Ajuste, federalismo, política: la lección de Brasil en 1999
"Hay políticos que hacen que la crisis entre pequeña por una puerta del despacho y salga grande por la otra. Fernando Henrique Cardoso es de esos políticos que consiguen la proeza de que crisis que entran enormes por una puerta salgan pequeñas por la otra" (Elio Gaspari, periodista brasileño)
La Argentina vive lo que sea talvez el mayor conflicto federativo de los últimos 100 años, en el marco de un proceso de ajuste fiscal sumamente complejo, donde las relaciones entre la economía y la política son asunto de todos los días para los comentaristas tanto económicos como políticos. En ese contexto, creo que puede ser útil conocer en detalles la experiencia brasileña de 1999, cuando todos esos elementos se hicieron presentes - ajuste, conflicto entre el presidente y los gobernadores y cuestiones políticas- y Brasil consiguió en poco tempo salir de aquellas dificultades, gracias al liderazgo y la habilidad del presidente Cardoso (FHC) y al entretejido de un acuerdo entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo para sacar adelante al país. Confieso mi creciente perplejidad viendo cómo Brasil y la Argentina se siguen ignorando mutuamente y en la Argentina se sigue con interés la realidad de países tan distantes como Ecuador o El Salvador, cuando se tiene al lado un conjunto de ejemplos positivos que podrían ser emulados para conseguir vencer a las dificultades del país.
El fantasma mejicano
A fines de 1994, en las postrimerías del gobierno de Salinas de Gortari, México devaluó el tipo de cambio y la inflación anual trepó a niveles cercanos al 50 %. Con la pésima historia brasileña anterior al Plan Real de 1994, 10 entre 10 economistas y políticos locales tenían temor a que, si tras una eventual devaluación del Real, la inflación inicial alcanzase niveles similares, el Plan Real se convirtiese en el sexto plan fracasado de estabilización, una lista inaugurada tristemente por el Plan Cruzado de 1986 y seguida por los otros cuatro planes igualmente fallidos que lo sucedieron entre 1987 y 1991.
La devaluación
Por eso, en enero de 1999, cuando el gobierno de Cardoso optó por devaluar, dada la aceleración de la pérdida de reservas, su primer intento fue cambiar el esquema de un crawling peg muy ajustado por un sistema de bandas, por el cual el tipo de cambio sería "libre", pero dentro del intervalo de una banda de flotación. Se puede decir que el esquema duró 5 minutos, que fue el tiempo necesario para alcanzar el techo de la banda el primer día, con lo cual el Banco Central tuvo que seguir vendiendo reservas. Cuarenta y ocho horas después, la autoridad monetaria "tiró la toalla" y se rindió a la inevitabilidad de la flotación pura. Para un país acostumbrado hacía décadas a controles cambiarios de todo tipo, fue una revolución. Equivaldría, más o menos, en la circunstancias argentinas actuales, a salir del cepo "de golpe y porrazo", a las apuradas. Había quien temía que, en ese contexto, la hiperinflación estaría esperando a Brasil a la vuelta de la esquina. Con dos elementos adicionales: i) el déficit total del sector público –incluyendo intereses– en 1998 había sido de 7 % del PBI; y ii) a fines de 1997, el gobierno de Cardoso había anunciado un plan de ajuste para 1998, que se había revelado un completo fracaso. En otras palabras, daba la impresión de que dejar flotar el tipo de cambio, en tales circunstancias, era como entrar a la cancha ya perdiendo 4 a 0. En pocos días, la cotización del tipo de cambio, que era de 1,20 reales por dólar el 12 de enero, trepó a más de R$ 2. Parecía el fin del Plan Real. Y no solo eso: pocos días después, ni lerdo ni perezoso, Tarso Genro, uno de los máximos exponentes del Partido de los Trabajadores (PT), lanzó al ruedo la palabra maldita: "impeachment". Manifestaciones callejeras pidiendo "Fuera FHC" se convirtieron en parte del paisaje político. Todo parecía pender de un hilo.
La furia del FMI
A todo eso había que agregarle un elemento técnico con tintes de drama shakespeareano: el FMI, con quien Brasil tenía un programa de ajuste y que le había prometido al país un rescate de más de US$ 40 mil millones, se quería "comer crudas" a las autoridades brasileñas, por haber sido el último en enterarse de la devaluación, tal había sido la precipitación de los hechos en aquellos días fatídicos de la devaluación parcial que acabó frustrándose. Stanley Fischer y los técnicos del Fondo se enteraron de las novedades leyendo las noticias en sus computadoras, como cualquier brasileño, lo cual generó un ambiente de profunda desconfianza inicial del organismo con respecto a las etapas posteriores del plan. En fin, era lo que en Estados Unidos llaman the perfect storm: una tormenta perfecta. Para colmo de males, el nuevo presidente del Banco Central, que había sido nombrado el mismo día de la devaluación inicial, se reveló bastante inoperante y el mercado financiero local se pasaba el día hablando pestes de la conducción operativa del Banco Central, con lo cual dos semanas después Cardoso le solicitó la renuncia y llamó a Arminio Fraga para su lugar. En 20 días, el país andaba por el tercer presidente del Banco Central. Parecía el caos absoluto.
La rebelión silenciosa de los gobernadores
Las cosas en Brasil venían muy mal paradas durante todo 1998. En aquel año hubo elecciones presidenciales, es muy difícil que un gobierno haga una gran devaluación del tipo de cambio en tales circunstancias, el tipo de cambio estaba bajo estricto control, la desconfianza aumentaba y era un secreto a voces que el esquema de los "déficits gemelos" (fiscal y en cuenta corriente) estaba haciendo agua y que el año siguiente, muy probablemente, Brasil tendría que pasar por un doble ajuste, tanto fiscal como de balance de pagos, en el marco de un programa convencional con el FMI, con todo lo que este suele implicar. El gobierno de FHC "pateó la pelota para adelante" y así llegó a fines de 1998, como se dice popularmente, "escupiendo sangre", pero aún vivo.
Sin embargo, todo se aceleró en los primeros días de enero, cuando el expresidente Itamar Franco, que había acabado de ser elegido gobernador de Minas Gerais, decretó el incumplimiento de pagos por un título que vencía de la deuda externa de esa provincia. La palabra "default" volvía a los titulares muy poco tempo después de que el país hubiese alcanzado un acuerdo de la deuda externa en función de problemas acumulados en los 25 años anteriores y que a su vez había tardado años en ser negociado. En la práctica, curiosamente, financieramente eso acabaría no teniendo ningún efecto neto en términos de los flujos cash, porque el Estado Nacional honró la deuda externa y el gobierno nacional lo compensó reteniendo parte de la coparticipación de Minas Gerais, amparado en el contrato de deuda que la provincia tenía con la Nación. La repercusión en los mercados, sin embargo, fue devastadora. Lo poco que restaba del flujo de capitales hacia el país se cerró de repente y, pocos días después, la política cambiaria voló por los aires.
Aquí hay que introducir una información importante para el lector. Brasil es un país parecido a la Argentina en materia federativa, con 27 provincias, gobernadores políticamente poderosos y dos siglos de problemas fiscales y tensiones acumuladas entre el poder central y las provincias, con muchas disparidades y viejas reivindicaciones de más autonomía financiera por parte de los "Estados" (las provincias brasileñas). Y si bien el partido del presidente no era virgen en materia de conducción provincial (tenía algunos de los gobiernos locales) estaba a leguas de tener un control político férreo sobre el conjunto de los 27 Estados.
En ese marco, los gobernadores hicieron una especie de "rebelión silenciosa". Se reunieron y emitieron una declaración de circunstancias, en principio con declaraciones generales apoyando al presidente para normalizar la situación del país, mantener la estabilidad y palabras vacías por el estilo, pero en las entrelíneas dejando claro que lo que una provincia obtuviese por algún intercambio de favores fiscales por apoyo político, debería ser extendido a las 27 provincias. Dicho de otra forma, como se puso de moda decir en la Argentina, "con la mía no". Un presidente volcánico, poco entrenado en los sutilezas de la negociación política, podría perfectamente haber puesto el grito en el cielo diciendo que lo querían chantajear. Para quien conoce como es la realidad compleja de un país, era simplemente business as usual. Just politics.
El ajuste
Cardoso asumió las riendas de la conducción del enfrentamiento de la crisis y negoció en cuatro frentes, en forma más o menos simultánea. Em primer lugar, reunió a la "mesa chica" de los caciques políticos del PSDB, PMDB y PFL que representaban la base de su gobierno, para consolidar su poder y reafirmar que nada cambiaría con respecto a lo que era su propuesta de dividir el poder entre los socios de la coalición para la gestión de gobierno 1999/2002. En segundo lugar, llamó al FMI y envió una misión negociadora en pocos días para curar las heridas comprensibles que habían resultado de aquel "corto circuito" de enero y restablecer la confianza necesaria para hacer "borrón y cuenta nueva" y seguir con el acuerdo, lo cual implicó aumentar el compromiso de superávit primario que había sido acordado poco antes, dada la nueva situación macroeconómica. En tercer lugar, negoció separadamente con los grupos de gobernadores, en algunos casos ajustando unas partidas presupuestarias, en otros aprobando mecanismos que en la práctica aumentaban la coparticipación y aceptando algunos pedidos específicos de bajo costo fiscal y gran rédito político, para evitar que "la sangre llegase al río" después de aquellos movimientos iniciales antes citados. Y, last but not least, consiguió aprobar en el Congreso un conjunto importante de medidas de ajuste, con destaque para el aumento de la tasa de uno de los principales impuestos, que se aplicaba bajo la forma de una tasación de 2 % sobre las ventas, que pasó a 3 % e implicó un importante aumento de la recaudación.
Con esas medidas, en 1999 se alcanzó un ajuste primario del sector público de 3 puntos del producto, tras haber sido estrictamente nulo en 1998. El mismo estuvo dividido en una mejora de 1,6 % del PBI a cargo de la Nación, 0,4 % del PBI por parte de las provincias y municipalidades y 0,8 % del PBI de las empresas estatales. Poco después, Brasil salió de la crisis, la estampida cambiaria fue domada, la inflación fue controlada y en el año 2000 el país volvió a crecer cerca del 4 %. El liderazgo político había alcanzado su objetivo.
FHC, un estadista
En los tiempos en que Felipe González todavía chapoteaba en el barro de la política interna española, antes de convertirse en un player de los grandes debates mundiales, en su disputa personal con Aznar, cierta vez, al comenzar el gobierno de éste, le había "mojado la oreja" con un discurso muy mordaz donde, palabras más, palabras menos, se había manifestado en los siguientes términos, que hacían alusión a lo que entonces se veía como falta de experiencia del líder del PP: "Muchas veces, cuando un gobernante no cumple bien con sus funciones, la ciudadanía le dice: '¡Renuncie!'. Pues en este caso el desafío que le lanzo, primer ministro, es que haga lo contrario: '¡gobierne!'".
Parodiando a Felipe González, bien se puede decir que lo que hizo FHC fue, en aquellas circunstancias tan dramáticas, gobernar. Con gran habilidad, es uno de esos políticos, como se dice en Brasil, "capaz de sacarse las medias sin sacarse los zapatos".
En mi corta experiencia de funcionario en Brasilia, tuve el honor de haber participado de una reunión con él una única vez. Corría el año 1995 y eran días también dramáticos, porque habían sido anunciados números fiscales horribles y, sin las informaciones de que se dispone hoy por todos los avances estadísticos y tecnológicos que ocurrieron, el gobierno no daba "pie con bola" y nadie sabía muy bien qué medidas adoptar. Fue una reunión de 7 u 8 personas, con la plana mayor del área económica, donde yo era el único "bagre" entre tantos "pescados gordos" de la economía. En esa reunión, que fue muy tensa, se tomaron medidas importantes para lo que ocurriría en la ejecución fiscal del año siguiente. Estábamos todos muy nerviosos y la única persona imperturbable era el presidente de la república, que escuchó con atención la opinión de todos los participantes –incluyendo a este modesto servidor, con toda la arrogancia de los 33 años de entonces– y al final agradeció a todos, muy educadamente y dijo: "Señores, ustedes me ayudaron mucho a tener la dimensión del problema. Voy a pensar y tomaré las decisiones que sea necesario tomar". Y así fue.
Felix Frankfurter, un exjuez de la Corte Suprema de los EE.UU., tiene una frase sobre lo que significa el acto de gobernar. Según él, "gobernar es un arte. No es una cuestión de negocios, de tecnología o de ciencia aplicada. Es el arte de conseguir que las personas vivan en comunidad en paz y con un grado razonable de felicidad". No por casualidad, el primer libro que FHC lanzó después de ser presidente, cuando volvió al llano para retomar su papel de intelectual, fue El arte de la política.
Como la de gobernar, un arte para pocos.
Investigador de la Fundación Getúlio Vargas