Poslednjih decenija pro{log veka bili smo svedoci sve ve}eg u~e{}a privatnog sektora u infrastrukturnim projektima, pri ~emu su tzv. public-private partnerships (javno-privatna partnerstva) odigrala va`nu ulogu u izgradnji i odr`avanju


APSTRAKT: U~e{}e privatnog sektora u infrastrukturnim projektima, konkretno u izgradnji puteva, nosi sa sobom brojne prednosti -osloba|anje bud`etskih sredstava koja mogu biti upotrebljena u druge svrhe samo je jedna od njih. Problemi koji se javljaju prilikom dodeljivanja koncesija dobrim delom se mogu prevazi}i modifikacijom karakteristika aukcije kojom se koncesije dodeljuju. Demsetzovom aukcijom koncesije se dodeljuju na fiksni vremenski period, {to za posledicu ima prevaljivanje rizika tra`nje na koncesionara i dalje neefikasnosti, poput vladinih garancija. Modifikacijom Demsetzove aukcije dolazi se do LPVR («least present value of revenue») aukcije, ~ija primena stvara uslove za intenzivnije i efikasnije anga`ovanje privatnog sektora u infrastrukturnim projektima. KLJU^NE RE^I: privatizacija autoputeva, Demsetzova aukcija, distribucija rizika, LPVR aukcija JEL klasifikacija: R41, R42, L33, D44, L92 ABSTRACT: Participation of private sector in infrastructural projects, highways in particular, has numerous advantages -freeing up the funds that can be used elsewhere being just one of them. The problems arising from awarding concessions can be, to a large extent, overcome by modifying the design of auction mechanism. The Demsetz auction stipulates the award of concessions for a fixed time period, the consequences of which are that the entire demand risk is borne by the concessionaire, and further inefficiencies, such as government guarantees. Modification of Demsetz auction results in LPVR (least present value of revenue) auction and creates a framework for a more intensive and efficient participation of private sector in infrastructural projects. KEY WORDS: Privatisation of highways, Demsetz auction, distribution of risk, LPVR auction JEL classification: R41, R42, L33, D44, L92 saobra}ajne infrastrukture. 1 Privatizacioni talas mo`e se, izme|u ostalog, dovesti u vezu i sa tada dominantnom politi~kom paradigmom, oli~enom u vladama Margaret Ta~er u Velikoj Britaniji i Ronalda Regana u SAD-a. I dok je privatizacija u gore pomenutim zemljama pre svega rezultat nezadovljstva funkcionisanjem javnih monopola i uverenja da }e razbijanje istih i ja~anje konkurencije u transportnom sektoru pobolj{ati kvalitet usluga, pri ~emu je osloba|anje bud`etskih sredstava tek od sekundarnog zna~aja, u slu~aju zemalja u razvoju razlozi su prevashodno fiskalne prirode. 2 Suo~ene sa visokim tro{kovima finansiranja izgradnje transportne infrastrukture (po Estache-u radi se o 4-6 % GDP na godi{njem nivou), ~ije nepostojanje ili neadekvatnost ograni~ava mogu}nosti ekonomskog rasta, zemlje u razvoju vide u privatnom sektoru mogu}e re{enje tog problema. Na taj na~in oslobodila bi se zna~ajna sredstva, koja bi mogla biti preusmerena u druge prioritetne delatnosti. 
Nakon izno{enja osnovnih pro motiva anga`ovanja privatnog sektora, postavlja se pitanje modaliteta njegovog ostvarivanja. Obi~no se to radi putem koncesije, koju Zakon o koncesijama (Slu`beni glasnik RS broj 55 od 27.05.2003. godine) defini{e kao «... pravo kori{}enja prirodnog bogatstva, dobara u op{toj upotrebi ili obavljanja delatnosti od op{teg interesa, koje nadle`ni dr`avni organ (u daljem tekstu: koncedent) ustupa doma}em ili stranom licu (u daljem tekstu: koncesionar), na odre|eno vreme, pod uslovima propisanim ovim zakonom, uz pla}anje koncesione naknade.» Treba ista}i da se kroz koncesije obezbe|uje priliv stranog kapitala, upo{ljava se doma}a radna snaga, i vr{i transfer novih tehnologija, {to definitvno nisu stvari koje se mogu zanemariti. U ovom radu akcenat }e biti na koncesijama na puteve, {to ne zna~i da se odre|ene ideje i zaklju~ci proistekli iz ove analize ne mogu primeniti i na druge tipove infrasturkture (npr. vodovod, telekomunikacije, `eljeznica...). 
Koncesije se, u principu, mogu dodeliti na dva na~ina: direktno, tj. dogovorom izme|u koncedenta (savezna, republi~ka, lokalna vlada ili neki drugi davalac koncesije) i koncesionara (npr. neke gra|evinske firme ili konzorcijuma firmi) i aukcijom. Budu}i da je su{tina aukcije u tome da predmet aukcije zavr{i u rukama onoga ko taj predmet najvi{e vrednuje (drugim re~ima, aukcija je garancija efikasnosti), jasno je da direktnom dogovoru gotovo uvek valja pretpostaviti dobro osmi{ljenu aukciju. U poslednje vreme, koncesije se uglavnom dodeljuju putem tzv. BOT (Build-operate-and-transfer -sagradi, operi{i i prenesi) ugovora, po kojima se koncesionar koji je pobedio na aukciji obavezuje da izgradi i odr`ava put i da ga nakon odre|enog vremenskog perioda (obi~no 20-30 godina) preda vladi. Zauzvrat, u periodu trajanja koncesije, koncesionar ima pravo da ubire putarine i druge eventualne prihode. Odre|ena transferna pla}anja (od koncedenta ka koncesionaru, ili koncesionara ka koncedentu) nisu isklju~ena, ali ne predstavljaju esencijalnu odliku ovog tipa ugovora. 
Nakon ovog kra}eg uvoda i upoznavanja sa osnovnim pojmovima, mo`emo se upustiti u ne{to detaljniju analizu privatizacije puteva. Ostatak rad struktuiran je na slede}i na~in: drugi deo bavi se privatizacijom puteva putem Demsetzove aukcije i neefikasnostima iste. Tre}i deo prezentuje model optimalne, Demsetzove i LPVR aukcije (least present value of revenue auction ili aukcija sa najmanjom sada{njom vredno{}u prihoda), dok se ~etvrti deo bavi analizom rezultata modela i pru`a intuitivna obja{njenja. Peti deo donosi kratak pregled iskustava nekoliko zemalja sa privatizacijom puteva, uklju~uju}i i Srbiju. [esti deo zaklju-~uje rad. 

DEMSETZOVA AUKCIJA I PRIVATIZACIJA PUTEVA: MEHANIZAM I POTENCIJALNI PROBLEMI

Pravo pitanje na ovom mestu glasilo bi za{to uop{te privatizovati puteve? Jedini do sada pomenuti argument pro privatizacije su fiskalni razlozi, tj. osloba-|anje ionako prenapregnutih bud`eta zemalja u razvoju. Postoji, me|utim, jo{ puno razloga koji govore u prilog privatizaciji. Engel et al. (2002) Privatizacija izgradnje i eksploatacije puteva: izazovi i preporuke 3 Anga`ovanje privatnog sektora na infrastrukturnim projektima predstavlja zapravo svojevrsni povratak na staro. Nacionalizaciji, koja se u ve}ini zemalja odigrala izme|u dva svetska rata, a kao rezultat duboke ekonomske krize i razvoja svesti o potrebi aktivnijeg u~e{}a dr`ave u ekonomskom `ivotu, prethodio je period u kome je dobar deo transportne infrastrukture (putevi, pruge, ~ak i neki aerodromi) bio rezultat privatne inicijative (vidi Estache, 1999b). U skladu sa tim, i poslednji talas privatizacije ne bi trebalo posmatrati kao kona~no i dokazano optimalno re{enje. 
nema potrebe za novim porezima da bi se finansirala izgradnja (a samim tim, ni distorzivnih efekata uvo|enja istih); privatne firme su obi~no efikasnije od dr`avnih kompanija. 
Valjanost gore navedenih razloga te{ko je osporiti, ali pre nego {to se upustimo u dalju analizu dobrih i lo{ih strana privatizacije puteva, trebalo bi pojasniti {ta se podrazumeva pod privatizacijom i njenom alternativom, javnom (dr`avnom) izgradnjom puteva. Dakle, u javnom re`imu, vlada projektuje, finansira i upravlja infrastrukturnim projektom, pri ~emu mogu}nost uklju~ivanja privatnih firmi u funkciji podugovara~a nije isklju~ena. Kada je put sagra|en, njime upravlja vlada (tj. neka od njenih agencija ili ministarstava), pri ~emu putarine (ako se napla}uju) naj~e{}e nisu direktno vezane za tro{kove izgradnje. Sa druge strane, u slu~aju privatizacije, koncesionar gradi, finansira i odr`ava put. Za vreme trajanja koncesije, koncesionar ubire putarine, a po njenom isteku, put prelazi u dr`avno vlasni{tvo. 
U procesu dodeljivanja koncesija naj~e{}e se koristi tzv. Demsetzova aukcija, nazvana tako po ekonomisti Haroldu Demsetzu, koji je usavr{io oko 150 godina staru ideju Edwina Chadwicka, po kojoj konkurencija za odre|eno polje delatnosti mo`e odmeniti nedostatak konkurencije u samom polju. Re~ je o ~injenici da dodeljivanjem koncesije na odre|eni put koncesionar postaje monopolista (u tom polju dakle nema konkurencije) -a po{to je monopol, pre svega, neefikasna tr`i{na struktura, podsticanje konkurencije pre dodeljivanja koncesije putem aukcije (konkurencija za polje), trebalo bi za posledicu da ima eliminisanje monopolskih profita i njihovo svo|enje na «normalnu» meru (profite koje bi firma ubirala u savr{enoj konkurenciji). 
Pri tome, pravilima aukcije obi~no je predvi|eno da vlada fiksira period trajanja koncesija, a u~esnici aukcije se takmi~e u putarinama -firma koja ponudi najni`u putarinu dobija koncesiju. Po drugom scenariju, vlada odre|uje putarinu, a pobednik je firma koja ponudi najkra}i period trajanja koncesije. Tre}a varijanta podrazumeva fiksiranje perioda trajanja koncesije i putarine, pri ~emu se koncesija dodeljuje firmi koja ponudi najvi{u koncesionu naknadu. Poenta aukcija je obezbe|ivanje efikasnosti, me|utim, ovakve aukcije u praksi ~esto ne daju `eljene rezultate. 
Problem je u dve stvari: prvo, ~injenica da vlade gotovo uvek transferima poma`u koncesionare koji se na|u u finansijskim neprilikama dovodi do pojave moralnog hazarda i negativno se odra`ava na efikasnost. Drugo, ~estom upotrebom vladinih garancija smanjuju se podsticaji koncesionara da kontroli{e tro-{kove prilikom izgradnje U osnovi ova dva problema le`i neizvesnost, uzrokovana te{ko}ama u predvi|anju gustine saobra}aja 4 (vidi Engel et al. 1997). 
Finansijskim transferima i davanjem garancija destimuli{u se firme da vode ra~una o svojoj efikasnosti i eventualne prednosti koje privatizacija puteva nosi sa sobom padaju u vodu. 5 Modifikacijom tipi~nog sistema aukcije mogu}e je po-ve}ati ukupno blagostanje, jer se tako obezbe|uje nivo efikasnosti karakteristi~an za privatni sektor i istovremeno se otklanjaju problemi tipi~ni za Demsetzovu aukciju Grupa ~ileanskih ekonomista na ~elu sa Eduardom Engelom (1997) pozabavila se upravo ovim pitanjem i razvila novu vrstu aukcije -least present value of revenue auction (LPVR), tj. aukciju sa najmanjom sada{njom vredno{}u prihoda. Nakon intuitivnog obja{njenja mehanizma i osnovnih odlika Demsetzove aukcije, slede}i deo je ne{to formalniji -model optimalne (sa stanovi{ta dru{tva u celini), Demsetzove i LPVR aukcije bi}e u sredi{tu razmatranja. 

MODEL

Polazne pretpostavke modela su slede}e: tra`nja za putevima za vreme trajanja koncesije (gustina saobra}aja), 
Q H , mo`e biti visoka, sa verovatno}om π H , ili niska, Q L , sa verovatno}om π L , gde je π H = 1 -π L i Q H > Q L .
Pri tome se pretpostavlja da je tra`nja konstantna i potpuno neelasti~na. Tro{kovi izgradnje autoputa, I, su isti za sve firme, pri ~emu je visina tro{kova poznata svim firmama, ali ne i vladi. Tro{kovi odr`avanja i operativnih aktivnosti su zanemareni, a visina putarine je P 6 . Pretpostavlja se da su sve firme identi~ne, da maksimiziraju Economic Annals no 166, July 2005-September 2005 o~ekivanu korisnost i da imaju averziju prema riziku, sa preferencijama opisanim striktno konkavnom Von Neumann-Morgenstern funkcijom korisnosti, u(•). Aukcije su kompetitivne, a cilj planera je minimizacija o~ekivane vrednosti sume putarina pla}ene od strane korisnika puta, pod ograni~enjem, naravno, da se firmama isplati da u~estvuju, tj. da izgrade put («participation constraint» -ograni~enje u~estvovanja). 

DRU[TVENO OPTIMALNA AUKCIJA

Ako se, za trenutak, pretpostavi da su tro{kovi izgradnje puta, I, poznati i vladi, tj. planeru, mogu}e je sprovesti dru{tveno optimalnu aukciju, koja je okarakterisana slede}im jedna~inama: 
(1) gde je PVI i , i = H, L, sada{nja vrednost prihoda koncesionara kada je tra`nja visoka (PVI H ) ili niska (PVI L ). Diskontna stopa, r, je ista za sve firme a T H i T L su du`ine koncesije kada je tra`nja visoka ili niska. Planer odre|uje T H , T L i P tako da minimizira o~ekivanu vrednost pla}enih putarina π L PVI L + π H PVI H , pri ~emu mora da vodi ra~una o tome da se firmama mora isplatiti da se prihvate izgradnje, 
π L u(PVI L -I) + π H u(PVI H -I) = u(0)
gde je u(0) rezervaciona korisnost, tj. korisnost koju firma ostvaruje ako od-lu~i da ne u~estvuje u izgradnji. 
Re{enje gornjeg problema (planerovog problema) je PVI L = PVI H = I. Po{to koncesionara karakteri{e averzija prema riziku, najjefikasnije je osigurati ga u potpunosti, tj. odrediti putarinu koja je dovoljno visoka da koncesionar ne pretrpi gubitke kada je tra`nja niska, P ≥ rI / Q L . Na osnovu jedna~ine (1) mo`e se za-klju~iti da, po{to je Q H > Q L , planer odre|uje da je T H < T L . Drugim re~ima, vreme trajanja koncesije je kra}e kada je tra`nja visoka. Pri tome, korisnici puta pla-}aju istu putarinu u oba slu~aja (i kada je tra`nja visoka i kada je niska), tj. potpuno su oslobo|eni rizika, te se mo`e re}i da je, sa stanovi{ta dru{tva kao celine ova aukcija optimalna. 184 Dejan Vasiljev mogu}nosti. Drugo, u~inak ministarstava ili agencija zadu`enih za putne mre`e obi~no se meri kilometrima izgra|enih puteva. Promena ugovora u korist koncesionara sa jedne strane garantuje dalju izgradnju, a sa druge ne donosi negativne poene -jer se tro{kovi prevaljuju na poreske obveznike, pri ~emu nadle`no ministarstvo obi~no ne vodi ra~una o bud`etu, koji spada u nadle`nost ministarstva finansija. Iz tog razloga je saradnja i involviranost ova dva ministarstva vi{e nego po`eljna. 
dt e PQ PVI rt T i i i - ∫ ≡ 0 ( ) r e PQ rt i - - = 1 L H i , = 3.2 DEMSETZOVA AUKCIJA (KONCESIJE SA FIKSNIM ROKOM TRAJANJA)
Kao {to je ve} pomenuto, koncesije se uglavnom dodeljuju na unapred fiksiran rok, gde se aukcionari takmi~e u putarinama. 7 Kada tro{kovi izgradnje puta, I, nisu poznati, vlada fiksira vremenski period, T, i dodeljuje koncesiju aukcionaru koji je ponudio najni`u putarinu. Konkurencija za polje (kao zamena za konkurenciju u polju, o ~emu je ve} bilo re~i) rezultuje u putarini P koja zadovoljava slede}i uslov: 
π L u(P• PVQ L (T) -I) + π H u(P•PVQ H (T) -I) = u(0) (2)
gde je PVQ i (T), i = L, H o~ekivana vrednost protoka vozila kada koncesija traje T godina i tra`nja je niska ili visoka, tim redosledom. 
Po ovom scenariju, P•PVQ L (T) < I < P•PVQ H (T), {to zna~i da koncesionar ostvaruje gubitak kada je tra`nja niska, te prema tome, nije potpuno osiguran. Zbog toga je π L PVI L (T) + π H PVI H (T) > I, tj. korisnici puta u proseku pla}aju vi{e nego {to bi pla}ali u slu~aju kada su tro{kovi izgradnje poznati. Rizik za korisnike je vi{i i zbog toga {to pla}aju vi{e kada je tra`nja visoka. I na kraju, ponuda aukcionara zavisi ne samo od visine tro{kova, I, ve} i od π i i Q i , dakle od procene vero-vatno}e i tra`nje, {to otvara verovatno}u pojave «winner's curse» (kletve pobednika). 8  Iz ovog pojednostavljenog modela, vidi se da ishod Demsetzove aukcije, iz upravo pomenutih razloga, nije optimalan, te se okre}emo ka LPVR aukciji. 

LPVR AUKCIJA

Kada tro{kovi izgradnje, I, nisu poznati planeru, nije mogu}e primeniti optimalnu aukciju, dok Demsetzova aukcija ne daje zadovoljavaju}e rezultate. U LPVR aukciji vlada odre|uje putarinu P koja je ve}a od rI / Q L , du`ine trajanja koncesije su fleksibilne i zavise od gustine saobra}aja (ve}a gustina saobra}aja, pri datoj putarini podrazumeva kra}e trajanje koncesije i obratno), a koncesija se dodeljuje aukcionaru koji je na tenderu zahtevao najmanju sada{nju vrednost prihoda od putarina . Koncesija se okon~ava kada je sada{nja vrednost prihoda od putarina (diskontovanih stopom r, koja je jedinstvena za sve potencijalne koncesionare i koju propisuje davalac koncesije) jednaka vrednosti sadr`anoj u Economic Annals no 166, July 2005 -September 2005 185 Privatizacija izgradnje i eksploatacije puteva: izazovi i preporuke 7 Ove i ostale pojednostavljaju}e pretpostavke mogu se izostaviti (vidi Engel et al. 1997b), {to ne uti~e zna~ajno na rezultate. 8 Alternativno, vlada bi mogla da fiksira putarinu i dodeli koncesiju aukcionaru koji ponudi najkra}e vreme trajanje koncesije, {to u celoj pri~i ne menja ni{ta. 
ponudi koncesionara. U kompetitivnoj aukciji firme zahtevaju sada{nju vrednost prihoda od PVI, koji zadovoljavaju slede}i uslov: 
π L u(PVI -I) + π H u(PVI -I) = u(0), tj. PVI = I.
Gornja jedna~ina dokazuje da se primenom LPVR aukcije posti`e dru{tveni optimum ~ak i kada planer ne uzima u obzir veli~ine poput I, π i ili Q i . Ponude aukcionara (zahtevi akcionara u pogledu sada{nje vrednosti prihoda od putarina) zavise isklju~ivo od visine tro{kova izgradnje, I, dok verovatno}a i nivo tra-`nje, π i i Q i , ne uti~u na formiranje ponude od strane firme, iz ~ega proizilazi da nema opasnosti od pojave «winner's curse» 

REZULTATI

Budu}i da je osnovni problem u pogledu optimalne aukcije nemogu}nost njenog sprovo|enja, pa`nja }e u ovom delu biti usmerena na pore|enje razli~itih dimenzija LPVR i aukcije sa fiksiranim rokom trajanja (Demsetzova aukcija). Te dimenzije ti~u se rizika, ponovnog pregovaranja, fleksibilnosti i nivoa napora («effort»), karakteristi~nih za ove dve opcije (vidi Engel et al. 1997a). 
Rizik -jedan od osnovnih nedostataka aukcije sa fiksiranim rokom trajanja je prebacivanje rizika tra`nje na koncesionara i ~injenica da korisnici u proseku pla}aju vi{e putarine. Engel et al. (1996) procenjuju da su u slu~aju ^ilea u{tede uzrokovane prelaskom na LPVR akuciju iznosile oko 33% vrednosti investicije. Kada je rok koncesija unapred fiksiran, mo`e se desiti da koncesionar posluje sa gubitkom, ~ak i ako je put profitabilan, jer koncesija jednostavno, pri datom nivou tra`nje, ne traje dovoljno dugo. U principu, u nekim periodima je tra`nja preniska da bi se projekat isplatio, {to se kompenzuje periodima visoke tra`nje u kojima je rok trajanja koncesije ~ak i predug, posmatrano sa stanovi{ta isplativosti projekta. Budu}i da je ova ravnote`a vrlo delikatna, ~esto se de{ava da koncesionar ili zaradi vi{e nego {to je o~ekivao, ili pak ostvari gubitak. U LPVR scenariju tako ne{to nije mogu}e, jer se rok trajanja aukcije prilago|ava nivoima tra`nje -produ`avanjem ako je tra`nja niska i skra}ivanjem ako je tra`nja visoka. Time se smanjuje rizik sa kojim je suo~en koncesionar, ali i rizik sa kojim se suo~avaju voza~i jer je putarina koju pla}aju ista na razli~itim nivoima tra`nje -drugim re-~ima, rizik tra`nje se, primenom LPVR aukcije, elimini{e u potpunosti. 
Budu}i da je gustinu saobra}aja vrlo te{ko predvideti, primena aukcija sa fiksiranim rokom trajanja rezultuje u zahtevima firmi za vladinim garancijama, koje su nepo`eljne, ne samo iz bud`etskih razloga ve} i zbog toga {to negativno uti~u na podsticaje firmi u odabiru projekata, tj. dovode do pojave moralnog hazarda. 
Pregovaranja -promene ugovornih odredbi su vrlo ~esta kod koncesija sa fiksiranim rokom trajanja, pre svega zbog nekompletnosti ugovora. Razloge za to treba potra`iti u ~injenici da u ovom scenariju koncesionar u odre|enim situacijama ostvaruje gubitak, pa je logi~no da on u ponovnim pregovorima tra`i re{enje tog problema. Zatim, poreski obveznici (i voza~i) obi~no nisu u stanju da procene finansijski efekat menjanja ugovornih odredbi, pa stoga i javno mnjenje ovom pitanju prilazi prili~no ravnodu{no (tj. njegov pritisak na vladu izostaje). Pored toga, koncesije sa fiksnim rokom trajanja privla~e firme koje o~ekuju da }e ponovnog pregovaranja biti i koje se ne rukovode kriterijumom efikasnosti. Odsustvo objektivnog standarda tako|e olak{ava eksproprijaciju ili sni`enje putarina, zasnovane na tvrdnji da koncesionar ubire profite ve}e od predvi|enih. Primena LPVR aukcije otklanja navedene probleme -menjanje ugovora obi~no se odnosi na rok trajanja koncesije ili visinu putarina. Promena du`ine trajanja koncesije je u LPVR re`imu nemogu}a po definiciji, a sve {to bi pove}anje putarina postiglo, bilo bi skra}enje trajanja koncesije. Pored toga, budu}i da je u ponudi koncesionara sadr`an i ta~an iznos prihoda koji on o~ekuje da ostvari, bilo kakav transfer od strane vlade ka koncesionaru mo`e vrlo lako biti uzet pod lupu javnosti, {to, kao {to smo videli, nije slu~aj sa transferima u koncesijama sa fiksiranim trajanjem. 
Fleksibilnost -pod odre|enim okolnostima, dru{tveno je po`eljno da promena ugovora o koncesiji bude mogu}a, npr. ukoliko se gustina saobra}aja toliko pove}a da bi trebalo pro{iriti put. Kada je period trajanja koncesije fiksiran, te{ko je posti}i dogovor, budu}i da se obi~no de{ava da koncedent i koncesionar imaju razli~ite predstave o tome {ta bi trebalo da predstavlja fer nadoknadu zbog prekida ugovora. U LPVR re`imu, re{enje je jednostavno -koncesionaru se ispla}uje razlika izme|u do tada prikupljenih prihoda i iznosa navedenog u njegovoj ponudi. 
Nivo napora -lo{a strana LPVR aukcije je u tome {to koncesionara ne pod-sti~e na ulaganje truda, a radi pove}anja tra`nje, budu}i da bi povi{ena tra`nja rezultovala jedino skra}enjem trajanja koncesije. To istovremeno zna~i i da bi se u ugovor morale ugraditi provizije o kvalitetu i odr`avanju puta, budu}i da podsticaji koji bi koncesionara naveli da se o tome brine ne postoje. 

PRIVATIZACIJA PUTEVA U PRAKSI -PAR PRIMERA

Najmanji zajedni~ki sadr`alac iskustava sa koncesijama puteva u raznim zemljama je ponovno pregovaranje i menjanje prvobitnih, na aukcijama dodeljenih, ugovora o koncesijama. Problem je u tome {to se na taj na~in deformi{e tr`i-{ni mehanizam, koji bi trebalo da bude garant efikasnosti. Koncesioni ugovor dodeljen je koncesionaru koji je na aukciji ponudio najbolje uslove i menjanje ugovora bez ponovne aukcije ide nau{trb efikasnosti. 
U nekim slu~ajevima radi se o eksproprijaciji ili nepo{tovanju ugovornih odredbi od strane vlade, a na {tetu koncesionara, dok je naj~e{}e re~ o promenama ugovora nametnutim od strane koncesionara, ~ime se u principu breme tro{kova prebacuje na poreske obveznike. Ideja da koncesionari mogu da ra~unaju na promenu ugovora o koncesiji, u vidu vladinih garancija, produ`enja roka trajanja ugovora o koncesiji ili pove}anja putarina, kada se na|u u finansijskim neprilikama (niski prihodi ili prekora~enje tro{kova, npr.), smanjuje njihove podsticaje da budu efikasni i selektivni u odabiranju isplativih projekata, i pogoduje firmama sa politi~kim vezama. Drugim re~ima, osnovna prednost privatizacije u odnosu na javni re`im izgradnje infrastrukture -tr`i{ni mehanizam koji bi trebao da obezbe|uje efikasnost -se na ovaj na~in potpuno deformi{e. 
Prvo }e biti predstavljeno nekoliko slu~ajeva iz razli~itih zemalja, koji ilustruju gore navedenu tvrdnju, da bi onda bila skicirana iskustva Srbije i Crne Gore u ovom polju. 

U SVETU

J. Luis Guasch je izu~avao privatizaciju puteva u Ju`noj Americi i do{ao do spoznaje da je od hiljadu koncesija koje su u toku devedesetih godina dodeljene u Ju`noj Americi, preko 60% bilo predmet ponovnog pregovaranja (vidi Engel et al. 2002). Tako je naprimer u Kolumbiji sredinom devedesetih, u prvom privatizacionom talasu, dodeljeno 13 koncesija sa ukupnom vredno{}u investicija od US$ 1076 miliona. 9 Od 13 projekata, 7 je dodeljeno u direktnim pregovorima, budu}i da na aukciji nije bilo zainteresovanih. Sam postupak privatizacije bio je bremenit razli~itim problemima. Vladina agencija zadu`ena za puteve od nacionalnog zna~aja nije detaljno definisala rute puteva, jer u me|uvremenu nije uspela da ekspropri{e potrebno zemlji{te, {to je rezultiralo ka{njenjem po~etka izgradnje. Pored toga, nije u~injeno dovoljno da bi se privukle strane firme, te su koncesije dodeljivane u direktnim pregovorima sa kolumbijskim firmama. Projekti su dodeljivani koncesionarima na bazi studija izvodljivosti, a da pri tome isti nisu bili finalizovani. Listu u~injenih gre{aka dopunjavaju ~injenice da se nadle`na agencija nije bavila procenom finansijskog stanja izvo|a~a (neki od ) -gde je pobednik suvi{e optimist~an u svojoj proceni, {to rezultuje njegovom pobedom na aukciji, ali istovremeno zna~i i da je ponudio vi{e od realne vrednosti predmeta aukcije. Primenjeno na koncesije puteva, "winner's curse" zna~i da bi se aukcionar verovatno na{ao u gubicima, jer prihodi od putarina ne bi bili dovoljni da pokriju tro{kove izgradnje puta, {to je posledica neadekvatne procene razli~itih gustina saobra}aja i verovatno}a njihovog ostvarenja. 
njih nisu bili u stanju da pravovremeno obezbede potrebna sredstva, te je po~etak radova odga|an) kao i nekompletnost ugovora -mehanizmi za razre{avanje konflikata i pravila o pla}anju garancija, izme|u ostalog, nisu uop{te pomenuti. Rezultat ovako lo{e osmi{ljenog procesa privatizacije puteva bilo je ponovno pregovaranje o ugovorima o koncesiji, ka{njenje radova, transferna pla}anja vlade koncesionarima na ime garancija i prekora~enje tro{kova -gustina saobra}aja je, u proseku, bila za 40% ni`a od predvi|ene, dok su tro{kovi bili, u proseku, za 40% vi{i od ugovorenih. 
Pou~eni lo{im iskustvima iz prve runde privatizacije, drugi talas, u kome su privatizovana dva puta, bio je bolje osmi{ljen od prvog, ali su se ponovo javili od-re|eni problemi. Prvi projekat je bio otkazan zbog neispunjavanja ugovornih obaveza, dok je drugi kasnio i nije doneo o~ekivani finansijski rezultat. 
U [paniji 1970-ih dodeljeno je 12 koncesija, pri ~emu su tro{kovi u nekim slu~ajevima bili i do pet puta vi{i od predvi|enih, dok je saobra}aj bio tri puta manji od predvi|enog. Rezultat je bio da je nekoliko firmi bankrotiralo, neke su bile preuzete od drugih koncesionara, a vlada je odobrila produ`etak koncesija i pove}anje putarina (vidi Gómez-Ibáñez i Meyer, 1993, poglavlja 8,9,10, citirano u Engel et al. 2001). U Francuskoj, 1970-ih, dodeljene su ~etiri koncesije, da bi nakon naftnog {oka tri koncesionara bankrotirala. Jo{ jedan primer, ovoga puta u Meksiku, na prelazu 80-ih u 90-e, dodeljene su koncesije na vi{e od tri hiljade milja autoputeva. Skoro svi ugovori su menjani nakon prekora~enja tro{kova i niskih prihoda, {to je vladu ko{talo $6 milijardi (vidi Engel et al. 2001). 
U SAD-a postoje dva vrlo interesantna primera izgradnje privatnih puteva: Dulles Greenway u Vird`iniji i Orange Conty's State Route 91 Express Lanes (vidi Engel et al. 2002). Kod Dulles Greenway-a, investitori su potcenili negativan uticaj putarina na kori{}enje autoputa, pa su prihodi bili mnogo ni`i od o~ekivanih. Prema prognozama dve nezavisne konsultantske ku}e za 1996 godinu, pri ceni putarine od $1,75 dnevno bi putem trebalo da pro|e 35000 vozila, dok je stvarni nivo saobra}aja u martu 1996 godina iznosio 8500. Nakon {to je putarina sni`ena na $1, protok vozila se pove}ao na 23000 -zbog niskih prihoda o obveznicama izdatim za finansiranje projekta je ponovo pregovarano, a investitori su otpisali svoj akcijski kapital. Iskustva sa putem u Orange County-u su ne{to dru-ga~ija. Radi se o privatnom putu dugom 10 milja, koji je deo ina~e zakr~ene sao-bra}ajnice. Voza~i koji `ele da izbegnu gu`vu mogu se poslu`iti privatnim putem po ceni od $8, pri ~emu koncesionar ima pravo da povisi putarinu kako bi smanjio zakr~enost puta, {to je par puta i ura|eno. Putem dnevno pro|e oko 33000 vozila {to je vi{e nego dovoljno da se koncesija finansijski isplati. Me|utim, bu-du}i da je u ugovor o koncesiji uneta klauzula po kojoj je pro{irenje kapaciteta zabranjeno do 2035 godine, voza~i su osu|eni na gu`vu i zastoje na putu. Ova dva primera pokazuju lo{e strane tipi~nog ugovora o koncesiji, koji je fiksiranog trajanja. Zbog toga je koncesionar izlo`en riziku od gubitka, ukoliko u prvih par godina saobra}aj ne bude na nivou o~ekivanog. U drugom slu~aju -kada je tra-`nja ve}a od o~ekivane -koncesionar se za vreme trajanja koncesije mo`e nadati profitima mnogo ve}im od predvi|enih. 
^ile se u privatizaciji puteva rukovodio principom «regulate now, privatize later», tj. «prvo reguli{i, posle privatizuj». U ^ileu su, do 2002 godine, najva`niji putevi, luke i aerodromi koncesionirani, pri ~emu su ukupne investicije iznosile $ 5 milijardi. Postupak odobravanja koncesije tipi~no je imao nekoliko faza. U prvoj fazi, u~esnici aukcije izdaju obveznice («call bonds») koje mogu biti «pozvane» od strane vlade ukoliko se ispostavi da aukcionar nije u stanju da isfinansira projekat. U drugoj fazi, banke su obi~no te koje pozajmljuju novac za izgradnju puta, da bi se po zavr{etku puta koncesionaru stavila na raspolaganje mogu}nost izdavanja obveznica, ~iji su garant prihodi od putarina. Privatni penzioni fondovi i osiguravaju}e kompanije su naj~e{}i kupci tih obveznica. Pri tome, zakonom je predvi|eno da koncesionar ne mo`e «sekjuritizovati», tj. pretvoriti u hartije od vrednosti, vi{e od 70% duga, da bi se obezbedili podsticaji za ulaganje napora u odr`avanje i funkcionisanje puta. Gore izlo`ena pravila doprinela su tome da rezultati privatizacije budu ne{to bolji nego u ve}ini ostalih zemalja, ali je i dalje bilo problema, koji ovde ne}e biti razmatrani. 10  Na kraju ovoga dela bilo bi interesantno napomenuti da je LPVR aukcija pre-vazi{la ~isto teoretske okvire i da je po prvi put primenjena u ^ileu 1998 godine, prilikom koncesije date za popravku autoputa na deonici Santiago-Valparaíso (vidi Engel et al. 2003). 

KOD NAS

Prva iskustva sa koncesijama na ovim prostorima se`u do po~etka pro{log veka, pri ~emu su koncesije bile vezane uglavnom za eksploataciju rudnog bogatstva. Posle drugog svetskog rata pa sve do devedesetih godina koncesija nije bilo, da bi po~etkom devedesetih stvari po~ele polako da se menjaju.Tako je 1991 godine dodeljena koncesija za izgradnju mosta preko Drine -Pavlovi} }uprije na 30 godina. Obaveza koncesionara bila je da sam finansira i izgradi most, a zauzvrat je dobio pravo da napla}uje mostarinu. I to je ujedno bila jedina koncesija koja se mo`e smatrati uspe{nom 11 . 
Maja meseca 2000. godine Vlada Republike Srbije donela je odluku o dodeli koncesije za izgradnju, kori{}enje i odr`avanje dela autoputa od Novog Sada do Beograda. Dve firme su uputile ponude, a koncesija je pripala konzorcijumu «RAST», koji su ~inili Beogradska banka, «PIM Ivan Milutinovi}» i «Borovica transport». Vrednost radova iznosila je, po predra~unu, 66 miliona nema~kih maraka, a koncesija je data na period od 6 godina -prili~no kratko vreme. 2002. godine Vlada Republike Srbije raskida ugovor o koncesiji sa konzorcijumom «RAST», a zbog neispunjavanja ugovornih obaveza od strane koncesionara -nakon dve godine zavr{eno je oko 30% gra|evinskih radova, dok je ugovor predvi-|ao da celokupna izgradnja bude zavr{ena u roku od 23 meseca. Pored toga, u izjavi o raskidu ugovora stoji da je koncesionar vi{e puta prekidao gradnju, preko-ra~io rokove, nije izvr{ena analiza ra~unovodstvenih iskaza od strane nezavisne firme, nije odre|en tim stru~njaka za nadzor, a gra|evinski radovi i imovina nisu osigurani. Nakon raskida ugovora sa konzorcijumom «RAST», Republi~ka direkcija za puteve potpisala je ugovor o izgradnji autputa na ovoj deonici sa austrijskom firmom «Alpina Majreder». 
Procenjuje se da je {teta od lo{e izvedenih radova oko €4,5 miliona -gotovo osam kilometara puta je moralo biti potpuno promenjeno, zajedno sa uklanjanjem i renoviranjem zaustavne trake. 
Interesantno je osvrnuti se i na na{u zakonsku regulativu u ovoj oblasti. Zakon o koncesijama RS predvi|a dodeljivanje koncesija putem javnog tendera, sem u izuzetnim slu~ajevima, o ~emu odlu~uje Vlada. Koncesija se mo`e dati na rok do 30 godina, a zanimljivo je da Zakon predvi|a koncesionu naknadu, koju koncesionar upla}uje davaocu koncesiju, {to iz ve} navedenih razloga (neizvesnost u pogledu tra`nje i prebacivanje rizika na koncesionara) ne predstavlja naj-sre}nije re{enje. 

ZAKLJU^AK

Izgradnja infrastrukture kao conditio sine qua non ekonomskog rasta name-}e pitanje njene realizacije u uslovima nedostatka finansijskih sredstava. Anga`ovanje privatnog sektora u toj oblasti oslobodilo bi sredstva koja bi mogla biti usmerena u finansiranje drugih prioriteta i istovremeno doprinelo pove}anju efikasnosti -u teoriji. Praksa je na`alost ne{to druga~ija -iz gore navedenih primera moglo bi se zaklju~iti da se koncesije, tj privatizacije puteva, nisu pokazale kao preterano dobro re{enje. Me|utim, ne sme se zaboraviti da je referentna ve-li~ina za pore|enje ovde izgradnja autoputa u izvedbi dr`ave, a ne neki idealan slu~aj. 
Korupcija, nedostatak transparentnosti, dodeljivanje koncesija unapred poznatim koncesionarima i odsustvo stranih firmi na aukcijama su faktori koji doprinose neuspehu koncesija. Primena koncesija sa unapred fiksiranim rokom trajanja i sa njom povezana neadekvatna distribucija rizika, kojom se celokupni rizik tra`nje prevaljuje na koncesionara (karakteristike Demsetzove aukcije) ta-ko|e se negativno odra`avaju na efikasnost privatizacije. Iz tih razloga, organizaciji i sprovo|enju aukcija, kao i naknadnoj kontroli, treba posvetiti odgovaraju}u pa`nju. 
Upotrebom LPVR aukcije mogu se otkloniti neki od nabrojanih problema, smanjenjem rizika i oportunitetnog pona{anja, kao i pove}anjem mogu}nosti prilago|avanja na razli~ite nivoe intenziteta saobra}aja. Iz tih razloga, LPVR aukcija definitivno predstavlja ideju nad kojom se, ako ni{ta drugo, vredi zamisliti. 



  Ekonomski anali br166, jul 2005. -septembar 2005. 




  Ekonomski anali br166, jul 2005. -septembar 2005. 188 Dejan Vasiljev 9 Kad god je vrednost predmeta aukcije stvar subjektivne procena aukcionara postoji opasnost od pojave "winner's curse"(vidi npr. McAfee, Preston R., and John McMillan, 1987. 


Ekonomski anali br166, jul 2005. -septembar 2005. 

Privatizacija izgradnje i eksploatacije puteva: izazovi i preporuke 4 Odli~an (`alostan) primer jednog takvog projekta, tj. «belog slona» (pod «belim slonom» podrazumeva se poslovni poduhvat ili investicioni projekat ~ije je sprovo|enje i/ili odr`avanje toliko skupo da onemogu}ava ostvarivanje profita) , je tunel «Las Raices» izme|u ^ilea i Argentine, jo{ uvek najdu`i tunel u Ju`noj Americi, ~ija je izgradnja po~ela jo{ 1940 ali do danas nije zavr{ena (vidiEngel et al. 2003). Rezultat -tunel koji je probijen samo sa jedne strane i ne vodi nikuda. Primera «belih slonova» ima jo{ puno -npr. put koji vodi do ku}e ili vikendice odre|ene uticajne osobe . Privatizacijom bi se, barem teoretski, trebali izbe}i ovakvi i sli~ni slu~ajevi, budu}i da je osnovni kriterijum za izgradnju nekog puta njegova isplativost. 5 Gustinu saobra}aja prili~no je te{ko prognozirati, jer se radi o dugoro~nim projekcijama, pri kojima treba uzeti u obzir rast intenziteta konkurencija kao i elasti~nost tra`nje, {to dodatno uslo`njava postupak. 6 Pa`ljivi ~italac mogao bi ovde da postavi racionalno pitanje: zbog ~ega bi vlada (ili za to zadu`eno ministarstvo) iza{lo u susret koncesionaru, menjaju}i prvobitne odredbe ugovora u njegovu korist -prudu`ivanjem koncesije, odobravanjem pove}anja putarina, finansijskom pomo}i itd. Odgovor je jednostavan: kao prvo, vlade su uglavnom svesne ~injenice da }e i u budu}nosti verovatno biti jo{ prilika u kojima }e anga`man privatnog sektora biti potreban, te ne `ele da, davanjem lo{ih signala, tj. prepu{tanjem kocesionara gorkoj sudbini, sebe li{e te 

Privatizacija izgradnje i eksploatacije puteva: izazovi i preporuke
Poslednjih decenija pro{log veka bili smo svedoci sve ve}eg u~e{}a privatnog sektora u infrastrukturnim projektima, pri ~emu su tzv. public-private partnerships (javno-privatna partnerstva) odigrala va`nu ulogu u izgradnji i odr`avanju