En 2014 se promulgó en Francia la ley de Modernización de la Acción Pública Territorial y la Afirmación de las Metrópolis (MAPTAM). Hasta entonces, varios balances de la gestión federal de los Estados no incluían a Francia debido a los pocos intentos de modificar el arraigado modelo centralista. Sin embargo, con este nuevo enfoque y poco a poco, se incorporaron cambios fundamentales en la organización del Estado francés.
El convencimiento del presidente François Hollande de la necesidad de un nuevo modelo territorial de Estado lo llevó a presentar su iniciativa en dos ocasiones ante la Asamblea Nacional. Su propuesta movilizó políticos, académicos, organizaciones y gobernantes locales, quienes se manifestaron a favor y en contra de la iniciativa.
La reforma de asuntos como la delimitación de las regiones, sus competencias y su financiación, hacen que la oposición generalmente se decante por dejar las cosas tal y como están, es decir, por preservar el statu quo territorial.
La delimitación inicial se basó en la ocupación del territorio francés, en el cual sobresalen tres grandes núcleos metropolitanos. En torno a ellos se propuso la creación de las regiones metropolitanas de Gran París, Gran Lyon y Gran Aix-Marselle-Provence. La adhesión a estos centros poblados se realizó mediante la estrategia de la geometría variable, la cual fue realizada luego de consultar a los pobladores.
Otras regiones de menor escala como Burdeos, Grenoble, Lille, Nantes, Niza, Rennes, Rouen, Estrasburgo y Tolouse gozan de un estatuto especial. Aquellas que optaron por no adherirse al nuevo modelo continuaron bajo la figura de los Establecimientos Públicos de Cooperación Intercomunal (EPCI), que opera desde 1999. Una de las decisiones más delicadas fue la reagrupación de las 22 regiones existentes desde 1956 en sólo 13, sin contar los cinco dominios de ultramar.
A las regiones les compete liderar la planificación y el desarrollo sostenible del territorio; la protección de la biodiversidad; el desarrollo económico; el apoyo a la innovación; la internacionalización de las empresas; la intermodalidad y complementariedad entre distintos modos de transporte; y, por último, el apoyo a la educación superior y la investigación. Para garantizar dichos objetivos se diseñaron mecanismos de coordinación con departamentos y "comunidades de aglomeración".
En primer lugar, el criterio de la fiscalidad propia regional se impuso sobre otras propuestas y facilitó la autonomía en el recaudo de la tasa profesional, es decir, la principal fuente de tributos del Estado francés. En segundo lugar, se aprobó el desarrollo del principio de solidaridad financiera intermunicipal, con el que las regiones acuden al rescate de las localidades en situación de desbalance fiscal y financiero.
Propuestas en Colombia
Las formas de ocupación del territorio colombiano han dado lugar a variadas propuestas de regionalización. Por ejemplo, el Informe Lebret (1956) fue una de las primeras iniciativas. Posteriormente, en 1969, académicos como Guhl y Fornaguera desarrollaron su propio enfoque bajo el concepto del epicentrismo regional.
Por otro lado, el Departamento Nacional de Planeación propuso en 1976 una regionalización para impulsar la descentralización. Después, en 1984, subdividió al país en cinco regiones de planificación: los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social (CRPES). Por su parte, Orlando Fals Borda manifestó la necesidad de crear ocho regiones, una iniciativa ampliamente discutida en la Asamblea Nacional Constituyente en 1991.
Las anteriores delimitaciones no coinciden debido a las diferencias en la conceptualización de cada autor. Hay casos emblemáticos de esta divergencia, como la regionalización ambiental de Caldas-Lang, que maneja el Ideam, y la de la distribución de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Humberto Molina y Pedro Ignacio Moreno publicaron en 2001 los resultados de un ejercicio de regionalización en el que se destaca una conclusión inédita hasta entonces: la desarticulación de amplias zonas del país y su marginación de los beneficios del desarrollo.
Propuesta alternativa
Sobre la base de un modelo gravitacional, cuyas variables son el PIB municipal y la población, yo mismo propuse en el 2019 una regionalización que tiene en cuenta el carácter metropolitano y la desarticulación de la parte alta de La Guajira, del Andén Pacífico, el Orinoco y la región selvática. Además, al emplear los resultados del Censo de Población (2018) se analizaron los flujos regionales de población, cuyos resultados fueron publicados en 2023. En ellos, entre otros problemas, se ratifican los rasgos metropolitanos.
De acuerdo con mi conceptualización del espacio regional colombiano, la delimitación de la propuesta mencionada es la más pertinente para enfrentar la fragmentación y la escasa cohesión social del país. Sin embargo, es el escenario menos probable ya que no coincide con las aspiraciones de los políticos.
Supongo que Eduardo Verano de la Rosa se escandalizará al ver a Córdoba más próxima de la región antioqueña que de la región Caribe. Otro tanto podrán experimentar los dirigentes del Eje Cafetero al afrontar la reducción de su región. Quizá también lo hagan quienes controlan la Federación Colombiana de Departamentos al ver que las dinámicas sociales, económicas y ambientales más acuciantes rebasan por mucho las jurisdicciones departamentales.
Acogiendo los nueve lineamientos del artículo 28 del PND, es probable que el Gobierno impulse las regiones autonómicas sin modificar las Regiones Administrativas de Planificación existentes, incluyendo a la RAP-E Región Central. Esta medida podría propiciar el traslape de algunas funciones con la recién organizada Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. Cuando ocurra, la burocracia regional dedicará buena parte de su tiempo a la coordinación interregional.
En tal escenario, tal como ha ocurrido con las dirigencias del Meta y el Tolima que participan en dos RAPs, se buscará la adhesión a otra región para recibir más fondos de la nación, es decir, más centralismo. Un punto intermedio es que, a través de una ley que aumente el tamaño de las regiones, se deroguen las normas contrarias al articulado de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y del nuevo Régimen de Áreas Metropolitanas.
Asimismo, tendrán que suprimir las RAPs inoperantes y establecer un período de transición en el que avance su delimitación, la clarificación de sus competencias y la financiación del gasto regional bajo el principio de la autonomía. Esto es factible con un poderoso liderazgo político, pero no con uno debilitado por las indagaciones de la Corte Suprema sobre las conductas de sus promotores.
ÓSCAR A. ALFONSO R (*)
RAZÓN PÚBLICA (**)
(*) Doctor en Planeamiento Urbano y Regional, economista, docente e investigador de la Universidad Externado de Colombia. oscar.alfonso@uexternado.edu.co.
(**) Razón Pública es un centro de pensamiento sin ánimo de lucro que pretende que los mejores analistas tengan más incidencia en la toma de decisiones en Colombia.