Минфин предложил ограничить расходы регионов на выплаты по ГЧП и концессиям Инициатива ведомства может охладить интерес инвесторов к государственным проектам В Минфине предложили на законодательном уровне ограничить расходы регионов на выплаты инвесторам по договорам о государственно-частном партнерстве (ГЧП), концессионным и лизинговым соглашениям. Об этом говорится в письме первого заместителя министра Леонида Горнина руководителям финансовых органов субъектов от 27 июля (есть у «Ведомостей»). Порог ежегодных расходов регионов на выплаты по таким обязательствам предлагается установить в размере 20% от суммы их собственных доходов (налоговых и неналоговых). Ранее Минфин на встрече с представителями субъектов обсудил риски роста долговой нагрузки на их бюджеты из-за возникновения задолженности инвестиционного характера, напоминает Горнин в своем письме. Он просит руководителей региональных минфинов сформировать отчеты об объеме обязательств перед бизнесом по концессиям, соглашениям о ГЧП и лизинговым договорам. Помимо этого в Минфине хотят установить потолок и по допустимому вознаграждению инвесторам за их участие в совместных с государством проектах. Плата концессионеру из бюджета не должна превышать уровень ключевой ставки плюс 3%, следует из презентации министерства. Как пояснил «Ведомостям» знакомый с инициативой источник, речь идет о введении предельной величины выплаты инвестору за внесенное им финансирование. Иными словами, подразумевается ограничение ставки по кредиту, который бизнес привлекает под реализацию проекта. Процентные платежи, согласно условиям ГЧП и концессий, в абсолютном большинстве договоров компенсируются из бюджета. Поскольку далеко не всем доступны такие льготные условия, этим ограничением, по сути, навязываются определенные инвесторы, полагает собеседник. А экономически в этом ограничении нет большого смысла, поскольку если ставка слишком высока, то региону проще самому привлечь финансирование и реализовать проект самостоятельно через традиционный госзаказ, отметил он. Смягчение и контроль Другой собеседник, знакомый с ходом обсуждения, пояснил: Минфин беспокоит, что помимо активного использования регионами бюджетных кредитов под инвестиции они наращивают долгосрочные забалансовые обязательства по ГЧП и концессиям, которые, хотя формально и не включаются в показатели закредитованности субъекта, фактически увеличивают размер его долга. Это позволяет соблюдать нормативы, поскольку в Бюджетном кодексе вопрос платы инвесторам не обговаривается. Обеспокоенность Минфина в целом понятна, рассуждает собеседник, поскольку процесс наращивания скрытых обязательств сейчас практически не контролируется. В целом в правительстве сейчас прослеживается тренд на смягчение зарегулированности региональных финансов в ситуациях, когда это касается инвестиций. 6 августа премьер Михаил Мишустин подписал постановление, которое позволяет регионам списывать бюджетные кредиты, взятые для вложений в инфраструктуру, в упрощенном порядке. В частности, субъектам разрешили учитывать в предъявляемой к зачету сумме размер налоговых доходов, которые проект генерирует еще на инвестиционной стадии. Летом Госдума приняла законопроект Минэка о донастройке механизмов ГЧП и концессии. Споры по поводу этого регулирования велись на протяжение года, и в итоге был избран наиболее мягкий вариант. Один из ключевых моментов – это разрешение компенсации концессионеру его расходов на проект практически без ограничений. Условие сформулировано так: «Совокупный размер финансового участия концедента (бюджета того или иного уровня. – «Ведомости») <...> не может покрывать все расходы концессионера на создание (реконструкцию) и эксплуатацию объекта концессионного соглашения». Ограничение вводится только для капитального гранта – он не может превышать 80% расходов. Помимо этого снимается неопределенность на компенсацию финансовых расходов. Уточняется, что допускается возмещение уплаты процентов по кредитам, страхование имущественных рисков и т. д. Близкий к правительству собеседник отметил, что предлагаемое ограничение может привести к снижению привлекательности механизмов ГЧП, поскольку у инвестора при заключении соглашения не будет уверенности в исполнении субъектом своих обязательств. Главный вопрос – что делать с объектами ЖКХ, поскольку альтернативных вариантов их реконструкции, кроме концессионного соглашения, по большому счету нет. Впрочем, собеседник отметил, что этот вопрос на уровне вице-премьеров пока не обсуждался, консолидированная позиция правительства не сформирована. Представитель кабмина перенаправил вопросы «Ведомостей» в Минфин. В пресс-службе финансового министерства не ответили на запрос. Представитель Минэкономразвития (курирует ГЧП и концессии) сообщил, что предложение в ведомство не поступало. Нереализованный потенциал Среди регионов инструменты ГЧП и концессии наиболее популярны в Санкт-Петербурге (общая стоимость проектов – 394 млрд руб., из них частные средства – 263,6 млрд), Московской (361 млрд и 278 млрд руб. соответственно) и Самарской (221 млрд и 126 млрд руб.) областях, оценил управляющий директор Национального центра ГЧП (входит в группу ВЭБ.РФ) Максим Ткаченко. В прошлом году лидерами стали Татарстан (109 млрд руб., из них частные – 32 млрд), Нижегородская (79 млрд и 51 млрд руб. соответственно) и Омская (65 млрд и 29 млрд руб.) области, уточнил он. Инвестиции в ГЧП-проекты в России достигли максимума за пять лет Это связано с ростом государственных вложений в инфраструктуру На данный момент у регионов фактически нет ограничений на привлечение инвесторов в совместные проекты, напомнила гендиректор исследовательской компании Sherpa Group Александра Галактионова. Как правило, субъекты руководствуются возможностями своих бюджетов, добавила она. Более того, крупные транспортные проекты часто запускаются с участием федеральных средств (такие инициативы, как обход Хабаровска, которые проходили отбор на финансирование из средств «Платона»), продолжила Галактионова. Нагрузка на регионы сейчас далека от предела, который предлагается Минфином. Обязательства в годы активного строительства не превышают 400–500 млрд руб., или 2,5–3% от суммарного дохода региональных бюджетов, оценила она. Например, у Московской области не ежегодные выплаты, а весь объем концессионного рынка с учетом частных средств занимает меньше половины от собственных доходов в 2022 г., оценила она. Ежегодные бюджетные обязательства региона могут составлять до 5–10% в пиковые годы строительства, но потом снижаться. Один из регионов, у которого уровень обязательств может быть высоким, – это Самарская область, которая реализует крупнейшую региональную концессию – создание обхода Тольятти с мостом через Волгу, добавила эксперт. Но и там ежегодные обязательства лишь в годы выплаты капитального гранта могут достичь 20% (и то не в каждый год строительства), уверена Галактионова. Проблема перегруженности регионов забалансовыми обязательствами сейчас отсутствует, считает она. В худшем случае это может касаться 1–2 регионов, добавила эксперт. По ее мнению, ограничения пока вводить нецелесообразно, так как рынок далек от реализации своего потенциала. Охлаждение интереса Ограничения на заимствования и размер бюджетных обязательств будущих периодов очевидно нужны, полагает управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Денис Качкин. Неправильно перекладывать неподъемные обязательства на будущие поколения, добавил он. То, что государство задумывается о введении потолка для концессий, является позитивным фактором для рынка, это признание значимости и масштабности механизма, однако ни в одном субъекте сегодня региональные бюджеты даже близко не подошли к сумме, сопоставимой с 20% годовых доходов, указывает он. Ограничение по расходам, вероятнее всего, будет пугать регионы, которые и так достаточно медленно осваивают этот инструмент, и частных инвесторов, которые очень чувствительны к изменениям и законодательства, и общей экономической ситуации, полагает Галактионова. В российских регионах становятся популярными концессии без привлечения частного капитала Это может осложнить реализацию и удлинить сроки ряда проектов Оценивать предложение Минфина как ограничение, по сути, ROE инвестора не совсем корректно, отметил Ткаченко. У проектов ГЧП и концессии есть старший долг, предоставляемый банками для финансирования проекта, процент по нему в среднем по рынку составляет ключевая ставка плюс 3–5% годовых, отметил он. А есть собственные средства инвестора, которые, как правило, не могут быть дешевле кредитных. Так или иначе, считает Ткаченко, введение потолка по доходности в ГЧП-проектах – это очень опасная практика, которая может существенно навредить рынку и ограничить доступ к частному капиталу, особенно с учетом актуальных значений ставок безрисковых инструментов, таких как ОФЗ (например, доходность 10-летних бумаг – 11,2%. Ключевая ставка составляет 8,5%). В банковских кругах инициатива обсуждается, отметила руководитель управления проектного финансирования и ГЧП Совкомбанка Маргарита Салазкова. В банке опасаются, что это снизит интерес инвесторов к инструментам ГЧП и концессий. Стоит иметь в виду, что стоимость денег зависит от объема принимаемого инвестором риска и сроков возвратности вложений, а обсуждаемые ограничения могут быть ниже того уровня доходности, на который обычно рассчитывает концессионер, добавила она. Ограничение на размер выплат концессионеру будет нарушать правила конкуренции, полагает управляющий партнер «Пионеры ГЧП» Дарья Годунова. Даже по проектам Дом.РФ ставка выше – ключевая плюс 4%, напомнила она. В условиях ограниченности бюджета развитие регионов, в том числе новых, при жестком контроле за рынком ГЧП и концессий будет сильно затруднено, считает она. С рынка ушли иностранные инвесторы, а новые игроки из-за короткого горизонта планирования не спешат вкладываться в инфраструктуру, добавила Годунова. Остаются только госкомпании, но привлекать их к строительству непрофильной для них инфраструктуры неэффективно – это приведет лишь к удорожанию проекта для бюджета. На сегодняшнем рынке проектных финансов ставка в размере ключевой плюс 3% уже раритет, полагает Качкин. Чаще плюс 5% или плюс 6% годовых. Госбанки как ключевые игроки рынка инфраструктуры с большей готовностью вложатся в федеральные бумаги с гарантированным доходом, это и проще и надежнее, чем подготовка проекта, поиск профильного инвестора, убеждение региональных элит, преодоление бюрократических барьеров. Размер расходов только на предварительное структурирование может составить дополнительно до 5% к общему бюджету проекта, резюмировал он. С точки зрения снижения долговой нагрузки на регионы, предлагаемые ограничения можно считать обоснованными, поскольку публичная сторона, как правило, берет на себя значительный объем финансовых рисков при возникновении форс-мажора, других неблагоприятных обстоятельств, отметил партнер фирмы Better Chance Александр Долгов. Обычно такие риски не берут на себя ни акционер инвестора, ни банк, добавил он. Но установление точечных ограничений на финансовое участие публичной стороны в проекте может негативно сказаться на рынке ГЧП и концессий, считает эксперт. В частности, это может привести к снижению количества региональных проектов ГЧП и концессий, пояснил Долгов.