim como os seus resultados, e analisa os fatores que afetam a sua execução. Também pode propor recomendações e chegou a fazê-lo — em março de 2022, no primeiro relatório sobre o PRR, propôs que se verificasse se os investimentos estavam ou não a produzir os resultados pretendidos e sugeriu a criação de indicadores para ajudar nesse trabalho.
Como se candidatam as empresas?
As entidades que se queiram candidatar a fundos europeus (Portugal 2020, antes, e ao Portugal 2030, agora, assim como ao PRR) têm de sujeitar as suas candidaturas no portal Balcão dos Fundos, uma plataforma eletrónica na qual têm de se registar e através da qual entregam o formulário, a documentação pedida, nomeadamente balanços e demonstração de resultados (até porque se exige aos beneficiários que apresentem uma situação económico-financeira equilibrada e demonstrem ter capacidade de financiamento da operação, tendo-se acrescentado no Portugal 2030 a determinação de que não podem estar em processo de insolvência) e o projeto a ser financiado. É também nesta plataforma que pode ser consultada a conta-corrente e as operações. Muitas empresas recorrem a consultoras para ajudarem na elaboração e submissão do projeto.
Há que aguardar o chamado Aviso, que é a abertura do concurso para determinado apoio, sendo aí colocadas as condições de acesso e os limites elegíveis para apoio. No caso do Portugal 2030, os primeiros avisos só foram lançados na segunda metade do ano passado. O Portugal 2030 começou, teoricamente, em 2021. Até final de janeiro, o Portugal 2030 tinha 503 operações aprovadas com um investimento de 840 milhões de euros. A maior parcela é referente ao programa Pessoas 2030. Tinham, até ao final do primeiro mês de 2024, sido lançados 244 avisos com 3.688 milhões a concurso. Estão programados para 2024 um total de 537 avisos, mobilizando 7 mil milhões.
Os projetos podem ser submetidos de forma individualizada, por um único beneficiário, ou em conjunto por mais do que um beneficiário, que pode até ser feito por uma associação. Cada aviso tem um limite de apoio elegível.
No caso do PRR, no site da Recuperar Portugal, assim como nas páginas dos vários beneficiários intermediários (por exemplo, o IAPMEI, no caso das agendas mobilizadoras), estão disponíveis os avisos e os requisitos para submeter a candidatura.
Como são pagos os apoios nos diferentes programas?
Nos quadros plurianuais de financiamento, quer no Portugal 2020, quer no Portugal 2030, depois de aprovada a candidatura, é feito um pré-financiamento ou adiantamento. Também no PRR, na maior parte dos casos, começa por ser feito um adiantamento para garantir que as empresas e outras entidades conseguem fazer os investimentos necessários. No caso das empresas, esse adiantamento começou por ser de 13% do valor do projeto, mas passou recentemente para 23%, podendo nalguns casos chegar aos 30%. No caso do Portugal 2030, o adiantamento podia chegar aos 10% do valor total aprovado, conforme diploma publicado em março do ano passado.
A partir daí, por cada pedido de pagamento (no caso das agendas mobilizadoras no PRR, podem ser feitos até quatro pedidos de pagamento por ano), tem de se apresentar a fatura, que tem de ser validada. Por exemplo, o sistema de controlo interno dos beneficiários intermediários (que explicamos de seguida) tem de verificar se aquela fatura corresponde a uma despesa no âmbito do projeto, se é razoável tendo em conta o que foi contratualizado, etc. Ou seja, no limite, se a empresa não encontrar a justificação da despesa devolve o dinheiro que já recebeu de adiantamento.
Nos fundos os pagamentos são feitos através de reembolsos tendo em conta a execução física ou financeira reportada após os adiantamentos e no saldo final do projeto.
Como é feita a verificação dos pagamentos?
Há vários níveis de fiscalização. Um primeiro logo quando é feito o pedido de pagamento por parte do promotor do projeto. São verificadas as faturas e a correspondente elegibilidade. Essa verificação é feita pelo organismo intermediário. Boa parte do controlo é documental, se tem as faturas e os registos dos pagamentos bancários, por exemplo. Há ainda a possibilidade de haver um controlo físico, verificar no terreno se o projeto está a ser executado e as despesas realizadas. Mas, segundo fontes que estão habituadas a lidar com estes procedimentos, esta verificação in loco nem sempre é feita e nem se consegue verificar todas as faturas no terreno.
Os beneficiários têm de permitir o acesso aos locais de realização das operações e bem como aos sítios onde se encontrem os elementos e documentos necessários ao acompanhamento e controlo das operações aprovadas, tendo de guardar os comprovativos.
Especificamente no caso do PRR, as "boas práticas" ditam que os beneficiários intermediários devem organizar idas ao terreno aos projetos para garantir que os investimentos estão a ser feitos (e de forma adequada), o que nalguns casos é feito apenas por amostragem, dependendo do número de beneficiários finais. A Comissão Nacional de Acompanhamento do PRR também está a fazer visitas ao terreno e se suspeitar de alguma irregularidade pode remeter para a estrutura de missão e os beneficiários envolvidos. Os programas plurianuais também têm comissões de acompanhamento designadas e que fazem essa fiscalização.
Como é feita a fiscalização da atribuição dos fundos?
Além da verificação ao longo do projeto, há sempre controlos que podem ser feitos pelos organismos intermediários. Mas o modelo de governação do quadro plurianual prevê a realização de auditorias aos sistemas, às operações e às contas por parte da IGF (Inspeção Geral de Finanças), para dar uma garantia independente à Comissão Europeia. No PRR, a comissão de auditoria é também presidida pela IGF, que tem de emitir pareceres prévios sobre os pedidos de desembolso dos financiamentos e de realizar auditorias ao funcionamento do sistema de gestão e controlo interno do plano. Este sistema de gestão e controlo interno foi implementado para garantir que os fundos são aplicados de forma correta e de acordo com as regras, prevenindo, detetando e reportando irregularidades.
Além deste sistema de controlo interno, os beneficiários diretos e intermediários são obrigados a terem, eles próprios, um sistema de controlo interno que, por exemplo, regista as declarações de conflito de interesses, garante que não há duplo financiamento (por exemplo, para assegurar que o mesmo projeto não recebe simultaneamente fundos do PRR e de outros fundos) ou que analisa as faturas e se estas se adequam à tipologia dos investimento que foi contratualizado, entre outras responsabilidades. Ou seja, o beneficiário intermediário não tem a função de fiscalização nem de auditoria, mas de controlo (no fundo, de prevenção das irregularidades).
Já as auditorias podem ser feitas por várias entidades. Por exemplo, pela própria estrutura de missão, junto dos beneficiários diretos e intermediários, pela Inspeção-Geral de Finanças, pelo Tribunal de Contas português, assim como pelo Tribunal de Contas Europeu. Por último, há um canal de denúncia aberto a qualquer cidadão no site da estrutura de missão. Existe, também, um Portal da Transparência onde estão detalhados os investimentos do PRR.
Se for detetada uma irregularidade, o que acontece?
No caso de ser detetada uma irregularidade nos quadros plurianuais, os organismos de gestão terão de reportar à Agência para o Desenvolvimento e Coesão que, por sua vez, envia para a Comissão Europeia e IGF.
No caso do PRR, se os sistemas de controlo interno ou mesmo as auditorias detetarem uma irregularidade — por exemplo, erros na fatura ou a falta de alguma informação necessária — começam por informar a Estrutura de Missão e solicitar a sua correção junto dos beneficiários envolvidos.
Muitas vezes as irregularidades são somente de despesas entregues que não são elegíveis, tendo os beneficiários de devolver o montante, cabendo às entidades gestoras a responsabilidade de garantir a devolução, podendo até fazer essa tramitação na conta-corrente do beneficiário nesse apoio. Se o programa ainda estiver aberto, esse dinheiro fica disponível para outros projetos. Noutros casos há que devolver o dinheiro a Bruxelas. Por exemplo, no caso das golas de fumo, conforme noticiou o Observador, o Estado português optou por devolver dinheiro a Bruxelas.
Ana Carla Almeida, procuradora-geral adjunta e coordenadora do think tank da PGR para os fundos europeus, à Rádio Observador explicou que quando é detetada uma irregularidade é feita uma correção financeira, que, caso haja investigação criminal, pode ser de valor diferente já que, explica, muitas vezes nesses inquéritos não é apenas a obtenção ilícita de subsídio que está em causa, mas outros crimes como branqueamento ou fraude fiscal. Em casos mais graves, a recuperação pode não ser fácil, podendo até chegar a tribunal. Aí, ao devolver verbas a Bruxelas, é o Orçamento do Estado que fica com a dívida.
Além disso, quando detetados indícios de crime (fraude, por exemplo), como falsas declarações prestadas pelos candidatos, o conflito de interesses dos colaboradores com responsabilidade pela análise de candidaturas, subornos ou comissões ilegais, adoção de procedimentos que violem o princípio da concorrência, entre outros, os elementos são enviados para o Ministério Público.
E o que acontece se for considerado infração criminal?
Segundo os regulamentos dos fundos dos quadro plurianuais, as pessoas singulares e coletivas que "tenham sido condenadas em processo-crime por factos que envolvam disponibilidades financeiras dos fundos europeus, ficam impedidas de aceder aos fundos europeus, por um período de três anos a contar do trânsito em julgado da decisão condenatória, salvo se da pena aplicada no âmbito desse processo resultar período superior". A quem tenha sido deduzida acusação ou em relação aos quais tenha sido feita participação criminal por factos apurados em verificações de gestão ou processos de controlo ou auditoria movidos pelos órgãos competentes, nacionais ou da União Europeia, apenas podem ter acesso a fundos europeus se apresentarem garantia idónea.
Há muitas fraudes nos fundos europeus?
Os dados indicam que o nível de fraude é relativamente baixo. No "Estudo para o Conhecimento da Fraude nos Fundos Estruturais em Portugal", do think tank da Procuradoria-Geral da República (PGR), concluiu-se que "no âmbito do QREN e PT2020, foram reportados 137 casos fraudulentos, dos quais apenas dois são de fraude comprovada, isto é, com sentença final transitada em julgado", adianta o estudo, precisando que estes dois casos, no QREN, correspondem a um montante irregular de 200 mil euros.
Os 137 casos tinham um valor envolvido de 200 milhões. A propósito deste estudo, Susana Peralta, economista, num artigo de opinião no Público, lembra a dificuldade de quem fez a investigação na obtenção de informação. E, por isso, lembrando que o valor de fraude reportado no relatório PIF de 2022 no PT 2020 foi de 0,19%, menos que no quadro anterior (QREN foi de 0,77%) e a média da União Europeia em ambos os programas ficou nos 0,44%, a economista afirma: "Ou de facto estamos menos fraudulentos, ou estamos a fazer um esforço menor para a detetar."
Ana Sofia Amândio, socióloga e investigadora no Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL), que assinou o estudo "A Avaliação dos Fundos Europeus em Portugal", refere ao Observador que se debruçou sobre o PT 2020 e no ecossistema dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e considera que "existe um bom equilíbrio entre os mecanismos de escrutínio e a metodologia dos custos simplificados". No entanto, sugere: "Ainda vivemos assombrados pela imagem construída há mais de 30 anos sobre os fundos europeus, período em que de facto não havia um controlo tão rigoroso sobre a execução financeira. Hoje não é assim. Mas temos uma imagem anacrónica da fraude. Basta olhar para os números e para a nossa posição no ranking europeu ou para a atual estratégia nacional de antifraude da Ad&C. Não podemos tomar o todo pela parte. Nem generalizar casos pontuais a todo o ecossistema dos fundos em Portugal, sob pena de pormos em causa a política de coesão, tão determinante para a convergência entre as regiões da União Europeia".