平成２４年７月３１日判決言渡同日原本領収    裁判所書記官
平成２１年第５０４２号損害賠償請求事件
口頭弁論終結日平成２４年６月５日
判            決
（当事者の表示省略）
主            文
１被告は，原告に対し，２３１２万８９３２円及びこれに対する平成１７年６月８日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。２原告のその余の請求を棄却する。
３訴訟費用は，これを２分し，その１を原告の負担とし，その余を被告の負担とする。
４この判決は，第１項に限り，仮に執行することができる。
事実及   び理由
第１請求
被告は，原告に対し，４９９８万８２８３円及びこれに対する平成１７年６月８日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２事案の概要
本件は，被告運転の自動車（以下「被告車両」という。）と原告運転の自転車（以下「原告自転車」という。）とが衝突した交通事故（以下「本件事故」という。）について，原告が，被告に対し，人身損害については自動車損害賠償保障法（以下「自賠法」という。）３条に基づき，物的損害については民法７０９条に基づき，損害の賠償と本件事故日からの遅延損害金を請求する事案である。
１争いのない事実

本件事故の発生
ア日      時    平成１７年６月８日午前７時４０分ころイ場      所    神奈川県海老名市ａ×××番地先の十字路交差点（以下「本件交差点」という。）
ウ関係車両
被告車両    自家用普通乗用自動車（車両番号湘南×××○×××）
エ事故態様
被告は，被告車両を運転中，本件交差点において，左方向から進行してきた原告自転車と衝突した。
責任原因
被告は，被告車両の保有者であり，また，左方向の安全確認を怠って本件交差点に進入したなどの過失があるから，自賠法３条及び民法７０９条に基づき，本件事故により原告に生じた損害を賠償する責任を負う。
２争点及び当事者の主張
事故態様及び過失相殺
（被告の主張）
ア本件交差点には信号機が設置されておらず，原告においても，本件交差点に進入する際，右方からの車両の動静に注意すべき義務がある。原告は同義務を怠り，漫然と本件交差点に進入したため，本件事故が発生した。イ原告が走行していた歩道は，自転車の通行が禁止されていた。ウ以上から，２５％の過失相殺がされるべきである。
（原告の主張）
ア被告車両が走行していた道路には一時停止の標識がある。本件交差点には，４方向を確認するミラーが２か所設置されている。被告車両からみて，本件交差点の左側には保育園があり，また，左側の見通しが悪い。イ被告は，本件交差点に進入する際，一時停止をして，本件交差点の左右

の状況を注視すべき義務を負うが，同義務を怠り，漫然と時速１０㎞で本件交差点に進入した過失がある。
ウ本件交差点付近の車道の幅は３ｍしかなく，大型車両が頻繁に通行していたため，自転車で走行する者は，やむを得ず歩道を走行していた。エ本件事故は，上記イの被告の一方的な過失で発生したものであり，過失相殺すべきではない。
原告は本件事故によって脳脊髄液減少症を発症したか，症状固定時及び後
遺障害等級
（原告の主張）
原告は，日本脳神経外傷学会による「外傷に伴う低髄液圧症候群」の診断基準によっても，脳脊髄液減少症を発症したと認められる。原告には，①脳脊髄液減少症の症状である起立性頭痛があり，②ＲＩ脳槽シンチグラフィー検査等で髄液漏れの所見が認められ，③ブラットパッチによる症状の改善が認められる。
なお，ブラットパッチにより髄液漏れは止まっているものの，原告の症状が慢性化して持続しているのは，減少した髄液量が均等に増加しないことや，損なわれた神経系が回復しないことが原因であって，ブラットパッチの施術結果は脳脊髄液減少症を否定するものではない。
症状固定日は，平成２３年１１月３０日である。
後遺障害等級は，自賠法施行令別表第二第９級１０号である。
（被告の主張）
脳脊髄液減少症の診断基準として，脳脊髄液減少症研究会の「ガイドライン２００７」は適切ではない。原告には，①起立性頭痛が認められず（事故後約４か月間に頭痛の訴えがなく，ｂ病院初診時［平成１８年４月２７日］にも，起立性頭痛は認められない。），②ＲＩ脳槽シンチグラフィーは診断基準として信用性が低く，これによって髄液漏れがあるとは判断できず，③

ブラットパッチの効果が認められたのは１回目と４回目のみであり，その効果も一過性のものであったから，効果があったとは認められない。症状固定日は，平成１８年１０月末とするのが相当である。後遺障害等級は，自賠法施行令別表第二第１４級９号である。
損害
（原告の主張）
ア治療関係費
治療費      １７６万５０００円（平成１８年１１月１日以降の治療費）入院雑費      ４万８０００円（平成１８年１１月１日以降の入院雑費）ｂ病院での入院（平成１９年７月３０日～同年８月１０日，平成２０年７月２３日～同月３１日及び同年８月１８日～同月１９日），ｃ病院での入院（平成２０年１１月２９日～同年１２月４日及び平成２２年６月１日～同月３日）の入院時の雑費
１５００円×３２日
交通費      １４万２２２０円（平成１８年１１月１日以降の交通費）１４００円×５４日（ｂ病院への車通院を除く５４日分の交通費）＋１万５０００円（ｂ病院駐車場代）＋１万６８００円（共済未払分）＋２１８０円×１３日（ｃ病院への交通費）＋４２０円×８日（ｄクリニックへの交通費）＋３１２０円（ｅ病院への交通費）
イ休業損害


本件事故日～ｆ株式会社の退職時（平成１７年１１月３０日）１７０万４０８０円（ｇ共済協同組合から支払済み）平成１７年１２月１日～平成１９年１２月１３日９０７１円（賃金センサス平成２０年男子大学・大学院卒２０歳～２４歳の平均賃金３３１万１１００円を日額で算出した額）×１００％×
７４３日＝６７３万９７５３円

平成１９年１２月１４日（原告が２５歳となる日）～平成２０年１月
１７日
１万２０５５円（賃金センサス平成２０年男子大学・大学院卒２５歳～２９歳の男子労働者の平均賃金４４０万０１００円を日額で算出した額）×１００％×３５日＝４２万１９２５円
ウ逸失利益
２６２０万６７７５円
（計算式）
４４０万０１００円（賃金センサス平成２０年男子大学・大学院卒２５歳～２９歳の男子労働者の平均賃金）×３５％×１７．０１７０（６７歳－２８歳＝３９年のライプニッツ係数）
エ慰謝料
入通院慰謝料    ３００万円
後遺症慰謝料    ７００万円
オ物損
自転車（２万６８００円）＋シャツ（１０００円）＋ズボン（４０００円）＋靴（６０００円）＝３万７８００円
カ損害の填補
上記イの１７０万４０８０円
キ弁護士費用    ４５４万円
ク合計      ４９９０万１４７３円（なお，前記第１の請求金額と異なるのは，前記アの治療費の額について，原告の主張が，１８５万１８１０円から１７６万５０００円に変更されたためである。）
（被告の主張）
ア否認ないし争う。
イ休業損害のうち，イは認め，イ，は争う。

ウ逸失利益は争う。
後遺障害の等級は１４級９号であり，労働能力喪失率は５％，喪失期間は３年間が相当である。
エ慰謝料は争う。
オ物損は不知。
カ損害の填補は認める。
キ弁護士費用は争う。
第３裁判所の判断
１過失相殺の可否について
前記争いのない事実に証拠（甲２，１６，１８，乙１，原告本人［第１回］）及び弁論の全趣旨を総合すると，次の事実が認められる。ア本件交差点は，ｈ方面とｉ方面に伸びる道路（以下「道路Ａ」という。）とｊ方面とｋ方面に伸びる道路（以下「道路Ｂ」という。）が交差する十字路交差点であり，信号機は設置されていない。
道路Ａは車線の別がある片側１車線の道路であり，各車線の幅は約３ｍで，両側に約１．４ｍの歩道がある。同歩道での自転車の通行は不可とされている。ただし，道路Ａの車道の交通量が多いため，多くの自転車運転者は，歩道を走行していた。道路Ｂは幅員約４．８ｍの道路である。いずれの道路からも左右の見通しは悪いが，別紙図面の「カーブミラー」と記載された位置にはカーブミラーが設置されている。道路Ｂ上には，別紙図面の「止まれ」と記載されている位置に，一時停止線がある。イ被告車両は，ｊ方面からｋ方面へ道路Ｂを走行し，上記一時停止線で一時停止した後，本件交差点に進入したところ，左方向から道路Ａの東方面にある歩道上を走行してきた原告自転車と，別紙図面の地点で，衝突した。
原告は，ブレーキをかけないまま，原告自転車を本件交差点に進入させ，

進入直後に被告車両と衝突した。
被告は，陳述書（乙１）で，上記一時停止線で一時停止したと供述しているところ，証拠（甲２）によると，被告車両は，本件事故発生した地点から約０．６ｍ離れた地点で停止しているから，本件事故当時，被告車両の速度はほとんど出ていなかったと認められる。このことからすると，本件交差点に進入する手前で一時停止した旨の被告の上記供述は信用することができる。したがって，被告車両は，本件交差点に進入する手前で一時停止したものと認められる。
これに対し，原告は，被告車両が一時停止していないと主張し，陳述書（甲１８）及び本人尋問において，別紙図面のＢの位置辺りで，カーブミラーを見て確認したところ，被告車両はいなかったと供述するが，この供述から直ちに被告車両は一時停止していないと認めることはできず，他に，被告車両は本件交差点に進入する手前で一時停止したとの上記認定を左右するに足りる証拠はない。
以上の事故態様からすると，原告車両は，自転車の通行が禁止されている歩道上を左方向から進行してきたのであるから，原告にも過失があるということができ，２５％の過失相殺をするのが相当である。
２原告は脳脊髄液減少症を発症しているか
証拠（甲１，甲３の５・１０，甲４，６，７，甲８の２・７・１９・２１・２３・３０・３６・３８・３９・５１，甲９の２の１・２・６・３０，甲９の３，甲９の４の４，甲１０の２・３・６・８・９・１１・１７・２４・２９・３４・３８・５１，甲１４の１～３，甲１７の１～６，甲１８，２１，２５，２６，甲２７の１，甲３１の１～８，乙２，５，乙６の１～１２，乙７，証人ｌ［以下「ｌ」という。］，原告本人［第２回］）及び弁論の全趣旨によると，次の事実が認められる。
アｍ病院

原告は，平成１７年６月８日，本件事故により頚部を負傷し，その直後に意識を失い，直ちに，ｍ病院へ救急搬送された。原告は，同日，頭痛や右後頚部痛を訴えていた。同日，ＣＴ検査が行われたが，異常はなかった。同月９日の通院時，原告は，首筋の痛み（頚部痛）を訴えたが，頭痛はないと述べていた。同病院の医師は，同日，脳震盪症，頚椎捻挫と診断した。
イｎメディカルプラザ


原告は，平成１７年６月９日，ｎメディカルプラザへの通院を開始した。初診時において，原告は，後頚部痛及び背部痛を訴えていたが，頭痛は訴えていなかった。レントゲン検査が行われたが，異常はなかった。原告は，同年７月２８日，ひどい頭痛があると訴えた。同年９月８日のカルテ（甲１０の２４）には，「かなり改善してきた。motionも良くなってきている。リハしている。肩こりのみ」との記載がある。
同月２６日，同病院の医師は，外傷性頚部捻挫と診断した。原告は，同年１１月２日，同病院の整形外科の問診票において，小指及び薬指のしびれを訴えているが，頭痛は訴えていない。同病院の医師は，平成１８年１月１３日，外傷性頚部捻挫に加え，末梢神経障害と診断した。
原告は，平成１８年２月３日，右手の指の痺れや右側の肩こり，頭痛等を訴えた。
同病院には，平成２０年２月２８日まで通院した。
ウｏ病院
原告は，平成１７年７月１９日，同病院のリハビリテーション科に通院し，運動療法等のリハビリを開始した（疾病名は外傷性頚部捻挫）。同年７月２５日のカルテ（甲１０の８）には，「症状は落ち着いてきて

いる」との記載があるが，原告は，同月２８日，右の首筋の痛みを訴えている。
エｂ病院
原告は，平成１７年１２月１９日，ｂ病院の脳神経外科を受診し，同病院への通院を開始した。
同病院ではＭＲＩ検査が行われたが，ＭＲＩ上，低髄液圧症の所見は認められず，器質的病変も認められなかった。
しかし，低髄液圧症様の症状が持続するため，同病院の麻酔科のｐ医師（以下「ｐ医師」という。）は，平成１８年１１月９日，１回目のブラッドパッチを施行した。これにより，低髄液圧症様の症状は著明に改善した。
しかし，その後，症状が再発したため，原告は，平成１９年２月１日に頚部に，同年５月２４日に腰部に，それぞれ，ブラッドパッチを受けたものの，症状は一過性に軽減するのみであった。
原告は，平成１９年７月３０日から同年８月１０日まで，ｂ病院に入院し，その間に，頚部に頚部硬膜外持続ブロックの施術を受けた。これにより，一定期間，症状が軽減したが，再び症状が悪化した。ｐ医師は，平成１９年１１月１５日，自動車損害賠償責任保険後遺障害診断書（甲６）を作成した。同診断書には，傷病名として，頸腕症候群のほか，低髄液圧症候群の疑いがある旨が記載されており，また，自覚症状として，立位で出現し臥位で軽快する頭痛が持続していたことや，ブラッドパッチにより症状が改善したこと，その後症状が悪化したことなどが記載されている。
ｐ医師は，平成１８年８月２４日，原告を診察しているが，この診察時の「外来麻酔科経過記録」（甲９の２の１・１８頁）には，頭痛について，「臥位でも軽減なし」の記載がある。

同年１０月５日の診察時の「外来麻酔科経過記録」（甲９の２の１・２５頁）には，「天候により頭痛，呕気横になっているとよくなる」との記載が，同年１１月９日の診察時の「外来麻酔科経過記録」（甲９の２の１・２９頁）には「臥位で３０分程度で改善」との記載が，平成１９年３月２２日の診察時の「外来麻酔科経過記録」（甲９の２の１・３９頁）には「日によって症状大きく異なる。朝起床してすごく痛いことがよくある」との記載が，同年６月２１日の診察時の「外来麻酔科経過記録」（甲９の２の１・４７頁，４８頁）には「臥位で・・・よくなる」との記載がある。
また，平成１９年６月２６日の診察時の「外来初診記録続紙」（甲９の４の４・２頁）には，安静にしていても頭痛があり，動くとこれらが増大する旨の記載がある。
なお，平成１９年３月２９日の診察時の「外来初診記録続紙」（甲９の３・１頁，２頁）には，同病院神経内科のｑ医師の診断として，横になっても頭痛がなくならない旨や，「ハッキリとした起立性Ｈ／Ａ（頭痛）ではないが・・・」との記載がある。
原告は，同病院で，平成２０年８月１８日，ＲＩ脳槽シンチグラフィー検査を受け，６時間後及び２５時間後の状態を撮影した。しかし，ｐ医師は，髄液漏れの所見はないと判断しており，同病院のｒ医師も，髄液漏れを示唆するＲＩの異常集積は認められないと判断している。
オｃ病院
平成１９年７月に原告が作成した，ｃ病院のｌ医師の診療予約申込書（甲８の２）には，「常に頭痛がする」「頭が重い」という項目には○が付けられているものの，「起き上がっているときのみ頭痛がする」という項目には○が付けられていない。
原告は，平成２０年１１月５日から，ｃ病院への通院を開始し，ｌ医

師の治療を受けた。
原告は，平成２０年１１月２９日，ＭＲミエログラフィー検査を受けた。
原告は，平成２０年１２月１日，頭部のＭＲ検査を受けた。同検査において，硬膜の肥厚増強効果の所見は認められず，小脳扁桃の位置にも異常は認められないと診断された。
原告は，平成２０年１２月１日，ＲＩ脳槽シンチグラフィー検査を受けた。同検査によると，ＲＩ注入から１時間後に膀胱内にＲＩ集積がみられたほか，３時間後及び６時間後の画像上，腰椎部からＲＩが滲み出ている様子が映し出されている。また，ＲＩ残存率は，２４時間後で１７．２％であった。
原告は，平成２０年１２月２日に，ブラッドパッチを受けた。その後，原告の症状は改善傾向にあり，ｌ医師は，平成２１年３月２日，原告について，復職可能である旨の診断書を書いた。
原告は，平成２１年６月２９日及び同年１２月２８日に，ＭＲミエログラフィー検査を受けた。
原告は，平成２２年１月６日，ブラッドパッチを受けたが，症状は，軽減しなかった。


原告は，平成２２年６月２日，ＲＩ脳槽シンチグラフィー検査を受けたが，同検査においては，膀胱内のＲＩ集積は注入６時間後に見られ，髄液漏出の所見はなく，２４時間後のＲＩ残存率は３１％であった。
カｓ接骨院・ｄクリニック
原告は，平成１７年９月２９日から平成１８年１０月３１日まで，頚部捻挫及び右前腕部挫傷のため，ｓ接骨院に通った。
また，原告は，平成２１年１０月２３日から，ｄクリニックに通院している。

キ等級認定等
原告は，平成２０年７月１６日，ｇ共済協同組合により，自賠法施行令別表第二第１４級９号「局部に神経症状を残すもの」に該当すると判断された。
ク勤務状況等
原告は，昭和５７年１２月１４日に生まれ，ｔ大学を卒業し，平成１７年４月にｆ株式会社に入社して，工作機械を使って金属を削る等の仕事をしていた。
原告は，本件事故後，同社を休職し，同年９月２２日に出勤したものの，痛みにより，翌日から再び休職した。その後，平成１７年１１月３０日付けで，ｆ株式会社を退職した。
原告は，平成１９年に，レンタルビデオ店で，約２か月間，週に３回，１回約６時間，ＤＶＤ等の貸出しや返却等のアルバイトをした。原告は，就職活動をし，平成２０年１月２１日，株式会社ｕに入社し，当初は鎮痛剤で痛みを抑えて仕事をしていたものの，梅雨になって頭痛等の症状が悪化し，また，薬の副作用による倦怠感等があり，平成２０年６月３０日ころから同社を休職した。平成２１年５月２５日に復職したが，平成２１年１０月２７日ころに再び休職し，平成２２年１１月３０日付けで，休職期間満了のため，同社を退職した。上記休職の後，原告の症状に特段の改善はなく，働いていない。原告は，ｂ病院で，痛みを抑えるため，星状神経ブロック及び頚部硬膜外ブロックによる治療を受けていた。
原告は，ｂ病院で，麻薬性の鎮痛剤であるリン酸コデインの処方を受けていたが，痛みの増大により，ｃ病院でモルヒネの処方を受け，その後，平成２３年８月からは，モルヒネより鎮痛作用がかなり強いフェンタニルの処方を受けている。

平成２３年９月１６日時点の原告の症状は，拍動性頭痛（脈の動きで感じる頭痛），緊張性頭痛（常に肩が凝って起きる頭痛），光による頭痛（不意に光を見たときに起こる頭痛），耳なり，後頚部痛，あごの違和感，背痛，腰痛などである。
ケ脳脊髄液減少症の診断基準
脳脊髄液減少症ないし低髄圧症候群は，硬膜から髄液が漏れ出し，頭蓋内圧が低下し，又は脳組織が下方変位し，頭痛等が生ずるという病態である。
立位では髄液漏出が増大するため，頭痛が悪化し，臥位では症状が改善する（起立性頭痛）のが一般的である。
国際頭痛学会が発表した国際頭痛分類のうち，特発性低髄液圧性頭痛（髄液漏れの原因が不明なもの）の診断基準（以下「国際頭痛分類基準」という。）は，別紙１のとおりである。
日本脳神経外傷学会は，髄液漏出の診断方法が医師によって異なっていたことから，科学的根拠に基づく診断基準等を確立するため，「頭部外傷に伴う低髄液圧症候群作業部会」を設置し，同部会は，別紙２の外傷に伴う低髄液圧症候群の診断基準（以下「脳神経外傷学会基準」という。）を発表した。
ｌ医師を委員長とする「脳脊髄液減少症研究会ガイドライン作成委員会」は，別紙３の診断基準（以下「ガイドライン基準」という。）を作成した。
厚生労働省の研究班である「脳脊髄液減少症の診断・治療法の確立に関する研究班」は，脳脊髄液減少症（低髄液圧症候群）が頭頚部外傷後に続発すると報告されたことに端を発し，あたかもむち打ち症の患者のすべてが脳脊髄液減少症であるかのごとく誤解されるなどの事象が生じており，その原因は，医師ごとに独自の診断基準を用いていたことにあ

るとして，厚生労働科学研究費補助金障害者対策総合研究事業として，脳脊髄液減少症の研究を行い，平成２３年１０月ころ，その中間報告を行った。同中間報告には，暫定的な診断基準（内容は別紙４のとおり。以下「厚労省中間報告基準」という。）が含まれている。原告は，本件事故により脳脊髄液減少症を発症したと主張し，その証拠としてｌ医師の意見書（甲１９）を提出し，また，ｌ医師は，証人尋問において，同旨の証言をしている。そこで，まず，同意見書及び証言について検討する。
アｌ医師は，ガイドライン基準に基づき，①受傷後まもなく起立性頭痛等の症状があったこと，②画像所見として，平成２０年１１月のＲＩ脳槽シンチグラフィー検査において注入から１時間後に膀胱内にＲＩの集積が見られたこと，３時間後及び６時間後には腰椎部から明瞭な髄液漏出像が認められたこと，２４時間後のＲＩ残存率は１３．８％と低いこと，平成２２年６月のＲＩ脳槽シンチグラフィー検査においては膀胱内にＲＩが集積したのは注入から６時間を経過した後であり，髄液漏出像はなく，２４時間後のＲＩ残存率は３１％と正常であったこと，③ブラッドパッチに一定の効果があったことを主な根拠として，原告が脳脊髄液減少症を発症したと判断している。
イ①症状について
前記ア，イによると，原告は，ｍ病院及びｎメディカルプラザにおいて，頭痛を訴えた時と訴えなかった時があり，前記エ，によると，ｂ病院において，原告は，起立性頭痛があると診断されている（甲６）ものの，その診療録には，臥位でも頭痛は軽減しない旨の記載などもあり，原告の頭痛が起立性頭痛であるかどうかは，必ずしも明確でない点がある。ウ②ＲＩ脳槽シンチグラフィー検査の結果等についてＲＩ脳槽シンチグラフィー検査とは，腰から脊髄腔を穿刺し，ＲＩ（放


射性同位元素のイリジウムでラベルされた放射性物質）を脊髄腔に注入して，ＲＩの漏出や膀胱内におけるＲＩの集積状況等を検査するものである（乙７・９６頁）。
ガイドライン基準が早期（ＲＩ注入後３時間以内）の膀胱内のＲＩの集積を脳脊髄液の漏出とする理由は，脳脊髄液が上矢状洞と呼ばれる血管から吸収されて血液循環に入り，腎臓を経て，尿となって膀胱に到達するには約４～６時間かかるため，３時間以内のＲＩの膀胱集積は，硬膜外に漏れたＲＩを含む脳脊髄液が周囲の毛細血管から血中に吸収され，腎臓そして膀胱へと移行した結果である，という点にある（乙７・９６頁）。そして，前記オのとおり，本件では，ＲＩ注入から１時間後に膀胱内にＲＩが集積していることが認められている。
しかし，脳脊髄液は脊髄腔からも吸収されるのであって，ＲＩ販売業者の医薬品情報では，ＲＩの血中濃度は，投与後３時間で最高値を示すとのデータも存在する（乙７・９７頁）。また，証拠（甲２１，２６）によると，２．５時間以内の早期膀胱内でのＲＩ集積は，正常者でも高頻度で認められ，後記のとおり重要な基準であると考えられる厚生省中間報告基準においても，正常所見との境界が明確ではないため，参考所見に留まるとされていることが認められる。したがって，ＲＩ注入から１時間後の原告の膀胱内にＲＩが集積していることは，直ちには，脳脊髄液の漏出を示すものとは認められないものの，参考所見とはなるということができる。次に，腰椎部からの脳脊髄液漏出像について検討する。証拠（甲８の１９，証人ｌ）によると，ｌ医師が脳脊髄液漏出像と述べているのは，ＲＩ注入から３時間後及び６時間後の画像において，腰椎部付近に，ほぼ左右対称の丸味を帯びたぎざぎざ様の画像がある部分であるところ，証拠（乙７・８８頁）によると，腰椎部には神経根に沿って髄腔がつぼみ上に膨らんでいる部分があり，ここにＲＩが溜まっている場合は，同様の画像とな

ること，また，ＲＩ検査における脊髄腔穿刺の時にできた針穴（穿刺部）から漏れている可能性があることが認められる。さらに，証拠（甲２１，２６）によると，腰部両側対称性のＲＩの集積は，穿刺部からの漏出の可能性等を排除できないため，厚生省中間報告基準においては，参考所見とするに留められている。これらのことからすると，本件における腰椎部付近におけるＲＩ集積を示す画像は，直ちには，脳脊髄液の漏出を示すものとは認められないものの，参考所見とはなるということができる。次に，２４時間後のＲＩ残存率が低いことについては，証拠（甲２１，２６，乙７・１０７頁）によると，放射性同位元素の血中への移行の早さ及び体外排泄の早さは個人差が大きいと考えられ，ＲＩ残存率が低いからといって，この点から脳脊髄液の漏出があったとはいい難く，厚生省中間報告基準においても，ＲＩ残存率は診断基準とされていないことが認められる。したがって，ＲＩ残存率が低いことから原告が脳脊髄液減少症であると認めることはできない。
ｌ医師は，本件において，ＭＲＩで頭蓋骨内の静脈が拡張した所見が認められることも，脳脊髄液減少症の理由の１つとしている。証拠（甲２１，２６，乙７，証人ｌ）によると，頭蓋内の容積は一定であり，何かが減少すると，それと同じ容積の何かが増加する必要がある（モンロー・ケリーの法則）ため，脳脊髄液が減少した場合，それに伴って，拡張し易い静脈や毛細管等の容積が拡大することから，静脈拡大は脳脊髄液減少症を示す特徴とされているが，その判定は難しく，厚生省中間報告基準においても，静脈拡大については，客観的判断が難しいことから，低髄液圧症の参考所見とされていることが認められる。また，証拠（甲８の２３）によると，ｖ医師は，同様の造影による頭部のＭＲ検査において，頭蓋骨内に明らかな異常は見られないと診断しており，静脈拡大を指摘していないことが認められる。以上のことからすると，上記のｌ医師による静脈の拡張の所見

から，脳脊髄液減少症を発症していると直ちに認めることはできないものの，ｌ医師が，ＭＲＩで頭蓋骨内の静脈が拡張した所見が認められるとしていることは，参考所見とはなるということができる。また，ｌ医師は，証人尋問において，ＭＲミエログラフィー検査の結果を指摘している。同検査の所見は脳脊髄液減少症を示す重要な所見であると認められるが（甲２１，２６），ｌ医師は，同検査の結果については，漏れている可能性があると証言するに留まっており，証拠（甲８の３０）によると，平成２０年１２月１２日の時点でも，ＭＲミエログラフィー検査では明らかな漏出所見は見られないと診断していると認められる。これらの事実からすると，原告のＭＲミエログラフィー検査の結果から直ちに脳脊髄液漏出があるとは認められない。
エブラッドパッチの効果について
ブラッドパッチとは，硬膜外腔に自家血を注入することで，脊髄の硬膜外の圧を上昇させ，髄液腔と硬膜外との間の厚さにより漏出していた脳脊髄液漏出を止める治療方法であり，長期的には血液による硬膜外腔の組織に癒着が生じて漏出部位を閉鎖させることが期待される（甲２１，乙７）。前記エ，オ・によると，原告は，５回にわたり，ブラッドパッチを受けていること，そのうち症状がかなり改善したのは１回目（平成１８年１１月９日）及び４回目（平成２０年１２月２日）であること，しかし，その効果は，長続きしなかったこと，他の３回は，目立った効果はなかったことが認められる。したがって，原告の症状が，ブラッドパッチにより，長い期間にわたって顕著に改善したとまでは認められないものの，一定の効果はあったと認められる。
また，前記オのとおり，平成２０年１２月１日のＲＩ脳槽シンチグラフィー検査によると，ＲＩ注入から１時間後に膀胱内にＲＩ集積がみられたほか，３時間後及び６時間後の画像上，腰椎部からＲＩが滲み出てい


る様子が映し出されているところ，前記オのとおり，平成２２年６月２日のＲＩ脳槽シンチグラフィー検査においては，膀胱内のＲＩの集積が注入から６時間後に初めて認められ，髄液漏出の所見はなかったものであって，このことは，この間にブラッドパッチにより脳脊髄液の漏出が止まったことの一つの根拠とはなるということができる。証拠（甲２１，２６）によると，厚生省中間報告基準における画像診断基準は，脳神経外傷学会基準を作成した日本脳神経外傷学会を含め，複数の学会が了承・承認した基準であると認められ，中間報告の段階であるものの，現段階において重要な診断基準であると考えられる。原告の症状を厚生省中間報告基準に当てはめると，前記のとおり，複数の参考所見となるものが見られるものの，それを超える所見があるとまでは認められない。
その余の基準（国際頭痛分類基準，脳神経外傷学会基準，ガイドライン基準）は，いずれも厚生省中間報告基準より前に作成されたものであって，その信頼性は，厚生省中間報告基準には及ばないと考えられるが，起立性頭痛を脳脊髄液減少症の症状としていることなど参考となる点はあるということができる。
以上によると，原告が脳脊髄液減少症を発症したと確定的に認めることまではできないものの，ｂ病院において起立性頭痛であると診断されていること，厚生省中間報告基準における参考所見が複数見られること，ブラッドパッチが一定程度効果があったことからすると，原告について，脳脊髄液減少症の疑いが相当程度あるということができる。
３症状固定日
自動車損害賠償責任保険後遺障害診断書（甲６）には，症状固定日を平成２０年１月１７日とする記載があるところ，前記２認定の原告の症状・治療経過等によると，同日を原告の症状固定日とすることが相当であると認められる。

４後遺障害の内容，程度
前記２で認定した本件事故後の原告の症状・治療経過等によると，原告には，本件事故により，頚部受傷後の頭痛，後頚部痛，背痛などの神経症状が残存したことが認められる。そして，前記２クによると，原告は，平成２１年１０月２７日ころに休職した以降は，仕事をすることができず，また，鎮痛作用のかなり強い鎮痛剤を継続的に使用しているのであって，その痛みの程度は著しいと考えられる。前記２のとおり，原告は，脳脊髄液減少症を発症した疑いが相当程度あるから，原告の上記症状は，脳脊髄液減少症による可能性が相当程度ある。また，仮に，そうでないとしても，原告の現在の神経症状が上記のとおり重いものであることは明らかであり，原告には，本件事故前に既往症があったとは認められないことや前記２アのとおり本件事故の態様は，原告が意識を失うようなものであったことなどを総合すると，原告の現在の神経症状は，本件事故によるものと認めることができる。その程度については，その症状の内容からすると，自賠法施行令別表第二第９級１０号「神経系統の機能又は精神に障害を残し，服することができる労務が相当な程度に制限されるもの」に該当すると認めるのが相当である。
５損害
治療関係費
治療関係費は，平成２０年１月１７日の症状固定までの分については，本件事故と相当因果関係のある損害と認められる。
前記２のとおり，原告には，脳脊髄液減少症の疑いが相当程度ある上，既に認定した原告の症状や治療経過からすると，脳脊髄液減少症の治療関係費に限っては，症状固定日以降のものについても，将来の治療費として認めることが相当である（原告の主張は，その旨のものと善解することができる）。
ア治療費（平成１８年１１月１日以降）
ｂ病院

証拠（甲９の１の１，甲３２の１・２）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成１９年１１月１９日及び同年１２月２７日に，脳神経外科で治療を受け，その費用等は８６１０円であったことが認められる。同額を必要かつ相当な治療費と認める。
証拠（甲９の２の１，甲２７の１）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成２３年１０月１２日まで，麻酔科で通院治療を受けたこと，平成１８年１１月以降に支払った治療費は，１７万８２９５円であったことが認められる。証拠（甲９の２の１）と弁論の全趣旨によると，平成２０年１月１７日以降の同麻酔科での治療は，脳脊髄液減少症に関する治療であったと認められる。これらのことに照らすと，上記１７万８２９５円については，必要かつ相当な治療費と認める。
証拠（甲９の４の３，甲９の４の４，甲２７の４）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成１９年６月２６日～平成２２年７月８日（通院日数４９日），精神科で治療を受け，その費用等は７万９８８５円であったこと，平成２０年１月１７日以降の治療は，脳脊髄液減少症に伴う不眠等の症状の緩和のための治療であったことが認められる。これらのことに照らすと，上記７万９８８５円については，必要かつ相当な治療費と認める。
証拠（甲９の３，甲３３）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成１９年３月２９日～同年４月２１日，神経内科で治療を受け，その費用は１万４８８０円であったと認められる。同額を必要かつ相当な治療費と認める。
証拠（甲９の５の１，甲３４）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成１９年９月１４日，眼科で治療を受け，その費用は１万０２５０円であったと認められる。同額を必要かつ相当な治療費と認める。証拠（甲９の６，甲３５の１～４）と弁論の全趣旨によると，原告は，


平成２０年９月１８日，同年１０月１日，同月２３日及び平成２１年４月２３日，耳鼻科で治療を受け，その費用は，１万１９１０円であったこと，これらの治療は，脳脊髄液減少症に関する治療であったことが認められる。これらについては，必要かつ相当な治療費と認める。証拠（甲９の２の２，甲２７の２，甲２７の３［枝番をすべて含む］）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成１９年７月及び８月並びに平成２０年７月及び８月に，麻酔科で入院治療を受けたこと，平成２０年１月１７日以降の入院治療は，硬膜外ブロック治療及びＲＩ脳槽シンチグラフィー検査のための入院治療であり，脳脊髄液減少症及びそれに伴う症状のための治療であること，これらの治療等の費用の合計額は４４万７４９０円であり，健康保険による支払分を控除した残額は１７万１２００円であることが認められる。同額を必要かつ相当な治療費と認める。
ｂ病院関連の薬剤費
証拠（甲２８の１～３１，甲２８の３２の１・２）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成１９年６月以降，薬剤費の一部負担金として，合計３５万６１５０円を支出したこと，平成２０年１月１７日以降に処方された薬剤は，脳脊髄液減少症に関する治療のための薬剤であったと認められる。したがって，同額を必要かつ相当な薬剤費と認める。
ｓ接骨院
同接骨院での施術が必要であると認めるに足りる十分な証拠はない。したがって，損害とは認められない。
ｅ病院
証拠（甲３６の１～３）によると，原告は，平成２０年９月及び１０月に，ｅ病院での治療の費用として１８７０円を支出したことが認められるが，この治療が脳脊髄液減少症に関する治療であったと認めるに足りる証拠はない。したがって，損害とは認められない。

ｃ病院
証拠（甲８の７，甲３０の１～１１）と弁論の全趣旨によると，原告が支出した脳脊髄液減少症に関する治療のための通院治療費は，１６万０８９５円であると認められる（別紙７のとおり。）。証拠（甲８の９，甲３０の１・６）と弁論の全趣旨によると，原告は，平成２０年１１月及び１２月と平成２２年６月に，脳脊髄液減少症及びそれに伴う症状の治療のため入院し，その費用として，３２万８５４０円を支払ったと認められ，同額を必要かつ相当な治療費と認める。
ｄクリニック
証拠（甲３１の１～８）によると，原告は，ｄクリニックに通院したことが認められるが，その治療の内容が明らかでないから，同クリニックの治療費は，相当因果関係のある損害とは認められない。
イ入院雑費（平成１８年１１月１日以降）
証拠（甲８の９，甲９の１の１，甲３０の６）によると，原告は，ｂ病院では①平成１９年７月３０日～同年８月１０日（１２日間），②平成２０年７月２３日～同月３１日（９日間），③同年８月１８日～同月１９日（２日間），ｃ病院では④同年１１月２９日～同年１２月４日（６日間），⑤平成２２年６月１日～同月３日（３日間），それぞれ，入院したと認められる。また，前記ア，のとおり，上記①～の入院は，脳脊髄液減少症の治療等のための入院であると認められる。
以上より，入院雑費は，４万８０００円と認める（１５００円×３２）。
ウ交通費（平成１８年１１月１日以降）
ｂ病院
下記の証拠等によると，通院日は下記のとおりであり，通院期間は合計９９日と認められる。
記

・脳神経外科    平成１９年１１月１９日，同年１２月２７日（甲３２の１・２）
・麻酔科        別紙５のとおり（甲２７の１）・精神科        別紙６のとおり（甲２７の４）・神経内科      平成１９年３月２９日，同年４月１２日，同月２１日
（甲３３）
・眼科          平成１９年９月１４日（甲３４）・耳鼻科        平成２０年９月１８日，同年１０月１日，同月２３日，
平成２１年４月２３日（前記ア）
証拠（原告本人［第２回］）と弁論の全趣旨によると，原告は，母親の運転する自家用車でｂ病院に通院しており，原告の症状や交通費の額等に照らすと，自家用車で通院することは相当であったと認められる。原告の自宅（神奈川県綾瀬市ｗ×－××－××。甲９の１の１）からｂ病院（相模原市ｘ×丁目××番×号。甲９の１の１）までの距離は約１５㎞であり（裁判所に顕著な事実），１㎞当たりのガソリン代は約１５円であり，同病院での駐車場代３００円である（弁論の全趣旨）ことに照らすと，１回の往復の交通費は７５０円（１５×１５円×２＋３００円）であると認める。同額を相当な交通費と認める。
したがって，７万４２５０円を通院交通費と認める（７５０円×９９）
ｃ病院
証拠（甲８の７・３７，甲３０の５・７～１１）によると，原告は，脳脊髄液減少症に関する治療のため，同病院に１１日通院したことが認められる。
証拠（甲８の１・２）と弁論の全趣旨によると，原告の自宅（上記住所）と同病院（静岡県熱海市ｙ町××－×）までの間の往復の交通費は，原告が主張する２１８０円を下回らないと認められる。

したがって，２万３９８０円を通院交通費と認める（２１８０円×１１）。
ｄクリニック及びｅ病院
前記ア，のとおり，これらの病院での治療が必要な治療であると認めるに足りる証拠はないから，同治療のための通院交通費は損害と認められない。
エ治療関係費合計    １４６万６８４５円
休業損害
アｆ株式会社の退職まで
１７０万４０８０円（争いがない）。


平成３１年２月７日判決言渡同日原本領収    裁判所書記官
平成２８年（ワ）第２８５号建物明渡等請求事件
口頭弁論終結日平成３０年１０月１５日
判         決
主         文
１被告は，原告に対し，別紙物件目録記載の建物部分を明け渡せ。２被告は，原告に対し，２６６万２８３９円及び平成３０年４月１日から前項の明渡済みまで，１か月１０万１７００円の割合による金員を支払え。３訴訟費用は，被告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
主文第１，２項同旨
第２事案の概要
１本件は，地方公共団体であり，公営住宅の事業主体である原告が，訴外住宅・都市整備公団（後に，同公団の権利義務は都市基盤整備公団に承継され，現在は独立行政法人都市再生機構に承継されている。）からの借上げに係る市営住宅である別紙物件目録記載の建物部分（以下「本件居室」という。）の入居者である被告に対し，⑴ⅰ主位的には，借上期間が満了したと主張して，公営住宅法（以下，単に「法」と表現することがある。）３２条１項６号及び神戸市営住宅条例（平成９年条例第１２号。以下「本件条例」ともいう。）５０条１項７号による建物明渡請求権に基づき，ⅱ予備的には，賃貸借契約の期間満了による終了によって転貸借契約も当然に終了し，若しくは解約申入れによって原被告間の転貸借契約が終了したと主張して，転貸借契約の終了による建物明渡請求権に基づき，本件居室の明渡しを求めるとともに，⑵借上期間満了日の翌日である平成２８年１月３１日から平成３０年３月３１日までは１か月１０万２２９０円の割合，同年４月１日から本件居室の明渡済みまでは１か月１０万１７００円の割合による賃料及び共益費（以下「賃料等」という。）相当損害金の支払を求める事案である。
２法令の定め等
⑴法の規定等
ア定義
公営住宅とは，地方公共団体が，建設，買取り又は借上げを行い，低額所得者に賃貸し，又は転貸するための住宅及びその附帯施設で，法の規定による国の補助に係るものをいう（法２条２号）。
公営住宅の借上げとは，公営住宅として低額所得者に転貸するために必要な住宅及びその附帯施設を賃借することをいう（法２条６号）。事業主体とは，公営住宅の建設，買取り又は借上げ及び管理を行う地方公共団体をいう（法２条５号ないし８号，１６号）。
イ入居者の選考等の手続
事業主体の長は，借上げに係る公営住宅の入居者を決定したときは，当該入居者に対し，当該公営住宅の借上げの期間の満了時に当該公営住宅を明け渡さなければならない旨を通知しなければならない（法２５条２項）。
ウ借上げの期間の満了による明渡請求
事業主体は，公営住宅の借上げの期間が満了するときにおいては，入居者に対して，公営住宅の明渡しを請求することができる（法３２条１項６号）。当該入居者は，この請求を受けたときは，速やかに当該公営住宅を明け渡さなければならない（同条２項）。
事業主体が上記明渡しの請求を行う場合には，当該請求を行う日の６月前までに，当該入居者にその旨の通知をしなければならない（同条５項）。また，事業主体は，公営住宅の借上げに係る契約が終了する場合には，当該公営住宅の賃貸人に代わって，入居者に借地借家法３４条１項の通知をすることができる（法３２条６項）。
なお，公営住宅の借上げに係る契約の終了に伴って特定の者を公営住宅に入居させる場合は，公募の方法による必要はないものとされており（法２２条１項反対解釈），公営住宅の借上げに係る契約の終了により当該公営住宅の明渡しをしようとする入居者が，当該明渡しに伴い他の公営住宅に入居の申込みをした場合においては，その者は，法２３条各号に掲げる条件（入居者資格）を具備する者とみなされる（法２４条１項）。
エ条例への委任
事業主体は，法で定めるもののほか，公営住宅の管理について必要な事項を条例で定めなければならない（法４８条）。
オ借上住宅に係る公営住宅制度の導入等
借上住宅に係る公営住宅制度は，平成８年法律第５５号による改正（以下「平成８年改正」という。）において導入された。
平成８年改正に係る附則（以下，単に「附則」という。）の定め
（施行期日）
１この法律は，公布の日から起算して三月を超えない範囲内で政令で定める日（平成８年８月政令２４７号により，平成８年８月３０日）から施行する。ただし，附則５項の規定は，平成１０年４月１日から施行する。
（経過措置）
２この法律による改正後の公営住宅法（以下「新法」という。）７条から１０条までの規定は，平成８年度以降の年度の予算に係る国の補助（平成７年度以前の年度の国庫債務負担行為に基づき平成８年度以降の年度に支出すべきものとされたものを除く。）について適用し，平成７年度以前の年度の国庫債務負担行為に基づき平成８年度以降の年度に支出すべきものとされた国の補助及び平成７年度以前の年度の歳出予算に係る国の補助で平成８年度以降の年度に繰り越されたものについては，なお従前の例による。
３この法律による改正前の公営住宅法（以下「旧法」という。）の規定に基づいて供給された公営住宅又は共同施設については，平成１０年３月３１日までの間は，新法１６条，１８条から２０条まで，２３条，２４条，２６条から３２条まで，３４条から４３条まで，４４条４項及び５項並びに５２条２号及び３号の規定は適用せず，旧法１２条，１２条の３から１４条まで，１７条，２０条から２２条まで，２３条の２から２３条の１０まで及び３０条（１号，５号及び６号を除く。）の規定は，なおその効力を有する。
４前項の公営住宅については，新法１７条の規定は適用せず，旧法１２条の２の規定は，なおその効力を有する。
５附則１項の政令で定める日において現に地方公共団体が低額所得者に賃貸又は転貸をするために買い取り，借り上げ，又は管理している住宅又はその入居者の共同の福祉のために必要な施設で国の補助に係るもののうち，当該住宅の入居者が旧法１７条に定める条件を具備しなければならない住宅又はその入居者の共同の福祉のために必要な施設については，新法の規定に基づいて供給された公営住宅又は共同施設とみなして新法の規定（７条から１０条まで及び１７条の規定を除く。）を適用する。


（６項ないし９項省略）
10平成１０年４月１日前に旧法の規定によってした請求，手続その他の行為は，新法の相当規定によってしたものとみなす。
⑵本件条例の規定（甲１９）
ア定義
市営住宅とは，神戸市が建設し，買い取り，又は借り上げ，その住民等に賃貸し，又は転貸するための住宅であって条例の規定により設置するもの及びその附帯施設をいう（本件条例２条１号）。
イ借上げの期間の満了による明渡請求
市長は，当該市営住宅の借上げの期間が満了する場合においては，当該市営住宅の入居者に対して，その入居許可を取り消し，当該市営住宅の明渡しを請求することができる（本件条例５０条１項７号）。当該入居者は，この請求を受けたときは，速やかに当該市営住宅を明け渡さなければならない（同条２項）。
ウ家賃の納付
市長は，市営住宅の入居者から，市長が指定する入居の日から当該入居者が市営住宅の明渡しを行う日（当該入居者に係る入居許可を取り消したときは，当該入居許可を取り消した日）までの期間について，家賃を徴収する（本件条例３０条１項）。
市営住宅の入居者は，毎月５日（４月にあっては，１０日）までに，その月の家賃を納付しなければならない（同条２項）。
市営住宅の入居者に係る市長が指定する入居の日，当該市営住宅の明渡しを行った日又は入居許可を取り消した日が月の初日及び末日以外のときのその月の家賃は，日割により計算する（同条３項）。
３前提事実（証拠の引用がない事実は，当事者間に争いがない。）
⑴当事者等
原告は，普通地方公共団体であり，法所定の事業主体（法２条１６号）である（弁論の全趣旨）。
被告は，昭和▲年▲月▲日生まれの女性であり，原告の住民である（乙５７）。住宅・都市整備公団は，平成８年１月３０日当時，本件居室を所有していたが，その後に解散し，同公団の権利義務は，都市基盤整備公団を経て，独立行政法人都市再生機構に承継された（以下，これらを区別せず「ＵＲ都市機構」という。）。
⑵原告とＵＲ都市機構との間の借上住宅賃貸契約
アＵＲ都市機構は，平成８年１月３０日，原告に対し，原告が神戸市ａ区ｂ通ｃ丁目ｄ番所在Ａｅ号棟及びｆ号棟（以下，Ａｆ号棟を「本件借上住宅」という。）を市営住宅として供給するため，以下の条件で上記各建物を賃貸し（以下「本件賃貸借契約」という。），これを引き渡した（甲２，弁論の全趣旨）。
使用開始可能日                 平成８年１月３１日
借上期間
日まで（なお，借上住宅賃貸借契約
書〔甲２〕のうち，３条１項の「平成２８年（西暦２０１６年）１月３１日」の記載は，「平成２８年（西暦２０１６年）1月３０日」の誤記と認める。）。ただし，借上期間満了の日の概ね３年前までに，ＵＲ都市機構又は原告の申出により，協議の上，借上期間を１回に限り延長することができる。
借上期間満了後の取扱い
原告は，借上期間が満了した場合は，借上期間の満了の日までに，借上住宅を空け，これをＵＲ都市機構に返還しなければならない。もっとも，借上住宅入居者（借上住宅の貸付けを受けた者）が借上期間満了日以降も借上住宅に継続して居住することを希望し，かつ，ＵＲ都市機構が定める入居資格を有するときは，ＵＲ都市機構は当該者との間でＵＲ都市機構の定める賃貸借契約を締結する。
借上住宅の賃料            月額１２５０万０９００円このうち，本件居室（ｆ号棟ｇ号室）の月額賃料は，１１万７６００円である。
借上住宅の使用上の条件
原告は，借上住宅を公営住宅法等の規定に基づき，原告が入居を許可した者に原告の定める条件で貸し付けなければならない。イなお，法は，上記アの契約締結当時，民間から住宅を借り上げて公営住宅とすることを想定していなかったため，本件賃貸借契約は，当時の建設省の特定借上・買取賃貸住宅制度要綱（平成７年４月１日建設省住備発第１３号〔甲１４〕。以下「本件要綱」という。）に基づいて，公営住宅法上の公営住宅には該当しない市営住宅として家賃助成ができるように条例を改正して，契約締結に至ったものであった（なお，以下では，本件要綱に基づき供給された市営住宅を含め，原告が借上げにより供給する住宅を「借上公営住宅」という。）。
⑶被告に対する入居許可等
ア原告は，平成７年１０月，阪神・淡路大震災（以下「本件震災」という。）の被災者向けに，本件借上住宅を含む市営住宅８１６戸の入居者募集を行い，これに応募（本件条例１２条）した被告を本件居室の入居者に決定した（本件条例１８条１項。以下「本件入居者決定」という。）。イ被告は，平成８年２月２３日までに，神戸市長に対し，神戸市営住宅使用証書と題する書面（甲３の②）及び誓約書（甲３の③）を提出し（本件条例１８条２項），神戸市長は，同日，被告に対し，神戸市営住宅入居許可書と題する書面（甲３の①）を交付して，入居指定日を平成８年３月１日，賃料月額４万７０００円等と定めて本件居室への入居を許可した（本件条例１９条。以下「本件入居許可」という。）。
ウなお，本件入居者決定及び本件入居許可当時，平成８年法律第５５号は，公布・施行前であって，被告に対し，借上期間満了時に本件居室を明け渡さなければならない旨の通知（法２５条２項）はされなかった（以下，平成８年改正に係る附則３項の表現と同様に，同改正前の法を「旧法」，同改正後の法を「新法」と表現することもある。）。


⑷被告に対する借上期間満了の通知及び明渡しの通知等ア原告とＵＲ都市機構は，平成２５年１月３１日頃までに，本件賃貸借契約の借上期間を延長する旨の合意をしなかった（弁論の全趣旨）。イ原告は，平成２７年６月５日，被告に対し，平成２８年１月３０日をもって本件借上住宅の借上期間が満了し，法３２条５項及び本件条例５０条１３項に基づき，本件居室の入居許可を取り消し，その明渡しを請求することになる旨通知するとともに，法３２条６項及び本件条例５０条１４項に基づき，ＵＲ都市機構に代わって借地借家法３４条１項の通知を行い，同日までに本件居室を明け渡すよう請求した（甲８の①・②〔ただし，本件条例５０条１２項と記載されているのは，同条１３項，本件条例５０条１３項と記載されているのは，同条１４項の誤記と認める。〕）。
ウ原告は，平成２７年７月２７日付けで，ＵＲ都市機構に対し，本件賃貸借契約について借地借家法２６条に基づく更新をしない旨を通知した（甲１６）。
エ原告は，同年１２月２８日，被告代理人に対し，法３２条１項６号及び本件条例５０条１項７号に基づき，借上期間満了日までに本件居室を明け渡すよう請求した（甲１０の①・②）。
⑸ＵＲ都市機構の原告に対する本件賃貸借契約終了の通知等ＵＲ都市機構は，平成２８年１月３０日付けで，原告に対し，本件賃貸借契約終了と同時に返還できない住戸があることを承知した旨及び当該住戸について原告の占有権原が消滅した旨を通知した（甲１１）。本件借上期間満了時における本件居室の賃料は９万８４００円，共益費は３８９０円であったが（同），平成３０年４月１日以降の共益費は，３３００円である（甲３５）。
４争点
⑴原告と被告との間の使用関係に新法が適用されるか。（争点１）⑵法２５条２項所定の通知は，法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件といえるか。（争点２）
⑶原告が法３２条１項６号等に基づいて明渡しを請求できるか（法３２条１項６号を限定解釈すべきか。）。（争点３）
⑷法３２条１項６号等に基づく明渡請求が認められない場合に，原告が本件賃貸借契約の終了を理由とする原被告間の転貸借契約終了に基づく明渡しを請求できるか。（争点４）
⑸法３２条１項６号等に基づく明渡請求が認められない場合に，原告が解約申入れを理由とする原被告間の転貸借契約終了に基づく明渡しを請求できるか。
（争点５）
⑹原告の本件各請求が禁反言の法理に反し，又は権利濫用に当たり許されないか。（争点６）
⑺原告の本件各請求が社会権規約１１条及び１２条に反するか。（争点７）⑻原告の本件各請求が憲法１３条及び２５条に反するか。（争点８）
５争点に関する当事者の主張
⑴争点１（原告と被告との間の使用関係に新法が適用されるか。）
（原告の主張）
ア本件借上住宅は，本件要綱に基づき借り上げられた特定借上賃貸住宅（以下「特定借上住宅」という。）であるところ，平成１０年４月１日，附則５項及び１項により，新法に基づき供給された公営住宅であるとみなされた。したがって，本件居室に入居する被告についても，平成１０年４月１日以降は，法７条ないし１０条及び１７条の規定を除き，新法が適用される。イこれに対し，被告は，附則５項が借上期間満了による明渡請求（法３２条１項６号）等の不利益な規定を遡及適用する旨を定めたものではないと主張するが，賃貸借契約の終了によって転貸借契約が終了するのは当然であって，附則５条の適用によって不利益を課される訳ではない。ウまた，被告は，本件要綱が借上公営住宅を恒久的なものと想定していたなどと主張するが，本件要綱は，借上期間を２０年以上とすると規定しているのであって，むしろ，２０年が経過すれば明渡しを認める趣旨と解すべきである。
エさらに，被告は，附則１０項の反対解釈から同法施行前の入居者に同法３２条１項６号の適用はないと主張するが，附則１０項は，新法に基づく対応をしようとした場合，旧法との差異から，これが阻害されることを避けるために，予備的・補完的に設けられた包括的な経過措置を規定したものであって，被告の解釈が同附則の意図に沿うものではないことは明らかである。
（被告の主張）
アそもそも附則５項には，遡及適用に関する特別の規定がないところ，仮に特定借上住宅の入居者に新法が適用されるとして，法２５条２項所定の通知が法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件でないとすれば，２０年以上の借上期間を保証され，借上期間満了後の明渡義務を負わない法律上の地位を有していた特定借上住宅の入居者が，通知なくして明渡義務を負うこととなる。
このように，入居者の地位が著しく損なわれるにもかかわらず，何らの規定なくして遡及適用を認めることは許されない（民法施行法１条参照）。イ附則５項は，新法の施行で導入された応納応益家賃制度及び高額所得者明渡制度等の家賃制度を特定借上住宅にも適用する目的で規定されたものであり，このことは，附則５項だけ施行時期が異なることからも明らかであって，平成１０年４月１日より前の入居者に新法の借上期間満了による明渡請求（法３２条１項６号）等の不利益な規定を遡及的に適用する旨を規定したものではない。
ウまた，附則１０項は，「平成１０年４月１日前に旧法の規定によってした請求，手続その他の行為は，新法の相当規定によってしたものとみなす」と定めるところ，これを反対解釈すれば，新法施行前の入居者については，旧法に規定のなかった法２５条２項所定の通知がなされていないことを確認し，同通知を要件とする同法３２条１項６号の明渡請求ができないことを確認したものといえる。
⑵争点２（法２５条２項所定の通知は，法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件といえるか。）
（原告の主張）
以下で主張するとおり，法２５条２項所定の通知は，法３２条１項６号の明渡請求の要件ではない。
ア法２５条２項所定の通知が，法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件であるとの明文の規定は存在しない。


イ公営住宅の管理について必要な事項は条例で定められるところ（法４８条），当該公営住宅が借上げに係るものかについては，地方自治法１６条の条例公布手続により，一般に知り得る状態に置かれることになる。そうすると，法２５条２項所定の通知は，上記条例に加え，更に念のため，事前に借上住宅の入居者に入居可能期間と借上期間満了後の明渡義務を認識させるものであり，借上住宅の入居者に配慮した規定にすぎず，被告の主張するような必要性の高いものではない。
ウ公営住宅の借上げに係る契約の終了により当該公営住宅の明渡しをしようとする入居者については，最低６か月の明渡猶予期間が確保されており（法３２条５項），公募の方法によらずに従前の契約と概ね同条件で他の市営住宅に入居できる（法２２条１項，２４条１項）ほか，移転料の支払の提供が受けられる（第２次市営住宅マネジメント計画の推進に関する要綱１０条）など入居者保護が図られている。
エ被告は，定期借家制度と整合的な解釈をすべきであると主張するが，以下のとおり，定期借家制度と借上公営住宅とを同列に論ずることはできない。借地借家法が当事者間の自由意思に基づく賃貸借契約の関係を規律するものであるのに対し，法は，住宅に困窮する低額所得者保護の観点から，市場価格よりも低廉な家賃で賃貸若しくは転貸することを目的としており，一定の政策的な意図に服さざるを得ない。
借上げに係る公営住宅の入居可能期間（本件では２０年）は，通常の定期建物賃貸借の期間よりも相当に長く，その更新の有無についての情報が契約締結の判断の際の重要な要素になるとは考えにくい。借上公営住宅については，前記ウのとおり，借上期間満了後に明渡しをする入居者に対し，様々な保護を与えており，定期建物賃貸借の賃借人とは異なる地位が保障されている。
（被告の主張）
以下で主張するとおり，法２５条２項所定の通知は，法３２条１項６号の明渡請求の要件である。
ア借地借家法２６条ないし２８条は，賃貸人による更新拒絶に正当事由のない限り，期間満了後も賃貸借が存続するものと定めており，その適用が排除されるのは，その旨の特約が賃借人に不利とならない場合（借地借家法３０条）や定期建物賃貸借契約が締結される場合（同法３８条）など，特別の定めのある場合に限られていることに鑑みれば，我が国の建物賃貸借法制においては，期間満了後に賃貸借の存続が認められないのは，例外的な場合である。しかるに，公営住宅入居者は，本来的に住宅困窮者であり，一般の建物賃借人と比べて入居継続に関する地位の保護の必要性は高いにもかかわらず，借地借家法２８条の適用を受けないこととなる。
法２５条２項所定の通知は，借地借家法の適用を受けない借上公営住宅の入居者に対して，予め入居可能期間及び借上期間満了後の明渡義務という不利益を認識させた上で入居をするかどうか判断できるよう入居者の保護を図るために必要不可欠なものであり，事業主体が法３２条１項６号に基づいて正当事由なく明渡しを請求することの合理性を担保するものであるから，法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件と解すべきである。イ上記アのとおり，法定更新制度の適用が排除される借地借家法３８条においては，予め建物の賃借人に対し，契約の更新がなく期間の満了により当該建物の賃貸借が終了することについてその旨を書面で交付して説明しなければならないと定められ（同条２項），これを欠いたときには，更新がないこととする定めは無効とされている（同条３項）。そして，借上公営住宅の入居者が定期借家契約を締結した建物賃借人と同様の法的地位にある以上，定期借家制度の制定過程と立法趣旨並びに最高裁判例が例外なく借家人の保護を図っている点に鑑みれば，法２５条２項所定の通知についても，これらと整合的な解釈をしなければならず，法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件と解すべきである。
ウ原告は，法に借地借家法３８条２項及び３項と同様の明文規定が設けられていないことを指摘するが，法令の趣旨に照らし，明文の規定がなくても要件と解されることはあり得るし（例えば，法２４条１項），明文の規定が設けられなかったのは，事業主体たる地方公共団体が入居者保護のために決定的に重要な法２５条２項所定の通知を怠ったにもかかわらず，当該入居者に対して当該公営住宅の明渡しを求める事態が生じるとは想定されていなかった（地方自治法２条１６項参照）からにすぎない。
エ借上公営住宅以外の公営住宅については，期間の定めのない賃貸借であり，入居者は，家賃不払や収入基準オーバー等の事由がない限りは終身居住することが保障されている。他方で，借上期間満了後に明渡しが求められ，終身居住することを保障されていない借上公営住宅の入居者の地位の保障として，法２５条２項所定の通知は，必要不可欠である。
⑶争点３（原告が法３２条１項６号等に基づいて明渡しを請求できるか〔法３２条１項６号を限定解釈すべきか。〕。）
（被告の主張）
ア平成８年改正時においては，建物所有者が原賃貸借契約における期間満了時に更新拒絶をし，又は解約を申し入れて，転貸人である事業主体及び転借人である入居者に対し明渡請求をする場面において，事業主体である地方公共団体が建物所有者に代わって法３２条１項６号を行使することが想定されていた（以下，このような適用場面を「本来型」という。）。この場合には，原賃貸借契約の更新拒絶又は解約申入れには，正当事由が必要とされ，その判断において転借人の建物使用の必要性も考慮されるから，入居者の保護が図られている。
ところが，本件では，事業主体である地方公共団体が，自らの事情で原賃貸借契約の更新を拒絶し，又は解約を申し入れた上で，明渡しを請求しており（以下，このような適用場面を「転用型」という。），以下の事情に照らし，本来型とは利益状況が全く異なっており，法３２条１項６号をそのまま適用することはできない。


法の適用において，借地借家法２８条の適用が排除されるというためには，法に，借地借家法２８条の正当事由制度が具現化されている（換言すれば，入居者保護が図られている）限りにおいて，借地借家法の適用が排除される（最高裁判所昭和６１年（オ）第９９６号同６２年２月１３日第二小法廷判決・集民１５０号１５７頁参照）が，入居者保護が図られない転用型について，法３２条１項６号をそのまま適用すべきでない。事業主体（地方公共団体）は，低額所得者のために公営住宅を提供する義務を負っており（法３条），法が定めた選考基準によって入居を許可した以上は，違反行為がある場合を除き，公営住宅の提供のために地方公共団体が財産的負担をすべき立場にある。こうした入居者と地方公共団体との関係が修正されるのは，公営住宅法の目的に照らし，建物所有者に建物返還を受ける利便を図る必要がある場合に限られ，その必要性が乏しい場合は法３２条１項６号を適用してはならない。
平成２９年に一部改正された公営住宅法の建替制度では，非現地建替えの場合についても明渡請求が認められるに至ったが，その場合であっても，公営住宅法によって明渡しの必要性が厳格に法定され，入居者の生活環境の維持を保障することが求められていることからして，法３２条１項６号を適用するためには，明渡しの必要性と入居者保護の観点からの合理性が厳格に求められるというべきである。
イそうすると，地方公共団体の財政状況等による明渡請求である転用型においては，本来型のように，原賃貸借契約の正当事由の判断において入居者（転借人）の），低額所得
者である入居者に公営住宅を提供する義務を緩和する必要もない（同。これらのことからすれば，地方公共団体による財政状況等を理由とする法３２条１項６号に基づく明渡請求は，借地借家法２８条に基づき転貸借契約を更新拒絶又は解約申入れできる場合に限り許容されると限定解釈すべきである。
（原告の主張）
ア法３２条１項６号に基づく明渡請求は，事業主体が建物所有者に代わって行使するものではなく，事業主体が入居者に対して公営住宅の明渡しを求めるものであって，被告の主張は，その前提を欠く。
イ借上期間満了による原賃貸借契約の終了は，サブリースに類するような原賃貸借契約の更新を当然の前提とする事情が賃貸人・転貸人・転借人間で共通の認識となっているような場合は格別，そうでない本件において，建物所有者と地方公共団体のいずれが原賃貸借契約の終了を望んだかどうかによって法的結論が変わるものではないから，建物所有者の意思によって法３２条１項６号の適用を区別することはできない。
ウ法３２条１項６号は，「公営住宅の借上げの期間が満了するとき」を要件として明記しており，期間満了による原賃貸借契約の終了を当然に予定しているのであって，被告が転用型と主張する類型を公営住宅法が予定していなかったものと位置付けることはできない。また，法律に規定されていない「転貸借契約を更新拒絶又は解約申入れできる場合」に限るとの要件を課すこともできない。
エ公営住宅法は，借上公営住宅の所有者と地方公共団体とが合意しない限り，借上期間満了後に使用関係が更新されないことを予定していると解するほかなく，借上公営住宅の使用関係については，借地借家法２６条１項，２８条を排除する趣旨であると解すべきであって，法３２条１項６号に基づく明渡請求において，建物所有者が正当事由を具備していることを前提とする被告の主張は，その前提を欠く。
⑷争点４（法３２条１項６号等に基づく明渡請求が認められない場合に，原告が本件賃貸借契約の終了を理由とする原被告間の転貸借契約終了に基づく明渡しを請求できるか。）
（原告の主張）
ア平成１２年３月１日以前に締結された本件賃貸借契約には，借地借家法２９条２項の規定は適用されない（改正借地借家法附則２条）ので，賃貸期間が２０年を超えることができない（民法６０４条）。また，本件賃貸借契約は更新しないことを前提としており，原告とＵＲ都市機構との間で，更新する旨の合意もなされなかった。さらに，原告は，ＵＲ都市機構に対し，借地借家法２６条に基づき，本件賃貸借契約を更新しない旨の通知をした。そうすると，本件賃貸借契約は，いずれにしても２０年の経過により終了している。そして，賃貸借契約が終了した場合，転貸人の債務は履行不能となり，転貸借契約も当然に終了する（大審院昭和１５年（オ）第１３８号同年６月１日第三民事部判決・民集１９巻１２号９５８頁）から，本件転貸借契約も終了している。
したがって，原告は，被告に対し，本件居室の明渡しを請求できる。イこれに対し，被告は，本件賃貸借契約に原告とＵＲ都市機構の共同事業性が認められるなどと主張する。確かに，本件借上住宅については特定借上住宅として使用することを予定して上記契約を締結しているが，原告ではない居住者が居住する根拠は，民法及び借地借家法上の転貸借契約ではなく，地方公共団体である原告の使用許可に基づくものであって，ＵＲ都市機構が原告と共同して占有を作り出したなどということはない。加えて，上記見解は，本件賃貸借契約において，ＵＲ都市機構の判断で延長を拒絶できること，借上期間満了後には，入居者とＵＲ都市機構との間で別途賃貸借契約が成立した場合を除いては，住居が返還されることが原則であることなどから明らかなように，ＵＲ都市機構は，入居者に対する責務を負うものではない。したがって，被告の上記主張は，失当である。
ウまた，原賃貸借契約の終了に伴う転貸借契約の終了に基づく明渡請求において，借地借家法２８条所定の正当事由が必要という被告の主張は，独自の見解といわざるを得ない。
（被告の主張）
ア原告とＵＲ都市機構との間の本件賃貸借契約は，その契約時，既に原告がＵＲ都市機構から承諾を受けて本件借上住宅の各居室を被告ほか被災者に転貸して入居させることを予定していたものであるから，ＵＲ都市機構は，原告と共同して被告の本件居室の占有の原因を作り出したものであって（共同事業性），信義則上，本件賃貸借契約の期間満了による終了をもって被告に対抗することができない（最高裁判所平成１１年（受）第１２２０号同１４年３月２８日第一小法廷判決・民集５６巻３号６６２頁参照）。イ原賃貸借契約が終了したとしても，賃貸人が転借人に対して，これを対抗できるのはともかく，転貸人が転借人に対し，当然に対抗できるということはなく，転貸人である原告は，借地借家法２８条所定の正当事由がない限り，転借人である被告に対し，原賃貸借契約の終了をもって，転貸借契約の終了を主張することはできない。


⑸争点５（法３２条１項６号等に基づく明渡請求が認められない場合に，原告が解約申入れを理由とする原被告間の転貸借契約終了に基づく明渡しを請求できるか。）
（原告の主張）
ア原告は，平成２７年６月５日，被告に対し，平成２８年１月３０日までに本件居室を明け渡すよう求めたところ，原告と被告との間の使用関係が期限の定めのない転貸借契約であるとすれば，上記求めは，転貸借関係の解約を申し入れたものといえる。したがって，上記転貸借契約は，借地借家法２７条１項により，同日の経過をもって終了した。
イ借地借家法２８条は，上記解約申入れにつき，正当事由を要すると規定するところ，原告がＵＲ都市機構に対し，本件賃貸借契約の期間延長を申し入れなかった理由は，以下のとおりであって，原告の解約申入れには，正当事由がある。
借上公営住宅の目的と現状の乖離
借上公営住宅は，緊急的な住宅供給措置として導入されたが，本件震災から２０年が経過し，被災者世帯の入居率が約３６％と低下している現状に鑑みれば，その役割を終えており，当初の意図に沿って順次廃止する必要がある。
原告の財政状況等
借上公営住宅の場合は，一般の公営住宅（国からの補助金もあって，一定期間後は，建設費が償還でき，以降収益も黒字化する。）と異なり，借上料と入居者からの使用料との差額を市民全体の負担で補い続けなければならず，原告の財政負担となっている。
代償措置
原告は，法３２条１項６号に基づき明渡しを求められる入居者に対し，以下の点を約束しており，その利益の保護を図っている。ａ要介護３以上，重度障害者，８５歳以上の者がいる世帯は，入居継続を認める。
ｂ希望する市営住宅等への住み替えを予約できることとし，予約した市営住宅等が確保できるまで，最長５年移転を猶予する（以下，同制度を「完全予約制」という。）。
ｃ住み替えた７５歳以上の高齢者のみの世帯を対象に見回りサービスを実施する。
ｄ移転に当たっては，移転料を支払う。
ウ被告の建物利用の必要性について，個別事情を考慮して判断することは，
不公平な結論となのような客観的基準によら
ざるを得ない。被告は，様々な事情を主張するが，本件借上住宅の約２００ｍ南に移転先の候補住宅があり，通院や買い物が困難になることはないし，コミュニティーが損なわれることもない。
エ原告は，借上公営住宅の入居者に対し，当該住宅が恒久的なものであるとの説明はしていないし，当初からそのように考えていたということもない。
（被告の主張）
ア原告には，本件居室の使用を必要とする事情が存在しない。原告の主張する財政上の理由等は，借地借家法２８条所定の正当事由とはいえない。イ被告は，他の直接建設方式の公営住宅と同様，恒久的に利用することができる公営住宅であると信じて本件居室に入居したのであり，当時の原告の「市営住宅入居のしおり」等にも２０年間で明け渡す必要があるとの記載はなく，原告の職員もそのような説明をしなかった。
ところが，原告は，平成２２年６月に「第２次市営住宅マネジメント計画」を策定して，借上期間満了後に建物所有者に建物を返還し，突如として明渡しを求める方針に転換したのであって，このような経緯に照らせば，原告には，転貸借契約を解約申入れする正当事由がない。
ウ被告は，平成２１年に乳がんに罹患し，現在でも通院が必要であり，また，平成２３年１０月には，難病指定されている頚椎後縦靭帯骨化症に罹患し，左上腕部の痺れや歩行障害もある。
エ被告は，前記ウの持病のため，通院が必要なほか，かかりつけ医も本件借上住宅から徒歩圏内に存在している。また，被告は，近くに居住する妹から家事の手伝いなどの介助を受けている。その他にも，本件居室に知人が訪ねてくることもある。
このように，被告は，本件借上住宅の周辺で２０年にわたり生活基盤やコミュニティーを形成してきたのであり，住み慣れた本件居室からの転居は，これらを破壊するばかりでなく，持病による歩行障害に伴う転倒などの健康被害を生じさせるおそれもある。
オ原告が代償措置として掲げる完全予約制は，同制度に申込みをしなければ，公営住宅への入居資格を喪失すると説明して，「期間の定めのない賃借権」を有する入居者からこれをはく奪する「転居あっせん」制度である。また，原告が本件借上住宅近くの公営住宅に入居できるかのように主張するが，完全予約制の下においては，複数の転居先の選択を求められ，単一の転居先のみを選択することはできない。
また，見回りサービスについては，高齢者福祉政策の一環にすぎず，代償措置との評価を受けるものではない。
⑹争点６（原告の本件各請求が禁反言の法理に反し，又は権利濫用に当たり許されないか。）
（被告の主張）
ア本件各請求が禁反言の法理に反すること
原告は，前記⑸（被告の主張）イのとおり，被告の入居時には，恒久的な利用を前提とする入居事業政策をとっていた。また，被告は，原告が本件借上住宅の募集を一般市営住宅と同一の案内書で行い，原告職員から借上公営住宅が一般市営住宅と異なることや退去時期の説明もなかったことから，本件借上住宅が終身居住可能な恒久住宅であると認識して入居した。ところが，原告は，財政状況等を理由に上記政策を転換し，市営住宅の戸数削減と所有者への返還を実施したのである。
このように，原告は，本件借上住宅について恒久的な利用を前提とする政策をとっており，同政策の下で本件借上住宅の募集をしたため，当然ながら退去時期の説明等もなく，被告に終身入居可能なものと認識させて本件居室に入居させたにもかかわらず，上記のような政策転換をして，被告に対して本件各請求をすることは，禁反言の法理（民法１条２項）に反して許されない。
イ本件各請求が権利濫用に当たること
前記⑸（被告の主張）で主張したとおり，原告には，建物利用の必要性が全く存在しない一方で，歩行障害等を有し，また長年にわたり本件借上住宅においてコミュニティーを形成してきた被告が，本件居室に継続入居する必要性は極めて高いのであって，原告の本件各請求は，権利濫用（民法１条３項）に当たり，許されない。
（原告の主張）
ア本件各請求が禁反言の法理に反しないこと


原告は，前記⑸（原告の主張）エのとおり，当初から本件居室を被告の恒久住居とは扱っていないし，そのような説明もしていない。また，原告が政策転換をしたというのも被告の邪推というほかない。原告とＵＲ都市機構との間の本件賃貸借契約の契約内容は，借上期間が２０年で，更新の合意がされない限り契約を更新しないとの約定であった以上，原告は，当初から借上期間満了後に借上公営住宅の明渡しを求める意思を有していたことは明らかであり，本件各請求が禁反言の法理に反することはない。
イ本件各請求が権利濫用に当たらないこと
前記⑸（原告の主張）アないしエの事情に照らせば，原告の本件各請求は，権利濫用に当たらない。
⑺争点７（原告の本件各請求が社会権規約１１条及び１２条に反するか。）
（被告の主張）
ア条約締約国は，これを誠実に履行する義務があり（条約法に関するウィーン条約２６条），原告は地方公共団体として，締約国政府が負う上記義務を分有しており，社会権規約１１条１項及び社会権規約委員会の一般的意見４に基づき，適切な居住の権利の重要な構成要素である「占有継続の法的保障」を尊重する義務がある。
しかるところ，原告の本件各請求は，上記義務に違反するものであり，裁判所は，社会権規約２条１項に基づき，即時に実現可能な司法措置（請求棄却判決）をとらなければならない。
イまた，原告の本件各請求は，被告の健康状態の確認すら行わず，画一的な基準で被告から現在の生活を奪い，意に反する転居を強いるものであり，被告の健康悪化をもたらすリスクが非常に高く，社会権規約１２条１項が規定する「到達可能な最高水準の身体及び精神の健康を享受する権利」を侵害するものである。
（原告の主張）
社会権規約１１条１項は，条約締約国において，社会保障についての権利が国の社会保障政策により保護されるに値するものであることを確認し，この権利の実現に向けて積極的に社会保障政策を推進すべき政治的責任を負うことを宣明したものにすぎず，個人に対し即時に具体的権利を付与すべきことを定めたものではない（最高裁判所昭和６０年（行ツ）第９２号平成元年３月２日第一小法廷判決・集民１５６号２７１頁参照）。
また，以上のような社会権規約１１条の性質に照らせば，被告が援用する一般的意見が法的拘束力を有しないことはいうまでもない。したがって，社会権規約及び一般的意見が直接国内において規範的効力を有することを前提とした被告の主張は，失当である。
⑻争点８（原告の本件各請求が憲法１３条及び２５条に反するか。）
（被告の主張）
前記⑺（被告の主張）イのとおり，本件各請求は，被告の健康状態の確認も行わずに，強制退去を求めるものであり，社会権規約１２条１項の健康権を侵害するものであるが，このような権利は，憲法上，人格権（憲法１３条）若しくは生存権（同法２５条１項）として保障されるものであるから，原告の本件各請求は，憲法１３条及び２５条に反し，許されない。
（原告の主張）
被告の上記主張は争う。
第３当裁判所の判断
１争点２（法２５条２項所定の通知は，法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件といえるか。）について
以下では，借上公営住宅の明渡しの場面における法律関係等を整理し（後記⑴ないし⑶），これを踏まえて，法２５条２項所定の通知が法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件であるかどうかを検討する（同⑷）。
⑴公営住宅の使用関係についての規律
法は，国及び地方公共団体が協力して，健康で文化的な生活を営むに足りる住宅を整備し，これを住宅に困窮する低額所得者に対して低廉な家賃で賃貸することにより，国民生活の安定と社会福祉の増進に寄与することを目的とするものであって（法１条），この法律によって整備された公営住宅の使用関係については，管理に関する規定を設け，家賃の決定，家賃の徴収猶予，修繕の義務，入居者の募集方法，入居者資格，入居者の選考，入居者の保管義務，収入超過者に対する措置，明渡し等について規定し（法第三章），また，法による委任（法４８条）に基づいて制定された条例も，入居者資格，申込手続，入居者選考，入居者の手続，入居許可及び取消し，家賃の変更，明渡し等について具体的な定めをしているところである（本件条例５条ないし５２条の２）。このような法及び条例の規定によれば，公営住宅の使用関係には，公の営造物の利用関係として公法的な一面があることは否定し得ないところであって，入居者の募集は公募の方法によるべきこと（法２２条），入居者は一定の条件を具備した者でなければならないこと（法２３条），事業主体の長は入居者を一定の基準に従い公正な方法で選考すべきこと（法２５条）などが定められており，また，特定の者が公営住宅に入居するためには，事業主体の長から使用許可を受けなければならない旨定められているのであるが（本件条例１９条等），他方，入居者が上記使用許可を受けて事業主体と入居者との間に公営住宅の使用関係が設定された後においては，上記のような法及び本件条例による規制はあっても，事業主体と入居者との間の法律関係は，基本的には私人間の家屋賃貸借関係と異なるところはなく，このことは，法が賃貸（法１条，２条），家賃（法１条，１６条ないし１９条等）等私法上の賃貸借関係に通常用いられる用語を使用して公営住宅の使用関係を律していることからも明らかである。
したがって，公営住宅の使用関係については，法及びこれに基づく条例が特別法として民法及び借地借家法に優先して適用されるが，法及び条例に特別の定めがない限り，原則として一般法である民法及び借地借家法の適用があるものと解すべきである（最高裁判所昭和５７年（オ）第１０１１号同５９年１２月１３日第一小法廷判決・民集３８巻１２号１４１１頁参照）。
⑵借上公営住宅についての法の定め


ア法は，国及び地方公共団体が協力して，健康で文化的な生活を営むに足りる住宅を整備し，これを住宅に困窮する低額所得者に対して低廉な家賃で賃貸し，又は転貸することにより，国民生活の安定と社会福祉の増進に寄与することを目的とするものである（法１条）。イ上記アの目的を達成するため，地方公共団体は，常にその区域内の住宅事情に留意し，低額所得者の住宅不足を緩和するため必要があると認めるときは，公営住宅の供給を行わなければならない（法３条）のであるが，事業主体（地方公共団体）は，自ら建設し又は買取りをする（法２条３号ないし５号）ほか，公営住宅の借上げ，すなわち，他の者から住宅及びその附帯施設を賃借し，これを公営住宅として低額所得者に転貸するという形態で公営住宅の供給を行うことができる（同条６号ないし８号）。
国は，事業主体（地方公共団体）が災害により滅失した住宅に居住していた低額所得者に転貸するため借上げをした場合において，当該公営住宅の管理の開始の日から５年以上２０年以内で政令で定める期間，地方公共団体に対し，当該公営住宅の近傍同種の住宅の家賃の額から入居者負担基準額を控除した額に３分の２を乗じて得た額を補助する（法１７条２項）。
ウ事業主体の長は，借上公営住宅の入居者を決定したときは，当該入居者に対し，当該公営住宅の借上期間の満了時に当該公営住宅を明け渡さなければならない旨を通知しなければならない（法２５条２項）。エ事業主体は，公営住宅の借上期間が満了する場合においては，入居者に対し，公営住宅の明渡しを請求することができる（法３２条１項６号）が，この請求を行う場合には，当該請求を行う日の６月前までに，当該入居者にその旨の通知をしなければならず（同条５項），また，当該公営住宅の賃貸人に代わって，入居者に借地借家法３４条１項の通知をすることができる（法３２条６項）。当該入居者は，上記請求を受けたときは，速やかに当該公営住宅を明け渡さなければならない（同条２項）。オ事業主体は，公営住宅の借上げに係る契約が終了する場合においては，公募の方法によることなく，当該公営住宅の入居者を他の公営住宅に入居させることができる（法２２条１項）。さらに，当該公営住宅の明渡しをしようとする入居者が，当該明渡しに伴い他の公営住宅に入居の申込みをした場合においては，その者は，法２３条所定の条件（入居者資格）を具備する者とみなされる（法２４条１項）。
⑶借上公営住宅の明渡しをめぐる法律関係
ア前記⑴で説示のとおり，公営住宅の使用関係については，原則として民法及び借地借家法が適用されるところ，借上公営住宅の使用関係は，所有者と事業主体との間の原賃貸借契約及び事業主体と入居者との間の転貸借契約から構成されるということができ，事業者と入居者との間の使用関係には，法及び条例に特別の定めがない限り，民法及び借地借家法が適用され，転貸借契約の一般法理が妥当することとなる。そこで，原賃貸借契約の終了と転貸借契約の明渡しに関する一般法理についてみると，期間の定めのある賃貸借契約については更新拒絶又は解約申入れのない限り，従前の契約と同一の条件で更新される（借地借家法２６条）ところ，原賃貸借契約が賃貸人による更新拒絶又は解約申入れによって終了する場合には，賃貸人は，借地借家法２８条所定の正当事由を具備した上で，転借人に対し，同法３４条１項所定の通知をしなければ，原賃貸借契約の終了を対抗することができない（なお，賃借人からの原賃貸借契約の更新拒絶又は解約申入れについては，上記各条項の規定文言及び借地借家法の趣旨・目的に照らし，これらの規定の適用はない。）。そして，原賃貸借契約が終了した場合の転貸借契約の帰すうについては，賃貸人が転借人に対して原賃貸借契約の終了を対抗できない場合を除き，原則として，賃貸人が転借人に対して目的物の建物の返還を請求した時に，転貸人の転借人に対する債務の履行不能により終了するものと解される（最高裁判所平成６年（オ）第４５６号同９年２月２５日第三小法廷判決・民集第５１巻２号３９８頁参照）。イこれに対し，法は，借上公営住宅の明渡しについて，借上期間満了を事業主体（地方公共団体）の入居者に対する明渡請求事由とし，事業主体が，入居者に対し，使用関係（転貸借契約）が終了する旨の通知（借地借家法３４条１項に基づき賃貸人が行う通知及び法３２条５項所定の６か月前の通知）及び当該住宅の明渡しの請求を行うことを定める（前記⑵エ）とともに，借上期間満了によって借上公営住宅の入居者が公営住宅を明け渡そうとする際には，入居条件を具備するものとみなし，更に公募の方法によらずに他の公営住宅に入居できることを定めている（同オ）。これらの規定は，建物所有者が，借上期間満了後に，確実かつ円滑に建物の返還を受けられるようにし，ひいては他の建物の所有者が公営住宅の借上げに参画することに躊躇しないよう配慮し，もって円滑な公営住宅の供給を図る趣旨と解される。


すなわち，前記アの民法及び借地借家法の適用における一般法理によれば，ⅰ賃貸人は，借地借家法２８条所定の正当事由がある更新拒絶又は解約申入れをしなければ，原賃貸借契約を終了させることができず，また，ⅱ転貸人が転借人に対して明渡しを請求するなどの法的手段を講ずることができるのは，転貸借契約が履行不能により終了した後となるため，それまでの間は，転貸人が賃貸人への建物返還のための積極的な手続を行う法的手段を有しないこととなるところ，同法理をそのまま借上公営住宅の使用関係に適用することにした場合は，転借人（入居者）の中には，他の適切な移転先がないことなどを理由として，賃貸人（建物所有者）からの返還の求めに応じない者が相当数生じ，賃貸人（建物所有者）が確実かつ円滑に建物の返還を受けることができなくなる可能性があるとの懸念が生じる結果，借上公営住宅としての活用を希望する建物所有者が減り，借上げによる公営住宅の供給に支障を来すおそれがある。そこで，法は，①事業主体が，借上期間満了の６か月前に，当該期間満了後に当該公営住宅の明渡しをしなければならない旨を通知する義務を負うとともに，借地借家法上賃貸人が行わなければならない通知を代わりに行うことができることとし（前記⑵エ），②事業主体から借上期間満了を理由に当該公営住宅の明渡しを請求されたときは，入居者は，速やかにこれを明け渡さなければならず（同），③事業主体は，当該入居者のうち，他の公営住宅への入居を希望する者については，入居条件を具備するものとみなし，公募の方法によらずに，他の公営住宅に入居させなければならないこと（同オ）を定め，公営住宅の事業主体の責務において，建物所有者が借上期間満了時に確実かつ円滑な建物の返還を受けられるような仕組みを構築したものと解される。このように，法は，建物所有者が公営住宅の借上げに参画することに躊躇しないよう配慮することで，事業主体が用地を新たに取得し，直接建築して公営住宅を供給する方式と異なり，本件震災のような未曽有の事態が生じた際などに，機動的に住宅を確保することを可能とする借上げ方式による公営住宅の供給制度の積極的な運用を促進し，もって多様な方式による公営住宅の円滑な供給の実現を図っているものと解される。以上のような法の借上公営住宅の明渡請求制度の趣旨に照らせば，法の借上期間満了による明渡請求及びこれに関連する規定については，前記アの民法及び借地借家法並びにこれに関する一般法理に優先して適用されると解すべきである。
ウ他方で，法は，借上公営住宅の入居者に対し，借上期間が満了する前に明渡しを余儀なくされることを予め通知しておく旨の規定を設けている（前記⑵ウ）。この規定の趣旨は，前記イのとおり，借上公営住宅については，事業主体が保有する他の公営住宅とは異なり，入居者は，借上期間満了時に公営住宅を退去しなければならないことから，その退去時期を予測できるよう入居者に配慮するものであると解される。なお，法２５条２項が「入居者を決定したとき」と規定しているところ，法令の用語法として「とき」とは，時又は時点ではなく，場合を意味すると解されることに照らせば，法２５条２項所定の通知が，本件入居許可決定時にされる必要はなく，法は，同通知によって入居者に入居するかどうかの選択の機会を付与することまでは想定していないものと解すべきである。
⑷法２５条２項所定の通知が法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件で
あるかについて
ア以上を踏まえて，法２５条２項所定の通知が法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件であるかについて検討する。
まず，法３２条は，借上期間の満了による明渡請求に関し，文言上，同条２項において，入居者が借上期間の満了による明渡請求を受けたときは，速やかに明渡しをする必要があることを定めるほか，同条５項において借上期間満了の６か月前までに明渡しの請求をする旨の通知をしなければならないことを定めているにすぎず，法２５条２項所定の通知がなされていることが必要である旨の定めは置かれていない。また，附則において，法２５条２項に関する経過措置の規定を設けておらず（なお，同居の承認に関する規定については，新法の規定によって承認を受けたものとみなす旨の経過措置規定が定められている〔附則９項〕。），このことからすれば，立法者は，法２５条２項所定の通知が法３２条１項６号に基づく明渡請求のために必要な要件になるということを想定していなかったことがうかがわれる。他方で，法３２条１項６号の趣旨をみても，同号の趣旨は前記⑶イで説示のとおり，借上期間満了時における入居者からの建物返還の確保という建物所有者の保護にあるところ，法２５条２項所定の通知の趣旨は，前記⑶ウで説示のとおり，入居者が，借上公営住宅への入居段階において，その退去時期を予測できるよう配慮するというものであり，法３２条１項６号とは別個の趣旨から設けられた規定であって，その前提要件とは解釈し難い。また，法２５条２項所定の通知は，事業主体において実施すべきであるところ，同条項所定の通知を法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件と捉え，同義務の懈怠があった場合に，事業主体による明渡請求を一切認めないとの解釈をとることは，上記のとおりの法３２条１項６号及びこれに関連する規定の趣旨に反することにもなりかねない。


これらのことに加え，法の目的は，「健康で文化的な生活を営むに足りる住宅を整備し，これを住宅に困窮する低額所得者に対して低廉な家賃で賃貸し，又は転貸することにより，国民生活の安定と社会福祉の増進に寄与すること」にある（法１条）ところ，借上期間満了における明渡しの場面においては，転居のための準備期間を確保し，転居先の確保が容易となるよう配慮すれば，上記目的の下における入居者への保護は十分に図られていると評価することができる。そして，法は，事業主体に対し，借上期間満了の６か月前までに入居者に対する通知をすることを義務付けて明渡しまでの準備期間を確保するとともに（法３２条５項），借上公営住宅を明け渡した入居者に対しては，公募の方法によることなく他の公営住宅へ入居することができるようにし（法２２条，２４条），転居先の確保を容易にしているところである。そうすると，上記目的の達成という観点からは，法２５条２項所定の通知にこれを借上期間満了による明渡請求の要件と解釈しなければならないような独自の役割を担わせる必要があるとまでは評価し難い。以上のとおり，法２５条２項の規定の文理及び趣旨を斟酌しても，法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件と解することはできない。イこれに対し，被告は，ⅰ    定期建物賃貸借契約における説明書面の交付（借地借家法３８条２項）との比較や，ⅱ法２５条２項所定の通知は，法３２条１項６号の規定が借地借家法２８条の規定を排除することの合理性を担保するものであるとの立法担当者の説明などから，法２５条２項所定の通知が法３２条１項６号に基づく明渡請求の要件であると主張する。
そこで，被告の上記ⅰの主張について検討すると，①借地借家法上，定期建物賃貸借契約において契約の更新がないことを記載した説明書面（借地借家法３８条２項）を交付して説明をしなかった場合には，契約の更新がない旨の定めが無効であることが明記されている（同条３項）のに対し，法は，そのような明文の規定を設けておらず，立法者としては，法２５条２項所定の通知を懈怠した場合の効果として，法３２条１項６号に基づく明渡請求をすることができないものとすることまでは想定していなかったことがうかがわれる。また，②契約の更新がないこととする旨の定めが可能な定期建物賃貸借契約は，正当事由制度によって借家権の存続が保障されていることによって借家の供給が阻害されている側面があることに着目し，その供給を促進する見地から立法化されたことから，その契約期間については，ａ通常でも数年程度と短いことが予定されているだけでなく，ｂ１年未満のものも是認され，その場合は，期間満了前に期間満了によって賃貸借が終了する旨の通知をしなくても期間満了による建物の明渡しを請求し得ることから（借地借家法３８条４項参照），契約の更新がない旨を説明しなかった場合に，一律に，契約の更新がされることとして，直ちに明渡しを求めることができないという効果を生じさせることによって借家人の保護を図ったものと解される。これに対し，借上公営住宅では，比較的長期間の契約期間（本件では，当時の民法の賃貸借契約の上限期間である２０年である。）が予定されており，借上期間満了による明渡請求についての説明がなかった場合に一律に明渡請求を否定しなくても，居住者の利益が著しく損なわれるわけではない。以上によれば，被告の上記ⅰの主張は，採用することができない。次に，被告の上記ⅱの主張について検討する。確かに，平成８年改正の立法担当者執筆の文献（乙１，７４）によれば，法３２条１項６号の明渡請求において，借地借家法２８条の適用がないことの合理性は，入居者への保護規定（法２２条，２４条，２５条２項及び３２条５項）で担保されている旨の記載がある。
しかしながら，入居者保護のための上記各規定が，法３２条１項６号に基づく明渡請求について借地借家法２８条の適用を排除することの合理性を担保する意味合いを持つことと，上記各規定が法３２条１項６号に基づく明渡しの前提要件となること（換言すれば，上記各規定に違反した場合に，同号に基づく明渡請求を認めないとの効果を生じさせること）とは，直ちに結びつくとはいえない。例えば，法が，地方自治法上，その事務処理において法令遵守義務を課されている（地方自治法２条１６項）地方公共団体（事業主体）に対し，法的義務を課すことそれ自体をもって，その合理性を担保していると理解することも十分可能である。
ところで，上記文献において，法２５条２項と並んで入居者保護規定と整理されている法３２条５項所定の通知は，明文上，同条１項６号に基づく明渡請求の要件とされている。もっとも，同条５項は，借上期間満了時に公営住宅を退去する入居者に対し，転居のための準備期間を確保し，転居先の確保を容易にすることを通じて入居者を保護する趣旨の規定と解されるところ，前説示のとおりの法の目的を実現するためには，こうした通知を要求することが必要不可欠なものと評価でき，法は，このような観点から，同条５項所定の通知を同条１項６号に基づく明渡請求の明文の要件と定めたものと解される。他方で，法２５条２項所定の通知は，前説示のとおり，入居者に退去時期を予測させて，心積もりをさせる趣旨で要請されるものであり，転居先の確保に直接資するものではないから，法３２条５項所定の通知が要件となっていることと平仄を併せる必要性があるとまではいえない。以上によれば，被告の上記ⅱの主張についても採用することができない。
その他，被告が主張する点についても，前説示のとおりの法３２条１項６号及び法２５条２項の解釈とは異なるものであって，いずれも採用することができない。
⑸小括
したがって，借上公営住宅の事業主体は，使用許可に当たって法２５条２項所定の通知をしていなかったとしても，法３２条１項６号に基づく明渡請求を行うことができる。
２争点３（原告が法３２条１項６号等に基づいて明渡しを請求できるか〔法３２条１項６号を限定解釈すべきか。〕。）について
被告は，借上公営住宅において，建物所有者が建物利用の必要性に基づく明渡しを請求する場面（本来型）と事業主体が自らの事情で原賃貸借契約の更新を拒絶し又は解約を申し入れる場面（転用型）とを区別し，後者については，事業主体が借地借家法２８条に基づき転貸借契約を更新拒絶又は解約申入れできる場合に限り許容される旨主張する。


しかしながら，法は，被告の主張するような本来型と転用型との区別をしていない。また，被告の主張する転用型とは，事業主体が自らの事情で原賃貸借契約の更新拒絶又は解約申入れをする場合で，建物所有者がこれを望まない場合を想定しているものと解される（建物所有者もこれを望む場合においては，本来型との間で利益状況に異なるところはない。）ところ，前記前提事実のとおり，本件賃貸借契約においては，ＵＲ都市機構又は原告の申出により，協議の上，借上期間を１回に限り延長することができる旨定められており，ＵＲ都市機構から延長の申出はなく，上記期間までに延長合意がされなかったことからすれば，ＵＲ都市機構においても，借上期間満了による原賃貸借契約の終了（自ら建物利用すること）を希望していたことが推認される。その他，本件全証拠をもってしても，本件借上住宅の所有者であるＵＲ都市機構において，借上期間満了後における建物利用の必要性がなく，借上期間満了による原賃貸借契約の終了や同期間満了後に本件借上住宅の返還を受けることを希望していなかったと認めるに足りない。
そうすると，被告の上記主張は，建物所有者であるＵＲ都市機構に建物利用の必要性がないとの前提を欠いており，採用することができない。３争点１（原告と被告との間の使用関係に新法が適用されるか。）について
⑴附則の経過措置の定め
ア新法は平成８年８月３０日（附則１項に基づく平成８年８月政令２４７号）から施行する。ただし，附則５項の規定は，平成１０年４月１日から施行する。
イ旧法に基づき供給された公営住宅については，平成１０年４月１日から新法の規定が適用される（ただし，旧法から実質的な改正がない新法の規定については，経過措置を設ける必要がなく，附則１項により平成８年８月３０日から適用される。）が，家賃の補助については，新法を適用しない（附則３項，４項）。
ウ平成８年８月３０日の時点において，地方公共団体が低額所得者に賃貸又は転貸をするために買取り，借上げ又は管理している住宅で，国の補助を受けており，入居者が旧法１７条に定める要件（公営住宅の入居者資格要件）を満たさなければならない住宅については，新法の規定に基づいて供給された公営住宅とみなして，平成１０年４月１日から新法の規定（７条から１０条まで及び１７条の規定を除く。）を適用する（附則１項，５項）。エ新法７条から１０条の規定（公営住宅の建設等及び借上げに係る公営住宅の建設等に対する国の補助に関する規定）は，平成８年度以降の年度の予算に係る国の補助（平成７年度以前の年度の国庫債務負担行為に基づき平成８年度以降の年度に支出すべきものとされた国の補助を除く。）について適用し，平成７年度以前の年度の国庫債務負担行為に基づき平成８年度以降の年度に支出すべきものとされた国の補助及び平成７年度以前の年度の歳出予算に係る国の補助で平成８年度以降の年度に繰り越されたものについては，なお従前の例による（附則２項）。
オ旧法に基づき供給された公営住宅及び附則５項の規定により新法に基づき供給された公営住宅とみなされる住宅について，新法１６条１項本文又は４項に基づく家賃額が，旧法における家賃額（若しくは最終の家賃額）を超える場合について，年度ごとに負担調整率を設けて，段階的に家賃を増額し，緩和措置を定める（附則７項，８項）。
カ平成１０年４月１日において，旧法に基づき供給された公営住宅及び附則５項の規定により新法に基づき供給された公営住宅とみなされる住宅に地方公共団体の承認を得て同居し又は居住している者は，新法２７条５項又は６項の事業主体の同居又は居住の承認を受けたものとみなす（附則９項）。キ平成１０年４月１日以前に旧法の規定によってした請求，手続その他の行為は，新法の相当規定によってしたものとみなす（附則１０項）。
⑵附則５項の解釈について
ア以上のとおり，附則は，新法の施行に係る経過措置として，①    公営住宅の建設等及び借上げに係る公営住宅の建設等に対する国の補助に関する規定については，平成８年度の予算成立日以降に補助金交付申請をする事業から新法が適用され，他方で，買取り・借上公営住宅については，新法の施行日である平成８年８月３０日から補助金交付申請をする事業から新法が適用され，それ以前の事業に関しては，本件要綱に基づく特定借上・買取賃貸住宅制度等の他の制度として補助を行うことになる（前記⑴ア，イ，エ）が，②その他の規定の適用に関しては，旧法に基づき供給された公営住宅については，附則３項によって（ただし，旧法から実質的な改正のない規定を除く。），平成８年８月３０日時点で，本件要綱に基づく特定借上・買取賃貸住宅制度等に基づき既に供給されていた一定の要件を満たす住宅については，附則５項によってこれらの住宅が新法に基づき供給された住宅とみなされて，それぞれ，平成１０年４月１日以降，新法を適用することとしている（同イ，ウ）。
ところで，旧法における公営住宅は，「国の補助を受けて建設」する住宅と定義されており（旧法２条２号），買取りや借上げによる住宅供給の制度については，特定借上・買取賃貸住宅制度等の他の制度に基づき運用されてきたところであるが（甲１３，１４），新法においては，低額所得者に対し賃貸又は転貸をするために買取り又は借上げを行う住宅についても公営住宅と定義される（新法２条２号，４号，６号）こととなったものである。附則５項の規定は，上記のように，従前特定借上・買取賃貸住宅制度等の予算措置のみに基づき供給された住宅についても新法を適用することによって，低額所得者に対する住宅供給の制度を公営住宅法の下に統一化し，もって事業主体の管理事務の効率化・簡素化を図っているものと解される。以上のような新法及び附則の趣旨に照らせば，附則５項は，地方公共団体が低額所得者に賃貸又は転貸をするために買取り，借上げ又は管理している住宅で，国の補助を受けており，入居者が旧法１７条の入居者資格要件を満たさなければならない住宅については，平成１０年４月１日以降，国の補助に関する規定を除き，新法の各規定の適用があることを定めたものと解するのが相当である。
イ   これに対し，被告は，附則５項は，新法の施行で導入された応納応益家賃制度及び高額所得者明渡制度等の家賃制度を特定借上住宅にも適用する目的で規定されたものであり，明渡しに係る規定を適用することを定めたものではないと主張する。


しかしながら，附則５項の文言上，その適用範囲について，法７条ないし１０条及び１７条のみを除外する旨が明確に規定されており，被告主張の解釈は規定文言と大きく乖離している上，本件借上住宅を含む特定借上住宅について新法の家賃制度のみを適用するとなると，家賃制度のみ公営住宅法上の制度に統一化される一方，入居者の選定や賃貸管理等については，公営住宅法に基づく制度と特定借上・買取賃貸住宅制度とが併存することとなり，借上公営住宅の入居者間でも適用される法ないし要綱が異なる状況を生じさせ，入居者間の不公平（例えば，特定借上・買取賃貸住宅制度に基づき供給された住宅の入居者には，借上期間満了による退去に際して，公募の方法によらずに他の公営住宅に入居できる権利の保障が受けられないこととなる。）や事業主体の管理事務の複雑化を招くこととなって妥当ではなく，前記アで説示の新法や附則の趣旨に反する。また，被告は，附則５項のみ施行日が異なることを指摘し，被告の主張の解釈が正当であるとも主張するが，旧法の規定に基づき供給された公営住宅についても，旧法から実質的な改正のない規定及び国からの補助金に係る規定を除き，平成１０年４月１日から，家賃制度以外の規定も含めた新法が適用されるものとしていること（前記⑴イ）からすれば，附則５項のみ施行日が異なるとはいえないし，家賃制度についてのみ附則５項の施行日から新法が適用されることを想定しているものと解することもできない。
したがって，被告の上記主張は，採用することができない。また，被告は，新法の適用によって，特定借上・買取賃貸住宅制度の下で保障されていた法律上の地位を著しく害されるから，何らの規定なくして，遡及適用を認めるべきでないとも主張する。
しかしながら，附則５項において，特定借上・買取賃貸住宅制度の下で供給された住宅について，新法の各規定の適用があることを定めていることは，前記アで説示のとおりであるところ，附則は法令であって，施行日，経過措置及び法令の改廃等，法令の主要事項に付随する必要事項を定めるものであることからすれば，附則５項の内容を本則で定める必要はないものと解される。このことを措くとしても，前説示のとおり，新法は，借上期間満了の６か月前までに入居者に対して通知をすることを義務付けて明渡しまでの準備期間を確保するとともに（法３２条５項），借上公営住宅の明渡しをしようとする入居者に対しては，公募の方法によることなく他の公営住宅へ入居することができるようにし（法２２条，２４条），転居先の確保を容易にするなどの措置を講じている上，新法によって導入された応納応益家賃制度によって，従来の一律家賃よりも入居者負担が軽減される（少なくとも被告の場合，賃料負担額は，新法の適用によって，４万７０００円〔甲３の①〕から１万０７００円〔弁論の全趣旨〕に軽減されている。）。これらのことからすれば，新法の適用によって，特定借上・買取賃貸住宅制度の下で保障されていた被告の法律上の地位が著しく害されるということもできない。
したがって，被告の上記主張は，採用することができない。⑶原告と被告の間の使用関係に新法が適用されるかについて前記⑵で説示した解釈を前提に原告と被告の間の使用関係に新法が適用されるかについてみてみると，本件要綱（甲１４）によれば，特定借上・買取賃貸住宅制度は，住宅に困窮する低額所得者に対する賃貸住宅を供給するため，地方公共団体が建物の借上げをして旧法１７条に規定する入居者資格に該当する者を入居させ，国が地方公共団体に対して費用助成と家賃の減額に対する助成を行う制度であることが認められるところ（本件要綱の「第１目的」，「第８入居者資格」，「第１５    建設費等補助」及び「第２０家賃対策補助」の定め），本件借上住宅は，新法施行前の平成８年１月３０日に原告がＵＲ都市機構から借り上げて，本件要綱及び同要綱の下で改正された条例に基づき，市営住宅として供給されたものであり（前記前提事実⑵），原告は，同年３月１日，被告に対し，入居を許可したものである（同⑶）。そうすると，本件借上住宅は，地方公共団体が低額所得者に転貸をするために借り上げた住宅で，国の補助を受けており，入居者が旧法１７条に定める要件（公営住宅の入居者資格要件）を満たさなければならない住宅といえるから，附則５項によって，新法の規定に基づいて供給された公営住宅とみなされ，原告と被告の間の使用関係については，平成１０年４月１日から，７条から１０条まで及び１７条の規定を除き，新法の規定が適用される。
４争点６（原告の本件各請求が禁反言の法理に反し，又は権利濫用に当たり許されないか。）について
⑴禁反言の法理について
ア被告は，原告が当初，借上公営住宅について恒久的な利用を前提とする入居事業政策を想定しており，入居者にもそのように認識させていたのに，平成２２年以降に突如として明渡しを求める方針に転換した旨主張し，神戸市すまい審議会平成２１年度第２回安心な住生活部会議事録（乙３０〔３０，３１頁のＢ住宅部長の発言部分〕）や原告元職員であるＣの陳述書（乙５５）によれば，原告が従前借上公営住宅への入居募集及び入居手続の際に，借上期間満了後に明渡義務が発生することについて，少なくとも強調して説明することはしていなかったようにもうかがわれるところである。イ   しかしながら，前記前提事実⑵アによれば，本件賃貸借契約の契約内容は，借上期間が２０年であり，ＵＲ都市機構及び原告が合意すれば，借上期間を１回に限り延長することができるが，そうでない限りは，契約の更新がないことを前提としていたものであって，このような契約内容からすれば，原告が，本件賃貸借契約締結当時，本件借上住宅を借上期間満了後も更新し，借上公営住宅として供給することを想定していたとまでは認め難く，むしろ，復興の進展による住宅状況の改善に応じて，２０年後に契約を更新するのか，建物を返還するのかを再度検討することを想定していたとも評価できるのであって，ましてや，上記内容からすれば，契約期間は最長で４０年であるから，終身居住させることを想定していたとは認められない。
確かに，原告は，平成２２年６月に策定した「第２次市営住宅マネジメント計画」において，借上公営住宅を建物所有者に返還する方針を明らかにしたのであるが（甲１７），これは，本件賃貸借契約締結当時に想定していた上記の選択肢のうち，借上公営住宅の返還を選択することを明示したものにすぎないのであって，原告が，平成２２年に明渡しを求める方針に転換したということはできない。


また，災害復興（賃貸）住宅入居申込案内書（甲３０，乙６６）によれば，原告は，本件借上住宅の入居者を募集する際の案内書において，契約期間について特段の説明が記載されていない「Ⅰ一般市営住宅」として募集する市営住宅の一覧とは別に，「Ⅴ公団借上市営住宅」の項目を設け，「公団借上市営住宅とは，住宅・都市整備公団が建設した賃貸住宅を，２０年間神戸市が借上げて入居者を募集するものです。借上期間中は，公団家賃と借上住宅家賃との差額を補助しますので，毎年，家賃補助を受けるための手続きが必要になります。」との説明を記載した上，その説明の下に本件借上住宅の募集情報を記載していたことが認められる。このような案内書の記載からすれば，原告は，２０年間で本件賃貸借契約が終了する場合もあることを想定していたことがうかがわれるし，借上期間満了後における家賃補助の継続をも約束するような説明をしていなかったことは明らかである（なお，本件賃貸借契約において，借上期間満了後にＵＲ都市機構と入居者との間で賃貸借契約が締結されることは想定されてい。加えて，原告が被告に対し，終身居住可能だ
という説明もしていなかったことは，被告本人が認めるところである（被告本人〔速記録【以下同じ。】１２頁３行目から１３頁４行目まで〕）。これらのことからすれば，原告が，借上期間満了時に明渡義務を負うことについて強調して説明していなかったとしても，このことによって，被告に法的に保護される期待や信頼を生じさせたとまでは認められない。以上のことに加えて，甚大な被害をもたらした本件震災が発生し，家を失い，仮設住宅等で暮らす市民に供給するための住宅の確保が急務とされ，かつ，将来の予測が著しく困難な状況の下で，原告が本件借上住宅の入居募集や入居手続を行わざるを得なかったことをも考慮すれば，原告が被告に対し借上期間満了時に明渡義務を負うことについて強調して説明しなかったことを，禁反言の原則に反するものであると評価することは困難である。
ウしたがって，原告が，被告の入居時において，本件借上住宅につき，恒久的な利用を前提とする入居事業政策をとっていたとは認められないし，入居者に対し，借上期間満了後も同一の賃料条件での継続入居が可能であるとか，終身居住可能であるとの法的な期待や信頼を生じさせたとも認められない。
⑵権利濫用について
ア前記前提事実，証拠（後掲各証拠のほか，乙５７，６３，７２，７３，被告本人）及び弁論の全趣旨によれば，以下のとおりの事実が認められる。
被告の生活状況について
ａ被告は，本件震災発生当時，５１歳であり，神戸市ａ区の分譲マンションに居住していた。本件震災により同マンションは全壊となったが，被告は，継続して同マンションに居住していたところ，管理組合で同マンション建替の協議がされるようになり，元々のローン支払に加えて，建替費用の支払をすることは困難と考えて，自宅を売却し，本件借上住宅の入居者募集に応募して当選し，平成８年３月から本件居室に入居した。
ｂ被告は，昭和▲年生まれで現在７５歳であり，本件居室に一人で居住している。
ｃ被告は，平成２１年に乳がんに罹患し，更に平成２３年には頚椎後縦靭帯骨化症に罹患して，それぞれ半年に１回，定期検査等のためにＤ病院へ通院している（乙５８，５９）。また，被告は，頚椎後縦靭帯骨化症によって，上下肢に軽度の痺れの症状があるほか，下肢の運動機能については，平地でも支持が必要であり（乙５８），普段から屋外では杖や買い物カートを使用して歩行している。もっとも，これらの症状によって要介護認定や重度障害認定は受けていない。
ｄ被告は，借上期間満了後の平成３０年４月，Ｅ駅の上りエスカレーターに乗ろうとした際，転倒によって右手首を骨折し，その後は，本件借上住宅と同じ公団の住宅に住む妹から毎日朝晩に家事の援助を受けていたが，骨折以前は家事全般を自ら行っていた。
ｅ被告は，室内では杖等を使わずに歩行しているが，歩きやすいように本件居室内の家具の配置を工夫している。
ｆ被告の皮膚科などの複数のかかりつけ医は，本件借上住宅の近隣に所在している。また，本件居室には，大阪府，神戸市ｈ区，神戸市a区ｉやｊ通からの知人が訪問してくることもある。
借上公営住宅の入居者に対する原告の対応について
ａ被告は，遅くとも平成２５年１２月頃には，借上住宅の協議会の会員を通じて，原告が２０年で本件居室からの退去を求める考えであることを認識した。また，原告の職員は，遅くとも平成２６年の初め頃には，被告の自宅を訪問するなどして，本件居室を明け渡す必要があることを説明し，完全予約制への申込みを促した（乙５７，被告本人〔１３頁５行目から１４頁７行目まで〕）。
ｂ原告は，借上期間満了によって借上公営住宅を明け渡した入居者に対して，市営住宅マネジメント計画に基づく実施計画の推進に関する要綱及び第２次市営住宅マネジメント計画の推進に関する要綱に基づき，移転料（基本額を３０万円とし，移転先に応じて２０万円から４０万円とする。）を支払うこととしている（甲２６，２７）。
ｃ原告は，平成２５年３月，有識者で構成される神戸市借上市営住宅懇談会の意見を踏まえ，借上期間満了後の借上公営住宅の入居者への対応に関し，以下のとおりの考え方を公表した（甲１８，２５）。借上期間満了時において，要介護３以上の認定を受けた者，重度障害を持つ者及び８５歳以上の者がいる世帯については，継続入居を認める。
借上期間満了前に住替えを希望する住宅を予約できることとし，予約した住宅が確保できるまでの間，最長５年間移転を猶予する。他の市営住宅への住替えをした７５歳以上の高齢者のみの世帯を対象に見回りサービスを実施する。
ｄ原告は，本件借上住宅の半径１㎞圏内に，２３の市営住宅（総管理数１４０６戸）を有しており，本件借上住宅から約２００ｍの距離にもＦ住宅（管理数１６６戸）が存在する（甲２８）。
ｅ原告の市営住宅は，床の段差解消，家具の転倒防止対策，住戸内廊下の幅員の確保，手すりや跨ぎの低い浴槽の設置等のバリアフリー対策が講じられており，その水準は，本件借上住宅とほぼ同等のものである（甲２２，弁論の全趣旨）。


ｆ完全予約制では，要介護認定や中度若しくは重度障害者に該当しない場合には，住替え先住宅として２団地（小規模団地等〔住宅戸数の少ない団地及び希望の重なることが見込まれる団地〕を含む場合には３団地）を申し込まなければならず，同予約制に申込み，原告があっせんした住居については，特段の事情がない限り居住しなければならない（乙２２，２３）。
イ   まず，被告は，原告の本件各請求には，借地借家法２８条所定の正当事由がなく，権利濫用であると主張するが，法３２条１項６号に基づく明渡請求につき正当事由を要しないことは，前説示のとおりであるから，被告の上記主張は，採用できない。
もっとも，被告は，現在７５歳と高齢であり，主に頚椎後縦靭帯骨化症の症状として下肢の運動機能に障害が生じ，屋外を歩行する際には杖等の補助具を要することや，被告が２０年にわたって本件居室に居住し，同所
を中心として生活の基盤を形成してきたことは，
である。これらのことからすれば，被告が，本件居室からの転居によって，一定の身体的及び精神的な負担を被ること自体は否定し難いところである。
１㎞圏内に多くの市営住宅を有しており，借上期間満了により退去する入居者には，公募の方法によらずに他の公営住宅の入居を認めた上，住替えを希望する住宅に空きがない場合には，希望した住居に空きが出るまで明渡猶予期間を設けるなど，借上公営住宅の入居者における環境の変化を極力少なくし，その身体的及び精神的負担を軽減するための政策をとっている（なお，規定文言及び法の趣旨・目的に照らしても，法２２条，２４条が入居者に対し，その希望する特定の公営住宅への入居を保障するものと解することはできず，完全予約制は，法２２条，２４条の内容を履践するものと評価できる。）。このような政策の下で転居をする場合，被告が本件借上住宅の近隣の公営住宅に入居できる可能性は高く，現在のかかりつけ医に継続して通院したり，知人と会ったりすることに大きな支障はないものといえ，現在の生活基盤やコミュニティーを維持することが可能である。また，他の公営住宅の住戸内のバリアフリー対策も本件借上住宅とほぼ同等の仕様となっており，高齢者の居住にも十分な配慮がなされているということもできる。そして，原告が被告に対して本件居室を明け渡すことの説明をしかるべき時期に実施したことをも併せ考えれば，その他被告が提出する意見書等（乙２６，２８，４２，４３，４７，４８，７６，７７）を考慮しても，本件居室からの転居による身体的及び精神的負担によって，被告が健康を害するおそれが高いとは認められない。ウ以上のとおり，原告は，転居に伴う被告の身体的及び精神的負担に配慮しており，これによって，被告の上記負担は一定程度解消しているということができる。このことに加えて，前記⑴で認定，説示のとおり，被告に本件居室への継続入居が保障されていたわけではなく，地方公共団体である原告において，復興の進展や他の市営住宅の状況を勘案し，他の市民との公平性や財政的観点（借上公営住宅の継続においては，建物所有者に支払う賃料と入居者から得る賃料との差額の負担が原告に伴い続けること等）をも考慮して，前認定，説示のような入居者への配慮の下，本件借上住宅の返還を実施する政策を選択することには一定の合理性が認められることを踏まえれば，原告の本件各請求が権利濫用に当たると評価することはできない。５争点７（原告の本件各請求が社会権規約１１条及び１２条に反するか。）及び争点８（原告の本件各請求が憲法１３条及び２５条に反するか。）について
⑴社会権規約違反について
被告は，社会権規約１１条及び１２条違反を理由に，原告の本件各請求は許されない旨主張する。
しかしながら，社会権規約１１条１項及び１２条は，同２条１項において「この規約の各締約国は，立法措置その他のすべての適当な方法によりこの規約において認められる権利の完全な実現を漸進的に達成するため，自国における利用可能な手段を最大限に用いることにより，個々に又は国際的な援助及び協力，特に，経済上及び技術上の援助及び協力を通じて，行動をとることを約束する。」旨規定しているところからも明らかなとおり，締約国において，すべての者が適切な居住の権利並びに身体的及び精神的権衡を享受する権利が国の社会政策によって保護されるに値するものであることを確認し，その権利の実現を達成するために積極的に社会政策を推進すべき政治的責任を負うことを宣明したものにすぎず，締約国に属する国民に対し，即時に締約国に対する具体的権利を付与する効力を生じさせるような自力執行力（自動執行力）のある規定とは解し難い。また，このことからすれば，社会権規約１１条１項を受けた社会権規約委員会の一般的意見４についても，法的拘束力を有するものとは解されない。
したがって，被告の上記主張は，その前提を欠くものとして，採用することができない。
⑵憲法違反について
また，被告は，社会権規約１２条に具体的権利性が認められないとしても，同条で定められる健康権は，憲法１３条及び２５条を介して被告に保障されており，原告の本件各請求は，憲法１３条及び２５条に反し，違憲であるとも主張する。
しかしながら，本件居室からの転居により，被告の健康が害されるおそれが高いということはできないことは，前記４⑵で認定，説示のとおりであって，これに照らせば，本件各請求が憲法１３条及び２５条に反し，違憲であるということはできない。
したがって，被告の上記主張は，採用することができない。
６まとめ
以上によれば，原告は，法３２条５項及び本件条例５０条１３項に基づき，被告に対し，借上期間満了日の６か月以上前に通知をすれば，法３２条１項６号及び本件条例５０条１項７号に基づき，借上期間満了をもって，被告に対し，本件居室の明渡しを請求することができる。しかるところ，原告は，借上期間満了日である平成２８年１月３０日の６か月以上前である平成２７年６月５日，被告に対し，法３２条５項所定の通知をした（前記前提事実⑷イ）のであるから，本件賃貸借契約の借上期間満了日である平成２８年１月３０日の経過をもって，被告に対し，本件居室の明渡しを請求することができるとともに，同月３１日以降明渡済みまでの賃料等相当損害金を請求することができる。なお，本件条例３０条２項を踏まえて平成２８年１月３１日から平成３０年３月３１日までの１か月１０万２２９０円の割合による金員を計算（円未満切捨て）すると，２６６万２８３９円（計算式は，１０万２２９０円×２６か月＋１０万２２９０円×１／３１）となる。
第４結論


主文
１被告らは，原告Ａらに対し，連帯して，各５０００円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。２被告らは，原告組合らに対し，連帯して，各５万円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。３被告市は，原告Ｂに対し，１万円及びこれに対する平成２４年１２月２７日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
４原告らのその余の請求をいずれも棄却する。
５訴訟費用は，甲事件原告らに生じた費用の１００分の９７，被告市に生じた費用の１００分の９０及び被告Ｙに生じた費用の１００分の９７を甲事件原告らの負担とし，原告Ｂに生じた費用の１００分の９９及び被告市に生じた費用の１００分の７を原告Ｂの負担とし，甲事件原告らに生じたその余の費用及び被告らに生じたその余の費用を被告らの負担とし，原告Ｂに生じたその余の費用を被告市の負担とする。
６この判決は，第１項から第３項までに限り，仮に執行することができる。
事実及び理由
第１請求
１甲事件請求
(1)被告らは，原告Ａらに対し，連帯して，各３０万円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。(2)被告らは，原告組合らに対し，連帯して，各１００万円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２乙事件請求
被告市は，原告Ｂに対し，１２５万円及びこれに対する平成２４年１２月２７日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２事案の概要
被告市の市長，交通局長及び水道局長（以下「市長等」という。）は，それぞれが所管する部局の職員に対し，被告市の特別顧問である被告Ｙを代表とする第三者調査チームが作成した記名式での労使関係に関するアンケート（以下「本件アンケート」という。）に回答することを命じる職務命令を発出し，本件アンケートに対する回答が回収されたが，同回答は開封等されることなく廃棄された。
甲事件は，被告市の職員である原告Ａら２８名並びに被告市の職員により組織された労働組合，職員団体又はこれらの連合団体である原告組合ら５団体が，本件アンケートは上記原告らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害するなどして違憲・違法なものであるところ，市長等は，本件アンケートに回答することを命じる違法な職務命令を発出し，被告市の担当者は，本件アンケートの実施を決定するなどして，いずれも故意又は過失により，原告Ａらに精神的損害を生じさせるとともに，原告組合らに無形的損害を生じさせたものであり，また，被告市の職員としての身分を有しない被告Ｙは，故意又は過失により，本件アンケートを作成してこれを実施させ，上記原告らに上記各損害を生じさせたものであり，被告市の公務員による行為と被告Ｙによる行為は共同不法行為を構成すると主張して，被告市に対しては国家賠償法１条１項及び民法７１９条１項に基づき，被告Ｙに対しては民法７０９条及び７１９条１項に基づき，連帯して，損害賠償金（原告Ａらについては各３０万円，原告組合らについては各１００万円）及びこれに対する違法行為後の日（甲事件訴状送達日の翌日）である平成２４年５月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。乙事件は，被告市の職員として交通局に所属する原告Ｂが，上記のとおり本件アンケートは違憲・違法なものであるところ，交通局長は，本件アンケートに回答することを命じる違法な職務命令を発出して，故意又は過失により，原告Ｂに精神的損害及び弁護士費用相当額の損害を生じさせたと主張して，被告市に対し，国家賠償法１条１項に基づき，損害賠償金１２５万円及びこれに対する違法行為後の日（乙事件訴状送達日の翌日）である平成２４年１２月２７日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。
１前提事実（証拠等を掲記しない事実は当事者間に争いがない。）
(1)当事者等
ア原告職員らについて
（甲５２の１から４まで，５３の１から２０まで，５４，弁論の全趣旨）(ア)原告職員らは，いずれも被告市の職員であり，その所属部局は，別紙３所属一覧表の「所属部局」欄記載のとおりである。
(イ)原告職員らは，別紙３所属一覧表の「職員の種別」欄記載のとおり，単純労務職員，公営企業職員又は一般職員である。
原告職員らのうち，一般職員については労働組合法（以下「労組法」という。）の適用がなく（地公法５８条１項），単純労務職員及び公営企業職員については労組法の適用がある（地公労法４条，同法附則５条）。
また，原告職員らのうち，一般職員については地公法３６条の政治的行為の制限を受けるが，単純労務職員及び公営企業職員については同条の政治的行為の制限を受けない（地方公営企業法３９条２項，地公労法附則５条）。
(ウ)原告職員らの任命権者は，市長部局に所属する者については市長，水道局に所属する者については水道局長，交通局に所属する者については交通局長である。
(エ)原告職員らは，別紙３所属一覧表の「所属労働組合等」欄記載のとおり，原告Ｌ組合，同Ｍ組合，同Ｎ組合又は同Ｏ組合に所属している。イ原告組合らについて（甲５７，乙２の資料１，弁論の全趣旨）(ア)原告Ｋ連合会は，原告Ｌ組合，同Ｍ組合，同Ｎ組合及び同Ｏ組合等の労働組合又は職員団体（以下，労働組合，職員団体又はその連合団体を区別せず，単に「労働組合」又は「組合」ということがある。）により構成された連合団体であり，平成２３年１０月１日時点で，構成団体の構成員数の合計は約２万８８００名であった。
(イ)原告Ｌ組合は，市長部局の一般職員等で構成された職員団体であり，平成２３年１０月１日時点で，構成員数は約１万０７００名であり，加入率は約９３．４％であった。
(ウ)原告Ｍ組合は，市長部局の単純労務職員等で構成された労働組合であり，平成２３年１０月１日時点で，組合員数は約６４００名であり，加入率は約９９．６％であった。


(エ)原告Ｎ組合は，交通局の公営企業職員等で構成された労働組合であり，平成２３年１０月１日時点で，組合員数は約６５００名であり，加入率は約９９．６％であった。
(オ)原告Ｏ組合は，水道局の公営企業職員等で構成された労働組合であり，平成２３年１０月１日時点で，組合員数は約１６００名であり，加入率は約９９．６％であった。
(カ)原告組合らのうち，原告Ｌ組合は，労組法上の労働組合に該当せず同法の適用がないが，その余の労働組合又は連合団体は，同法の適用がある。
ウ被告市について（弁論の全趣旨）
被告市は，地方自治法に基づく普通地方公共団体であり，地方公営企業として，自動車運送事業，鉄道事業及び軌道事業を行う交通局，並びに水道事業及び工業用水道事業を行う水道局（以下，交通局と併せて「交通局等」という。）を設置し，これらの管理者として，それぞれ交通局長及び水道局長（以下「交通局長等」という。）を置いている。被告市の市長は，平成２３年１２月１９日に就任したＺ市長である（以下，単に「市長」というときは，Ｚ市長を指す。）。
エ被告Ｙについて（乙１，丙３１，被告Ｙ本人）
被告Ｙは，商法を専門とするＰ大学法科大学院の教授であるとともに，弁護士資格を有している。
被告Ｙは，金融庁・法令等遵守調査室長，厚生労働省・年金記録問題に関する特別チーム室長，東京電力福島原子力発電所事故調査委員等の公職を歴任しており，平成２２年７月に日本弁護士連合会が策定した「企業等不祥事における第三者委員会ガイドライン」（以下「日弁連ガイドライン」という。）の起草メンバーも務めた。
(2)被告市が従前実施した労使関係に関するアンケートア被告市は，平成１６年１１月頃から，被告市における職員厚遇問題が大きく報道されるようになったことを受けて，同年１２月，同問題等について検討するため，大阪市福利厚生制度等改革委員会（以下「改革委員会」という。）を設置した。そして，被告市の助役（当時）を委員長とし，Ｒ・Ｓ大学教授（以下「Ｒ教授」という。）らを委員とする改革委員会は，平成１７年４月から平成１８年７月にかけて，７次にわたる報告書を作成した。（甲２５，２６，乙２）
改革委員会は，平成１７年４月の第１次報告書において，被告市における本質的問題の一つとして労使関係の在り方を指摘し，平成１８年５月の第５次報告書において，労使関係の健全化について，職員団体及び労働組合との交渉等に関するガイドライン案を提示するとともに，全職員を対象とする定期的なアンケートの実施を提言するなどした。（乙８）イ被告市の経営企画室及び総務局は，改革委員会における議論と並行して，平成１８年３月，全職員を対象に，「あなたの職場において労使関係の実態について疑問に思われることや労使関係の健全化を図っていく上で参考になると思われることがあれば，自由に記入願います」という内容での，無記名式で任意のアンケートを実施した。同アンケートは，対象職員数４万４０２７名中の有効回答数１１３２件であり，労使関係に問題がないとする意見が７９件，問題があるとする意見が８２件であった。
（甲２６，乙２，８）
また，被告市の総務局は，同年１０月にも，上記アンケートと同内容のアンケート（以下，上記アンケートと併せて「平成１８年アンケート」という。）を再度実施した。同アンケートは，対象職員数５万３２６２名中の有効回答数６４２件であり，労使関係に問題がないとする意見が３４件で，問題があるとする意見が２９件であった。（甲２４，２６，乙２）
(3)本件アンケートの内容
（なお，以下の(3)から(6)までの日時は，特記しない限り，平成２４年を指す。）
ア平成２４年２月１０日から同月１６日までの間に実施された本件アンケートは，設問項目１から２２までで構成されており（以下，設問については，別紙４主張対   照表の「番号欄   」記載のとお   り「Ｑ１」な   どと略称する。），各設問に   おける質問内容   及び回答方法   は，別紙４主   張対照表の「設問内容」欄記載のとおりである。
イ本件アンケートにおける各設問における質問事項はおおむね下記のとおりであり，各設問について，あらかじめ選択肢及び回答欄が設けられている。（甲１）
なお，本件アンケートのうち，Ｑ６からＱ９までの一部，Ｑ１６の一部，及びＱ１７からＱ２０までの全部については，任意回答であることが明記されている。（甲１）
Ｑ１   回答者の氏名
Ｑ２   職員番号
Ｑ３   所属部署
Ｑ４   職種
Ｑ５   職員区分
Ｑ６   労働条件に関する組合活動への参加の有無等Ｑ７   特定の政治家を応援する活動への参加の有無等Ｑ８   職場の関係者からの特定の政治家への投票要請の有無等Ｑ９   紹介カード（特定の選挙候補者陣営への提供を目的として，知人・親戚などの情報を提供するためのカード。以下同じ。）の配
布を受けた事実の有無等
Ｑ１０組合の幹部が職場において優遇されていると思うか等Ｑ１１職員の採用で有利に扱ってもらった者がいるか等Ｑ１２職場において選挙のことが話題になったか等Ｑ１３職場における組合活動及び選挙運動で問題のないものはどれか等Ｑ１４被告市の広報活動についてどのように感じているか等Ｑ１５被告市における組合活動や選挙運動に関する自由回答
Ｑ１６労働組合加入の有無等
Ｑ１７労働組合に加入するメリットをどう感じているか等
Ｑ１８労働組合にどのような力があると思うか等
Ｑ１９労働組合に加入しないことによる不利益はどのようなものがあ
ると思うか等
Ｑ２０労働組合に待遇等の改善について相談したことがあるか等Ｑ２１組合費がどのように使われているか知っているか等Ｑ２２平成１７年の職員厚遇問題を受けての労使関係の適正化による
職場の変化についてどう思うか等
(4)本件アンケートの実施に至る経緯等
ア被告Ｙの特別顧問就任等について
(ア)被告Ｙは，１月１０日，被告市の特別顧問であったＷ（以下「Ｗ特別顧問」という。）と面談して，被告市の職員による違法行為や勤務時間内組合活動等の不適正行為（以下，違法行為及び不適正行為を併せて「違法行為等」という。）が発生している原因について，３月末までに第三者調査を行うことを依頼されるとともに，市長からも，短時間の電話で同調査を依頼された。（丙３１，被告Ｙ本人）


なお，Ｗ特別顧問は，政策コンサルティングを主たる業とする株式会社ＷＷの代表取締役であり，平成２３年１２月２７日に，市長から，特別顧問を委嘱されていた。（乙１９，丙３１）
(イ)被告Ｙは，１月１２日，「大阪市特別顧問及び特別参与の設置等に関する要綱」（以下「特別顧問設置要綱」という。）に基づき，市長から，特別顧問を委嘱された。（丙１２）
特別顧問設置要綱は，平成２３年１２月２２日から施行されたものであり，①特別顧問は，市長又はその指示を受けた者に対し，政策的又は専門的事項に関し，指導又は助言を行い，また，特別参与は，所属長又はその指示を受けた者に対し，政策的又は専門的事項に関し，指導又は助言を行うとともに，政策形成に参画すること，②特別顧問は市長から，特別参与は所属長から，それぞれ委嘱され，職員の身分を有しないこと，③特別顧問及び特別参与は，対面での指導又は助言を行った場合等に，これに要した時間に応じた謝礼を支給されること，④特別顧問及び特別参与は守秘義務を負うことなどを規定している。（乙３）(ウ)市長は，１月２１日，全局長及び全区長に対し，「特別顧問は僕の身代わりです。そして特別参与は特別顧問の補助機関。特別顧問や特別参与は，僕の代わりに担当部局や担当者にヒアリングや調査をやります。アポイントなしの調査を含めて全てに従って下さい。拒否は僕に対しても拒めるものだけです。特別顧問や特別参与への協力拒否は，僕への拒否です。組織の隅々にまでこのことを徹底させて下さい」と記載した電子メールを送信した。（甲５９）
イ被告Ｙによる本件アンケート作成等について
(ア)被告Ｙは，２月４日から同月５日にかけて，本件アンケートの原案を一人で作成し，Ｗ特別顧問及び同月１日に特別参与に任命されていたＶ弁護士（以下「Ｖ特別参与」という。）の意見を聴いた上で，同月８日に本件アンケートを完成させた。（乙１９，丙３１，被告Ｙ本人）なお，本件アンケートが完成して実施された時点においては，被告市における違法行為等に関する第三者調査を行うチーム（以下「本件調査チーム」という。）は，代表である被告Ｙに加え，Ｗ特別顧問及びＶ特別参与の３名で構成されていた。（乙２）
(イ)被告市の総務局人事部人事課（当時。以下「人事課」という。）の担当者（人事課長，同課長代理，同係長及び同係員を含む。以下「人事課担当者」という。）は，２月８日，被告Ｙから，本件アンケートの実施について知らされるとともに，各部局の人事担当部署において本件アンケートの配布及び回収を実施するよう指示された。（乙３１，証人Ｘ）
ウ本件アンケートに関する職務命令等について
(ア)被告Ｙは，本件アンケート調査への回答を職務命令により義務付けるため，Ｗ特別顧問に指示をして，２月９日付けで，下記１の内容の市長から各職員宛ての「アンケート調査について」と題する文書（以下「職員宛て市長メッセージ」という。），及び下記２の内容の市長から各所属長宛ての「アンケート調査の実施について」と題する文書（以下「所属長宛て市長メッセージ」といい，職員宛て市長メッセージと併せて「市長メッセージ」という。）を作成させ，その内容を了解した。
（甲４，５，被告Ｙ本人）
１（職員宛て市長メッセージ）
市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています。
この際，Ｙ特別顧問のもとで，徹底した調査・実態解明を行っていただき，膿を出し切りたいと考えています。
その一環で，Ｙ特別顧問のもとで，添付のアンケート調査を実施いただきます。
以下を認識の上，対応よろしくお願いします。
１）このアンケート調査は，任意の調査ではありません。市長の業務命令として，全職員に，真実を正確に回答していただくことを求めます。
正確な回答がなされない場合には処分の対象となりえます。２）皆さんが記載した内容は，Ｙ特別顧問が個別に指名した特別チーム（市役所外から起用したメンバーのみ）だけが見ます。上司，人事当局その他の市役所職員の目に触れることは決してありません。
調査票の回収は，庁内ポータルまたは所属部局を通じて行いますが，その過程でも決して情報漏えいが起きないよう，万全を期してあります。
したがって，真実を記載することで，職場内でトラブルが生じたり，人事上の不利益を受けたりすることはありませんので，この点は安心してください。
また，仮に，このアンケートへの回答で，自らの違法行為について，真実を報告した場合，懲戒処分の標準的な量定を軽減し，特に悪質な事案を除いて免職とすることはありません。
以上を踏まえ，真実を正確に回答してください。
２（所属長宛て市長メッセージ）
市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています。
この際，Ｙ特別顧問のもとで，徹底した調査・実態解明を行っていただき，膿を出し切りたいと考えています。
その一環で，Ｙ特別顧問のもとで，添付のアンケート調査を実施いただきます。
以下の対応をよろしくお願いします。
１）各所属長におかれては，Ｙ特別顧問からの指示に基づき，調査票の配布，回収等を行ってください。
２）このアンケート調査は，任意の調査ではありません。市長の業務命令として，全職員に，真実を正確に回答していただくことを求めます。
正確な回答がなされない場合には処分の対象となりうることを含め，職員への周知徹底をお願いします。
３）調査票の記載内容を，記載した職員以外の職員（Ｙ特別顧問が個別に示した特別チームを除く）が見ることは厳禁します。調査票の回収は，庁内ポータルを通じて，または，紙の場合は封筒に封印して行いますが，その過程で，記載内容が漏れることが絶対にないようにしてください。
(イ)被告Ｙは，２月９日正午頃，Ｗ特別顧問を通じ，市長に対し，市長メッセージ及び本件アンケートの各設問を記載した用紙（以下「本件アンケート用紙」という。）を示し，本件アンケートを実施することを伝えるとともに，本件アンケートへの回答を職務命令により義務付けるため，市長メッセージに署名することを依頼した（以下，本件アンケートの作成及び上記   職務命令発出の   依頼を「本件ア   ンケートの作成   等」という。）。市長は，上記依頼を了承するとともに，本件アンケートの内容を確認したり修正を求めたりすることなく，そのまま市長メッセージに署名した（以下，職員宛て市長メッセージに記載された内容の市長から市長部局の各職員に対する職務命令を「市長職務命令」という。）。
（甲４，５，５６，被告Ｙ本人，弁論の全趣旨）


(ウ)人事課担当者は，２月９日午後１時頃，Ｗ特別顧問から，市長が署名した市長メッセージ及び本件アンケート用紙を受領し，本件アンケートを実施するよう指示された。そして，人事課の係員において，被告市の総務局長（以下，単に「総務局長」といい，人事課担当者と併せて「総務局長等」といい，市長等と併せて「市長・総務局長等」という。）から市長部局の各所属長宛ての「労使関係に関する職員のアンケート調査について（依頼）」と題する文書，及び市長から各任命権者（交通局長等）宛ての「労使関係に関する職員アンケート調査について（依頼）」と題する文書（以下，両文書を併せて「本件アンケート依頼文書」という。）を起案し，人事課担当係長，同課担当課長代理及び同課長が順次決裁（以下，この起案及び決裁を併せて「本件決裁」という。）し，同日午後４時頃，各部局の人事担当課長に対し，本件アンケート依頼文書を配布した。（甲４６，乙３１，証人Ｘ）
総務局長は，各所属長宛ての上記文書を発出することにより，市長部局の各所属長に対し，本件アンケートの実施への協力を依頼した（以下，この協力依頼と本件決裁を併せて「本件決裁等」という。）。本件アンケート依頼文書は，市長メッセージ及び本件アンケート用紙を別添し，「労使関係の適正化を図る取組みとして，別添市長メッセージのとおり，『労使関係に関する職員アンケート調査』を次のとおり実施します。つきましては，所属職員に周知いただくとともに，調査についてご協力いただきますようよろしくお願いします」と記載され，同調査について，「調査内容」を本件アンケート用紙記載のとおりとし，「調査対象」を「大阪市職員（ただし，任期付職員，再任用職員，非常勤嘱託職員，臨時的任用職員を除く）」とし，「調査期間」を「２月１０日（金）～１６日（木）」とし，「調査実施の職員周知及び調査方法」について，各所属長宛ての文書では，人事課から各職員の個人アドレス宛てに調査依頼を送付し，庁内ポータル上のアンケートサイト（以下「本件アンケートサイト」という。）を使用して回答及び集計を行うこととし，各任命権者宛ての文書では，本件アンケート用紙を各職員に配布して，各職員が封印した本件アンケート用紙入りの封筒を取りまとめて人事課に提出し，業者委託して集計することとしていた。
（甲２，３，４６）
(エ)人事課担当者は，被告Ｙが作成した市長メッセージを参考に，下記内容の交通局長等から交通局等の職員宛ての「労使関係に関する職員のアンケート調査について」と題する文書（以下「交通局長等メッセージ」という。）を作成した。なお，下記は交通局長名義の文書における記載であり，水道局長名義の文書は，「交通局」とあるのが「水道局」となるのみである。（甲６，７，乙３１，証人Ｘ）
記市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています。
大阪市では，別添Ｚ市長のメッセージのとおり，Ｙ特別顧問のもとで，アンケート調査を実施します。
交通局としても，Ｚ市長と同じ認識のもと，次のとおりアンケート調査を実施することとします。
・このアンケート調査は，任意の調査ではありません。交通局長の業務命令として，全職員に，真実を正確に回答していただくことを求めます。
正確な回答がなされない場合には処分の対象となりえます。・記載したアンケートの内容は，Ｙ特別顧問が個別に指名した特別チーム（市役所外から起用したメンバーのみ）だけが見ることができ，上司，交通局その他の市役所職員の目に触れることは決してありません。
調査票の回収は，職員課を通じて行いますが，その過程でも決して情報漏えいが起きないよう，万全を期してあります。
したがって，真実を記載することで，職場内でトラブルが生じたり，人事上の不利益を受けたりすることはありません。
・また，仮に，このアンケートへの回答で，自らの違法行為について，真実を報告した場合，懲戒処分の標準的な量定を軽減し，特に悪質な事案を除いて免職とすることはありません。
以上を踏まえ，真実を正確に回答してください。
(オ)交通局長等は，２月１０日，人事課担当者から，交通局長等メッセージを示され，そのまま交通局長等メッセージに署名した（以下，交通局長等メッセージに記載された内容の交通局長等から交通局等の各職員に対する職務命令を「交通局長等職務命令」といい，市長職務命令と併せて「本件職務命令」という。）。（甲６，７，乙３１，証人Ｘ）
エ本件アンケートの実施について
(ア)人事課担当者は，２月１０日，市長部局の各職員に対し，「労使関係に関する職員アンケート調査について」という件名で，職員宛て市長メッセージのＰＤＦファイル及び「アンケートの回答手順」と題する文書ファイルが添付され，本文に下記内容が記載された電子メール（以下「本件アンケート実施メール」という。）を送信して，本件アンケートの実施を周知した。（甲３，２０，５８の３）
記労使関係の適正化を図る取組みとして，庁内ポータルアンケートサイトにより，記名式のアンケート調査を行います。
このアンケートについての市長メッセージを添付しておりますので，必ずご覧頂きますようお願いします。
なお，市長メッセージのとおり，この調査は任意によるものではなく，市長の業務命令として行いますので，必ず回答するようにしてください。また，真実を正確に回答しない場合には処分の対象となりえます。
調査方法庁内ポータルアンケートサイト
回答方法については，添付ファイルを参考にしてください。
回答期間２月１０日（金）～１６日（木）
(イ)交通局等の担当者は，２月１０日，交通局等の各職員に対し，本件アンケート用紙，交通局長等メッセージ，職員宛て市長メッセージ及び本件アンケート用紙を封入する封筒を配布して，本件アンケートの実施を周知した。（甲２，原告Ｃ，同Ｂ各本人）
オ本件アンケートの回答方法等について
(ア)市長部局に所属する各職員（ただし，任期付職員，再任用職員，非常勤嘱託職員，臨時的任用職員を除く。以下同じ。）は，市長職務命令により，２月１０日から同月１６日までの間に，本件アンケートサイトを通じて本件アンケートに回答することを義務付けられた。
（甲３，４，２０）
なお，本件アンケートサイトは，本件アンケートのＱ１からＱ５まで，Ｑ７，Ｑ８，Ｑ１０からＱ１２まで，Ｑ１４及びＱ２２に必ず回答しないと，本件アンケートを終了することができない仕組みとなっていた。
（弁論の全趣旨）


また，上記各職員が本件アンケートサイトにおいて回答したデータは，２月１６日，被告市のサーバーからＤＶＤに移行され，本件調査チームが同ＤＶＤを保管していた。（丙３１，被告Ｙ本人，弁論の全趣旨）(イ)交通局等に所属する各職員（ただし，任期付職員，再任用職員，非常勤嘱託職員，臨時的任用職員を除く。以下同じ。）は，交通局長等職務命令により，２月１０日から同月１６日までの間に，本件アンケート用紙を用いて本件アンケートに回答することを義務付けられた。
（甲２，４，６，７）
また，上記各職員が記入した本件アンケート用紙は，各職員が封筒に封入して封印したものが集められ，本件調査チームが全ての封筒を保管していた。（丙３１）
(5)本件アンケートに関する救済の申立て等
ア原告Ｋ連合会，同Ｍ組合，同Ｎ組合及び同Ｏ組合（以下「原告Ｋ連合会ら」という。）は，２月１３日，大阪府労働委員会（以下「府労委」という。）に対し，本件アンケートの実施は原告Ｋ連合会らに対する支配介入の不当労働行為（労組法７条３号）に該当すると主張し，救済の申立てをした。
また，原告Ｋ連合会らは，同日，労働委員会規則４０条に基づき，府労委に対し，本件アンケートの実施について，審査の実効確保の措置の申立てをした。（甲１８）
イ府労委は，２月２２日，被告市に対し，審査の実行確保の措置として，府労委が原告Ｋ連合会らによる救済の申立ての当否について判断するまでの間，本件アンケートの続行を差し控えることを勧告した。ウ甲事件原告らは，４月２４日に甲事件の訴えを提起し，原告Ｂは，１１月７日に乙事件の訴えを提起した。（顕著な事実）
(6)本件調査チームによる調査報告書の作成及び本件アンケートの回答の廃棄等ア本件調査チームは，原告Ｋ連合会らから救済及び審査の実効確保の措置の申立てがされたことを受け，２月１７日，当面の間，本件アンケートの開封及び集計作業を凍結することとした旨を公表した。（乙４）イ本件調査チームは，３月１日，「大阪市役所で発見された違法ないし不適正行為について（調査中間報告）」（以下「本件中間報告書」という。）を作成した。（乙２，丙６）
ウ本件調査チーム（代表である被告Ｙ，Ｗ特別顧問及び特別参与１３名の合計１５名で構成）は，４月２日，「大阪市政における違法行為等に関する調査報告」（以下「本件調査報告書」という。）を完成させた。
（乙２）
本件調査報告書には，本件アンケートを実施する契機となった被告市における違法行為等の内容，本件調査チームが本件アンケートを実施したこと，被告市が過去に実施した労使関係の実態に関するアンケートの回答率が低かったため，職務命令により本件アンケートに回答することを命じたことなどが記載されている。（乙２）
エ被告Ｙは，本件調査報告書が完成し，被告市の特別顧問としての任期が４月９日に終了することから，同月６日，原告組合らの役員等の立会いの下で，本件アンケートの回答用紙及び回答データの入ったＤＶＤについて，全て未開封のままシュレッダーにかけるなどして廃棄した。
（甲５６，乙６，被告Ｙ本人）
(7)府労委による救済命令等
ア府労委は，平成２５年３月２５日，本件アンケートの実施主体は被告市であり，被告市が本件アンケートを実施したことは原告Ｋ連合会らに対する支配介入の不当労働行為に該当すると判断して，被告市に対し，「当市が平成２４年２月９日付け『労使関係に関する職員アンケート調査』を実施したことは，大阪府労働委員会において，労働組合法第７条第３号に該当する不当労働行為であると認められました。今後，このような行為を繰り返さないようにいたします」と記載した文書を原告Ｋ連合会らに交付することを命じる内容の救済命令（以下「本件救済命令」という。）を発した。（甲２８）
イ被告市は，本件救済命令を不服として，平成２５年４月１８日，中央労働委員会（以下「中労委」という。）に対し，再審査の申立てをした。
（甲５７）
ウ中労委は，平成２６年６月４日，府労委と同様に判断して，上記再審査の申立てを棄却する旨の命令をした。（甲５７）
被告市は，中労委による上記命令の取消しの訴えを提起しようとしたが，被告市の議会（以下「市会」という。）において，同訴え提起についての議案が否決されたため，本件救済命令は確定した。これを受けて，市長等は，上記アの内容の文書を原告Ｋ連合会らに交付した。（弁論の全趣旨）
２争点
(1)被告市の国家賠償責任の有無。具体的には，本件アンケートが違憲・違法なものであるか否か，市長等による本件職務命令及び総務局長等による本件決裁等が国家賠償法上違法なものであるか否か，市長・総務局長等に故意又は過失が存在するか否かである。
(2)被告Ｙの損害賠償責任の有無。具体的には，本件アンケートが違憲・違法なものであるか否か，被告Ｙを代表とする本件調査チームによる本件アンケートの作成等が不法行為法上違法なものであるか否か，被告Ｙに故意又は過失が存在するか否かである。
(3)原告らの損害及び因果関係。具体的には，市長・総務局長等の違法行為及び被告Ｙの不法行為により原告らが被った損害の有無及びその額である。３争点(1)（被告市の国家賠償責任の有無）に関する当事者の主張
（原告らの主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは，原告職員らの思想・良心の自由（憲法１９条），プライバシー権（同１３条），政治活動の自由（同２１条）及び団結権（同２８条）を侵害し，原告組合らの政治活動の自由（同２１条）及び団結権（同２８条）を侵害する違憲なものであるとともに，労組法７条３号に規定する不当労働行為に該当する違法なものである。
そして，市長等は，違憲・違法な本件アンケートへの回答を義務付ける本件職務命令を発出し，総務局長等は，本件決裁等により，違憲・違法な本件アンケートを実施することを決定するとともに，各所属長及び各任命権者に対してその実施を依頼したものであり，市長・総務局長等による上記各行為は，国家賠償法上の違法性を有する（なお，交通局等に所属する原告職員らについては，交通局長等職務命令のみが国家賠償法上の違法行為に該当する。）。
また，市長・総務局長等には，上記各行為をしたことについて故意又は少なくとも過失が存在する。
したがって，被告市は，原告らに対し，国家賠償法１条１項に基づき，市長・総務局長等による上記各行為によって原告らが被った損害を賠償すべき責任を負う。


(2)本件アンケートの違憲・違法性について
以下のとおり，本件アンケートについては，実施の目的が違法なものであって，これを実施する必要性もなく，その手法も不相当なものであったし，個別の設問内容も，別紙４主張対照表の「原告ら」欄記載のとおり，調査の必要性がなく，原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであったから，本件アンケートは違憲・違法なものである。
ア本件アンケートの目的について
本件アンケートは，平成２３年１１月の大阪市長選挙において原告組合らが市長の対立候補であったＪ前市長（以下「Ｊ前市長」という。）を支持したことを市長が逆恨みし，原告組合らを敵視して，これを無力化しようとして実施されたものであり，その目的は違法なものであった。すなわち，市長は，原告組合らがＪ前市長を支持したことを逆恨みし，平成２３年１２月３０日，「組合適正化プログラム」を打ち立てて，被告市の幹部又は特別顧問に対して指示をして，組合事務所の立ち退き通告及びこれに係る団体交渉の拒否，チェック・オフの廃止，労働組合に対する便宜供与を行わない旨定めた大阪市労使関係に関する条例（以下「労使関係条例」という。）の制定等の様々な組合無力化政策を進めてきた。そして，本件アンケートは，このような組合無力化政策の一部に位置付けられるものである。
イ本件アンケートの必要性について
以下のとおり，本件アンケートについては，これを実施する必要性を基礎付ける具体的な事情は存在しなかった。
(ア)本件アンケートの実施以前に被告Ｙが把握していた被告市における問題点は，平成１８年アンケートに基づく古いものであったり，職員による覚せい剤取締法違反のように労使関係と無関係のものであったりした。(イ)また，被告市が大阪市庁舎（以下，単に「市庁舎」という。）に設置していた目安箱（以下「本件目安箱」という。）に入っていた投書についても，本件アンケートの実施時点では，１０通を超える程度にすぎなかったし，その内容も，違法でも不当でもない内容も含まれる上に，投書をした者の憶測や伝聞が多く，具体性があるものはほとんどなかった。(ウ)さらに，被告Ｙは，本件アンケートの実施以前に，わずか１名の内部告発者から，平成２４年１月２７日に２時間の聞き取りをしたのみであり，３万名を超える被告市の職員のうちわずか１名からの聞き取りしかしていないこと自体が，本件アンケートの必要性を基礎付ける事実がなかったことを示している。
そして，仮に，上記内部告発者が具体的な事実を述べていたとすれば，被告Ｙは，本件アンケートの実施前に，当該事実に係る関係者からの事情聴取を先行させるべきであった。特に，上記内部告発者において，労働組合が人事に不当に関与していると述べていたのであれば，人事権を有していた管理職に対する調査を先行させれば，その真偽が容易に判明したはずである。
(エ)加えて，本件アンケートは，具体的な違法行為の存在を明らかにしたり，その原因や類似の違法行為を調査したりするためのものではなく，将来の調査の端緒をつかむための探索的・網羅的なものであったにすぎない。
ウ本件アンケートの手法の相当性及び原告職員らの回答義務について以下のとおり，本件アンケートは，原告職員らに懲戒処分の威嚇力をもって回答を強制したもので，手法としての相当性を欠くだけでなく，最高裁昭和５２年１２   月１３日第三小   法廷判決・民   集３１巻７号   １０３７頁（以下「Ｈ社事件最判」という。）及び最高裁平成７年９月８日第二小法廷判決・裁判集民事１７６号６９９頁（以下「Ｇ社事件最判」という。）の趣旨に照らせば，原告職員らの調査協力義務の範囲を逸脱しているものであった。
(ア)本件職務命令には，本件アンケートへの回答が任意のものではなく，これに回答しなかった場合等には懲戒処分を受ける可能性があることが明記されていたため，原告職員らは本件アンケートに回答することを強制された。
その上で，本件アンケートは，記名式により，回答者を明確に特定することができる方法（Ｑ１からＱ５まで）により行われ，質問事項の一部（Ｑ１からＱ５まで，Ｑ７，Ｑ８，Ｑ１０からＱ１２まで，Ｑ１４，Ｑ２２）は，回答を拒否することができない質問方法であった。そして，市長部局の職員は，本件アンケートサイトを利用して回答するよう命じられ，個々の質問に回答しなければ本件アンケートを終了することができず，本件アンケートに回答することのみならず，個々の質問にまで回答することを事実上強制された。交通局等においては，本件アンケート用紙が用いられたが，交通局等の職員は，職場の上司から，度々，本件アンケートに回答すること及び全ての質問に回答することを指示された。また，本件アンケートの実施に当たって添付された職員宛て市長メッセージ及び交通局長等メッセージ（以下「職員宛て市長メッセージ等」という。）には，「市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています」と記載されており，本件アンケートの設問内容も，違法又は不適切な政治活動や組合活動に関するものであった。そのため，回答者である被告市の各職員は，被告市が労働組合により違法又は不適切な活動が行われていると疑っていると受け取ることになり，本件アンケートは，被告市が組合活動全般を牽制する意図を有していることを強く印象付けるものとなっていた。
(イ)Ｈ社事件最判は，企業秩序に違反する行為があったことを前提として，使用者の行う企業秩序違反の調査について，秩序違反の調査に協力することがその職責に照らし職務内容となっていると認められる場合や，調査対象である違反行為の性質・内容，違反行為見聞の機会と職務執行との関連性，より適切な調査方法の有無等諸般の事情から総合的に判断して，労務提供義務を履行する上で必要かつ合理的であると認められる場合でない限り，労働者は調査への協力義務を負わないものとしている。本件アンケートについては，原告らには秩序違反行為が何ら存在しないから，具体的な秩序違反行為を前提とするものではなかった。また，本件アンケートの対象者の大多数は，秩序違反を調査することが職務となっている者や秩序違反行為者を管理監督すべき立場にある者でも，具体的な秩序違反行為を見聞する機会があった者でもないところ，本件アンケートの内容は職務執行に関連するものではなく，調査手法も不相当なものであったから，原告職員らはこれに協力する義務を負うことはない。
そうすると，Ｈ社事件最判の趣旨に照らせば，本件アンケートは原告職員らの調査協力義務の範囲を逸脱しているものであった。(ウ)Ｇ社事件最判は，いわゆる３６協定締結等の前提として，使用者が労働組合加入の有無を把握する必要があった事案において，組合員に動揺を与えることを目的として労働組合加入についての調査をしたと認められるような場合であれば格別，一般的に使用者が個々の労働者が組合員であるかどうかを知ろうとしたというだけで，直ちに不当労働行為に当たるとはいえないとしている。


本件アンケートについては，原告らには秩序違反行為が何ら存在しなかったから，本件アンケートを実施する必要はなかった。また，本件アンケート実施に至る経緯からすれば，本件アンケートは，市長が有していた原告組合らの無力化等の意図に基づき実施されたものと考えられる。さらに，原告組合らは，自主的な調査を積極的に実行していく意向を示しており，原告組合らが協力しない状況などはなかったし，本件アンケートの実施に当たって，被告市が組合員に不当な動揺を与えない十分な配慮をしたともいえない。
そうすると，Ｇ社事件最判の趣旨に照らせば，本件アンケートは原告職員らの調査協力義務の範囲を逸脱しているものであった。
エ本件アンケートの設問内容について
本件アンケートにおける個別の設問内容は，各職員の職務と無関係かつ原告組合らの活動全般にわたる無限定な質問であったり，原告組合らの内部問題にわたる質問であったり，原告組合らに対する不当な印象を与え，その活動に萎縮効果をもたらす質問であったりした。
そして，本件アンケートの設問内容は，別紙４主張対照表の「原告ら」欄記載のとおり，原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するとともに，労組法７条３号に規定する不当労働行為に該当するものであった。
オ本件アンケートの実施主体について
以下のとおり，本件アンケートの実施主体は被告市であると法的に評価すべきであるが，仮に，本件調査チームが本件アンケートの実施主体であっても，被告市が国家賠償責任を負うことには変わりがない。(ア)本件アンケートの実施主体については，①本件アンケートを実施する意思決定をした者は市長であること，②本件職務命令に基づき，本件アンケートに回答するよう命じた者は市長等であること，③市長・総務局長等は本件アンケートの内容を把握していたこと，④本件アンケート依頼文書には，本件アンケートの実施主体が被告市であることが明示されていたこと，⑤本件アンケート調査の実施は被告市が取り仕切っていたこと，⑥本件調査チームは被告市からの独立性・中立性を有しないことからすれば，被告市であると法的に評価すべきである。なお，本件調査チームが被告市からの独立性・中立性を有しないことについては，①本件アンケートは，市長の指示の下，被告市の人的・物的資源を用いて行われ，本件職務命令によれば，被告市が回答内容の提供を受け，その内容を判断して懲戒処分をすることも予定されていたと解されること，②日弁連ガイドラインに反し，被告市が本件調査チームに対し，独立した第三者としての調査を委託したことを示す書面は存在しないだけでなく，本件調査チームのメンバーは被告市の特別顧問又は特別参与の地位にあり，独立した第三者委員会としての実質も備えていなかったこと，③本件調査チームの一員であるＷ特別顧問は，市長のブレーンとして，市長の指示の下で，被告市の人事評価制度，職員基本条例案，労使関係条例案，職員の政治的行為の制限に関する条例案等の検討・作成等を行っており，少なくとも市長と利害関係を有しているから，日弁連ガイドラインに反し，本件調査チームのメンバーは被告市と利害関係を有するものであったこと，④被告市，被告Ｙ又は本件調査チームは，本件アンケート実施前に，被告市の職員や原告組合らに対し，本件調査チームが日弁連ガイドラインに基づく独立した第三者委員会であることなどを一切説明していないことから明らかである。(イ)本件アンケートは，被告市が実施したものであったというべきであるが，仮に本件調査チームが実施したものであったとしても，本件アンケートが強制的・権力的なものである以上，原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものとして違憲・違法なものである。そして，被告市の公務員である市長・総務局長等が本件職務命令及び本件決裁等をしたものである以上，本件アンケートの実施主体が本件調査チームであったとしても，被告市が国家賠償責任を負うことに何ら変わりはない。(3)本件職務命令及び本件決裁等の国家賠償法上の違法性について
ア職務上の注意義務について
職員に対してアンケートに回答することを職務上義務付ける職務命令を発出したり，アンケートの実施を決定したりするに当たっては，職務命令の発出やアンケート実施の決定をする者において，そのアンケートが職務に関連するものであること，及び職員や労働組合の権利を違法に侵害するものではないことを確認しなければならない。
本件において，市長・総務局長等は，本件職務命令及び本件決裁等をするに当たり，本件アンケートの内容が職務上回答しなければならない事項であるか，職員や労働組合の権利を違法に侵害する内容となっていないかを確認し，仮に，職務と関連性のない事項及び職員や労働組合の権利を違法に侵害する事項が含まれていれば，本件アンケートの内容を修正・変更する措置を採ったり，本件職務命令を発出することを中止したりすべき職務上の注意義務を負っていた。
なお，総務局長等は，本件アンケートの実施を依頼する内容の本件決裁をし，各所属長及び各任命権者に対して本件アンケートへの協力を依頼しているところ，この行為は本件アンケートを実施することの決定にほかならないものである。
イ国家賠償法上の違法性について
市長・総務局長等は，本件職務命令及び本件決裁等をする前に，本件アンケートの内容を現実に確認していた，又は少なくとも確認する機会があったところ，本件アンケートの内容を確認すれば，本件アンケートが職員の職務と関連性のない事項や職員及び労働組合の権利を侵害する事項が数多く含まれていることを知り得たにもかかわらず，上記注意義務に違反して，違憲・違法な内容の本件アンケートを修正・変更する措置を採ることなく，漫然と本件職務命令及び本件決裁等をしたものである。したがって，市長・総務局長等による本件職務命令及び本件決裁等は，国家賠償法上の違法行為に該当するものである。
(4)市長・総務局長等の故意又は過失について
ア市長等の故意又は過失について
本件アンケートは，市長が，市長選において原告組合らがＪ前市長を応援したことを不適切な政治活動であるとして，平成２３年１２月末から平成２４年１月初めにかけて，被告Ｙに労使関係の調査を依頼することを決定したことから具体化したものである。また，市長が，平成２３年１２月２８日の施政方針演説において，「組合を適正化する，ここにも執念を燃やしていきたい」，「公務員の組合というものをのさばらしておくと国が破綻してしまいます」などと述べたように，本件アンケートは原告組合らの無力化政策の一部であった。
そして，市長等は，本件アンケートの設問内容が回答者の職務と関連性がなく，原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであることを熟知していたにもかかわらず，本件アンケートに回答するよう命じる本件職務命令を発出したものであり，原告らの権利を侵害したことについて故意が存在するというべきである。


また，仮に市長等が本件アンケートの内容を事前に確認していなかったとしても，本件アンケートに回答するよう命じる本件職務命令を発出するのであれば，市長等は，その内容や態様等が憲法や法律に違反しないよう調査・確認すべき注意義務を負っていたにもかかわらず，このような調査・確認を怠ったものであるから，少なくとも過失が存在するというべきである。
イ総務局長等の過失について
総務局長等は，行政機関の職員として，決裁過程において，違法な職務命令を発出しないよう調査・確認する注意義務を負っていたところ，このような調査・確認を怠ったものであるから，少なくとも過失が存在するというべきである。
なお，市長は，平成２４年１月２１日，全局長及び全区長に対し，特別顧問の指示に従うことを命じる内容の電子メールを送信しているが，これは，職務権限を持たない私人を職務上の上司とみなすよう命じるものであって，その内容が違法であることは明らかであるから，上記電子メールが存在したとしても，総務局長等は上記注意義務を免れない。
（被告市の主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは違憲・違法なものではないし，本件アンケートは市政における違法行為等の原因解明を依頼された本件調査チームにより実施されたものであって，被告市及び市長・総務局長等はその内容に全く関与していない。そして，総務局長等は，本件調査チームによる本件アンケートの実施に協力するために本件決裁等をしたのみであって，その実施を決定したものではない。
また，市長等が本件職務命令により本件アンケートへの回答を義務付けたことについても，必要性と相当性があったから，市長等が本件職務命令を発出したことに国家賠償法上の違法性はない。
そして，市長・総務局長等には，本件調査チームにより違憲・違法な本件アンケートがされることについての予見可能性も結果回避可能性も存在しなかったから，故意のみならず過失も存在しない。
したがって，被告市が原告らに対して国家賠償責任を負うことはない。
(2)本件アンケートの違憲・違法性について
ア本件アンケートの実施主体について
本件アンケートの実施主体は，被告市ではなく，日弁連ガイドラインの基準を満たすように組織され，被告市から独立性・中立性を有する本件調査チームである。
被告市は，本件アンケートの実施及びその内容には関与しておらず，回答内容を確認することもできなかった。また，本件調査チームは，費用上の理由で本件アンケートサイトを利用したにすぎず，同サイトを利用するに当たっては，被告市が関与することができない形で外部業者に委託しているから，本件調査チームの独立性・中立性は否定されない。なお，本件アンケート依頼文書は，各部局の責任者が主体となって本件アンケートを実施したかのような体裁となっているが，これは，本件調査チームの位置付けについて正確な事情を聞かされていない人事課担当者により起案されたことによるものであって，本件アンケートの実施主体が被告市であることを示すものではない。
イ第三者調査の必要性について
市長が労働組合を嫌悪していたといった事実は存在しないし，当時の被告市の職員による不祥事や労働組合の問題は，表面化したものに限っても相当深刻なものであった。特に，公共団体については，民間企業と違って市場原理が働かず，労使関係や組織が独善的なものになりやすいし，首長が労使関係に介入せずに傍観していたとしても倒産のおそれがないという特殊性がある。そして，現に，被告市においては，平成１８年にも労使問題が顕在化したものの，完全に改善されたわけではなく，今日に至るまで様々な不祥事が生じてきて，市民の信頼を損ねてきていた。そのため，具体的な不祥事の原因を究明するだけではなく，内部統制を図るためには，本件調査チームによる第三者調査の必要性が高かった。ウ本件アンケートの目的，必要性，相当性及び設問内容等について本件アンケートは，市政における違法行為等の原因解明のために，被告市が被告Ｙを中心とする本件調査チームに依頼した調査の一環としてされたものである。そのため，被告市は，本件アンケートの実施の決定及びその具体的内容の作成に全く関与しておらず，本件アンケートの違憲・違法性については，被告Ｙの主張を援用する。
(3)本件職務命令及び本件決裁等の国家賠償法上の違法性について
ア本件職務命令について
①本件アンケートの設問内容を作成した本件調査チームからの要請があったこと，②被告市の職員による不祥事が相次いでおり，本件調査チームに徹底した調査及び実態解明をしてもらう必要があったこと，③平成１８年アンケートの回収率が数％にとどまっており，効果的なアンケートにする必要があったことからすれば，市長等が本件職務命令によって本件アンケートへの回答を義務付ける必要性があった。
また，①使用者が業務命令で第三者による調査に協力させることは，日弁連ガイドラインで示されている手法であること，②本件職務命令において，本件調査チーム以外は本件アンケートの回答内容を見ることがなく，内容が外部に漏れないことが明示され，実際にもこれが徹底されていたことからすれば，市長等が本件職務命令を発出したことには相当性があった。したがって，市長等が本件職務命令を発出したことについて国家賠償法上の違法性はない。
イ本件決裁等について
総務局長等は，本件調査チームの位置付けについて正確な事情を聞かされることなく，本件決裁等を順次行ったにすぎず，本件アンケートの実施を決定したものではない。
したがって，総務局長等が本件決裁等をしたことについて国家賠償法上の違法性はない。
(4)市長・総務局長等の故意又は過失について
ア市長等について
被告市は，公務員の不祥事調査の専門家であり弁護士である被告Ｙに調査を依頼していたのであり，市長等は，被告Ｙにより違法な調査がされるはずがないと考えていたことから，本件職務命令を発出する前に本件アンケートの内容を確認すべきと考える予見可能性がなかった。また，本件調査チームによる調査については，第三者調査という枠組み上，調査内容を事前に確認することが想定されていなかったし，その物理的時間もなかったため，市長等が本件アンケートを一時停止する結果回避可能性もなかった。仮に，市長等が確認する機会があったとしても，被告Ｙがそれを許さなかったため，やはり事前に確認することはできなかった。さらに，交通局長等は，本件アンケートの実施直前に，交通局長等メッセージへの署名を求められたものであり，事前に本件アンケートの内容を確認する機会がなかったため，更に結果回避可能性がなかった。したがって，市長等が，本件アンケートの内容を確認することなく，本件職務命令を発出したことについて，過失は存在しない。
イ総務局長等について
総務局長等は，本件調査チームによる調査が被告市から独立して行われるものであって，これに関与してはならないと認識していたのみならず，第三者委員会によるアンケートの実施はこれまでに経験したことのない事態であり，かつ急を要する状況であった。
そのため，総務局長等は，事前に本件アンケートの内容を確認していたとしても，立場上，設問内容を修正したり実施を中止したりする権限も期待可能性もなかった。
したがって，総務局長等が，本件アンケートの内容を確認することなく，本件決裁等をしたことについて，過失は存在しない。


４争点(2)（被告Ｙの損害賠償責任の有無）に関する当事者の主張
（甲事件原告らの主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは違憲・違法なものであるところ，被告Ｙは，本件アンケートを作成するとともに，市長等に本件職務命令を発出することを依頼して，本件アンケートを実施させたものであり，被告Ｙによる本件アンケートの作成等は不法行為法上の違法性を有する。
また，被告Ｙは，本件アンケートの作成等によって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利等が侵害されることについて，故意又は少なくとも過失が存在した。
したがって，被告Ｙは，甲事件原告らに対し，不法行為に基づき，被告Ｙの上記行為によって甲事件原告らが被った損害を賠償すべき責任を負う。そして，被告Ｙの不法行為と被告市の公務員の違法行為は共同不法行為を構成する。
(2)本件アンケートの違憲・違法性について
本件アンケートが違憲・違法なものであることについては，争点(1)で述べたとおりである。
(3)本件アンケートの作成等の不法行為法上の違法性について被告Ｙは，本件アンケートを作成した上で，Ｗ特別顧問を通じて，市長等に本件職務命令を発出することを依頼するとともに，総務局長等に本件決裁等をさせて本件アンケートを実施させた。
そして，本件アンケートが違憲・違法なものであることからすれば，被告Ｙによる本件アンケートの作成等は，不法行為法上の違法性を有するというべきである。
(4)被告Ｙの故意又は過失について
ア被告Ｙは，被告市が本件アンケートを実施すれば違憲・違法なものとなることを自認しているし，少なくとも法令精通義務を負う弁護士である被告Ｙにとっては，本件アンケートが違憲・違法なものであることは一見して明らかであった。
そうすると，被告Ｙは，本件アンケートの内容及びその態様が回答者の職務と関連性がない上に，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであることを熟知していたというべきであるから，本件アンケートの作成等をしたことについて故意があったというべきである。イ被告Ｙは，本件アンケートの作成等をする前提として，憲法や法律に違反することがないかについて，裁判例の分析等も含めて調査・確認すべき注意義務を負っていた。
それにもかかわらず，被告Ｙは，上記注意義務に違反し，裁判例等さえ十分に分析することなく，本件アンケートの作成等をしたものである。そうすると，少なくとも被告Ｙには過失があったというべきである。
(5)被告Ｙの不法行為責任等について
ア被告Ｙは，被告市の職員の身分を有していないから，甲事件原告らに対し，不法行為に基づき，被告Ｙの上記行為によって甲事件原告らが被った損害を賠償すべき責任を負うというべきである。
イ市長・総務局長等の違法行為と被告Ｙの不法行為との間には客観的関連共同性があるから，被告市と被告Ｙは，民法７１９条１項に基づき，共同不法行為責任を負うというべきである。
（被告Ｙの主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは，被告市ではなく，被告Ｙを代表とする本件調査チームが実施したものであるところ，本件調査チームは，日弁連ガイドラインに沿って，被告市から独立性・中立性を有していた。そして，本件調査チームは，国又は公共団体ではなく，被告市の職員にとっての使用者でもないから，第三者調査として実施された本件アンケートによって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることはない。
また，本件アンケートの実施については，高度の必要性があり，その手法及び設問内容も必要かつ相当なものであったから，違憲・違法なものではない。
そして，本件調査チームによる本件アンケート実施は，市政の適正化を目的とするものであって，労働組合の無力化を目的とするものではなかったから，被告Ｙに故意又は過失は存在しない。
したがって，被告Ｙが甲事件原告らに対して不法行為責任を負うことはない。
(2)本件アンケートの違憲・違法性について
以下のとおり，本件アンケートについては，被告市から独立した中立の本件調査チームが実施したものであって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利を直接侵害するものではないし，これを実施する高度の必要性があり，別紙４主張対照表の「被告ら」欄記載のとおり，その手法及び設問内容も必要性及び相当性を有するものであったから，違憲・違法なものではない。
ア本件アンケートの実施主体について
以下のとおり，本件アンケートの実施主体は，被告Ｙを代表とする本件調査チームであった。そして，本件調査チームは，国又は公共団体ではなく，被告市の職員にとっての使用者でもないから，第三者調査としてされた本件アンケートによって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることはない。
(ア)被告Ｙが被告市の職員による違法行為等の実態解明についての調査を依頼されたのは，被告Ｙがこれまで金融庁を始めとする複数の省庁において，公務員の不祥事に関する第三者調査を手掛けてきたことによるものであり，本件調査チームによる調査は，第三者調査であることが当然に予定されていた。
また，本件調査チームは，調査の過程においても，終始一貫して，被告市や市長とは独立した立場で調査を行っており，被告Ｙが市長と面談をしたのは，特別顧問の発令を受けた時と，本件中間報告書及び本件調査報告書を交付した時を含め，わずか４回であり，それぞれ長くとも３０分程度であった。本件調査チームは，本件アンケートの内容を含め，調査の手法や本件調査報告書の内容等について，被告市や市長の指示等は一切受けていない。
さらに，本件調査チームは，それまで被告市とは，契約関係，人的関係その他一切の利害関係を有しておらず，被告Ｙは，市長とは全く面識も人的関係もなかった。
したがって，本件調査チームが被告市から独立かつ中立の立場で調査を行っていたことは明らかである。
なお，本件調査チームのメンバーが，特別顧問又は特別参与の肩書を有していたのは，職務上の秘密に関する守秘義務を負わせるとともに，調査に係る委託料を支払うための法的根拠が必要であったからにすぎず，何ら独立性・中立性を損なうものではない。
また，Ｗ特別顧問が被告市の条例案の作成等に関与したことについては，①Ｗ特別顧問が特別顧問に就任したのが，本件調査チームによる調査が行われるわずか２か月前である平成２３年１２月２７日であること，②それ以前にＷ特別顧問が被告市と一切の利害関係がなかったこと，③Ｗ特別顧問は，被告市から特別顧問設置要綱に基づく謝礼以外の金員は受領していないことからすれば，Ｗ特別顧問の独立性・中立性を何ら損なうものではない。


(イ)本件調査チームによる調査が第三者調査であったことは，その調査が日弁連ガイドラインに沿ったものであったことからも裏付けられている。すなわち，日弁連ガイドラインは，民間企業のみならず，官公庁等の組織に対する第三者調査も対象としたものであるところ，本件調査チームによる調査は，調査報告書の起案権が本件調査チームに専属することや，調査報告書の内容を被告市に事前開示しないこと，被告市と利害関係を有しないことなど，日弁連ガイドラインに沿ったものであった。なお，本件調査チームによる調査に当たって，本件調査チームと被告市との間で文書は取り交わされていないが，日弁連ガイドラインは第三者委員会が全て遵守すべき規範を定めたものではなく，これに記載されたこと全てを行っていなければ第三者調査性が失われるようなものではない。そして，本件調査チームによる調査については，調査期限が平成２４年３月末とされており，手続に時間を要する委任契約の締結が困難であったことや，公務員に対する第三者調査の場合は，依頼者からの干渉が行われる危険性が低いので，特段の文書を交わさないことが一般的であることなどからすれば，被告市との間で文書を交わさなかったことをもって，本件調査チームの独立性・中立性が損なわれるものではない。(ウ)本件調査チームによる調査が被告市から独立かつ中立の立場で行われていたことは，外形的にも明らかであった。
すなわち，被告Ｙは，調査を開始するに当たって，平成２４年１月２０日，被告市の担当者に対し，本件調査チームによる調査は，被告市から独立した第三者調査であること及び被告市の職員は調査に関与してはならないことを説明した上で，本件調査チームの作業スペースを当初予定されていた人事課前の会議室から，市庁舎屋上階にある会議室に移動させ，監視カメラを設置して部外者の侵入に備えるなど，被告市からの独立性・中立性を維持するための措置を採っていた。また，被告Ｙは，原告組合らに対し，平成２４年２月１日に行われた意見交換において，被告市又は市長とは一線を画する立場で調査を行うことを明確にしていた。さらに，被告Ｙは，回答結果は本件調査チームのみが確認し，被告市の職員の目に触れることは決してない旨を職員宛て市長メッセージに明確に記載しており，本件アンケートの回答についても，被告市の職員の目に触れない措置を採っていた。
イ本件アンケートの目的について
被告Ｙは，被告市から独立かつ中立の立場で第三者調査を行うよう依頼されたものであり   ，本件アンケー   トは，飽くま   で真のステー   クホルダー（利害関係者）である市民のため，被告市を市民不在の組織から市民のための組織に，真に職員が働きやすい透明で公正な組織に改善していくことを目的としていた。
被告Ｙは，被告市及び市長との間に，一切の利害関係を有していなかったものであり，市長による労働組合無力化政策が事実であったとしても，これに荷担しなければならない理由はなかった。
ウ本件アンケートの必要性について
以下のとおり，本件調査チームが職員全体を対象とする本件アンケートを実施したことについては，高度の必要性があったものである。(ア)被告Ｙが第三者調査の依頼を受けた時点で，被告市では，殺人未遂や覚せい剤取締法違反等の重大事犯及び実質的ヤミ専従（専従届を出していないにもかかわらず専従行為をしている「ヤミ専従」と異なり，完全に職場を離脱しているわけではない場合を「実質的ヤミ専従」と呼んでいる。）等の違法行為等が多数表面化していた。
被告Ｙは，調査の開始に当たり，改革委員会の委員を務めたＲ教授，市会交通水道委員会において実質的ヤミ専従を指摘した市会議員，幹部職員を含む被告市の関係者，被告市の内部通報窓口等を長く務めていたＫ弁護士，及び被告市の内部告発者からのヒアリングを行うとともに，改革委員会等における過去の調査資料や本件目安箱への投書等を確認した。
その結果，被告Ｙは，上記のような不祥事が多発する背景には，従前から続く労使癒着の構造（使用者である被告市と多数派の労働組合が結託して，その地位を確保する一方，非正規雇用の職員や少数派の労働組合が虐げられるといった状況）が存在し，このような構造的問題があることにより，真のステークホルダー（利害関係者）である市民の利益が害されている可能性が高いとの心証を抱くようになった。(イ)その上で，被告Ｙは，このような状況が改善されない原因としては，①労使の間で不祥事を黙認し合う体質が温存されていることを被告市の職員が十分に認識しながら，何らかの圧力や権力に屈し，何も言えない状態にあるか，又は，②使用者側と労働組合がこの状況を良しとして明示的若しくは黙示的に結託して隠ぺいを図っているのではないかとの仮説を立てた。
そして，上記①の仮説が正しければ，個々の職員に対して秘密の厳守を約束してヒアリングをするなどの方法により真実を解明することができる可能性があった。しかし，被告市の職員からは，現在では問題は全て解決されているという回答ばかりがあったり，実質的ヤミ専従の問題が指摘されていた交通局による調査は，表面的なものにとどまっていて，正確な調査が望めなかったり，原告組合らが自主調査に向けた動きを見せなかったりしたことから，被告Ｙは，被告市における問題は，上記②の仮説が該当する可能性が高いと考えた。
(ウ)そこで，被告Ｙは，上記②の仮説が正しければ，管理する側からのヒアリング調査を行うだけでは問題の実態は明らかにならないこと，個別具体的な事象について質問をするだけではその根本にある原因の解明を期待することができないこと，不祥事調査の場面においては，職場への不満や私怨から虚偽の内部告発を行う者がおり，内部告発の信用性を確認するためにも，対象を限定することなく情報を得ることが必要であったことから，事実解明の手法として，職員全体を対象とするアンケートを実施することとしたものである。
なお，違法行為等が発生する背景にある企業風土又は統制環境を把握する上でアンケートの実施が有用であることは，日弁連ガイドラインでも示されており，実際にも，被告Ｙは，社会保険庁における調査の際，職員等に対するアンケートを実施し，一定の成果を上げていた。エ本件アンケートの手法の相当性及び原告職員らの回答義務について以下のとおり，本件アンケートの実施に当たり，本件職務命令が発出されていることについては必要性及び相当性があったから，本件アンケートの手法は相当なものであった。
(ア)本件アンケートの実施に当たって本件職務命令が発出されているところ，第三者委員会が，企業等に対し，従業員等に第三者委員会による調査について優先的に協力することを業務として命令することを求め，これに応じて企業等が業務命令を発出することは，日弁連ガイドラインでも示されている正当な手法である。
特に，被告市においては，改革委員会により，過去２度にわたり労使関係に関する平成１８年アンケートが実施されているが，これらはいずれも極めて低い回収率にとどまっており，本件アンケートの実効性を高めるためには，本件職務命令が不可欠であった。


また，第三者委員会の調査に対する協力を指示する業務命令をするに際し，調査に対して真実を述べることや，証拠の破棄，隠匿，改ざんや口裏合わせ等の調査妨害行為を禁止することの指示も必要であることは日弁連ガイドラインの解説において明確に認められている。現に，本件調査チームによる調査に際し，調査対象となる書類を破棄・隠匿するなどの非協力的な対応が確認されており，正確な回答を求める本件職務命令の必要性は明らかである。
さらに，本件調査チーム以外は本件アンケートの回答内容を見ないことを約束していたことから，懲戒処分事由の有無の確認のために市長等に上記回答内容を開示することは予定されておらず，本件職務命令において懲戒処分の対象として想定されていたのは，本件アンケートを物理的に妨害するなど，外形的な行為から懲戒処分が相当と考えられるような極めて悪質な場合に限られていた。
なお，本件アンケートが記名式とされたのは，調査の実効性を高めるためであり，被告市による懲戒処分を意図したものではない。(イ)Ｈ社事件最判は，懲戒処分の前提となる調査協力義務の存否が問題となった事案であり，使用者による調査の違法性が問題となったものではないから，本件調査チームによる本件アンケートの違法性が問題となっている本件とは性質が異なっている。
また，本件アンケートの必要性に鑑みれば，Ｈ社事件最判の趣旨に照らしても，被告市の職員には本件アンケートへの調査協力義務が認められるというべきである。特に，被告市の職員は公務員であり，公務員については一般の私人と比較して人権が制限されており，政治活動の自由及び労働基本権については明文で制約が認められていること，公務員については労使癒着のような不祥事の問題を自浄する作用が働きにくいことからすれば，公務員の具体的な職務の性質等によっては，私人よりも受忍すべき範囲が相対的に広く認められることが当然にあり得ると考えられる。
なお，甲事件原告らのうちには，労組法の適用を受けなかったり，地公法３６条の政治的行為の制限を受けたりする者が含まれているから，本件アンケートが甲事件原告らとの関係で違法となるか否かについては，甲事件原告らそれぞれの属性を踏まえ，個別具体的に検討されるべきものである。
オ本件アンケートの設問内容について
本件アンケートの内容は，別紙４主張対照表の「被告ら」欄記載のとおり，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するようなものではない。
なお，被告Ｙは，被告市の職員の憲法又は労組法上の権利を侵害するという認識はなく，飽くまで第三者調査であることを前提に，相当な範囲で本件アンケートを作成したにすぎない。仮に，被告Ｙが，国又は公共団体が行うものとして本件アンケートの作成を依頼されていたならば，その前提で，憲法又は労組法上の権利に配慮した設問内容を作成していた。(3)本件アンケートの作成等の不法行為法上の違法性について本件調査チームが実施した本件アンケートは違憲・違法なものではないから，被告Ｙによる本件アンケートの作成は，甲事件原告らに対する不法行為を構成するものではない。
なお，仮に，本件アンケートの実施主体が被告市であるとすれば，本件アンケートの原案の作成という被告Ｙの行為は，被告市による本件アンケートの実施という公権力の行使の一部に関与したにすぎないことになるから，被告Ｙが個人責任を問われることはない。
(4)被告Ｙの故意又は過失について
被告Ｙが本件アンケートを実施した目的は，市政の適正化であり，労働組合の無力化を意図したものではないから，被告Ｙには故意又は過失は存在しないというべきである。
５争点(3)（原告らの損害及び因果関係）に関する当事者の主張
（甲事件原告らの主張）
(1)原告Ａらの損害及び因果関係について
ア原告Ａらは，本件アンケートの実施に当たり，本件職務命令によって本件アンケートに回答することを強制された上，本件アンケートに回答しなければ懲戒処分等の不利益を受けることも明示されたことから，本件アンケートに回答するか否かについての重大な心理的葛藤が生じた。このように，原告Ａらは，本件アンケートに回答した者も最終的に回答しなかった者も，市長・総務局長等の違法行為及び被告Ｙの不法行為によって，思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害され，多大な精神的苦痛を受けたにもかかわらず，何らの謝罪も受けていない。
イそして，原告Ａらが受けた上記の精神的苦痛を金銭的に評価すれば，その慰謝料は１名当たり３０万円を下らない。
(2)原告組合らの損害及び因果関係について
ア原告組合らは，本件アンケートの実施により，組合員数の減少やストライキ権投票における賛成率の低下等の影響を受けた。
それのみならず，本件アンケートの実施により，原告組合らの組合員には，「組合はこれまで違法な活動をしていたのではないか」，「組合は使用者である当局からにらまれている存在であって，積極的に協力する対象ではないのではないか」という疑念が生じた。このような疑念のため，多くの組合員は，原告組合らと距離を置くようになり，原告組合らの活動全体が萎縮する効果が生じて大きな影響を受けた。
このように，原告組合らは，市長・総務局長等の違法行為及び被告Ｙの不法行為によって，政治活動の自由及び団結権を侵害され，無形的損害を被ったにもかかわらず，何らの謝罪も受けていない。
イそして，原告組合らが受けた上記の無形的損害を金銭的に評価すれば，その損害額は１組合当たり１００万円を下らない。
（原告Ｂの主張）
ア原告Ｂは，交通局長の職務命令に基づき，違憲・違法な本件アンケートに対する回答を強制されたことにより，多大な精神的苦痛を受けた。このように，原告Ｂは，交通局長の違法行為によって，思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害され，多大な精神的苦痛を受けたにもかかわらず，何らの謝罪も受けていない。イそして，原告Ｂが受けた上記の精神的苦痛を金銭的に評価すれば，その慰謝料は１００万円を下らず，本件訴訟追行に必要であった弁護士費用相当損害金は２５万円が相当である。
（被告市の主張）
ア原告らの損害及び因果関係に関する主張は争う。イ原告らは，本件アンケートが実施される以前から，被告市の職員による違法な政治活動や犯罪行為等によって市民から強い非難を受けていたところ，その中で就任した市長の労働組合に対する発言内容や報道機関の論調を受けて，市長が労働組合を弾圧するのではないかという強い危惧感を持つようになったと考えられる。
そして，原告らがこのような危惧感による精神的苦痛を受けたとしても，これは，本件アンケートの実施によって生じたものではなく，原告らが被告市によって本件アンケートが実施されたと誤解したことに基づくものであるし，原告らについては，被告市による様々な施策による不安や懸念がない交ぜになっていることが推測される。


ウまた，本件アンケートは，結果として内容を確認されることなく廃棄されているので，原告らに実際上の損害は発生していない。そして，原告組合らが健全かつ何ら問題のない組合活動をしていれば，その活動に何らの支障も生じないはずであり，仮に原告組合らの組合活動に支障が生じたとすれば，その原因の一端は原告組合らにも存在するといえる。
エしたがって，仮に，原告らに何らかの精神的苦痛や無形的損害が生じていたとしても，それが被告市の行為と相当因果関係を有するとはいえない。
（被告Ｙの主張）
ア甲事件原告らの損害及び因果関係に関する主張は争う。イ仮に，甲事件原告らにおいて，本件アンケートが市長による労働組合無力化政策の一環であると受け取ったとしても，それは，市長の従前の言動に起因したり，被告市の担当者が本件アンケートの実施主体が被告市であるかのようにも読める本件アンケート依頼文書等を作成するなどしたことに起因したりするものであって，被告Ｙの行為との間に相当因果関係はない。
甲事件原告らが本件アンケートが労働組合の無力化を意図したものと受け取ったとしても，これは，市長の言動等によるものであって，このような場合にも被告Ｙが責任を負うことになれば，今後の第三者調査においては，対象となる企業等の社長の言動等まで考慮した過剰な対応を要求されることになり，第三者調査業務に不当な悪影響を及ぼすことになる。ウ第三者調査においては，不祥事又はこれに関係する事象の有無を確認するのは当然であって，本件アンケートによって組合活動による萎縮効果が生じたという評価は誤っている。原告Ａらにおいて何ら後ろ暗いことがないのであれば，本件アンケートに回答することに支障はないはずである。また，本件アンケートの実施と前後して組合活動に対する萎縮効果が生じていたとしても，それは，被告市における違法行為等に関する報道や市長の言動等に起因する部分が多分にあり，これによる損害を被告Ｙに帰することはできない。
エしたがって，被告Ｙの行為と甲事件原告らの損害との間に相当因果関係はない。
第３当裁判所の判断
１争点(1)（被告市の国家賠償責任の有無）について
(1)本件アンケートの違憲・違法性について
ア判断枠組み等
(ア)原告らは，被告市の公務員である市長・総務局長等が，本件アンケートに回答することを命じる本件職務命令を発出し，本件アンケートの実施に関する本件決裁等をしたことについて，国家賠償法上の違法性があると主張しているところ，本件アンケートが原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものである場合には，これに回答することを義務付ける本件職務命令や本件決裁等も国家賠償法上違法なものとなり得ることから，まず，本件アンケートが原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであるか否かについて検討することとする。
(イ)これに対し，被告らは，本件アンケートは被告市から独立した本件調査チームが実施したものであり，本件調査チームは，国又は公共団体ではなく，被告市の職員にとっての使用者でもないから，本件アンケートによって，原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることはない旨主張する。
しかしながら，本件アンケートは，回答するか否かが任意のものとして実施されたものではなく，地方公共団体であるとともに原告職員らの使用者でもある被告市の市長等による本件職務命令に基づき，原告職員らに対して回答を義務付ける権力的・強制的なものとして実施されたものである。
そうすると，本件アンケートの実施によって原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることがおよそないということはできず，被告らの上記主張は採用することができない。
(ウ)また，被告らは，本件アンケートの実施主体は被告市ではなく，本件調査チームであると主張しており，前提事実(5)及び(7)並びに証拠（甲２８，５７）によれば，本件アンケートについては，府労委及び中労委における審理において，その実施主体が被告市であるか，それとも本件調査チームであるかが，主要な争点の一つとして争われたものであることが認められる。そして，府労委及び中労委においては，被告市による不当労働行為の有無を判断する前提として，本件アンケートが使用者である被告市によって実施されたものであるか否かを判断する必要があったものと考えられる。
しかしながら，本件訴訟は，国家賠償法１条１項及び民法７０９条に基づく損害賠償請求訴訟であって，市長・総務局長等が本件職務命令の発出及び本件決裁等を行い，被告Ｙが本件アンケートの作成等を行ったことについては，当事者間に争いがなく，これらの行為が国家賠償法上又は不法行為法上の違法性を有するか否かが専ら問題となるものである。そうすると，本件訴訟においては，本件アンケートの実施主体という法的評価に関する事実を踏まえ，市長・総務局長等及び被告Ｙによる上記各行為が原告らの団結権を侵害する違法なものであったか否かを判断すれば足り，それとは別に本件アンケートの実施主体という法的評価を行った上，労組法上の不当労働行為が成立するか否かまでを判断する必要はないというべきである。
(エ)そして，原告らは，本件アンケートが，原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害する違憲なものであるとともに，労組法７条３号に規定する不当労働行為に該当する違法なものである旨主張するところ，前記（ウ）で述べたとおり，本件訴訟においては，独立して不当労働行為の成否を判断する必要はなく，本件アンケートが原告らの憲法上の上記各権利を侵害するものであるか否かを，本件アンケート全体及び個別の設問内容について，目的の正当性，調査の必要性及び手法の相当性等を総合的に考慮して判断するのが相当というべきである。そこで，以下では，本件アンケート全体についての目的の正当性，調査の必要性及び手法の相当性を検討した上で，個別の設問内容について検討することとする。
イ認定事実
本件アンケートの目的や必要性等について検討する前提として，本件アンケート実施に至る経緯等について見るに，前提事実に加え，証拠（末尾に掲記する。）及び弁論の全趣旨によれば，以下の各事実が認められる。
(ア)被告市における職員の不祥事
ａ平成２３年８月１日，交通局の職員が覚せい剤取締法違反の容疑で逮捕され，これを受けて，交通局が同年９月，市営地下鉄及び市バスの全乗務員を対象とする薬物検査を実施したところ，職員２名から陽性反応が検出された。（丙１９，２０）
ｂまた，平成２３年１０月２６日，大阪市環境局の職員が覚せい剤取締法違反の容疑で逮捕され，同年１２月４日には，大阪市健康福祉局の職員が殺人未遂の容疑で逮捕された。（丙２１，２２）ｃ被告市の職員については，平成１９年度から平成２３年度途中までの約５年間において，違法薬物に係る懲戒処分等が１１件，傷害・暴行等に係る懲戒処分等が２９件，窃盗に係る懲戒処分等が３２件存在した。（丙６）
(イ)市長就任後の経緯等


ａＺ市長は，平成２３年１１月２７日に実施された選挙でＪ前市長を破り，同年１２月１９日に市長に就任した。（弁論の全趣旨）ｂ平成２３年１２月２６日に開催された市会交通水道委員会において，市会議員から，市バスの営業所に勤務する原告Ｎ組合の役員が，勤務時間内組合活動を行っていたこと，上記市長選挙に関連して，Ｊ前市長の推薦人紹介カードが市庁舎内で勤務時間内に配布されていたことなどの指摘があった。これについて，交通局の幹部職員は，勤務時間中に組合活動をしていた職員がいたとして謝罪するとともに，同事実に厳正に対処するとした。また，市長も，同委員会において，労働組合に認めてきた便宜供与を認めない方向で考えること，市庁舎内での組合活動については一切認めないこと，組合活動を調査する組織を設置する考えであることを明らかにした。（甲３０，丙３の１）ｃ市長は，平成２３年１２月２７日，Ｗ特別顧問に対し，特別顧問を委嘱した。（前提事実(4)）
ｄ市長は，平成２３年１２月２８日，市会定例会における施政方針演説において，「大阪市役所のこの組合の体質というものが，今の全国の公務員の組合の体質の象徴だと思っております。ギリシャをみてください。公務員，公務員の組合というものをのさばらしておくと国が破綻してしまいます。ですから，大阪市役所の組合を徹底的に市民感覚にあうように是正，改善していくことによって，日本全国の公務員の組合を改めていく，そのことにしか日本の再生の道はないというふうに思っております」などと述べ，労働組合の体質を適正化する必要があると考えていることを明らかにした。（甲８）
ｅ市長は，平成２３年１２月３０日，全局長，全区長，Ｗ特別顧問及びＲ教授らに対し，午後２時５９分頃，市長の施策に反対する政治活動を行っている労働組合の事務所を立ち退かせる手続を進めることなどを内容とする電子メール，午後３時３０分頃，組合適正化のための実態調査に年明けから着手することなどを内容とする電子メール，午後７時４７分頃，調査チームを立ち上げて「組合適正化プログラム」を打ち立てるので，市の組織を挙げて労働組合の適正化に取り組むための協力を求める内容の電子メールをそれぞれ送信した。
（甲３１から３３まで）
ｆ市長は，平成２３年１２月３１日午後１１時２２分頃，全局長，全区長，Ｗ特別顧問及びＲ教授らに対し，不適切事例が後を絶たない労働組合との間のルール化が必要であるとして，Ｗ特別顧問らが中心になって「対組合関係適正化条例」の案を作成するよう依頼する内容の電子メールを送信した。（甲３４）
Ｗ特別顧問は，市長の上記依頼を受け，平成２４年以降，職員基本条例案，労使関係条例案，職員の政治的行為の制限に関する条例案等の検討・作成等を行った。（甲４９）
なお，平成２４年８月１日から施行された労使関係条例は，労働組合の組合活動に対する便宜供与は行わないものとする旨規定するものであった。（甲５０の１及び２）
ｇ市長は，平成２４年１月４日，被告市の職員に対する年頭挨拶において，早期に被告市として労働組合との関係の適正化を進めていくつもりであることなどを明らかにした。（甲３５）
(ウ)被告Ｙの特別顧問就任等
（なお，以下の（ウ）から（カ）までの日時は，特記しない限り，平成２４年を指す。）
ａ被告Ｙは，平成２４年１月１０日，Ｗ特別顧問と面談して，被告市の職員による違法行為等が発生している原因について，３月末までに第三者調査を行うことを依頼されるとともに，市長からも，短時間の電話で同調査を依頼された。（前提事実(4)）
ｂ市長は，１月１１日，市会定例会において，「大阪市役所の労働組合はどうですか。トップである僕を徹底的に落としにかかったということでありますので，これは政治に足を踏み込んだら，それは政治的リスクを負うのは当たり前ですよ」，「通常の労働組合の労使活動は守っていきますけれども，社長人事に口を出すような，そういう労働組合は，これはもはや労働組合ではありません。立派な政治団体です。ですから，政治団体としてしっかり扱っていくというのは当然のことでありまして，これから実態調査を徹底的に行いまして，その適正化に努めていく。政治団体として僕は対処していきたいというふうに思っております」，「カラ残業や，その他便宜供与。総務局にきのうですか，全庁を挙げての実態調査の指示を出しまして，それから外部の特別顧問－Ｙさんという強力な実態調査のエキスパート，弁護士なんですけども，大体弁護士は僕のこと嫌いなんですが，僕に協力をしてくれるという弁護士があらわれまして，東京からやってきてもらいますので，エキスパートに徹底調査をしてもらいます」と述べた。
（丙２６）
一方，被告Ｙは，同日，Ｒ教授と面談し，改革委員会の委員として被告市の改革に取り組んだときの状況や，平成１８年アンケートについては，次第に回収率が低下し，先細りとなったことなどを聴取した。
（丙３１，被告Ｙ本人）
ｃ被告Ｙは，１月１２日，特別顧問設置要綱に基づき，市長から，特別顧問を委嘱された。（前提事実(4)）
市長は，同日，記者会見において，被告Ｙが労働組合の実態調査を行うことを明らかにした。（甲３６）
ｄ市長は，１月２１日，全局長及び全区長に対し，「特別顧問は僕の身代わりです。そして特別参与は特別顧問の補助機関。特別顧問や特別参与は，僕の代わりに担当部局や担当者にヒアリングや調査をやります。アポイントなしの調査を含めて全てに従って下さい。拒否は僕に対しても拒めるものだけです。特別顧問や特別参与への協力拒否は，僕への拒否です。組織の隅々にまでこのことを徹底させて下さい」と記載した電子メールを送信した。（前提事実(4)）
(エ)被告市による調査及び便宜供与の廃止等
ａ人事課長は，１月１１日，各所属の人事担当課長に対し，「労使関係についての調査について（依頼）」と題する文書を発出し，労使関係について，有給職免における交渉状況，無給職免における組合活動状況，勤務時間外における意見交換等の状況，人事案件に関する説明・意見交換の状況及び職員団体等への便宜供与の状況について，同月２０日までに回答することを依頼したが，被告Ｙの指示により，同調査を中止した。（乙１４，証人Ｘ）


ｂ交通局は，市会交通水道委員会における勤務時間内組合活動等の指摘を受け，その実態等を解明するため，１月，全局的な調査を開始したが，本件調査チームによる調査が開始されたため，交通局による調査を中断した。そして，本件調査チームが３月１日に本件中間報告書を作成したことを受け，交通局は，上記調査を再開するよう指示を受け，組合員ではない管理職を対象とした無記名アンケート等を実施した。この無記名アンケートにおいては，人事異動，昇任・昇格及び人事考課等に関する労働組合との間の協議・事情聴取の有無等に関する設問が設けられた。（乙２，１０）
また，交通局長は，１月１３日，各所属長に対し，「交通局における労働組合支部への便宜供与の廃止について」と題する文書を発出し，同月１８日をもって，交通局の全事業所における便宜供与の許可（目的外使用許可）を取り消すことを通知した。（乙１５）ｃ総務局長は，１月１８日，原告Ｌ組合及び原告Ｍ組合に対し，庁舎スペースの便宜供与の許可（目的外使用許可）を取り消すので，同月３１日までに事務機器等を撤去するよう通知した。（甲３７，乙１６）ｄ市会議員が，１月１８日，市バスの営業所の実地調査を行い，実質的ヤミ専従及び勤務時間内組合活動等を指摘した。（乙２，丙３１）また，１月２７日，市会財政総務委員会において，市会議員から，交通局の職員が勤務時間内に労働組合の会議に出席していたことの指摘があった。これについて，交通局の幹部職員は，勤務時間中に労働組合の会議に出席していた職員がいたとして謝罪するとともに，同事実に厳正に対処するとした。（甲３８）
ｅ総務局長は，１月３０日，原告Ｌ組合に対し，４月以降，組合事務所としての目的外使用許可をしないので，３月３１日までに退去するよう通知した。（乙１７）
(オ)本件調査チームによる調査の実施
ａ被告Ｙは，１月１９日，市会の委員会で勤務時間内組合活動について指摘した市会議員らと面談し，市会議員らによる調査の経緯及び被告市の職員から寄せられた内部告発等について聴取した。（丙３１）ｂ被告Ｙは，１月２０日，約３０分間市長と面談し，被告市が市庁舎に設置している本件目安箱に入れられていた１０通から２０通程度の投書を受領するとともに，その内容に関するヒアリングを行った。被告Ｙが受領した投書には，労働組合による人事介入が存在すること，勤務時間内組合活動がされていること，ヤミ便宜供与がされていることなどが記載されているものもあった。
（甲５６，乙７，丙３１，被告Ｙ本人，弁論の全趣旨）また，被告Ｙは，同日，被告市の各部局を回って状況を聴取したが，幹部職員からは，問題となっている事象は例外的なものであって，問題はほとんど解決されているとの説明があった。
（丙３１，被告Ｙ本人）
さらに，被告Ｙは，同日，被告市の内部通報窓口を長く担当し，大阪市役所コンプライアンス委員会委員長も務めていたＫ弁護士と面談し，被告市における問題状況を聴取した。（丙３１）
ｃ被告Ｙは，１月２７日，Ｗ特別顧問とともに，被告市の職員である内部告発者と約２時間面談し，勤務時間内組合活動，労働組合による人事介入及びヤミ便宜供与に関する事実を聴取した。
（甲５６，丙３１，被告Ｙ本人）
被告Ｙは，同日，市庁舎内にある組合事務所を訪問して，労働組合に関する資料の提供を求めるとともに，市長と面談した。
（乙２，丙３１）
ｄ被告Ｙは，２月１日，Ｗ特別顧問及び人事課担当者とともに，原告組合らの役員と約１時間３０分の意見交換をした。（甲２１，５１）上記面談において，被告Ｙは，被告市の特別顧問として職場環境の適正化のための調査と提言の依頼を受けているため，原告組合らから話を聞きたいと考えている旨伝えた。これを受けて，原告Ｋ連合会の委員長兼原告Ｎ組合の委員長（当時）は，勤務時間中に組合活動をしないよう指導を徹底し，交通局による調査にも協力すること，被告Ｙから提案された労働組合による内部調査も前向きに検討することなどを伝えた。（甲２１，５１）
なお，原告Ｏ組合は，２月６日，同月１日の被告Ｙとの意見交換の内容について，支部役員の出席する中央闘争委員会において報告し，今後の対応を協議した。その結果，被告Ｙから求められた原告組合らによる内部調査については，これを実施する方向で，その手法も含めて検討することになった。しかし，その後，本件アンケートが実施されたため，その対応に追われ，内部調査は行われなかった。
（弁論の全趣旨）
(カ)本件アンケートの実施等
ａ被告Ｙは，２月４日から同月５日にかけて，本件アンケートの原案を一人で作成し，Ｗ特別顧問及びＶ特別参与の意見を聴いた上で，同月８日に本件アンケートを完成させた。（前提事実(4)）ｂその間，市長は，２月６日，全局長，全区長，被告Ｙ，Ｗ特別顧問及びＲ教授らに対し，午後４時５７分頃，後にねつ造であると判明した知人・友人紹介カード配布リストに関する報道に基づき，労働組合全体が不適切な政治活動を行っていると考えていること，特別顧問である被告Ｙを中心とするメンバーで徹底した労働組合の実態調査を行うことが必要であると考えていることなどを内容とする電子メール，午後５時１２分頃，労働組合による人事介入が実際にあるか否かはともかく，組合員にそのような事実があると思わせていることが，労働組合から組合員に対する脅しになっていると考えられることなどを内容とする電子メールを送信した。
（甲２７，３９，丙３０の１から３まで）
ｃ人事課担当者は，２月８日，被告Ｙから，本件アンケートの実施について知らされるとともに，各部局の人事担当部署において本件アンケートの配布及び回収を実施するよう指示された。（前提事実(4)）その後，人事課担当者は，２月９日午後１時頃，Ｗ特別顧問から，市長が署名した市長メッセージ及び本件アンケート用紙を受領し，本件アンケートを実施するよう指示された。そして，人事課担当者は，本件アンケート依頼文書に係る本件決裁をし，同日午後４時頃，各部局の人事担当課長に対し，本件アンケート依頼文書を配布した。
（前提事実(4)）
ｄ人事課担当者は，２月１０日，市長部局の各職員に対し，本件アンケート実施メールを送信して，本件アンケートの実施を周知し，交通局等の担当者は，同日，交通局等の各職員に対し，本件アンケート用紙，交通局長等メッセージ，職員宛て市長メッセージ及び本件アンケート用紙を封入する封筒を配布して，本件アンケートの実施を周知した。（前提事実(4)）


ｅ市長部局及び交通局等に所属する各職員は，本件職務命令により，２月１０日から同月１６日までの間に，本件アンケートに回答することを義務付けられた。（前提事実(4)）
ウ本件アンケートの目的について
(ア)市長による労働組合「適正化」政策について
ａ前提事実(4)並びに認定事実（イ）から（カ）までによれば，本件調査チームによる調査及び本件アンケートが実施されるまでの経緯として，①市長は，平成２３年１２月２６日に開催された市会交通水道委員会において，原告Ｎ組合の役員が勤務時間内組合活動を行っていたことや，市長選挙に関連して，Ｊ前市長の推薦人紹介カードが市庁舎内で勤務時間内に配布されていたことなどが指摘されると，労働組合に対する便宜供与や，市庁舎内での組合活動を一切認めない方針であることを明らかにするとともに，組合活動を調査する組織を設置するという考えを示したこと，②市長は，同月２８日の施政方針演説において，「公務員の組合というものをのさばらしておくと国が破綻してしまいます」という強い表現を用いて，労働組合の体質の適正化が必要であると考えていることを明らかにしたこと，③市長は，同月３０日，市の幹部職員及びＷ特別顧問らに送信した電子メールにおいて，市長の施策に反対する政治活動を行っている労働組合の事務所の立ち退きの手続を進めることや，市を挙げて労働組合の適正化のための実態調査に着手し，「組合適正化プログラム」を打ち立てることを明らかにしたこと，④市長は，平成２４年１月４日の年頭挨拶において，労働組合との関係の適正化を進めていくことを明らかにしたこと，⑤市長は，同月１１日の市会定例会において，市長選挙に関与した労働組合は政治団体として扱っていくことや，実態調査のエキスパートである被告Ｙに労働組合の実態調査をしてもらうと述べたこと，⑥市長の上記方針を受けて，総務局長及び交通局長は，同月１３日及び同月１８日，原告Ｎ組合，原告Ｌ組合及び原告Ｍ組合に対する便宜供与を廃止する方針を通知したこと，⑦市長は，同月２１日，被告市の幹部職員に対し，Ｙ特別顧問は市長の身代わりであるので，全面的に協力するよう指示する内容の電子メールを送信したこと，⑧市長は，同年２月６日，被告市の幹部職員，被告Ｙ及びＷ特別顧問らに対し，労働組合全体が不適切な政治活動を行っており，被告Ｙを中心とするメンバーによる徹底した労働組合の実態調査が必要であると考えていることなどを内容とする電子メールを送信していることが認められる。ｂこれらの事実によれば，市長は，被告市の労働組合が組合事務所の目的外使用許可等の便宜供与を受けているにもかかわらず，市長選挙において対立候補であるＪ前市長を支援する政治活動を行い，また，市長の当選後も市長の政策に反対する活動を行っていたことから，これを問題視し，労働組合に対する便宜供与を廃止することなどによって，労働組合を「適正化」するという政策を取るようになったものと認められる。また，市長は，上記政策を推進するため，被告市の幹部職員及びＷ特別顧問に対して，被告市を挙げて労働組合の実態調査に着手することを指示するとともに，労働組合「適正化」の一手段として，本件調査チームによる調査を利用しようと考えていたものと認めるのが相当である。
そうすると，本件アンケートは，本件調査チームによる調査の一環として実施されたものであるから，客観的に見れば，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成していたものと評価せざるを得ない。ｃこの点，上記事実経過によれば，市長による労働組合「適正化」政策の中心的課題は，市庁舎内における労働組合の政治活動の防止にあると認められるところ，職員による違法な政治活動が市庁舎内で行われれば，住民の行政の中立的運営に対する信頼が損なわれるおそれがあることは否定することができないから，そのような政治活動が行われる蓋然性が存在するのであれば，そのような政策を取る必要性もあったものといえる。しかしながら，上記政策の一環としてであっても，その必要性や労働組合に対する便宜供与をすることによる具体的な弊害が存在しないにもかかわらず，労働組合の団結権等に与える影響に配慮して十分な団体交渉を経るなどの手続を取らないまま，労働組合に対する便宜供与を一方的に廃止することは，上記政策目的との合理的関連性が認められない以上，労働組合の活動一般を弱体化させるものとして，労働組合及びその組合員の団結権等（憲法２８条）を侵害するものであったというべきである。
(イ)本件調査チームの独立性・中立性について
ａこれに対し，被告らは，本件調査チームが日弁連ガイドラインに沿ったものであり，被告市から独立性及び中立性を有する旨主張する。しかしながら，前提事実(4)並びに認定事実（イ）及び（ウ）に加え，証拠（甲５６，乙１の１及び２，丙３１，被告Ｙ本人）によれば，①日弁連ガイドラインは，企業等の内部調査を実施する内部調査委員会と区別されるものとして，企業等から独立した委員のみをもって構成されるものを第三者委員会とし，第三者委員会は，企業等から独立した立場で，ステークホルダー（利害関係者）のために，中立・公正で客観的な調査を行うものとされ，顧問弁護士等の企業等と利害関係を有するものは委員に就任することはできないと規定していること，②本件アンケートが実施された時点では，本件調査チームは，被告Ｙのほかに，Ｗ特別顧問及びＶ特別参与のみで構成されていたところ，Ｗ特別顧問は，市長の指示を受けて，被告Ｙに対して被告市の職員による違法行為等が発生している原因に関する調査を依頼するとともに，本件アンケートの設問への加筆や市長メッセージの作成を行ったり，本件アンケートの内容を確認したりするなど，本件アンケートの実施に深く関与していたこと，③被告Ｙは，労働組合のみならず，市長を含む被告市も本件調査チームによる調査の対象としていたこと，④Ｗ特別顧問は，本件調査チームのメンバーとして活動するのと同時に，被告市の特別顧問として，市長の労働組合「適正化」政策の中核である労働組合への便宜供与の禁止を内容とする労使関係条例案等の作成について，中心的に関与していたことが認められる。
これらの事実によれば，日弁連ガイドラインは，第三者委員会による企業等の不祥事等の調査について，委員会のメンバーが企業等から独立していることを特に重視しているものと考えられ，前提事実(1)のとおり，被告Ｙは，同ガイドラインの起草メンバーを務めたのであるから，そのことを十分に認識していたはずである。それにもかかわらず，本件調査チームの主要なメンバーの一人であるＷ特別顧問は，正に本件調査チームによる調査の対象である被告市における労使関係について，本件調査チームによる調査の対象でもある市長の意向を受けて，市長の政策を推進するための活動を行っていたものである。そうすると，本件調査チームについては，客観的に見て，被告市からの独立性及び中立性は確保されていなかったものといわざるを得ない。


ｂこの点，被告Ｙは，本人尋問において，本件調査チームによる調査作業で手一杯であり，Ｗ特別顧問が被告市と利害関係を有するか否かを確認することをしなかった旨供述する。
しかしながら，そもそも被告Ｙは，Ｗ特別顧問とは旧知の仲であり，市庁舎内で打合せをしたり電子メール等でやり取りをしたりしながら，被告市における労使関係の調査を進めてきたものである（甲４９，５６，丙３１，被告Ｙ本人）から，被告ＹがＷ特別顧問の活動内容を知らなかったとは直ちに考え難い。また，仮に，被告Ｙが本件調査チームの主要メンバーであるＷ特別顧問が被告市から独立性・中立性を有するかについて意を払わなかったとすれば，そのことが正に本件調査チームが被告市からの独立性・中立性を有していなかったことを示すものというべきである。
ｃまた，被告らは，Ｗ特別顧問が本件調査チームによる調査のわずか２か月前に特別顧問を委嘱されたことや，それまでＷ特別顧問と被告市には一切の利害関係がなかったこと，Ｗ特別顧問は特別顧問設置要綱に定める謝礼以外の金員を受領していないことからすれば，Ｗ特別顧問は被告市から独立性・中立性を有していた旨主張する。しかしながら，被告らが指摘する点は形式的な利害関係の有無にとどまり，上記ａのとおり，Ｗ特別顧問が市長との実質的な利害関係を有していたことからすれば，被告らが主張する点は，Ｗ特別顧問の独立性・中立性を示すものとはいえない。
そのほか，被告らは，調査報告書の起案権が本件調査チームに専属すること，本件調査チームの作業スペースが被告市から独立していたことなどを主張するが，いずれも本件調査チームの主要メンバーが調査対象である市長の政策を推進する立場にあったという問題点を治癒するようなものとはいえない。
ｄさらに，後記オ（オ）で説示するとおり，処分権者である市長等が本件調査チームから本件アンケートの回答内容の提供を受け，それに基づき懲戒処分を行う可能性もあり得たことをも考慮すると，本件調査チームが被告市からの独立性・中立性を有していたとは認められないから，本件アンケートを含む本件調査チームによる調査が，市長の労働組合「適正化」政策の一部を成していたという上記評価は左右されないものというべきである。
(ウ)原告組合らを無力化する目的の有無について
ａ上記で述べたとおり，本件アンケートは市長の労働組合「適正化」政策の一部を成していたものであるところ，原告らは，本件アンケートについて，市長が，平成２３年１１月の市長選挙において，市長の対立候補であったＪ前市長を原告組合らが支持したことを逆恨みし，原告組合らを敵視して，これを無力化する目的で実施されたものである旨主張する。
ｂ   しかしながら，   前提事実(4)並びに   認定事実（ウ），   （オ）及び（カ）に加え，証拠（甲５６，丙３１，被告Ｙ本人）及び弁論の全趣旨によれば，①被告Ｙは，平成２４年１月１２日に市長から特別顧問を委嘱されるまでの間，被告市やその職員による労働組合である原告組合らとの間に契約関係，人的関係その他の利害関係を有しておらず，市長との面識も有していなかったこと，②被告Ｙは，市長から被告市の職員による違法活動等の調査を依頼されたことから，Ｒ教授に対するヒアリングの結果や過去に関与した公務員の不祥事調査における経験を踏まえ，被告市における労使関係を調査するため，本件アンケートを実施することを発案し，その内容についても，本件調査チームのメンバーであったＷ特別顧問及びＶ特別参与の意見を聴いたほかは，一人で作成したものであり，本件アンケートを実施すること及びその内容について，市長等を含む被告市の職員の了承や指示を得ることはなかったことが認められる。
ｃそうすると，被告Ｙは，被告市における労使関係を調査するという目的で，本件アンケートの作成等をしたものと認められ，それを超えて，市長の意向を受けるなどして，本件アンケートの作成等をすることによって，原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認め難く，そのほか被告Ｙ自身が上記のような意図又は動機を有していたことを認めるに足りる証拠はない。また，市長において，本件アンケートの作成過程を把握し，被告Ｙに指示するなどして，本件アンケートの個別の設問内容を自らの意に沿うものにしようとしていたと認めるに足りる証拠もない。
(エ)まとめ
以上によれば，本件アンケートを含む本件調査チームによる調査が市長の労働組合「適正化」政策の一部を成していたことは，本件アンケートが原告らの憲法上の権利を侵害するものであったか否かを検討する上で，重要な要素となるものということができる。
しかしながら，被告Ｙが本件アンケートの作成等をするに当たって，原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認められないし，適正な労使関係を形成すること自体は正当なものであって，このような労使関係を形成するためには，従前の被告市と労働組合との関係において不適正な点があったかどうかを具体的に調査しなければならないこともまた事実である。
そうすると，本件アンケートを含む本件調査チームによる調査が市長の労働組合「適正化」政策の一部を成しており，市長による一連の上記政策の中に，労働組合の団結権等を侵害する違法な施策が存在していたとしても，上記（ウ）で述べたことをも考慮すれば，そのことから直ちに，本件アンケートが上記団結権等を侵害することを意図するものであったとまではいえない。
エ本件アンケートの必要性について
(ア)被告らは，本件アンケートの必要性として，被告市の職員等による違法行為等が多発する背景には，従前から続く労使関係癒着の構造が存在し，使用者側と労働組合が明示的又は黙示的に結託して違法行為等の隠ぺいを図っているという仮説が該当する可能性が高いことから，管理する側のヒアリング調査では問題の実態は明らかにならないこと，個別具体的な事象についての質問では根本原因の解明を期待することができないこと，内部告発の信用性を確認するために対象を限定することなく情報を得る必要があったことを主張する。


(イ)そこで検討するに，前提事実(2)並びに認定事実（イ），（エ）及び（オ）に加え，証拠（甲２５，５６，乙７，８，丙３１，被告Ｙ本人）によれば，本件アンケートが実施された時点における状況として，①被告市においては，職員厚遇問題が大きく報道されるようになったことを受け，平成１６年１２月に設置された改革委員会における議論を踏まえ，労使関係に関する改革が図られてきたが，平成１８年アンケートによれば，労使関係に問題があるとする意見と問題がないとする意見が同数程度であったこと，②平成２３年１２月２６日の市会交通水道委員会において，原告Ｎ組合の役員が勤務時間内組合活動を行っていたことが指摘され，交通局の幹部職員がこの事実を認めて謝罪したこと，③平成２４年１月２７日の市会財政総務委員会において，交通局の職員が勤務時間内に労働組合の会議に出席していたことが指摘され，交通局の幹部職員がこの事実を認めて謝罪したこと，④市庁舎に設置されていた本件目安箱に対する投書の中には，組合による人事介入，勤務時間内組合活動及びヤミ便宜供与等について告発するものが含まれており，被告Ｙが同日面談した被告市の職員である内部告発者も同様の事実を述べていたことが認められる。
そうすると，少なくとも原告Ｎ組合については，勤務時間内組合活動という問題点が一部明らかになっていたものであり，平成１８年アンケート，本件目安箱への投書及び内部告発者の告発内容からすれば，被告市における労使関係に関する調査の必要性がなかったとはいえない。(ウ)一方，本件アンケートが実施された時点においては，原告Ｎ組合以外の労働組合については，違法行為等が具体的に明らかになっていたわけではなく，全ての労働組合について違法行為等が次々と明らかになっているような緊急性の高い事態が発生していたとは認められない。また，本件目安箱への投書の内容や上記内部告発者の告発内容を具体的に裏付ける証拠が存在したものとも認められない。
そして，被告Ｙは，被告市の職員による違法行為等の原因に関する調査の端緒として本件アンケートを実施したものであり（丙３１，３２，被告Ｙ本人），本件アンケートは模索的・探索的な性質を有するものであって，被告Ｙの上記仮説も飽くまで仮説の域を出るものではなかったものである。
(エ)また，認定事実（ア）のとおり，本件アンケートの実施前には，被告市の職員が覚せい剤取締法違反や殺人未遂の容疑で逮捕されるなど，被告市の職員による違法行為が頻発していたことが認められる。しかしながら，被告市の職員によるこれらの違法行為については，個人的な問題である可能性も高く，これが労使関係の問題に起因するものとは直ちに考え難いというべきである。
(オ)さらに，認定事実（エ）及び（オ）によれば，本件アンケートの実施当時，被告市の市長部局及び交通局においては，人事担当課長や管理職を対象とする調査に着手していただけでなく，原告Ｎ組合は，平成２４年２月１日の被告Ｙとの意見交換において，自主的な内部調査を行うことに前向きな姿勢を見せていたものであり，原告Ｏ組合も，内部調査を実施する方向で検討を開始していたことが認められる。(カ)そして，被告らが被告市のほぼ全職員を対象とする本件アンケートを実施した必要性として主張するところは，上記のとおり，管理する側のヒアリング調査では問題の実態は明らかにならないこと，及び内部告発の信用性を確認するため，対象を限定することなく情報を得る必要があったことというものである。
しかしながら，これらの必要性は抽象的なものにとどまっており，被告市のほぼ全職員を対象とする本件アンケートを実施する十分な必要性を示すものとはいえない。また，被告Ｙにおいて，回答者を必要十分な範囲に絞って本件アンケートを実施するといったことを検討した形跡も存在しない。
(キ)そうすると，被告Ｙは，被告市が着手していた被告市の職員や労働組合の憲法上の権利を侵害する可能性が比較的低い手法による調査の結果や，原告組合らによる自主的な内部調査の結果を待つことなく，直ちに被告市のほぼ全職員を対象とする本件アンケートの作成等をしたものであるところ，上記（ウ）のとおり，当時，緊急性の高い事態が発生していたわけではないことからすれば，被告Ｙによる上記行動は拙速との評価を免れないというべきである。
(ク)以上によれば，本件アンケートを実施する必要性が全く存在しなかったとはいえないものの，職務命令をもってほぼ全職員を対象に後記のような網羅的な質問を内容とするアンケートを実施しなければならない必要性は乏しいものであったということができる。
オ本件アンケートの手法の相当性について
(ア)前提事実(3)及び(4)並びに認定事実（カ）によれば，本件アンケートは，被告市のほぼ全職員を対象として，被告市における労使関係に関する広範な内容について，本件職務命令により記名式での回答を義務付けたものであって，しかも，本件アンケートの実施に当たって被告市の職員に示された職員宛て市長メッセージ等には，真実を正確に回答することを求めるとともに，正確な回答がされない場合には処分の対象となり得ることが明記されていたものである。
そうすると，本件アンケートは，懲戒処分の威嚇力を背景に，記名式で正確な回答をすることを義務付けるものであって，その手法は強制的なものであったということができるから，このような強制的な記名式のアンケートを実施する際には，任意の無記名式のアンケートを行う場合に比べて，その内容が回答者の憲法上の権利を侵害するものとならないよう細心の注意が払われる必要があったというべきである。(イ)また，前提事実(4)によれば，本件アンケートの実施に当たって発出された職員宛て市長メッセージ等には，被告市の職員による違法又は不適切と思われる政治活動や組合活動について次々と問題が露呈しており，徹底した調査・実態解明により膿を出し切りたいと考えていると記載されていることが認められる。
そして，本件アンケートの実施に当たって，上記のような記載のある職員宛て市長メッセージ等が発出されたことによって，回答者である被告市の職員としては，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていると認識することになったものと考えられる。しかしながら，実際には，上記エ（ウ）で述べたとおり，全ての労働組合について違法行為等が次々と明らかになっているような緊急性の高い事態が発生していたものではなかったものである。
そうすると，本件アンケートの実施に当たって発出された職員宛て市長メッセージ等は，被告市の職員に対し，組合活動への参加を萎縮させる効果を有するものであったといえ，このような職員宛てメッセージ等とともに本件アンケートが実施されたことは，手法として相当性を欠くものであったというべきである。
(ウ)これに対し，被告らは，第三者委員会の求めに応じて企業等が業務命令を発出したり，同業務命令に際し，調査に対して真実を述べることなどの指示をしたりすることは，日弁連ガイドライン及びその解説において認められている正当な手法であると主張する。