La licitación pública 001 de 2023 del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores amenaza con pasar a la historia como una de las más accidentadas y tormentosas en la contratación pública del país.
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Inicialmente proyectada por 599.651 millones de pesos, debía garantizar la expedición de pasaportes a los colombianos hasta julio del 2026. Pero hoy, a escasos seis meses de que se venza un contrato de prórroga firmado al amparo de una cuestionada declaración de urgencia manifiesta –uno de los cargos disciplinarios por los que está suspendido el canciller Álvaro Leyva–, no solo no hay certezas jurídicas de lo que va a pasar con el millonario proceso de contratación, sino que el gobierno del presidente Gustavo Petro (y, particularmente, su Cancillería) enfrenta las consecuencias de un inédito caso de rebelión administrativa cuya legalidad es materia de intensa discusión.
Su protagonista es el ahora destituido secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, José Antonio Salazar, viejo amigo del canciller Álvaro Leyva que esta semana decidió irse en contra de lo que había ordenado el presidente Gustavo Petro frente a ese meganegocio y adjudicarlo a la firma Thomas Greg, que obtuvo los mayores puntajes en el proceso y que ha venido fabricando los pasaportes de los colombianos en los últimos 18 años.
Salazar fue notificado de su destitución vía X (antes Twitter) por el Presidente, quien terminó además señalándolo con un adjetivo que suena exótico en la administración pública en Colombia: "traidor".
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"Cumpliendo con el deber, en defensa del patrimonio público y aplicando la ley, liberé al Estado de una demanda de 117.000 millones de pesos. Ahora, con acciones ilegales le están abriendo paso a una (demanda) de 599 mil millones. Cuando la ley es clara no hay lugar a interpretación", dijo el exsecretario.
La adjudicación del contrato, la destitución del hombre de confianza del canciller Leyva y los intentos del Gobierno por tratar de encontrar huecos jurídicos que permitan echar atrás esa actuación cierran una semana caótica en un proceso licitatorio que completa 10 meses de incertidumbres y polémicas legales. Un proceso clave para la seguridad nacional que, además, es también fundamental para mantener y ampliar el número de países que en la última década (incluidos los de la UE y Gran Bretaña) eliminaron el requisito de visa para los colombianos.
Las altísimas condiciones de seguridad del actual pasaporte obedecen en buena medida a las exigencias de esos destinos. Por eso, cualquier relajamiento en esta materia podría tener a mediano plazo consecuencias graves para la movilidad internacional de los connacionales.
En enero, el ministerio publicó un nuevo pliego de condiciones, cuya mayor novedad es que les abría el camino a las empresas que tienen fábricas en el extranjero para participar en la licitación. También se cambió el sistema de puntaje y se les restó calificación a los aspectos tecnológicos y de seguridad que deben tener las libretas y las plantas de fabricación.
Sin embargo, algunas de las empresas interesadas presentaron sus comentarios semanas después y señalaron que otra vez, supuestamente, se estaba favoreciendo a Thomas Greg.
'Papa caliente' para Murillo
El escándalo por el manejo de la licitación de pasaportes no se limita al estratégico tema de la expedición y custodia de esos documentos. Terminó enredando al embajador en Estados Unidos y canciller encargado, Luis Gilberto Murillo, considerado como uno de los funcionarios estrella del Gobierno y cuya principal preocupación al asumir el 'palomazo' era, precisamente, no salir tocado por el caso que llevó a la suspensión de Leyva y a la dura polémica por la intervención directa del presidente Petro en un tema de contratación.
La semana pasada, Murillo firmó una resolución en la que le devolvió al entonces secretario general, Salazar, sus funciones en materia de contratación, que habían sido asumidas en septiembre pasado por el canciller Leyva acatando la orden del Presidente de no entregar licitaciones con un único oferente, a pesar de que legalmente ese es un escenario legítimo.
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Y este lunes, después de dos conversaciones cortas con Murillo de las que, según su versión, entendió que el ministro encargado le iba a recomendar al Presidente que buscara una conciliación con Thomas, Salazar decidió adjudicar la licitación original.
El documento oficial, la resolución 1396 del 26 de febrero de 2024, fue publicado en la web del ministerio, pero no alcanzó a ser subido al Secop (la plataforma de contratación pública en el país) porque los permisos del secretario general fueron bloqueados casi de inmediato.
Ese hecho y la supuesta falta de disponibilidad presupuestal (tema sobre el que inicialmente el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, contradijo al canciller Murillo) son las cartas con las que el Palacio de San Carlos y la Casa de Nariño pretenden bloquear jurídicamente la adjudicación.
Pero no es una vía segura. Thomas Greg & Sons, que ya intentó una primera demanda, tiene ahora nuevos argumentos jurídicos para alegar afectaciones económicas. Camilo Gómez Alzate, quien fue director de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, sostiene que "la adjudicación del contrato está en firme y ahora el contratista tiene que cumplir con los tiempos". Gómez dice que, en contravía de lo que ordena la ley, "este proceso se ha visto afectado más por un interés personal que por buscar la aplicación de las normas de contratación".
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Jorge Tirado, abogado y exdirector de la Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, considera que lo que hizo Salazar se puede interpretar como una decisión tendiente a "minimizar eventuales responsabilidades contractuales que se hubieran podido derivar de la reticencia de adjudicar y celebrar un contrato estatal con un proponente que había presentado oferta y que estaba plenamente habilitado para celebrar el contrato".
En medio de la polémica, no se ha escuchado la voz del suspendido ministro Leyva, quien de carambola podría verse beneficiado jurídicamente por la adjudicación firmada por Salazar. ¿Por qué? Si el contrato original se adjudica, los actos posteriores de Leyva que fueron cuestionados por la Procuraduría (la suspensión de la licitación y la declaración de urgencia manifiesta) perderían efectos jurídicos y, en consecuencia, podrían desaparecer al menos las razones para su suspensión. Es por eso que en los pasillos de San Carlos –de donde salieron esta semana otras dos fichas de Leyva, además del ex secretario general– se dice que Salazar le tiró un salvavidas jurídico a quien es su amigo desde hace más de 50 años.
Es probable que incluso con una figura más técnica y moderada como Murillo, el Gobierno insista, con los costos legales y jurídicos y económicos que esto genere más adelante
Un hecho que parece incontrovertible es que Murillo generó la situación jurídica que le permitió a Salazar reasumir las capacidades legales para firmar el contrato. La versión del canciller (e) es que Salazar fue notificado de que saldría del cargo y que no recibió ninguna instrucción sobre los pasaportes. De hecho, la publicación de la adjudicación lo sorprendió en medio de un viaje oficial a Suiza, de donde tuvo que regresar de urgencia.
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Diez meses de líos
El presidente Petro arreció esta semana contra Thomas Greg. "El contrato es corrupto y aquí está metida la capacidad de la empresa particular Thomas Greg & Sons y en la monopolización de todos los datos privados en una sola empresa privada", escribió en su cuenta de X. En otro mensaje, la relacionó con una supuesta posibilidad de "fraude electoral", sin mayores explicaciones.
El contrato, sin embargo, fue diseñado por funcionarios de su gobierno y, además, de la entera confianza de su canciller, Álvaro Leyva, como Salazar. Los cuestionamientos por el supuesto direccionamiento del pliego licitatorio empezaron en mayo pasado, pero fue solo en septiembre –ya cuando el proceso tenía un solo oferente– cuando por orden del Presidente Leyva suspendió la licitación y declaró la urgencia manifiesta, que paradójicamente terminó en manos de la misma firma que según el Presidente se beneficia de prácticas de corrupción.
Todo esto en medio de los ruidos por el supuesto interés en el negocio de empresas europeas asesoradas por ciudadanos españoles cercanos al Gobierno. La licitación se ha convertido en un punto de honor para el presidente Petro, que en este caso ordenó a su gobierno no entregar licitaciones con un solo proponente. Es una orden polémica porque la Ley 80, el marco de la contratación pública, permite esa posibilidad, siempre y cuando se hayan garantizado la libre competencia y la transparencia.
Lo que empezó inicialmente en mayo del 2023 como un proceso licitatorio ordinario deja el inédito balance del primer ministro en ejercicio suspendido por la Procuraduría en un cuarto de siglo; una millonaria demanda contra el Estado (inadmitida esta semana); la también inédita decisión del presidente Petro de incumplir por dos semanas la orden de suspensión de Leyva –medida que atribuyó a los supuestos intentos de 'golpe blando' en su contra– y, sobre todo, la incertidumbre de qué pasará con la producción del documento que identifica a los colombianos en el exterior.
Benedetti, a la FAO.
En el lapso en el que no se cumplió la orden de la Procuraduría, Leyva firmó una decena de decretos que hoy están bajo la lupa, pues se cuestiona su validez. Ahí está incluido el de Armando Benedetti como embajador en la FAO, paradójicamente uno de los enemigos de Leyva en la Cancillería.
Pero ¿cómo se llegó a este punto? El día clave fue el 13 de septiembre de 2023. Ese miércoles, el hoy suspendido canciller Leyva declaró desierto el proceso licitatorio que se abrió el 24 de mayo. Esto a pesar de las advertencias de la Procuraduría de que ya se habían surtido todos los pasos legales y de la Contraloría sobre un presunto detrimento patrimonial y riesgo de desabastecimiento de las libretas. Para ese momento, la audiencia de adjudicación se había aplazado previamente en tres oportunidades pues en el Palacio de San Carlos hubo una fuerte disputa entre quienes querían entregar el contrato y los que no.
El primer grupo lo encabezaba el hoy exsecretario Salazar. Inicialmente, Leyva parecía inclinado a la adjudicación. Pero esa posición giró 180 grados cuando el presidente Petro intervino directamente en el tema. El jefe de Estado, en distintas oportunidades, ha señalado que las condiciones estaban "amañadas" en favor de Thomas. Leyva sepultó la licitación y eso detonó la primera consecuencia que le implicaría millonarios costos a la nación: el anuncio de una demanda de Thomas Greg por 117.000 millones de pesos por los perjuicios causados.
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La decisión de qué hacer con la demanda terminó costándoles la cabeza a otros altos funcionarios. Entre ellos la reconocida Martha Lucía Zamora, nombrada por Petro en la Agencia de Defensa Jurídica y a la que sacó del cargo porque su recomendación, como la del mismo equipo jurídico de la Cancillería, era buscar una conciliación con la empresa.
La posición de Zamora generó choques con el presidente Petro y el canciller Leyva, a quien se le acusó de haber gritado a la funcionaria en Casa de Nariño. Aunque dicho episodio nunca pudo ser corroborado, Zamora asegura que el ministro le dijo: "Notifíqueme en la tumba, cuando salga el resultado de ese pleito ya voy a estar muerto (...)".
Petro terminó no solo sacrificando a Zamora, sino acusándola de utilizar una institución pública "para defender intereses privados". La exfiscal, quien trabajó con él en la Alcaldía de Bogotá, entró a la larga lista de funcionarios técnicos que salen del Gobierno por mantener posiciones contrarias a las del Presidente.
Otra cabeza que se cobró esta controversia fue la de Germán Calderón España, quien el 13 de diciembre renunció como el apoderado para representar al ministerio y a su fondo rotatorio ante la solicitud de conciliación. Calderón también insistía en que se debía conciliar, pero de forma parcial.
Mientras la Cancillería y el equipo jurídico del Gobierno buscan cómo atajar la adjudicación firmada por la mano derecha de Leyva, el desgaste para la imagen del Ministerio de Exteriores, ya cuestionado por varias polémicas decisiones del canciller suspendido, no se detiene.
Lo que viene
"Este es uno de los episodios más desafortunados en materia internacional por parte del Gobierno y que ha tenido un manejo penoso", dice Juan Nicolás Garzón, docente de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana.
¿Por qué? "Porque desde un comienzo el Gobierno expresó un interés legítimo por tratar de adelantar un proceso más plural, un proceso de contratación más transparente y más competitivo en materia de pasaportes, lo cual está bien, pero entre la intención expresada por el presidente Petro inicialmente y los resultados posteriores al inicio el proceso de contratación para el tema de los pasaportes, lo que ha venido pasando es una seguidilla de decisiones erráticas, desafortunadas, mal manejadas y que además no han cesado", asegura el experto.
Garzón teme, además, que dada la injerencia del presidente Petro en el asunto terminen privilegiándose las posiciones políticas sobre las técnicas y jurídicas para solucionar el entuerto. "Es probable que incluso con una figura más técnica y moderada como Murillo, el Gobierno insista, con los costos legales y jurídicos y económicos que esto genere más adelante", asegura.
El analista señala también que la situación del canciller Murillo es difícil, pues se ve en la obligación de defender una posición, la del Presidente, frente a la que aparentemente (por hechos como la fugaz devolución de funciones a Salazar) "no son nada fáciles de manejar ni defender desde el punto de vista jurídico".
¿Y ahora qué irá a pasar? "Las alternativas que existen para el Gobierno serían las de poder probar que después de la expedición del acto de adjudicación se materializaron o concretaron inhabilidades o incompatibilidades sobrevinientes que impiden la suscripción del contrato y autoricen la revocatoria del acto de adjudicación o, también, probar que este fue expedido por medios ilegales induciendo a la administración a error", dice Jorge Tirado Navarro, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.
Finalmente, mientras que el Gobierno busca con urgencia una salida, la oposición política capitaliza y pone de ejemplo este caso para mostrar que en ocasiones la prisa del Presidente por imponer su voluntad hace que pase por encima hasta de sus más importantes funcionarios sin medir las consecuencias. En este caso, el canciller y el embajador de Colombia en Estados Unidos.
AURA MARÍA SAAVEDRA ÁLVAREZ
REDACCIÓN POLÍTICA
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