Эволюция утилизации Новая концепция расширенной ответственности производителей и импортеров товаров призвана подтолкнуть буксующую мусорную реформу В Госдуму внесен проект закона, который в случае его принятия обяжет производителей и импортеров товаров утилизировать 100% отходов упаковки. Авторы законопроекта считают, что эта мера, в частности, ускорит формирование системы раздельного сбора мусора «как региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, так и предприятиями, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров». Вступить в силу новый порядок может с 1 января 2022 г. Борьба с мусором (в которой, надо сказать, мусор пока уверенно побеждает) идет в стране не первый год. В декабре 2018 г. в рамках нацпроекта «Экология» был утвержден федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО)». Согласно ему к 2024 г. сортировке, разборке и очистке должно подвергаться 60% всех ТКО, а 60% отсортированных отходов должно потом отправляться на утилизацию. Таким образом, планируется, что через три года не менее 36% всех ТКО будет утилизироваться – сегодня утилизации подвергается не более 10%. В законе «Об отходах производства и потребления» под утилизацией понимается и переработка, и сжигание мусора, но приоритетной названа именно переработка. В декабре 2020 г. была сформулирована новая концепция расширенной ответственности производителей товаров (РОП), которая как раз и должна стимулировать развитие системы переработки мусора. РОП – это установленные государством законы и правила, которые обязывают производителя утилизировать упаковку от выпущенных (для импортеров – ввезенных) товаров и сами товары после утраты ими потребительских свойств. По сути, речь идет о создании новой современной отрасли – начиная от расстановки во дворах домов контейнеров для раздельного сбора мусора и заканчивая строительством заводов, работающих на вторичном сырье. В начале января 2021 г. зампредседателя правительства Виктория Абрамченко заявила, что для выполнения этих задач необходимо построить по всей стране сортировочные и утилизационные станции и государству придется помочь в этом бизнесу, поскольку предпринимателям «неинтересно заниматься экологией». Стоимость такой трансформации мусорной отрасли оценивается в 428 млрд руб. Дайте денег В СССР система использования бытовых отходов худо-бедно работала. Как такового раздельного сбора мусора не было, но по всей стране действовала сеть приемных пунктов вторсырья и стеклотары. Населению за сданные бутылки, текстиль и металл платили деньги, а за макулатуру можно было получить еще и абонементы на дефицитные книги. Школьники тоже собирали макулатуру и металлолом. В результате к концу 1970-х гг., например, около 22% выпускаемой бумажной продукции возвращалось обратно в виде тетрадей, альбомов, оберточной бумаги, упаковки. В 1990-х система рухнула. При этом объем потребления товаров многократно вырос, соответственно увеличилось и количество мусора, который стали вывозить на полигоны. По оценке Счетной палаты, существующие мощности полигонов в 32 субъектах РФ будут исчерпаны до 2024 г., а в 17 из них – до 2022 г. (аудитор Счетной палаты Александр Мень докладывал, что еще в 2019 г. были практически исчерпаны возможности полигонов в Магаданской области, Бурятии, Забайкальском крае, Еврейской АО и Краснодарском крае). До 2023 г. разрешено временно использовать полигоны, не включенные в государственный реестр объектов размещения отходов. Внесенные в конце декабря 2019 г. поправки в федеральный закон «Об отходах производства и потребления» были призваны стимулировать раздельный сбор и утилизацию отходов. С января 2020 г. по всей стране начала действовать двухконтейнерная система сбора отходов: во дворах начали устанавливать по два мусорных бака – для вторсырья (бумага и картон, стекло, пластик, текстиль) и для смешанных отходов. За каждым видом отходов – в идеальном случае – приезжают разные машины, которые отвозят мусор на сортировочные станции, где выделяют фракции для переработки. По данным публично-правовой государственной компании «Российский экологический оператор» (ППГК РЭО), курирующей мусорную отрасль, на конец 2020 г. в России было обустроено 79 819 площадок, на которых установили 92 153 контейнера. Это примерно 22% от необходимого количества – требуется установить еще 327 840 баков, для чего нужно 5228 млн руб. Вывозом и сортировкой отходов занимаются региональные операторы – компании, которые в каждом регионе выбираются на конкурсной основе. Региональные власти, согласовавшие со своими операторами условия раздельного сбора, получают средства для приобретения контейнеров из федерального бюджета. Законодательство предусматривает возможность внедрения раздельного сбора по решению региональных органов власти. 65 млн т составляет ежегодный объем ТКО в России, по данным ППГК РЭО (в среднем каждый житель страны пополняет объем ТКО на 450 кг в год). Вторично в хозяйственный оборот вовлекается не более 10% ТКО, остальное направляется на свалки. Для сравнения: в Германии, Австрии, Швейцарии во вторичное производство уходит не менее 50% отходов.По данным ассоциации «Чистая страна», в 2020 г. в России было запущено 14 объектов по утилизации отходов общей мощностью свыше 854 000 т в год, при этом существующие предприятия способны переработать чуть более 3 млн т. Также запущена 41 сортировочная станция мощностью 4 млн т отходов в год – в дополнение к уже существующим мощностям в 10 млн т отходов в год «Регионы по-разному готовы к организации раздельного сбора отходов, – комментирует Алексей Макрушин, заместитель гендиректора ППГК РЭО. – Где-то операторы на свои средства закупают контейнеры. Однако во многих регионах нет сортировочных комплексов, поэтому и приобретать контейнеры бессмысленно». За год действия мусорной реформы раздельный сбор ТКО частично введен в 71 регионе из 85. «Процесс тормозится из-за нехватки средств, – говорит Руслан Губайдуллин, исполнительный директор ассоциации «Чистая страна» (объединяет организации, операторов и специалистов в сфере обращения с отходами). – В частности, нужно приобрести дополнительные контейнеры и мусоровозы, так как одна и та же машина не может забирать разные виды отходов. А один мусоровоз стоит 16 млн руб.». В 2020 г. тарифы на вывоз и сортировку мусора выросли с 70–80 до 150 руб. с человека в месяц, что вызвало недовольство населения и неплатежи («Ведомости» писали об этом в сентябре 2020 г.). С началом пандемии проблема усугубилась. По данным Счетной палаты, в январе – июне прошлого года региональные операторы собрали с населения в среднем 76% платежей, а в ряде регионов не более 50%. Работоспособность отрасли оказалась под угрозой, в середине 2020 г. несколько десятков операторов были на грани банкротства. Местные власти начали финансировать вывоз и сортировку отходов из бюджетов, опасаясь завалов мусора на улицах. А после обращения ассоциации «Чистая страна» к президенту и в профильные министерства из федерального бюджета для решения проблемы в регионах было выделено 9 млрд руб. на покрытие текущего дефицита денежных средств операторов. Информационный вакуум Одна из главных проблем мусорной реформы – отсутствие информационной кампании. Власти и региональные операторы не разъяснили людям ни сути реформы, ни важности раздельного сбора мусора, ни принципов новой системы, ни причин роста тарифов. В Москве, например, мэрия утвердила цвета для контейнеров: синий – для вторсырья, серый – для смешенных отходов. Во дворах домов рядом с мусорными площадками развесили неприметные информационные листовки. При этом сами баки расположили за кирпичными ограждениями – с улицы (тем более когда темно) различить цвета сложно, до контейнеров часто не дотянуться. В итоге жители выбрасывают мусор как придется. График вывоза отходов регламентируется санитарными нормами, в которых учтены условия раздельного сбора. В Москве смешанные отходы вывозят ежедневно, вторсырье – 2–3 раза в неделю. Но поскольку оба бака переполнены, в транспорт для смешанных отходов часто попадает содержимое обоих контейнеров. Или машина для вторсырья забирает свой бак, заполненный не пойми чем. В результате снижается и количество отходов, пригодных для переработки, и качество вторсырья. Оплата сортировки мусора заложена в тарифах, но они напрямую зависят от качества его сортировки на первом этапе – самим жителями. «Снизить тариф получится, когда сортировка достигнет определенного процента. Лучше сортируешь – меньше платишь», – уверял в 2019 г. Алексей Гордеев, тогда вице-премьер правительства. «Важно изменить отношение граждан к утилизации отходов. Не только предоставить им возможность раздельного сбора, но и провести системную работу на всех уровнях. Начинать надо с детского сада и школы, внедряя образовательные программы, которые на реальных и доступных примерах продемонстрируют важность такого подхода», – уверен Дмитрий Нестеров, эксперт «Гринпис» и координатор проекта «Ноль мусора». Отдать или продать Пока население сваливает мусор как придется, дворники сортируют отходы, отделяя бумагу и металл, за которыми приезжают скупщики. За каждый килограмм картона дворник получает от них по 5 руб., металла – по 10 руб. Скупщики в пунктах сдачи выручают вдвое больше. Население могло бы само сдавать вторсырье (в Москве, например, действует около 40 пунктов приема макулатуры, которую принимают по 10–14 руб. за 1 кг). Но для этого необходимо проводить информационную кампанию, организовывать удобную систему сбора мусора (например, приезд сборщиков во дворы по определенному графику) и внедрять финансовые стимулы. В 2018 г. доходы физических лиц, полученные от сдачи макулатуры, были освобождены от НДФЛ (соответствующие поправки внесли в Налоговый кодекс). Доходы от сдачи других видов вторсырья облагаются налогом в 13%, если их сумма превышает 250 000 руб. В декабре 2020 г. глава комитета Совета Федерации по экономической политике Андрей Кутепов предложил освободить от уплаты НДФЛ граждан, сдающих в пункты приема металл, пластиковую и стеклянную тару. «Ежегодно в пунктах приема собирают около 40 млн т вторсырья. На металлолом приходится около 30 млн т. После отмены НДФЛ обороты могут вырасти примерно до 70 млн т. Сеть по приему металлов хорошо развита, около 80% вторсырья этого вида переработчики получают в пунктах приемки от граждан», – комментирует Виктор Ковшевный, директор НП НСРО «Руслом.ком» (ассоциация переработчиков лома). Повысить интерес населения к сортировке мусора могло бы и введение залоговой стоимости упаковки товаров, и организация сбора пустой тары. Такая система действует во многих странах. При продаже, например, бутилированной воды в чеке отдельно указывается стоимость содержимого и стоимость тары. Сдавая пустую бутылку в фандомат (специальный вендинговый терминал), человек получает деньги или скидку на товары. Как результат – фандоматы в Норвегии собирают 95% всей тары, в Дании – 89%, в Германии – до 98%. В России подобная система только начинает развиваться. В 2019 г. ГК EcoPartners (объединяет Тверской завод вторичных полимеров, агентство «Экотехнологии» и завод «Ржевмаш», производящий фандоматы, контейнеры для раздельного сбора отходов, мусоросортировочные комплексы и прессы для отходов) совместно с партнерами установила терминалы в московских магазинах X5 Retail Group. В «Пятерочке» партнерами выступают Coca-Cola и Henkel, в «Перекрестке» и «Карусели» – Unilever. В магазинах сети «Магнит» «Экотехнологии» сотрудничают с Procter & Gamble. За сданные бутылки из-под напитков и бытовой химии можно получить скидку 10% на продукцию партнеров-производителей. С 2019 г. компания Ecoplatform производит фандоматы для сети «Вкусвилл». В 2020 г. «РТ инвест» (дочерняя структура «Ростеха») установила 20 терминалов в Казани. Европейский опыт Жители Западной Европы привыкли разбирать отходы на 5–6 фракций. Во дворах стоят контейнеры для картона и бумаги (вместе или отдельно), стекла, металла, пластика, органических отходов и смешанных ТКО (самый большой объем). При этом, например, в Швейцарии отдельные виды мусора (игрушки, одежду и обувь, батарейки, лампы, переходники, электроприборы, капсулы для кофе, мебель, диски и дискеты) люди обязаны за свой счет вывозить на специальные сортировочные пункты. В Германии ненужную бытовую технику можно выставить у порога дома в определенный день, ее заберет спецтранспорт (или сосед).Нарушения наказываются штрафами – в Германии в 35 евро может обойтись один брошенный мимо урны окурок. А если мусор сортируется некачественно (например, бумага смешивается со стеклом или органикой), компания, занимающаяся вывозом мусора, увеличит тариф всем жителям района, а то и вовсе откажется его обслуживать.В Швеции и в новых городских кварталах Финляндии для транспортировки отходов применяется подземный мусоропровод. Накопившиеся в подземном баке отходы несколько раз в сутки мощным воздушным потоком направляются в канализационный туннель, по которому выносятся на центральную станцию приема мусора. Там он прессуется по контейнерам и направляется на станцию переработки или сжигается. Однако в целом система сбора тары через фандоматы развивается стихийно по инициативе частных компаний и ритейлеров. Эта сфера не регулируется законодательно, не поддерживается государством, не имеет прозрачных правил игры. Абрамченко в конце 2020 г. на заседании Госсовета по нацпроектам дала распоряжение с 15 января 2021 г. начать эксперимент по приему использованной тары. Подробности об источниках финансирования и ассортименте принимаемой упаковки пока не известны. Построить с нуля Согласно принятой в 2018 г. «Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г.» в стране должно быть построено 226 заводов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов и 310 комплексов по сортировке ТКО. Также к 2025 г. планируется создать 25, а к 2030 г. – 70 экотехнопарков. Выступая на прямой линии в декабре 2020 г. президент Владимир Путин сказал, что до 2024 г. в России будет построено 200 предприятий по переработке и сжиганию мусора. По оценке Счетной палаты, создание необходимой инфраструктуры обойдется в 428 млрд руб. Из них 343,7 млрд должны вложить инвесторы, а 84,3 млрд будет выделено из средств федерального бюджета и за счет экологического сбора. Пока инвестконтракты профинансированы не более чем на 6%. «Любой построенный инфраструктурный объект – сортировочный комплекс, перегрузочная станция – обязательно должен быть включен в территориальную схему региона. Сделать это без участия властей невозможно, – говорит Евгений Алексеев, руководитель департамента прямых инвестиций инвестиционной группы «РВМ капитал». – Частный капитал вроде и готов инвестировать, но ему не дают такой возможности. Решение одно: жесткий контроль за ходом реализации реформы со стороны федерального центра». Счетная палата указывает, что без господдержки срок окупаемости инвестпроектов превысит 15–18 лет, тогда как инвестиционно привлекательный срок для бизнеса – не более 10 лет. В регионах, где почти нет инфраструктуры для ТКО, придется повышать тарифы для населения на 50% и более – иначе проекты будут убыточными. «С учетом ограничения роста тарифов на коммунальные услуги без расширения текущего перечня мер государственной поддержки, а также без существенного сокращения сроков окупаемости проектов привлечение частных инвестиций в эту отрасль и формирование инфраструктуры по обращению с ТКО представляется крайне проблематичным», – говорится в докладе Меня. По мнению Абрамченко, ППГК РЭО, которая должна отвечать за привлечение инвестиций, не смогла вовремя разработать соответствующую программу. Сейчас компания направила на согласование в правительство новые правила поддержки инвестпроектов. «Они аналогичны тем, что действуют в агропроме. Например, будут введены системы возмещения затрат и субсидирования процентных ставок по кредитам и лизингу оборудования, чтобы бизнес активнее вкладывался в новые мощности», – поясняет она. В сельском хозяйстве инвестору компенсируют до 25% затрат. Найти и переработать Сейчас не менее 30% всех ТКО приходится, по данным ассоциации «Чистая страна», на долю упаковки товаров (другие эксперты считают, что эта доля еще выше – до 50%). При этом действовавшая более четырех лет система утилизации упаковки, по словам Абрамченко, показала свою полную экологическую и экономическую несостоятельность. «В стране не появились мощности по переработке отходов, население фактически полностью оплачивает утилизацию ТКО, предприятия не заинтересованы в использовании более экологичных материалов», – говорит она. По данным ППГК РЭО, в 2020 г. население заплатило за вывоз мусора в общей сложности 190 млрд руб., а бизнес – только 3 млрд руб. Поэтому государство определило новые правила, которые должны стимулировать утилизацию отходов в соответствии с национальными целями развития. Согласно действовавшей системе норматив утилизации упаковки составлял в зависимости от ее материала от 10 до 45% (например, на пластик – 20%, на картон – 45%, на стекло – 25%, на металлы – 20–30%). Но даже этот норматив вряд ли соблюдался – несовершенство системы провоцировало торговлю фиктивными актами утилизации, к тому же нельзя было отследить утилизацию упаковки конкретного производителя. Согласно новой концепции за утилизацию теперь будет отвечать производитель товара, а не производитель упаковки. С 2022 г. норматив утилизации будет установлен в размере 100%. При этом производители обязаны будут уплачивать экологический сбор (неналоговый доход федерального бюджета), размер которого зависит от выполнения ими норматива. Экосбор, в свою очередь, может стать одним из источников инвестиций в новые предприятия по переработке мусора. Пересмотр механизма утилизации призван повысить прозрачность отрасли и существенно снизить объем отходов, отправляемых на полигоны. По мнению экспертов, необходимость утилизировать упаковку в рамках РОП должна стимулировать производителей не только строить новые заводы по переработке ТКО, но и финансировать их сбор, сортировку, транспортировку и утилизацию. «Производителям товара придется думать о вовлечении максимального количества вторичного сырья в производство, чтобы минимизировать свои расходы на сбор и утилизацию отходов», – говорит министр природных ресурсов и экологии Александр Козлов. Производители будут вправе утилизировать отходы на собственных предприятиях, заключать договоры с региональными операторами (чтобы они забирали упаковку на утилизацию), создавать партнерства с другими производителями и импортерами товаров для выполнения нормативов утилизации. Однако, считают эксперты, чтобы механизм РОП заработал, предстоит создать государственную информационную систему с механизмом перекрестной отчетности, которая позволяла бы, в частности, фиксировать объемы выпускаемой упаковки и вести реестр утилизаторов. Потребуется ликвидировать и пробелы в законодательстве (в частности, четко определить, в какой момент и при каких условиях отсортированные отходы, попадающие на переработку, становятся вторичными материальными ресурсами, т. е. сырьем). Без этого реализация новой концепция утилизации рискует опять провалиться.