On the nondelegation doctrine in the legal tradition of the United States

Keywords: doktrina nedelegacije (Nondelegation Doctrine), doktrina delegacije (Delegation doctrine), zakonodavna delegacija, test "jasnog principa", Vrhovni sud Nondelegation Doctrine, Delegation Doctrine, legislative delegation, "intelligible principle" test, Supreme Court

Apstrakt: U članku se razmatra primena doktrine nedelegacije (Nondelegation doctrine) u pravnom poretku Sjedinjenih Američkih Država. Posle uvodnih izlaganja, prvo je ispitan ustavni osnov doktrine nedelegacije, a zatim su razmotrena osnovna stanovišta pravne nauke u pogledu problema zakonodavne delegacije. Proučavanje postanka i razvitka doktrine nedelegacije zaokruženo je analizom prakse Vrhovnog suda za vreme i posle perioda "Nju dila". Autor zaključuje da je, prema aktuelnom pristupu Vrhovnog suda problemu zakonodavne delegacije, oživljavanje doktrine nedelegacije malo verovatno, ali da istovremeno ideja nedelegacije zakonodavnih ovlašćenja i dalje živi u jednom delu pravne nauke i sudske prakse. 

. Uvod

Pitanje o ustavnosti delegiranja zakonodavnih ovlašćenja izvršnoj vlasti pojavilo se u većini demokratskih (liberalnih) država na prelomu XVIII i XIX veka. Iako je pokušaj najdoslednijeg sprovođenja učenja o podeli vlasti učinjen u Ustavu Sjedinjenih Američkih Država iz 1787. godine 1 (u daljem navođenju: Ustav), problem zakonodavne delegacije nije zaobišao ustavnu praksu Sjedinjenih Američkih Država (u daljem navođenju: SAD). 
Pod uticajem Loka i Monteskjea, 2 očevi -osnivači su svaku od tri grane vlasti poverili zasebnom organu, ali je u ustavnoj praksi podela vlasti ipak doslednije sprovedena u pogledu obrazovanja tih organa nego u pogledu njihovog funkcionisanja. 3 Izvesna odstupanja od ustavne skice do kojih je došlo u praksi podržana su tvrdnjom da se u nekim prilikama jednoj vlasti mora dopustiti da u izvesnoj meri učestvuje u poslovima druge vlasti i da nad njenim poslovima vrši nadzor, pri čemu takvoj vlasti treba postaviti ograničenja kako ne bi ostvarila pretežan uticaj na poslove druge vlasti. 4 rganizaciju državne vlasti suštinski određuje odnos dve političke vlasti -odnos zakonodavne i izvršne vlasti, 5 a problem zakonodavne delegacije se nalazi u središtu tog odnosa. 6 Ustavna rešenja o primeni načela striktne (krute) podele vlasti i poveravanju svih zakonodavnih ovlašćenja Kongresu navode na zaključak da je na tlu SAD pitanje o ustavnosti zakonodavne delegacije besmisleno. Međutim, upravo to pitanje predstavlja jedno od otvorenih ustavnih pitanja o kome ni posle više od dva veka sporenja američka pravna nauka i sudska praksa nisu dale konačnu reč. 
Doktrina nedelegacije (Nondelegation Doctrine) u pravnoj tradiciji SAD u svom izvornom obliku podrazumeva da Kongres kao zakonodavni organ nije ovlašćen da zakonodavna ovlašćenja koja su mu Ustavom poverena delegira organima izvršne vlasti. 7 Suštinu te doktrine odražava ideja prema kojoj politički odgovoran Kongres treba da načini određeni politički izbor, a ne da takav izbor prepusti neizabranim zvaničnicima izvršne vlasti. 8 Međutim, pragmatičan pristup američkih sudova problemu zakoi sudsku vlast, čime se ograničava težnja ka apsolutnoj vlasti i obezbeđuje postojanje vladavine prava. Videti: Lock, J., 1978 nodavne delegacije tokom XX veka sveo je početnu ideju doktrine nedelegacije na utvrđivanje obima delegacije diskrecionih ovlašćenja izvršnoj vlasti. Vođeni praktičnim razlozima, američki sudovi na čelu sa Vrhovnim sudom širokim tumačenjem ustavnih odredbi doktrinu nedelegacije zamenili su doktrinom delegacije (Delegation Doctrine) i tako podržali, tačnije rečeno legalizovali, zakonodavnu praksu Kongresa. Zbog toga se, ne bez razloga, smatra da je doktrina nedelegacije mrtva. 9 ilj ovog istraživanja je da utvrdi da li postoji mogućnost reafirmacije doktrine nedelegacije u njenom izvornom obliku i da li kao takva ova doktrina ima perspektivu u ustavnom poretku SAD. Polazna pretpostavka (hipoteza) istraživanja jeste da je oživljavanje doktrine nedelegacije, prema vladajućem stavu sudske prakse, malo verovatno. 
. Ustavni osnov doktrine nedelegacije i njegovo tumaenje u pravnoj nauci U članu I, stav 1. Ustav utvrđuje: "Sva zakonodavna ovlašćenja utvrđena u ovom Ustavu poveravaju se Kongresu Sjedinjenih Država, koji će se sastojati od Senata i Predstavničkog doma." 10 Mada na prvi pogled jasne i nedvosmislene, ove ustavne odredbe su već posle stupanja Ustava na snagu oštro podelile američku pravnu nauku i stručnu javnost. 
Prema jednom stanovištu, koje polazi od učenja o podeli vlasti i pravne maksime prema kojoj se delegirana vlast ne može dalje delegirati, odredbe člana I, stav 1. Ustava sadrže izričitu zabranu zakonodavne delegacije. 11 Tumačeći duh ustavnih odredbi na temelju originalističke teorije, 12 pristalice doktrine nedelegacije (tzv. formalisti) smatrale su da je teorija o podeli vlasti određena jasnim pravilima koja razgraničavaju odvojene sfere nadležnosti vlade. 13 Oslanjajući se na pravnu maksimu delegata potestas non potest delegari 14 formalisti ističu da je narod SAD preko Ustava usvojenog u Ustavotvornoj skupštini svakoj od tri grane vlasti delegirao onu vrstu ovlašćenja (zakonodavna, izvršna i sudska) koja im odgovara, pa saglasno pravilu o zabrani delegacije te tri grane vlasti moraju ostati jedini držaoci tih vlasti. 15 akav stav dobro izražava Thomas Cooley kada kaže: "Jedna od čvrsto usvojenih maksima u ustavnom pravu je da se ovlašćenje koje je preneto na zakonodavni organ -da donosi zakone -ne može delegirati od strane tog tela nekom drugom telu ili vlasti. Kad suverena vlast države odredi mesto, to jest organ koji treba da ima određeno ovlašćenje, onda to ovlašćenje mora na tom mestu i ostati; stoga se zakoni moraju donositi samo na osnovu ovakvog ustavnog određenja, osim ako se ustav ne izmeni. Vlast čijem je sudu, mudrosti i patriotizmu ova visoka prerogativa poverena, ne može samu sebe osloboditi odgovornosti, birajući druge organe (činioce) na koje bi se to ovlašćenje prenelo, niti može te svoje kvalitete zameniti kvalitetima drugih organa, jer na to jedino narod ima pravo, pošto je to svoje suvereno poverenje poklonio samo takvoj vlasti." 16 rema suprotnom stanovištu, koje deklarativno ne osporava polazište originalističke teorije, ustavne odredbe ne bi trebalo tumačiti restriktivno, već njihovom tumačenju treba pristupiti fleksibilnije, posebno imajući u vidu dinamiku društvenih promena. 17 Zagovornici doktrine delegacije, 13 tzv. funkcionalisti, nisu odobravali uvećanje ovlašćenja ili neumereno mešanje funkcija među granama vlasti, ali su podrazumevali izvesno preplitanje i promenu njihovih granica kada to zahteva promena situacije. 18 vrdili su da ustavne odredbe o poveravanju "svih zakonodavnih ovlašćenja Kongresu", kao ni bilo koja druga ustavna odredba, ne utvrđuju izričitu zabranu zakonodavne delegacije. U odsustvu izričite zabrane delegacije, tvrde oni, "povereno" ne mora da znači "bez mogućnosti delegiranja" i kao primer navode član II Ustava koji izvršna ovlašćenja poverava samo predsedniku, a predsednik pojedina takva ovlašćenja delegira potčinjenim organima u okviru izvršne grane vlasti. 19 Takvo delegiranje je, prema njihovom mišljenju, dozvoljeno zbog toga što se sprovođenje delegiranog izvršnog ovlašćenja može pratiti sve do predsednika, koji uvek može takvo ovlašćenje opozvati. Međutim, u ovoj pravnoj konstrukciji moglo bi biti sporno to: (1) što zakonodavna delegacija podrazumeva delegiranje ovlašćenja od strane jedne grane vlasti (zakonodavne) drugoj grani vlasti (izvršnoj), a ne delegaciju ovlašćenja u okviru iste grane vlasti; 
(2) što su kod zakonodavne delegacije predmet delegacije "zakonodavna ovlašćenja" koja se delegiraju organima druge (izvršne) grane vlasti, pa bi Kongres mogao imati problem da takva ovlašćenja kasnije opozove; 20 (3) što narod SAD prilikom utvrđivanja nadležnosti vrhovnih državnih organa Ustavom nije ovlastio Kongres da zakonodavna ovlašćenja koja su mu poverena može delegirati organima izvršne i sudske vlasti. Osim toga, ne može se prihvatiti argument o odsustvu izričite ustavne zabrane zakonodavne delegacije koji je podržan principom da je dozvoljeno sve ono što nije zabranjeno, zbog toga što ovde nije reč o subjektivnom pravu, već o nadležnostima (a to znači pravima i obavezama) vrhovnih državnih organa koje je narod SAD utvrdio Ustavom. Doktrina delegacije podržana je i stavom da prilikom zakonodavne delegacije nije reč o prenosu zakonodavnih ovlašćenja sa Kongresa na izvršnu vlast, već o sprovođenju zakonodavnog ovlašćenja. 21 Argument nije ubedljiv iz razloga što ako nije reč o delegaciji zakonodavnog ovlašćenja, postavlja se pitanje kakva je pravna priroda tog delegiranog ovlašćenja. Ako je reč o "diskrecionom ovlašćenju za sprovođenje delegirano. Delegirano ovlašćenje je tada bilo sprovođeno kroz državnu upravu. Ono što će uskoro postati ogromni zbornik saveznih propisa očigledno je bilo proizvod delegiranog zakonodavnog ovlašćenja." 18 zakonodavnog ovlašćenja", 22 konkretnije ovlašćenju za izvršavanje zakona, nejasno je odakle onda dolazi zakonska snaga aktima izvršne vlasti kojima se sprovodi takvo zakonsko ovlašćenje. Ako je reč o izvršnom ovlašćenju, 23 nejasno je da li je Ustav ovlastio Kongres kao zakonodavni organ da izvršnoj vlasti delegira izvršna ovlašćenja. Takođe, funkcionalisti su smatrali da ustavni karakter doktrine delegacije dodatno pojačava odredba o tzv. "prećutnim ovlašćenjima" Kongresa (Implied Powers). 24 U članu I, odsek 8. Ustava, Kongresu je dat niz eksplicitnih ovlašćenja među kojima i ovlašćenje "da donosi sve zakone koji će biti potrebni i pogodni za sprovođenje napred navedenih ovlašćenja i svih drugih ovlašćenja datih ovim Ustavom vladi Sjedinjenih Država ili bilo kom njenom departmanu ili službeniku". 
Posebno spornim čine se razlozi kojima se praksa zakonodavne delegacije pokušava opravdati, kao što su na primer: praktična neophodnost, nedostatak kapaciteta Kongresa, potreba za donošenjem detaljnih propisa u mnogim kompleksim oblastima, potreba za čestim regulisanjem fleksibilnih materija i drugi. 25 Irelevantnost ovih razloga dolazi otuda što se nijednim od njih ne može pravno argumentovati praksa zakonodavne delegacije. Nesporna je činjenica da pravo nije samo sebi cilj, već da predstavlja instrument za regulisanje društvenih odnosa. Međutim, ako se van sfere prava javi potreba za mehanizmom zakonodavne delegacije, jedini ispravan put bio bi da se ustavnom revizijom Kongres izričito ovlasti za vršenje zakonodavne delegacije. 

. Postanak i razvitak doktrine nedelegacije

Za doktrinu nedelegacije se tvrdi da ima svoj ustavni i teoretski osnov, 26 ali se ona, ipak, opravdano smatra, kako je to slikovito objasnio Kenet Kulp Dejvis, "tvorevinom sudova". 27 Američkim sudovima, pre svega Vrhovnom sudu, pripada zasluga za uspon doktrine nedelegacije, ali isto tako i za njen krah. 
Sudska praksa na početku primene Ustava pokazuje da su sudovi ustavne odredbe o poveravanju "svih zakonodavnih ovlašćenja Kongresu" tumačili restriktivno kao apsolutnu zabranu delegacije zakonodavnih ovlašćenja izvršnoj grani vlasti. 28 Ipak, prema mišljenju Džeka Birmana (Jack Beermann), Kongres može da delegira diskreciona ovlašćenja izvršnoj vlasti, ali ta ovlašćenja po svojoj prirodi moraju da budu izvršna, a ne zakonodavna. 29 okom XIX veka, Vrhovni sud je praksu delegiranog zakonodavstva objašnjavao na takav način da se ne radi o zakonodavnoj delegaciji, već o delegaciji diskrecionih ovlašćenja izvršnoj vlasti da utvrđuje činjenice (ascertainment of facts) i dopunjuje pojedine odredbe zakona (filling in details). Tako je u slučaju "Brig Aurora", 30 Vrhovni sud podržao ovlašćenja koja je Kongres delegirao predsedniku da skine embargo u evropskoj trgovini kada je saznao da su predmeti koji su pod embargom prestali da krše neutralnu ekonomiju Sjedinjenih Država. 31 U slučaju "Vajman", 32 Sud je prihvatio delegiranje ovlašćenja federalnim sudovima da donose sopstvena pravila vezana za procedure. 33 U slučaju "Fild", 34 Sud je kao ustavno prihvatio delegiranje ovlašćenja predsedniku da propiše tarife kada predsednik smatra da postoji potreba za tarifama. 35 U slučaju "Grimaud", 36 Vrhovni sud je ocenio da je donošenjem propisa radi zaštite nacionalnih šuma ministar polјoprivrede na osnovu delegacije diskrecionog ovlašćenja samo "popunio detalje". 37 opuštenost prakse delegiranog zakonodavstva, Vrhovni sud je slikovito obrazložio u presudi povodom slučaja Sears, Roebuck & Co. 38 i ukazao na značaj ovog tzv. uslovnog zakonodavstva: "S obzirom na sve veću složenost lјudskih delatnosti nailazi se na situacije u kojima kontrolna delatnost upravne vlasti može da se vrši samo putem ovakvih zakona. U tim slučajevima Kongres određuje šta je javni interes, utvrđuje opšta načela kontrole i poverava nekom upravnom organu da s vremena na vreme, određenim oblastima, određuje činjenice koje dovode do primene načela koje je postavio Kongres. Mada se aktivnost uprave koja utvrđuje te činjenice može smatrati kao kvazi zakonodavna, to je samo utoliko ukoliko se statičko stanje zakona preobraća u dinamično. Ali ono što ga preobraća nije elektricitet." 39 rhovni sud je, reklo bi se, od samog početka primene Ustava podržao delegaciju u onim slučajevima kada je Kongres doneo zakonodavne odluke, a izvršna vlast popunjavala detalјe ili postupala prema smernicama Kongresa kada je utvrđeno postojanje određenih činjenica. Svako delegiranje ovlašćenja koje bi prešlo granice tih standarda, bilo bi prema stavu Vrhovnog suda neustavno. 
Međutim, već početkom 20. veka, Vrhovni sud je značajno korigovao pristup problemu delegacije. Prvu prekretnicu u tom smislu predstavljala je odluka povodom slučaja "Hempton" 40 u kojoj Vrhovni sud prilikom ocene ustavnosti delegacije ovlašćenja prvi put uvodi test "jasnog principa" (intelligible principle). 41 Vrhovni sud je zaklјučio da je delegacija ovlašćenja dozvolјena samo ako je Kongres zakonom utvrdio jasan (razumljiv) princip za koji su lice ili organi koji su ovlašćeni upućeni da mu se povinuju. 42 provođenje doktrine nedelegacije od strane Vrhovnog suda bilo je na vrhuncu tridesetih godina 20. veka. 43 Zakonom o obnovi nacionalne industrije (NIRA) iz 1933. godine, okosnicom "Nju dila", Kongres je, u nameri da reši nagomilane ekonomske probleme iz perioda Velike depresije, delegirao predsedniku veoma široka ovlašćenja, među kojima i ovlašćenje da odobri "pravila fer konkurencije". Međutim, Vrhovni sud je napravio presedan i u dva poznata slučaja ovakvu delegaciju proglasio neustavnom. 
U prvom slučaju tzv. "vruće nafte" (Hot Oil Case), 44 Vrhovni sud je odlučio da je neustavna odredba Zakona o obnovi nacionalne industrije kojom je predsednik SAD ovlašćen da zabrani transport nafte koja je proizvedena u suprotnosti sa zakonima država. 45 Prema oceni suda, Kongres navedenim zakonom nije utvrdio standard (jasan princip) kojim bi se predsednik SAD mogao rukovoditi, odnosno nije propisao okolnosti i uslove pod kojima bi predsednik SAD svojim propisima mogao da odobri ili zabrani transport nafte. 46  drugom slučaju tzv. "Šehter" (Schechter), 47 Vrhovni sud je Zakon o obnovi nacionalne industrije ocenio neustavnim zbog toga što su predsedniku SAD i njegovoj administraciji delegirana neograničena ovlašćenja da donosi propise o "nelojalnoj konkurenciji" u oblasti industrije i trgovine. 48 Prema oceni suda, zakonom, s jedne strane, nisu postavljene norme, odnosno propisana pravila za bilo koju trgovačku ili industrijsku granu, već je preneto ovlašćenje za donošenje uredbi kojima bi se takva pravila propisala a, s druge strane, utvrđeni su samo opšti ciljevi i predviđena skromna ograničenja kojima su istovremeno predsedniku ostavljena veoma široka diskreciona ovlašćenja. Polazeći od toga, Vrhovni sud je zaključio da je u pitanju neustavna delegacija zakonodavne vlasti. Presudu je u ime Suda obrazložio sudija Kardozo: "Delegirana zakonodavna vlast, koja je izražena ovim pravilima, nije kanalisana između nasipa koji bi je sprečavali da se razlije. Ona se rasprostire bez prepreka [...]. U slučaju kojim se bavimo pred nama je pokušaj delegacije koja se ne ograničava na neki običan zakon, pa čak ni na jednu vrstu ili grupu zakona označenih i opisanih u odnosu na neku normu. Ono što ovde vidimo, to je širok mandat za ispitivanje bolesti i iznalaženje leka [...]. Ta delegacija ne zna za kočnice. Tako široka vlast ne može se preneti." 49  trećem, manje poznatom slučaju "Karter", 50 Vrhovni sud je ocenio neustavnim zakon kojim je odobreno proizvođačima uglјa da biraju lokalne odbore sa ovlašćenjem da odrede minimalne cene uglјa u svojim okruzima. Vrhovni sud je ovu delegaciju nazvao "zakonodavno delegiranje u svojoj najodvratnijoj formi, jer to nije čak ni delegiranje zvaničniku ili zvaničnom organu [...] nego privatnim licima čiji interesi mogu da budu ili često jesu suprotni interesima drugih lica u istoj grani privrede." 51 ada je Vrhovni sud ovim presudama učinio presedan u ustavnoj tradiciji, potreba za stručnim i detaljnim propisima koji prevazilaze zakonodavni kapacitet Kongresa nagoveštavala je krah doktrine nedelegacije. Nepunu deceniju nakon stritktne primene doktrine nedelegacije u eri "Nju dila", Vrhovni sud je napravio zaokret i rešavanju problema delegacije ponovo pristupio primenom testa "jasnog principa". 

. Sudbina doktrine nedelegacije nakon perioda "nju dila"

Prvu prekretnicu u pogledu pristupa problemu delegacije, Vrhovni sud je učinio u slučaju "Hempton" uvodeći u sopstvenu praksu test "jasnog principa". 52 Međutim, glavnu vododelnicu u sudskoj praksi predstavlja presuda u slučaju "Yakus", 53 ne zbog toga što je tom presudom Vrhovni sud reafirmisao test "jasnog principa" kao merilo za ocenu ustavnosti zakonodavne delegacije, već zbog toga što se taj test kao dominantan održao sve do danas. 54 U presudi, Vrhovni sud je prvo podsetio da sprovođenje zakonodavnih ovlašćenja Kongres vrši putem zakona, a zatim istakao njegovu obavezu da zakonom ustanovi zakonodavni cilј, propiše metodu za postizanje tog cilјa (fiksira maksimalnu cenu) i postavi standarde za usmeravanje administrativnog akta, kako u slučaju sprovođenja ovlašćenja fiksiranja cena tako i u slučaju ustanovlјavanja određenih cena. 55 eđutim, problem sa testom "jasnog principa" je u tome što Kongres veoma često daje premalo smernica, ponekad delegirajući ovlašćenja bez ikakvog kriterijuma, 56 pa se na taj način otežava sudska kontrola zakonitosti akata delegiranog zakonodavstva. Takođe, problem je i u tome što se proces davanja sadržaja zamagljenim standardima poput "javnog interesa" ili "neopravdanog rizika" od strane izvršne grane vlasti može shvatiti samo kao proces donošenja zakona. 57 osle slučaja "Yakus" Vrhovni sud je primenom testa "jasnog principa" u narednih sedamdeset godina u više slučajeva podržao zakonodavnu politiku Kongresa i odbio prigovore neustavnosti delegirajućih zakona. U slučaju povodom jednog spora 58 koji se vodio zbog toga što su Zakonom o ekonomskoj stabilizaciji iz 1971. godine predsedniku i njegovoj administraciji poverena široka ovlašćenja u pogledu određivanja granica zarada i cena, apelacioni sud je ocenio da pitanje delegacije ne može biti rešeno isklјučivo pomoću testa "jasnog principa", već se moraju uzeti u obzir i druge okolnosti, kao što su, na primer, nadgledanje aktivnosti agencije od strane Kongresa, obaveze agencije da sama usvoji određene standarde i druge. 59  slučaju "Benzen" (Benzene case), 60 Vrhovni sud je podržao Zakon o bezbednosti i zdravlju na radu kojim se ovlašćuje ministar rada da usvoji standarde koji su "opravdano neophodni ili odgovarajući za obezbeđenje sigurnog i zdravog zapošlјavanja" i da "postavi standarde koji na najprikladniji način osiguravaju, u meri u kojoj je to moguće i na osnovu najbolјih dostupnih dokaza, da nijedan zaposleni neće trpeti suštinsko ugrožavanje zdravlјa". 61 Međutim, istom odlukom poništen je propis Agencije profesionalne sigurnosti i zdravlјa (Occupational Safety and Health Administration) kojim je hemijskoj industriji nametnut visok standard u pogledu dozvolјene količine benzena u vazduhu. 62 Restriktivnim tumačenjem zakona kojim je agencija ovlašćena da kontroliše koncentraciju otrovnih materija u prostorijama za rad, Vrhovni sud je zaklјučio da agencija prvo mora da utvrdi značajan rizik po zdravlјe zaposlenih, pa tek onda da donese propis kojim bi se ograničila količina određenih supstanci u vazduhu. 
Ono što je interesantno u vezi s ovim slučajem je to da Vrhovni sud presudu nije doneo jednoglasno. U izdvojenom mišljenju, sudija Renkvist je tvrdio da je trebalo da odredbe navedenog zakona budu poništene zbog prekomernog delegiranja zakonodavnih ovlašćenja, a to je obrazložio na sledeći način: "[Ako] Kongres želi da donosi zakone u oblasti u koju prethodno nije tražio da uđe, on će u svetu današnje politike nesumnjivo naleteti na opoziciju bez obzira kako je zakonodavstvo formulisano. Ali to je, prema našem sistemu, u samoj suštini zakonodavne nadležnosti. To su teške odluke i one popunjavaju praznine koje moraju doneti izabrani predstavnici naroda. Kada se donose suštinske odluke u politici koja se nalazi u osnovi značajnog zakonodavstva koje treba da bude usvojeno, odgovornost se zaustavlja kod Kongresa i predsednika u meri u kojoj on sprovodi svoju konstitutivnu ulogu u zakonodavnom procesu." 63 udija Renkvist je smatrao da je Vrhovni sud u konkretnom slučaju trebalo iz više razloga da oživi doktrinu nedelegiranja. 64 Prvo, zato što ona forsira Kongres, reprezentativnu granu uprave, da donese značajne odluke o različitim politikama. Drugo, jer pojačava smernice prema kojima agencija deluje. Treće, zato što potpomaže sudsku kontrolu zahtevom za određenijim zakonskim standardima prema kojima sudovi mogu da mere administrativne odluke. Ipak, njegov pokušaj da oživi doktrinu nedelegiranja nije uspeo, budući da je dobio podršku samo glavnog sudije Burgera 60 Indus. Union Dept. v. Amer. Petroleum Inst., 448 U.S. 607 (1980) koji je u kasnijem mišlјenju kritikovao istu odredbu Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu. 
U slučaju "Mistrita", 65 Vrhovni sud je primenom testa "jasnog principa" podržao Zakon o reformi izricanja kazni koji je delegirao nadležnost za propisivanje obavezujućih smernica za izricanje kazni Komisiji za izricanje kazni SAD navodeći da utvrđivanje svrhe i cilјeva zakona i navođenje faktora koje Komisija treba da razmotri obezbeđuje jasan princip u dovolјnoj meri. 66 Vrhovni sud je u ovoj presudi dodatno obrazložio razloge zbog kojih je podržao delegaciju: "primenjujući test 'jasnog principa' na delegaciju ovlašćenja od strane Kongresa naša jurisprudencija je bila istovremeno vođena razumevanjem da, u našem sve kompleksnijem društvu, [...], Kongres jednostavno ne može obaviti svoj posao bez mogućnosti da poveri ovlašćenja pod širokim generalnim direktivama". 67  ovu presudu Vrhovnog suda karakteriše odsustvo jednoglasnosti u pogledu dozvoljenosti delegacije. U izdvojenom mišljenju sudija Skalija je tvrdio da je predmetni zakon neustavan jer je Komisija za izricanje kazni u suštini mini-zakonodavstvo pošto nema drugu funkciju nego da objavlјuje smernice. 68 Takvo mini-zakonodavstvo je za sudiju Skaliju neustavno jer njegovo diskreciono pravo nije nešto što se podrazumeva uz sprovođenje izvršne funkcije. 
U presudi povodom slučaja "Touby", 69 sudija O'Konor je odluku Vrhovnog suda da podrži Zakon o kontrolisanim supstancama obrazložio na sledeći način: "Doktrina nedelegiranja ne sprečava Kongres da traži pomoć, u okviru propisanih ograničenja, od svojih naporednih grana [...] Tako, Kongres ne krši Ustav samo zato što donosi zakone u širem smislu, ostavlјajući određeni stepen diskrecionog prava izvršnim ili pravosudnim akterima. Sve dok Kongres 'postavlјa putem zakonodavnog zakona razumlјiv princip kome lice ili organ ovlašćen da deluje ima obavezu da se povinuje, takva zakonodavna aktivnost ne predstavlјa zabranjeno delegiranje zakonodavnih ovlašćenja. '" 70 U presudi povodom slučaja "Loving", 71 Vrhovni sud je ocenio kao ustavan zakon na osnovu kog je predsednik SAD izvršnom uredbom propisao olakšavajuće i otežavajuće okolnosti za izricanje smrtne kazne u vojsci. 72 Vojnik Loving, koji je optužen za dva ubistva i osuđen na smrtnu kaznu, smatrao je da predsednik SAD nema zakonsko ovlašćenje da propiše otežavajuće okolnosti na osnovu kojih ga je sud osudio na smrtnu kaznu. Vrhovni sud je odbio prigovor doktrine nedelegiranja i potvrdio smrtnu kaznu, podsetivši na dugu tradiciju koja datira još iz engleske istorije da najviši organ vlasti donosi pravila za vojsku. 
U slučaju "Vitman", 73 Vrhovni sud je odbio prigovor nedopustivog delegiranja zakonodavnih ovlašćenja i jednoglasno podržao savezni Zakon o čistom vazduhu. 74 ovod za takvu odluku Vrhovnog suda bila je odluka Okružnog suda Distrikta Kolumbija u slučaju "American Trucking Associations, Inc.", 75 kojom je navedeni sud pokušao da oživi doktrinu nedelegiranja smatrajući da agencija može da ispravi kršenje doktrine nedelegiranja usvajanjem konstrukcije po kojoj njen propis može da ograniči njeno diskreciono pravo. 76 Američka asocijacija kamiondžija (ATA) pokrenula je spor smatrajući da je EPA sprovodeći ovlašćenja iz Zakona o čistom vazduhu da uspostavi standarde "potrebne za zaštitu javnog zdravlјa" uz "adekvatna bezbednosna odstupanja" svojim propisom prekršila doktrinu nedelegiranja. Okružni sud Distrikta Kolumbija je ocenio da je doktrina nedelegacije prekršena, ne toliko zbog toga što zakonu nedostaje "jasan princip", nego zbog toga što Agencija za zaštitu životne sredine (EPA) nije usvojila jasan princip radi ograničavanja sopstvenog diskrecionog prava. 
Vrhovni sud je, međutim, preinačio odluku Okružnog suda Distrikta Kolumbija ne prihvativši njegovo novo shvatanje doktrine nedelegiranja. 77  obrazloženju presude, 78 sudija Skalija je naveo da Kongres mora da iznese "jasne principe" koji će da vode agencije u njihovom sprovođenju diskrecionog prava i zaklјučio da zahtev da "Agencija za zaštitu okoline [...] postavlјa standarde kvalitetnog vazduha na nivo koji je 'potreban' -to jest ne niži ili viši nego što je neophodno -da zaštiti javno zdravlјe uz adekvatan bezbednosni prostor, potpuno ulazi u raspon diskrecionog prava koje dozvolјavaju presedani." 79 eoma interesantan stav je Vrhovni sud izneo u presudi povodom slučaja "Klinton", 80 kojom je poništen Zakon o vetu line item koji je ovla-stio predsednika da "poništi u potpunosti" svaku tačku novih troškova ili svako "ograničavanje poreskih olakšica". 81 U obrazloženju presude koja je doneta sa 6 glasova prema 1 glasu, Sud je naveo da je zakon ovlastio predsednika da izmeni i dopuni prethodno usvojeno zakonodavstvo opozivanjem jednog njegovog dela i da "ne postoji odredba u Ustavu koja ovlašćuje predsednika da usvoji, izmeni i dopuni, ili da opozove zakone." Posebno je zanimljiv zaključak suda koji je izneo sudija Stivens: "Tako, pošto zaklјučujemo da poništavanje odredbi Zakona krši član I, § 7 Ustava [koji definiše kako predlog zakona (bil) postaje zakon], smatramo da je neophodno razmotriti alternativnu poziciju Okružnog suda da Zakon "nedopustivo narušava balans ovlašćenja između tri grane vlade/uprave". 82 prkos nespornoj činjenici da je Kongres u konkretnom slučaju putem zakonodavne delegacije ovlastio predsednika, Vrhovni sud je izbegao da Zakon o vetu line item poništi pozivajući se na doktrinu nedelegacije, već je zakon poništio zbog toga što u Ustavu ne postoji odredba koja ovlašćuje predsednika da usvoji, izmeni i dopuni, ili da opozove zakone. To je bio povod da u izdvojenom mišljenju sudija Brejer kaže: "Bukvalno govoreći, predsednik nije ' opozvao ' ili 'izmenio i dopunio' bilo šta. On je jednostavno izvršio ovlašćenje koje mu je poverio Kongres, čije ovlašćenje je sadržano u zakonima koji su usvojeni u skladu sa ekskluzivnim metodom određenim u Ustavu." 83 . Zakljuak Doktrina nedelegacije je motivisana odbranom načela podele vlasti, suverenosti parlamenta kao najvišeg predstavničkog tela i zakona kao najvišeg pravnog akta, zapravo odbranom ideje i koncepta liberalne države. Uprkos tako uzvišenim ciljevima, Vrhovni sud je pod pritiskom praktične neophodnosti doktrinu nedelegacije skoro u potpunosti marginalizovao. Za razliku od prvobitne dosledne primene u obliku apsolutne zabrane zakonodavne delegacije, doktrina nedelegacije danas egzistira u obliku nedovoljno precizno određenih granica zakonodavne delegacije. 
Budući da u sudskoj praksi -a to je ono što se u pravnom poretku demokratskih država prvenstveno računa -još od 1935. godine nije usvojen 81 Zakon je kao smernice propisao da predsednik prilikom određivanja tačaka koje treba poništiti mora da razmotri istoriju zakonodavstva, svrhe i druge relevantne informacije o poništenim tačkama, kao i da pre poništavanja određene tačke osigura da će to poništavanje smanjiti budžetski deficit ne ugrožavajući suštinske vladine funkcije i ne nanoseći štetu nacionalnim interesima. nijedan prigovor na savezni zakon zbog nedopustivosti zakonodavne delegacije, mogućnost oživljavanja doktrine nedelegacije izgleda malo verovatna. Širokim tumačenjem zakonskih odredbi i primenom testa "jasnog principa", Vrhovni sud uspeva da uvek, sa ne baš adekvatnom pravnom argumentacijom, nađe dovoljno zakonskih smernica da odbije prigovor neustavnosti i podrži zakon. 
Teorijski, ne može se isključiti mogućnost da Vrhovni sud odluči da je neki zakon neustavan jer nije izdržao test "jasnog principa", ali je ta mogućnost malo verovatna. Uprkos tome, svest pojedinih pravnih pisaca i sudija o značaju problema zakonodavne delegacije i njihova spremnost da svoje mišljenje suprotstave dominantnom mišljenju Vrhovnog suda, pokazuje da duh doktrine nedelegacije i dalje živi u pravnoj tradiciji SAD. Literatura 

,

  Dve rasprave o vladi, II, Beograd, NIP Mladost, str. 82-84; Monteskje, Š., 1989, O duhu zakona, Beograd, Filip Višnjić, knj. XI, gl. 6. 


		100.
	6	Odnos između zakonodavne i izvršne vlasti je određen sredstvima međusobnog uti-
		caja i ovlašćenjima koja stoje na raspolaganju jednoj i drugoj grani vlasti. Sudska
		vlast kao stručna (nepolitička) vlast je samostalna i nezavisna, što će reći da druge
		dve vlasti, načelno, ne mogu uticati na odluke njenih organa. Izuzetke u tom smislu
		predstavljaju akti amnestije i pomilovanja.

3 Milosavlјević, B., Popović, D. M., 2009, Ustavno pravo, 3. izm. i dop. izd., Beograd, Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu i JP Službeni glasnik, str. 207-208. 4 Džems Medison o tome na jednom mestu kaže: "Opšte prihvaćeno mišljenje je da ovlašćenja koja pripadaju jednoj grani vlasti ne treba da potpuno i neposredno sprovode druge grane vlasti. Podjednako je jasno i to da nijedna od ovih grana ne bi trebalo, ni posredno ni neposredno, da ima preovlađujući uticaj nad drugim granama u vršenju njihovih odgovarajućih ovlašćenja. Niko ne osporava da svaka vlast, po prirodi stvari zadire u tuđe pravo ali zato je treba sprečiti da ne pređe utvrđene granice." Hamilton, A., Medison, Dž., Džej, Dž., 1981, Federalistički spisi, Beograd, Radnička štampa, str. 335. 5 Milosavlјević, B., 2011, Uvod u teoriju ustavnog prava, Beograd, Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu i JP Službeni glasnik, str. 7 Cohen, W., Varat, J. D., Amar, V., 2005, Constitutional Law, 12 th ed., New York, Foundation Press -Thomson West, p. 423. 8 Chemerinsky, E., 2002, Constitutional law: principles and policies, 2 nd ed., New York, Aspen publishers, pp. 319-320. 


  Stone, G. R. et al., 2005, p. 417. 19 Cohen, W., Varat, J. D., Amar, V., 2005, p. 424. 20 Izuzev donošenjem novog zakona u istoj oblasti. 



21Posner, E. A., Vermeule, A., 2002, Interring the Nondelegation Doctrine, University Chicago Law Review, 69, p. 1723. 


  . 61 Navedeno prema: Chemerinsky, E., 2002, p. 321. 62 Davinić, M., 2004, str. 100. 63 Navedeno prema: Stone, G. F., et al., 2005, p. 421. Uporedi: Dorsen, N., Rosenfeld, M., Sajo, A., Baer, S., 2010, Comparative constitutionalism: cases and materials, 2 nd ed., St. Paul, MN, Thomson/West, pp. 236-238. 64 Beermann, J. M., 2006, p. 12. 





  Stone, G. F. et al., 2005, pp. 421-422. 82 Cohen, W., Varat, J. D., Amar, V., 2005, pp. 423-433. Više o tome: Bell, B. W., 1999, Dead Again: The Nondelegation Doctrine, the Rules/Standards Dilemma and the Line Item Veto, Villanova Law Review, 44, pp. 210-226. 83 Stone, G. F. et al., 2005, p. 422. 



Chemerinsky, E., 2002, p. 319. 

Chemerinsky, E., 2002, p. 322. 

ON THE NONDELEGATION DOCTRINE IN THE LEGAL TRADITION OF THE UNITED STATES Danilo Stevandić


SUMMARY

The article deals with application of the nondelegation doctrine in the law order of the United States of America. After the introductory statements, it is the constitutional ground of the nondelegation doctrine that is explored first and then the basic standpoints of the law science regarding the legislative delegation problems are considered. Exploring the origins and development of the nondelegation doctrine has been completed with the analysis of the Supreme Court practice during and after The New Deal period. The author concludes that the revival of the nondelegation doctrine is hardly possible but that simultaneously the idea of nondelegating the legislative powers still lives within a part of the law science and judicial practice.
On the nondelegation doctrine in the legal tradition of the United States