以上によれば，その余の相違点について検討するまでもなく，本件発明１は，本件特許の原出願日当時，当業者が引用発明その他被告らの主張に係る公知技術に基づいて容易に発明をすることができたものとは認められない（なお，被告らは，乙２１公報に乙２０公報と実質的に同一の発明が開示されている旨の主張もするが，上述したところによれば，乙２１公報記載の発明に乙２２公報記載の構成を適用し，又は適宜選択するなどして，本件発明１を容易に発明することができたなどということはできない。）。
エ争点２－１についての小括
上記のとおり，本件発明１は，本件特許の原出願日当時，当業者が引用発明に基づいて容易に発明をすることができたものとは認められないところ，本件発明２は本件発明１の構成要件を発明特定事項として引用しており，本件発明３は本件発明１又は同２の構成要件を発明特定事項として引用しているものであるから，本件発明２及び同３も，本件特許の原出願日当時，当業者が引用発明に基づいて容易に発明することができたものと認めることはできない。したがって，被告らの主張する無効理由１は認められない。
(2)争点２－２（無効理由２〔サポート要件違反〕は認められるか）についてア被告らは，仮に，構成要件１Ｇの「切り残し突起（１６）」が，本件明細書等の【図８】（ｂ）に示す形態に限られず，例えば下図（平成２３年６月２７日付け意見書〔乙１９〕の参考図１）の符号１６のような形態のものまでも含むというのであれば，かかる形態は，発明の詳細な説明に記載されたものでも示唆されたものでもないから，本件発明１（並びに本件発明１の構成要件を発明特定事項として引用する本件発明２及び同３）についての特許は，発明の詳細な説明に記載されていない発明についてされたものとして，サポート要件違反の無効理由があると主張する。
イ特許請求の範囲の記載が，発明の詳細な説明に記載したもの（特許法３６条６項１号）といえるか否かは，特許請求の範囲の記載と発明の詳細な説明の記載とを対比し，特許請求の範囲に記載された発明が，発明の詳細な説明に記載された発明で，発明の詳細な説明の記載により当業者が当該発明の課題を解決できると認識できる範囲のものであるか否か，また，その記載や示唆がなくとも当業者が出願時の技術常識に照らし当該発明の課題を解決できると認識できる範囲のものであるか否かを検討して判断すべきものである（知財高裁平成１７年（行ケ）第１００４２号同年１１月１１日特別部判決参照）。
ウ本件特許の特許請求の範囲の請求項１には，前記前提事実(2)のとおり，連続貝係止具において，「隣接する基材（１）同士はロープ止め突起（３）の外側が可撓性連結材（１３）で連結されず，ロープ止め突起（３）の内側が２本の可撓性連結材（１３）と一体に樹脂成型されて連結され，可撓性連結材（１３）はロープ止め突起（３）よりも細く且つロール状に巻き取り可能な可撓性を備えた細紐状であり，前記２本の可撓性連結材（１３）による連結箇所は，２本のロープ止め突起（３）の夫々から内側に離れた箇所であり且つ前記２本のロープ止め突起（３）間の中心よりも夫々のロープ止め突起（３）寄りの箇所として，２本の可撓性連結材（１３）を切断すると，その切り残し突起（１６）が２本のロープ止め突起（３）の内側に残るようにした」旨が記載されている。
エ本件明細書等の発明の詳細な説明には，次の記載がある（末尾の【】は，段落番号を示す。）。
「本発明の連続貝係止具は，隣接する貝係止具１１の２本のロープ止め突起３間が２本の可撓性連結材１３で連結され，２本の可撓性連結材１３は貝係止具１１が差し込まれる縦ロープＣの直径よりも広い間隔で２本のロープ止め突起３寄り箇所を連結するので，貝係止具１１を一本ずつ切断するときに可撓性連結材１３の一部が図８（ｂ）のように切り残し突起１６となって基材１に残って基材１から突出しても，図８（ａ）のように貝係止具１１を縦ロープＣへ差し込むときに切り残し突起１６が邪魔にならず，縦ロープＣが２本のロープ止め突起３間におさまり安定する。又，貝係止具１１を手で持って貝へ差し込むときに手（指）が切り残し突起１６に当たらないため手が損傷したり，薄い手袋を手に嵌めて前記差込作業をしても手袋が破れたりしにくい。」【０００８】
「（連続貝係止具の実施形態１）本発明の連続貝係止具は図８（ａ）のように前記実施形態の貝係止具１１を間隔をあけて数千～数万本平行に配置し，上下に隣接する貝係止具１１の基材１間を丸紐状の可撓性連結材１３で連結して樹脂成型して図１２（ａ）（ｂ）のようにロール状に巻くことができるようにしたものである。図８（ａ）の場合はハ字状の２本のロープ止め突起３の間を２本の可撓性連結材１３で連結してあり，しかも，２本の可撓性連結材１３をロープ止め突起３寄り箇所に配置して，２本の可撓性連結材１３の間隔を縦ロープＣの直径よりも広くしてある。このようにすると貝係止具１１を一本ずつ切断する場合に可撓性連結材１３の一部が切り残されて図８（ｂ）のように基材１に切り残し突起１６が発生しても，それが縦ロープＣへの差込時に邪魔になることがない。また，一本ずつ切断された貝係止具１１を貝の孔に差し込むために手で持っても切り残し突起１６の部分が手に当たらないため手が怪我したり，手に嵌めた作業用手袋が破れたりしにくい。」
【００２６】


オ上記に認定したところによれば，本件明細書等の発明の詳細な説明には，２本の可撓性連結材による連結箇所を，２本のロープ止め突起の間で，かつ，２本のロープ止め突起寄りの箇所とする構成により，可撓性連結材を切断したときに切り残し突起が残ったとしても，貝係止具を縦ロープへ差し込むときに切り残し突起が邪魔にならず，また，貝係止具を手で持って貝へ差し込むときに手（指）が切り残し突起に当たらないため手が損傷したり，薄い手袋を手に嵌めて前記差込作業をしても手袋が破れたりしにくいとの作用効果を奏することが明確に記載されている。そうすると，本件明細書等の発明の詳細な説明に接した当業者において，本件発明１に係る特許請求の範囲に記載された構成，すなわち，２本の可撓性連結材（１３）による連結箇所を，２本のロープ止め突起（３）のそれぞれから内側に離れた箇所であり，かつ，２本のロープ止め突起（３）間の中心よりもそれぞれのロープ止め突起（３）寄りの箇所とする構成を採用することにより，可撓性連結材（１３）を切断した際の切り残し突起（１６）の高さにかかわらず，本件発明１に係る課題を解決できると認識できることは明らかであるから，本件発明１が，発明の詳細な説明に記載されていないものということはできない。同様の理由により，本件発明２及び同３が，発明の詳細な説明に記載されていないものということはできない。したがって，被告らの主張する無効理由２は認められない。
(3)争点２の小括
以上のとおり，本件特許について，被告らの主張する無効理由はいずれも認められないから，原告による本件特許権の行使が，特許法１０４条の３第１項の規定により許されないということはない。
４争点３（被告各製品に対する本件特許権の行使が，前訴和解の効力により否定されるか）について
被告らは，原告及び被告らが当事者として含まれていた前訴和解の和解条項第２項(1)に，「被告らは，別紙物件目録８及び９記載の帆立貝養殖用貝係止具の形体の帆立貝養殖用貝係止具の製造等をしない。」とあり，他方で「原告らと被告らは，別紙被告製品目録２記載の形体の帆立貝養殖用貝係止具が上記ア記載の帆立貝養殖用係止具に当たらないことを確認する。」とあるのは，原告及び被告らが，前訴和解において，連続貝係止具の連結材の形体に着目して，これが直線状のものについては被告らにおいて製造等を停止し，これがハ字状に屈曲したものについては，当時は出願段階にあった本件特許との関係においても，被告らにおいて製造等することを原告が許容することを約したものと解すべき旨主張し，このことは前訴和解の和解条項第７項「原告らと被告らは，別紙被告製品目録１記載の形体かつ色彩及び同２記載の形体の帆立貝養殖用貝係止具が，上記ア記載の意匠と同一若しくは類似の意匠の実施に当たらず，又は，上記ア記載の特許発明の技術的範囲及び均等範囲に属する帆立貝養殖用貝係止具に当たらないことを確認する。」にも反映されているなどと主張する。
しかしながら，そもそも前訴和解は，原告が本件特許権に基づき被告らによる製品の製造等の差止め等を求めたものではなく，前訴和解の時点では，本件特許に係る特許査定もされておらず（なお，原告は，本件特許に係る特許出願の出願人ではないから，前訴和解の時点で，原告に同出願に係る権利につき，いかなる処分権限があったのか不明であるが，この点はひとまず措く。），また，被告各製品も存在していなかったものである。そして，前訴和解の和解条項第２項は，上記のとおり，被告らが，原告に対し，「別紙物件目録８及び９記載の帆立貝養殖用貝係止具の形体の帆立貝養殖用貝係止具の製造等をしない」ことを約し，他方で，原告及び被告らの間で，形状を確認した具体的な和解製品（「別紙被告製品目録２記載の形体の帆立貝養殖用貝係止具」。別紙３の〔写真Ａ〕参照）が，「上記ア記載の帆立貝養殖用貝係止具に当たらないことを確認」しているにとどまり（なお，「各製品の実際の形体，色彩については，和解の席上，被告らから原告らに交付された製品実物つきの被告製品目録２により確認された」旨が，前訴和解の別紙被告製品目録２にも特掲されているところである。），被告らが主張するように，将来にわたって被告らが製造等する連続貝係止具についても，その可撓性連結材の形状に着目し，これが直線状のものとハ字状のものとを峻別して，ハ字状のものについては原告は権利行使しないことを約したとまで解することは困難というほかはない。被告らは，一般的な和解の趣旨からして，製品の歩留まりの改善や和解後に発見された問題点を解決するために，和解製品として製造等が許容された製品について，一切の形体の変更をも認めない旨が合意されていたと考えるべきではないとも主張するが，上記のとおり，前訴和解の和解条項では，個別に特定された具体的な和解製品について被告らが製造等をしないとされた製品に当たらないことを確認するにとどまっており，将来の形体等の変更を見越した条項は存在しないところ，将来被告らが製造等する製品であって，上記和解製品と異なる形体の製品についてまで，原告と被告らとの間で権利行使の対象としない旨が合意されたと認めることはできないというべきである（前訴和解の和解条項第７項(2)においても，「被告らは，今後，原告らが上記商標権，意匠権，及び特許権に基づき被告らに対して侵害訴訟の提起又は仮処分の申立てをした場合を除き，上記権利につき，自ら又は第三者を用いて無効審判請求をしない。」と規定され，原告による本件特許権の行使は，少なくとも和解条項上は制約されていない。）。
以上のとおり，前訴和解は，原告と被告らとの間において，具体的な形体を有する和解製品について，（当時は出願段階にあった）本件特許権を含む知的財産権の行使をしない旨が約されたにとどまるというほかないところ，被告各製品は，可撓性連結材の形状及びこれと基材との連結態様において，和解製品と異なる構成を有することは，前記前提事実（別紙３を含む。）のとおりであるから，被告らによる被告各製品の製造販売等に対する原告の本件特許権の行使が，前訴和解の効力により否定されるということにはならない。


主文
１   原告ら   の甲事   件の訴   えのう   ち，公   示処分   の一部   取消し   を求め   る主位   的請求及び   輸送施   設の使   用停止   等の処   分の差   止請求   に係る   各部分   をいず   れも却下する   。
２   各原告   と被告   との間   におい   て，当   該原告   が，その営業所に属する日勤   勤務運転者を，それぞれ，１乗務（出庫から帰庫までの連続した乗務と認められるものをいう。）当たりの乗務距離（高速自動車国道及び自動車専用道路を利用した距離を含む。ただし，高速自動車国道及び自動車専用道路を１回の利用において連続して５０キロメートル以上利用した場合にあっては，当該利用の距離にかかわらず，５０キロメートルを利用したものとみなして乗務距離に算入する。）が２５０キロメートルを超えても事業用自動車に乗務させることができる地位にあることを確認する。
３   近畿運輸局長が，原告Ｃに対して平成２３年７月６日付けでした，輸送施設の使用停止処分を取り消す。
４訴訟費用は，原告Ａに生じた費用の３分の１及び被告に生じた費用の１０分の１を同原告の負担とし，原告Ｂに生じた費用の３分の１及び被告に生じた費用の１０分の１を同原告の負担とし，原告Ｃに生じた費用の４分の１及び被告に生じた費用の１０分の１を同原告の負担とし，その余は被告の負担とする。
事実及   び理由
第１請求
１甲事件
（１）ア主位的請求
近畿運輸局長が，平成２１年１２月１６日付けでした一般乗用旅客自動車運送事業の最高乗務距離の指定地域及び最高限度を定める公示処分（近運自二公示第６０号）のうち，原告Ｂについては大阪市域交通圏につき，原告Ａについては京都市（ただし，平成１７年４月１日に編入された旧北桑田郡京北町の区域を除く。）につき，原告Ｃについては神戸市域交通圏につき，それぞれ，日勤勤務運転者の１乗務当たりの乗務距離の最高限度を２５０キロメートルと定めた部分を取り消す。
イ予備的請求
主文第２項同旨
（２）近畿運輸局長は，原告らに対し，その営業所に属する日勤勤務運転者を，それぞれ，１乗務（出庫から帰庫までの連続した乗務と認められるものをいう。）当たりの乗務距離（高速自動車国道及び自動車専用道路を利用した距離を含む。ただし，高速自動車国道及び自動車専用道路を１回の利用において連続して５０キロメートル以上利用した場合にあっては，当該利用の距離にかかわらず，５０キロメートルを利用したものとみなして乗務距離に算入する。）が２５０キロメートルを超えて事業用自動車に乗務させたことを理由として，道路運送法４０条に基づく自動車その他の輸送施設の当該事業のための使用の停止若しくは事業の停止，又は許可の取消しの各処分をしてはならない。
２乙事件
主文第３項同旨
第２事案の概要
１甲事件は，一般乗用旅客自動車運送事業（タクシー事業）を営む原告らが，乗務距離の最高限度を定める旅客自動車運送事業運輸規則（以下「運輸規則」という。）２２条は違憲ないし違法であり，また同条に基づき近畿運輸局長が定めた平成２１年１２月１６日付け公示（近運自二公示第６０号。以下「本件公示」という。）も違法であるなどとして，①主位的には本件公示が行政事件訴訟法３条２項にいう処分に当たることを前提に，本件公示のうち日勤勤務運転者の１乗務当たりの乗務距離の最高限度を２５０キロメートルと定めた部分の取消しを，予備的には行政事件訴訟法４条にいう当事者訴訟として，本件公示にかかわらず，各原告の日勤勤務運転者に対し，１乗務当たり２５０キロメートルを超えて乗務させることのできる地位にあることの確認をそれぞれ求め，さらに，②道路運送法（以下「法」という。）４０条に基づく自動車その他の輸送施設の当該事業のための使用の停止若しくは事業の停止，又は許可の取消しの各処分（以下「各不利益処分」という。）の差止めを求めている事案である。
乙事件は，一般乗用旅客自動車運送事業を営む原告Ｃが，本件公示の定める乗務距離の最高限度を超えて運転者を事業用自動車に乗務させていたことを理由に，近畿運輸局長から，法４０条に基づき輸送施設の使用停止処分（以   下「本件使用停止処分」という。）を受けたところ，本件使用停止処分の根拠となった運輸規則２２条，本件公示及び処分基準が違憲ないし違法であるなどとして，本件使用停止処分の取消しを求めている事案である。なお，書証に関し，併合前の乙事件においても同一内容の書証が提出されているものについて，重ねて乙事件の書証を引用することはしない。また，特に断らない限り，枝番がある書証について書証番号は全枝番号を含む。
２関係法令等の定め
（１）乗務距離の最高限度規制


法２７条１項は，一般旅客自動車運送事業者は，事業計画の遂行に必要となる員数の運転者の確保，事業用自動車の運転者がその休憩又は睡眠のために利用することができる施設の整備，事業用自動車の運転者の適切な勤務時間及び乗務時間の設定その他の運行の管理，事業用自動車の運転者，車掌その他旅客又は公衆に接する従業員の適切な指導監督，事業用自動車内における当該事業者の氏名又は名称の掲示その他の旅客に対する適切な情報の提供その他の輸送の安全及び旅客の利便の確保のために必要な事項として国土交通省令で定めるものを遵守しなければならないと定めている。これを受けて運輸規則２２条１項は，交通の状況を考慮して地方運輸局長が指定する地域内に営業所を有する一般乗用旅客自動車運送事業者は，同条２項の規定により地方運輸局長が定める乗務距離の最高限度を超えて当該営業所に属する運転者を事業用自動車に乗務させてはならない旨を定めている。この乗務距離の最高限度は，当該地域における道路及び交通の状況並びに輸送の状態に応じ，当該営業所に属する事業用自動車の運行の安全を阻害するおそれのないよう，地方運輸局長が定めるものとされ（同条２項），地方運輸局長は，同条１項の地域の指定をし，及び同条２項の乗務距離の最高限度を定めたときは，遅滞なく，その旨を公示しなければならないとされている（同条３項）。近畿運輸局長は，運輸規則２２条１項及び２項に基づき平成２１年１２月１６日付け近運自二公示第６０号「一般乗用旅客自動車運送事業の最高乗務距離の指定地域及び最高限度について」（本件公示。甲１）を公示し，大阪市域交通圏，北摂交通圏，河北交通圏，河南交通圏，京都市（ただし，平成１７年４月１日に編入された旧北桑田郡京北町の区域を除く。以下同じ。）及び神戸市域交通圏を指定地域（以下「本件指定地域」という。）として指定し，乗務距離の最高限度を１乗務（出庫から帰庫までの連続した乗務と認められるものをいう。以下同じ。）当たり隔日勤務運転者につき３５０キロメートルと，日勤勤務運転者につき２５０キロメートルと定め，本件公示は平成２２年１月１日から適用するものとされた。そして上記乗務距離には，高速自動車国道及び自動車専用道路（以下「高速自動車国道等」という。）を利用した距離を含むものとするが，高速自動車国道等を１回の利用において連続して５０キロメートル以上利用した場合にあっては，当該利用の距離にかかわらず５０キロメートルを利用したものとみなして算入するものとされた。
なお，大阪市域交通圏は，大阪市，豊中市，吹田市，守口市，門真市，東大阪市，八尾市，堺市（ただし，平成１７年２月１日に編入された旧南河内郡美原町の区域を除く。）及び池田市のうち大阪国際空港の区域で構成されており，神戸市域交通圏は，神戸市，尼崎市，西宮市，芦屋市，伊丹市，宝塚市，川西市，明石市及び川辺郡で構成されている。
（２）不利益処分の定め等
国土交通大臣は，一般旅客自動車運送事業者が法若しくは法に基づく命令に違反したときは，６月以内において期間を定めて自動車その他の輸送施設の当該事業のための使用の停止（以下「自動車等の使用停止」という。）若しくは事業の停止を命じ，又は許可を取り消すことができる（   法４０条１号）ところ，一般乗用旅客自動車運送事業者に対する各不利益処分の権限は地方運輸局長に委任されている（法８８条２項，道路運送法施   行令１条２項）。
近畿運輸局長は，行政手続法１２条１項に基づく各不利益処分に関する処分基準として，平成２１年１０月１日付け「一般乗用旅客自動車運送事業者に対する行政処分等の基準について（公示）」（乙１。以下「   処分基準公示」という。）及び同日付け「一般乗用旅客自動車運送事業者に対する違反条項ごとの行政処分等の基準について（公示）」（乙２。以下「個別基準公示」といい，処分基準公示と併せて「本件各処分基準」という。）を定め，公表している。また，近畿運輸局自動車監査指導部，自動車交通部及び自動車技術安全部は，処分基準公示の運用上の細目について，平成２２年４月３０日付け「「一般乗用旅客自動車運送事業者に対する行政処分等の基準について」の解釈及び運用について」（乙３）を定めている。これらによれば，乗務距離の最高限度違反に対する行政処分等の原則的な基準は，①未遵守率５パーセント未満の初違反については警告，再違反については２０日車の自動車等の使用停止，②未遵守率５パーセント以上２０パーセント未満の初違反については１０日車の自動車等の使用停止，再違反については３０日車の自動車等の使用停止，③未遵守率２０パーセント以上５０パーセント未満の初違反については２０日車の自動車等の使用停止，再違反については６０日車の自動車等の使用停止，④未遵守率５０パーセント以上の初違反については３０日車の自動車等の使用停止，再違反については９０日車の自動車等の使用停止と定められている。
また，処分基準公示１（８）は，法８条１項に規定する緊急調整地域，特定地域における一般乗用旅客自動車運送事業の適正化及び活性化に関する特別措置法３条１項に規定する特定地域並びに「特別監視地域の指定等について」（平成１４年１月１８日付け近運旅二公示第１０号）１に規定する特別監視地域及び「平成１９年度の特別監視地域の指定に伴い試行的に実施する増車抑制対策等の措置について」（平成１９年１１月２０日付け近運自二公示第４４号）１１に規定する特定特別監視地域に指定された地域内の営業所における一定の違反については，基準日車等を別表「加重基準一覧」のとおり加重して取り扱うものとしている（以下「本件加重規定」という。）。そして，個別基準公示によって，乗務距離の最高限度違反は，本件加重規定による加重対象となる違反と定められている。
自動車等の使用停止処分を行うべき違反行為を行った事業者には，処分日車数１０日車までごとに１点とする違反点数が付され，事業者に付された違反点数は，事業者ごとに，運輸局の支局区域単位及び管轄区域単位で累計し，原則３年で消滅する（処分基準公示２（１），（３），（４））。そして，事業者が一の運輸支局区域にのみ営業所を有する場合，一の運輸局管轄区域内の複数の運輸支局区域に営業所を有する場合，複数の運輸局管轄区域に営業所を有する場合に応じそれぞれ定められた基準に基づき，一定の累積点数に達した場合には事業停止処分，区域廃止命令，許可取消処分を行うこととされている（処分基準公示４（１），５（１），６（１）。例えば，事業者が一の運輸支局区域にのみ営業所を有する場合には，その累積点数が５１点以上となった場合に事業停止処分が行われ，８１点以上となった場合には許可取消処分が行われる。）。
３前提事実等（当事者間に争いのない事実のほか各項記載の証拠等により認められる事実等）
（１）当事者


原告らは，いずれも法に基づき，近畿運輸局長による一般乗用旅客自動車運送事業（タクシー業）の許可を受け，同事業等を営む者である。すなわち，原告Ａは京都市において，原告Ｂは大阪市域交通圏において，原告Ｃは神戸市域交通圏，大阪府豊中市及び同池田市の大阪国際空港の地域において，それぞれタクシー業等を営んでいる。
（２）特別監視地域の指定等
近畿運輸局長は，平成２０年７月１１日に大阪市域交通圏，神戸市域交通圏等を特別監視地域及び特定特別監視地域に，平成２１年７月１７日に京都市域交通圏等を特別監視地域及び特定特別監視地域に，それぞ   れ指定した（乙６，７）。
また，国土交通大臣は，平成２１年１０月１日，特定地域における一般乗用旅客自動車運送事業の適正化及び活性化に関する特別措置法３条１項に基づき，大阪市域交通圏，神戸市域交通圏，京都市域交通圏等を特定地域として指定した（甲１６）。
（３）原告Ｃに対する監査等
近畿運輸局神戸運輸監理部兵庫陸運部は，平成２２年９月２日，同月２１日及び同年１０月２１日に原告ＣのＤ営業所に対し，巡回監査を行い，運転者１０名分の同年８月２１日から同年９月２０日までの間の乗務記録を調査した結果，上記１０名分の全乗務回数２３０回のうち７４回について，本件公示で定められた神戸市域交通圏の乗務距離の最高限度を超えて乗務していたことを確認し，原告Ｃに対し，「乗務距離の最高限度が確実に遵守されていなかった」こと（法２７条１項，運輸規則２２条１項違反の   事実。以下「本件違反事実」という。）などを指摘した（乙事件の甲６，   乙事件の乙４）。
近畿運輸局長は，平成２３年３月２２日付けで，原告Ｃに対し，行政手続法３０条に基づき弁明書の提出を求めたところ，原告Ｃは，同年４月５日，近畿運輸局長に対し，弁明書を提出した（乙事件の甲６，乙事件の甲２２）。
（４）両事件の提訴等
原告らは，平成２２年３月１７日，当裁判所に甲事件を提起し，原告Ｃは，平成２３年３月２９日，当裁判所に乙事件（本件違反事実に係る不利益処分の差止請求）を提起した（当裁判所に顕著な事実）。
（５）本件使用停止処分
近畿運輸局長は，平成２３年７月６日，原告Ｃに対し，本件違反事実について，法４０条に基づき７０日車の自動車等の使用停止（１１両については５日間（同月１５日から同月１９日まで），１両については１５日間（同月１５日から同月２９日まで）の使用停止）を命ずる（本件使用停止処分）とともに，法４１条１項に基づき，上記各タクシー車両の自動車検査証を神戸運輸監理部長に返納し，自動車登録番号標及びその封印を取り外した上，同自動車登録番号標について同運輸監理部長の領置を受けるべきことを命ずる旨の附帯命令（以下「本件附帯命令」という。）をした（乙事件の甲３８）。
（６）乙事件に係る訴えの変更等
原告Ｃは，平成２３年７月１１日，乙事件の訴えを本件使用停止処分及び本件附帯命令の取消しを求めるものに変更したが，同年８月１８日，本件附帯命令の取消しを求める部分を取り下げた（当裁判所に顕著な事実）。
第３争点
１甲事件の本案前の争点
（１）本件公示の取消請求関係―本件公示が処分性を有するか。
（２）各不利益処分の差止め請求関係
ア処分の蓋然性があるか。
イ重大な損害を生ずるおそれがあるか。
（３）確認請求関係―確認の利益があるか。
２運輸規則２２条の違法性
（１）運輸規則２２条は憲法２２条１項に違反するか。（２）運輸規則２２条は法の委任の範囲を超えており違法か。３本件公示は違法か。
４乙事件の固有の争点
（１）本件加重規定を適用してされた本件使用停止処分の適法性（２）本件使用停止処分に係る理由付記は行政手続法１４条１項に違反するか。
第４当事者の主張
１争点１（甲事件の本案前の争点）について
（１）争点１（１）（本件公示の取消請求関係―本件公示が処分性を有するか。）について
（原告らの主張）
ア行政立法の処分性
形式的には一般的抽象的規範を定めるものであっても，実質的にみて，それにより行政主体と私人との間に個別具体的な権利変動が生ずる場合は，直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定するものであるといえるから，そのような行政の行為には処分性が肯定されるべきである。
イ本件公示には処分性が認められること
本件公示は，不特定多数人に向けられたものではなく，飽くまでも本件指定地域に営業所を有する一般乗用旅客自動車運送事業者という極めて限定された範囲の者に向けられたものであり，さらに実質的にみれば，輸送実績に照らし乗務距離の最高限度を超過するおそれがある事業者という極めて限定された事業者に向けられたものである。
また，運輸規則２２条１項は具体的な指定地域や具体的な乗務距離の最高限度を定めておらず，指定地域や乗務距離の最高限度を具体的に定めた本件公示こそが，直接，原告らの権利を具体的に制限し，具体的な義務を課す根拠となる。
そして，複数の者に対して適用される行政行為の適法性について，訴訟上違法であることが確定した場合であっても，その判決に第三者効がないとすると，訴訟当事者間では当該行政行為は違法であるが，他の者との関係では適法であるとの法律関係が生じることとなり，同一の行政行為をめぐる法律関係をいたずらに混乱させることになる。そのため，複数の者に対して適用される行政行為については，処分性を認めた上で取消訴訟において処分の適法性を争うとした方が合理的であるところ，本件公示についてもこのような考え方が妥当する。
なお，被告は，本件公示に処分性を認めなくても，事業者は本件公示に違反したことを理由になされた各不利益処分を争えば足りる旨主張する。しかし，原告らが，本件公示の段階で本件公示の違法性を争うことができず，その後の行政処分の段階においてしかこれを争うことができないとすると，原告らは，自動車等の使用停止という行政処分を受ける危険，さらに違反点数が積み重なった場合，事業停止処分や許可取消処分という極めて重い行政処分を受ける危険を引き受けながら事業を継続しなければならない立場に立たされることを踏まえれば，むしろ本件公示に処分性を認め，本件公示の違法性を争うことを認めるべきである。
したがって，本件公示には処分性が認められる。
（被告の主張）
ア行政立法の処分性


抗告訴訟の対象となる行政処分とは，公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち，その行為によって，直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいい，公定力を生ずるような性質のものでなければならない。
立法行為としての性質を有する行為は，不特定多数の者を名宛人とする一般的抽象的な法規範の定立であり，それに基づく行政庁の具体的な行為によって初めて国民の権利利益に具体的な変動が生じるものであるから，原則として処分性は認められず，その実質において立法の形式を借りた処分といえるような極めて例外的な場合に処分性が認められる余地もあるにとどまる。
イ本件公示には処分性が認められないこと
本件公示は，法２７条１項を受けて定められた運輸規則２２条の委任を受けて，近畿運輸局長が乗務距離の最高限度等を定めた行政立法で，運輸規則２２条の内容を補充するためのものであり，将来新規に参入する事業者も含め，広く本件指定地域内に営業所を有する一般乗用旅客自動車運送事業者を対象にするものであるから，一般的抽象的な法規範の定立行為そのものであり，近畿運輸局長が行う処分と実質的に同視することができるような極めて例外的な場合には当たらない。
また，権利救済という観点からみても，本件公示によって，事業者らの権利義務及び法律上の地位に何らかの変動がもたらされるわけではなく，これらの変動がもたらされる蓋然性が極めて高くなったというわけでもない。事業者らは，本件公示に違反する行為をしたことを理由とする法４０条に基づく各不利益処分についての抗告訴訟を提起して，本件公示が違法無効であることを主張することが可能であり，かつ，それで足りる。以上によれば，本件公示に処分性を肯定することはできず，このように解しても何ら不都合はない。
（２）争点１（２）（各不利益処分の差止め請求関係）についてア争点１（２）ア（処分の蓋然性があるか。）について
（原告らの主張）
原告らは乗務距離の最高限度規制（運輸規則２２条１項）に違反する行為をしたとして近畿運輸局長により各不利益処分を受ける蓋然性がある。
（被告の主張）
（ア）処分の蓋然性の意義
処分の差止めの訴えが適法であるためには，救済の必要性の前提として，一定の処分をすべきでないにもかかわらずこれがされようとしていること（処分等の蓋然性）が必要とされている。そして，これが認められるためには，当事者がそのようなおそれがあると考えるだけでは足らず，告知聴聞の手続が開始されるなど，一定の処分又は裁決がされることについて客観的に相当程度の蓋然性が存在することが必要であると解すべきである。
（イ）原告らについて処分の蓋然性が認められないこと
ａ原告Ｂ及び原告Ｃについて
既に行政処分等がされたものを除けば，近畿運輸局長において，原告Ｂ及び原告Ｃが乗務距離の最高限度規制（運輸規則２２条１項）に違反する行為をしたかどうかは必ずしも明らかでなく，現在，同規制に違反したことを前提とした弁明の機会付与や聴聞等も行われておらず，監査においてこの点が指摘されたこともないのであり，同違反行為に係る法４０条の不利益処分に向けた手続が進行しているわけでもない。
したがって，原告Ｂ及び原告Ｃに対して一定の処分がされることについて客観的に相当程度の蓋然性が存在するとはいえない。
ｂ原告Ａについて
近畿運輸局長は，平成２５年１月１０日，原告Ａに対し，Ｅ営業所に対する巡回監査を行い，乗務距離の最高限度規制に違反する行為があったと指摘したが，監査で入手した資料の精査・検討は完了していないため，同規制に違反したことを前提とした弁明の機会付与や聴聞は行われておらず，それ   らが行われるか   どうかも未だ明らかでな   い（少なくとも，口頭弁論終結日である平成２５年２月７日までに行われてはいない。）。この点，監査指摘事項は，限られた時間内で行われる監査の終了時点において，暫定的に法令違反等がうかがわれる事項を指摘するものであるから，監査指摘事項として挙げられた事項について，必ずしも行政処分等が行われるとは限らない。そうすると，現段階において，原告Ａに対して一定の処分がされることについて客観的に相当程度の蓋然性があるとはいえない。ｃ原告らに対する事業停止処分及び許可取消処分の蓋然性について原告らの現在の違反累積点数（原告Ｃ７点，原告Ａ及び原告Ｂ各０点）を踏まえると，原告らが乗務距離の最高限度規制に違反したとしても直ちに事業停止処分及び許可取消処分がされる蓋然性はない。イ争点１（２）イ（重大な損害を生ずるおそれがあるか。）について
（原告らの主張）
（ア）重大な損害を生ずるおそれについて
行政事件訴訟法３７条の４第２項が   損害の回復困難性を「重大な損害」の考慮要素にとどめていることからすれば，取消訴訟による事後的救済が可能な場合には「重大な損害」要件を充足しないという厳格な考え方を採用すべき法律的根拠は存在しない。平成１６年の行政事件訴訟法改正は，取消訴訟中心主義から脱却し，もって国民の権利利益の実効的救済を図ることを意図したものであって，このような改正法の趣旨からすれば，たとえ取消訴訟による救済可能性が否定し得ない場合であっても，裁判所としては，原告らの権利救済の見地から事前審査を行うことが適切と認めれば，差止めの訴えの本案審理に踏み込むべきである。また，差止めの訴えにおける「重大な損害」という条文上の文言は，執行停止（行政事件訴訟法２５条２項）における損害要件と全く同じ文言が用いられている。そして，「重大な損害」という表現は，改正行政事件訴訟法２５条が執行停止の要件を明確に緩和する趣旨で，旧規定の「回復の困難な損害」に代えて用いた表現であるところ，執行停止と差止めの訴えという異なる問題を扱う条文で同じ要件が定められていることからも，「重大な損害」という要件は厳格な定めではなく，「重大な損害」要件があることをもって，差止めの訴えを「例外」とみてその守備範囲を限定する趣旨と解するのは適切ではない。
したがって，差止めの訴えにおける「重大な損害」要件については，そもそも厳格に解する必要はなく，原告の権利救済の見地から事前審査を行うことが適切であると認められる場合には，本案審理がされるべきであって，取消訴訟を提起して執行停止がされれば回避し得る損害であるとの理由によって，差止めの訴えを却下すべきではない。（イ）原告らに重大な損害を生ずるおそれがあること
ａ自動車等の使用停止処分による損害
原告らは，乗務距離の最高限度規制に違反したことを理由として，近畿運輸局長から自動車等の使用停止処分を受ける蓋然性がある。その場合，原告らは，相当数の自動車の使用を停止しなければならず，運送収入の下落のみならず，利用者の配車依頼への対応が滞り，原告らに対する信用が失墜するおそれも存在し，原告らの事業にとって重大な損害が生じることとなる。


この点，被告は，原告らの被る経済的不利益は金銭賠償によって容易に回復することができる旨主張するが，本件公示が違法であることが確定した後に，原告らが国家賠償請求訴訟を提起したとしても，実際には，原告らに生じた損害の全てが填補されることも，それが容易に回復できることも，あり得ない。
また，被告は，処分の性質上，自動車等の使用停止処分に伴う経済的不利益が生ずることは当然に予定されており，かかる損害を原告らに受忍させることはやむを得ない旨主張する。しかし，かかる主張は行政の無謬性を前提とした独善的な主張というほかないし，これを措くとしても，事業者の過去の違反行為に対する一種の制裁的処分であるから，直ちにその処分をしなければ行政目的を達成できないということにはならない。
ｂ公表による名誉，信用の毀損について
原告らが，自動車等の使用停止処分，事業停止処分，許可取消処分を受けた場合は，原告らに対する処分の事実，内容等が公表される。一旦かかる公表がされてしまうと，後日，当該処分が違法であり理由がないことが確定したとしても，原告らの名誉や，原告らがタクシー事業を適正に営んでいることに対する利用者の信用は毀損されてしまい，これを回復することは非常に困難である。
被告は，原告らの主張は，法４０条に基づく行政処分とその後にこれを公表する行為とを混同しているものであるとして，行政処分の公表による信用の低下等による損害は，法４０条に基づく処分による損害としては考慮することはできないとする。しかし，法４０条に基づく行政処分がされた場合，近畿運輸局長は行政処分を公表するとの運用をしており，行政処分がされても公表はされないということは考えにくい。すなわち，行政処分を受けたとの事実の公表は，法４０条の処分に伴い当然に予定された行政行為であって，処分に伴う行政行為による損害がある場合，それがその基礎となった処分の損害として考慮できない理由は全くない。
ｃ処分が繰り返されれば原告らの事業の継続が不可能となること原告らに対して，監査や処分が繰り返されれば，事業停止処分，許可取消処分がされる蓋然性が存在する。仮に事業停止処分，許可取消処分にまで至るとなると，原告らの事業活動は著しく制約され，事業の継続そのものが不可能となる。その場合，原告らは，雇用している多数の運転手を含む従業員をやむを得ず解雇せざるを得なくなり，倒産の危機に瀕することとなり，回復不可能な損害を被ることとなる。
ｄ小括
原告らに対して，法４０条に基づく自動車等の使用停止処分，事業停止処分，許可取消処分がされた場合，原告らに重大な損害が生じることは不可避であるから，本件において「重大な損害」の要件を満たすことは明らかである。
（被告の主張）
（ア）重大な損害を生ずるおそれについて
「重大な損害を生ずるおそれ」（行政事件訴訟法３７条の４第１項）は，事前救済を求めるにふさわしい救済の必要性に関する訴訟要件であるところ，行政庁が処分をする前に裁判所が事前にその適法性を判断して差止めを命ずるのは，国民の権利利益の実効的な救済及び司法と行政の権能の適切な均衡の双方の観点から，そのような判断と措置を事前に行わなければならないだけの救済の必要性がある場合であることを要するものと解される。したがって，「重大な損害を生ずるおそれ」があると認められるためには，処分がされることにより生ずるおそれのある損害が，処分がされた後に取消訴訟等を提起して執行停止の決定を受けることなどにより容易に救済を受けることができるものではなく，処分がされる前に差止めを命ずる方法によるのでなければ救済を受けることが困難なものであることを要すると解するのが相当である。（イ）原告らについて重大な損害を生ずるおそれがあるとは認められな
いこと
ａ法４０条に基づく行政処分自体による損害について法４０条に基づく自動車等の使用停止処分の目的は，法及び運輸規則等の輸送の安全に関する定めに違反するなどした一般乗用旅客自動車運送事業者による事業を制限することにより，輸送の安全及び旅客の利便を確保し，もって公共の福祉を増進することにある（法１条）。そうすると，原告らが運輸規則２２条１項に違反したことによって自動車等の使用停止処分を受け，それに伴って，経済的不利益（収入の減少）が生ずることは当然に予定されているというべきである。また，原告らが被る上記損害は，当該行政処分の取消請求が認容され，これが確定した後に金銭   賠償によって容   易に回復することができ   る（なお，原告らは事業停止処分及び許可取消処分による損害を主張するが，これらの処分の蓋然性はない。）。
これらの点に鑑みると，原告らに自動車等の使用停止処分による損害を被ることを受忍させることは，上記目的の実現のため，社会通念上やむを得ないというべきである。
ｂ法４０条に基づく行政処分又はこの公表による名誉，信用の毀損に
ついて
原告らが法４０条に基づく行政処分を受けたとしても，そのことから直ちにその信用が低下するとはいい難い。仮に，行政処分又はその公表によって原告らの信用が低下し得るとしても，それは，原告らが運輸規則２２条１項に違反したことにより招いた事態というべきであるし，当該行政処分の取消請求が認容され，これが確定すれば，その信用は直ちに回復される。
なお，そもそも公表に関しては，法４０条に基づく行政処分とその後これを公表する行為とを混同するものであり，本件において，後者の行為による損害を考慮することはできない。
ｃ法４０条に基づく行政処分が繰り返されることによる損害について原告らは，今後，運輸規則２２条１項に違反する行為をした場合になされる法４０条に基づく自動車等の使用停止処分等の行政処分の差止めを求めているものであり，本件において，その後，原告らが同様の行為を繰り返した場合になされる法４０条に基づく別個の行政処分による損害を考慮することはできないから，原告らの上記主張も失当である。
（３）争点１（３）（確認請求関係―確認の利益があるか。）について
（原告らの主張）
被告は，「解決すべき紛争の成熟性（いわゆる即時確定の現実的利益）の有無」の要件を欠くことを理由に，甲事件の予備的請求に係る   訴え（以下「本件確認の訴え」という。）には確認の利益（即時確定の現実的利益）がないと主張するが，以下のとおり即時確定の現実的利益が認められ，本件確認の訴えにつき確認の利益は認められる。
ア即時確定の現実的利益の判断枠組み


「即時確定の現実的必要」の要件については，①被告が原告の地位に与える不安・危険と，②不安・危険の現実性という２つに分けて論ぜられ，そのうち，①については，通常は，原告の法的地位を被告が否定したり，原告の法的地位と抵触する法的地位を主張したりする場合に不安・危険が原告に生ずると解される。また，②不安・危険の現実性については，将来どのように事態が進むかは不確定であり，先走って判決をしてみても，事件が別の展開をし判決が無意味・無駄に   なることもあるから，原告の不安・危険は現実的なもの，現在のものになっていなければならないとされる。このような見地からすれば，将来における事態の進展が概ね確定しているといえる場合には，②不安・危険の現実性の要件は満たすものというべきである。
なお，被告は，最高裁判所昭和４１年(行ツ)第３５号同４７年１１月３０日第一小法廷判決・民集２６巻９号１   ７４６頁（以下「昭和４７年最判」という。）及び同裁判所昭和６３年(行ツ)第９２号平成元年７月４日第三小法廷判決・裁判集民事１５７号３６１頁（以下「平成元年最判」という。）を引用して，将来，不利益処分を受けてから，それに対する訴訟の中で事後的に争ったのでは回復し難い重大な損害を被るおそれがあるなど，事前の救済を認めないことを著しく不相当とする特段の事情がある場合でなければ，確認訴訟は不適法であるとし，確認訴訟の射程範囲を著しく限定する主張をする。しかし，平成１６年行政事件訴訟法改正では，確認訴訟の活用という明確なメッセージが示されたこと，その後に出された最高裁判所平成１３年(行ツ)第８２号，同年(行ツ)第８３号，同年(行ヒ)第７６号，同年(行ヒ)第７７号同１７年９月１４日大法廷判決・民集５９巻７号２０８７頁（以下「平成１７年最大判」という。）は，在外邦人が，各選挙につき選挙権を行使する権利を有することの確認をあらかじめ求めた訴えにつき，それが有効適切な手段であると認められる限り，確認の利益を肯定すべきとし，確認の利益を認める判決をしていることなどを踏まえると，昭和４７年最判及び平成元年最判で示された確認の利益に関する判断基準は当然緩和されてしかるべきである。
イ本件へのあてはめ
本件では，原告らは，「運転者を，乗務距離の最高限度を超えても事業用自動車に乗務させることができる地位」にあることの確認を求めているのに対し，本件公示に基づく乗務距離規制を行っている被告は，原告らが主張する上記地位を否定しているから，①被告が原告らの地位に与える不安・危険が存在していることは明らかである。
また，原告らは，まさに現在において運転者を，乗務距離の最高限度を超えても事業用自動車に乗務させることができる地位にあることの確認を求めていることに照らすと，②不安・危険の現実性の要件を満たす。そして，原告らにおいては，今後も，乗務距離の最高限度を超過する件数が一定程度発生することは不可避であり，近畿運輸局長の監査後，原告らに対して法４０条の処分をするという将来における事態の進展がおおよそ予定されているといえることからしても，②不安・危険の現実性の要件を満たす。
なお，被告は，本件確認の訴えを予防的確認訴訟と理解できるとしている。しかし，原告らは，本件公示によって，運転者を乗務距離の最高限度を超えて事業用自動車に乗務させることができないという不利益を現に受けており，その除去を求めるために本件確認の訴えを提起しているのであるから，本件確認の訴えは予防的確認訴訟にも当たらない。
（被告の主張）
ア公法上の法律関係に関する確認の訴えにおける確認の利益について公法上の法律関係に関する確認の訴え（行政事件訴訟法４条）についても民事訴訟法上の確認訴訟と同様，原告に確認の利益が認められる必要がある。そして，一般に，確認の利益の有無を判断するに当たっては，①確認対象（訴訟物）の選択の適否，②解決すべき紛争の成熟性（即時確定の現実的利益）の有無（原告の権利又は法的地位に現に不安，危険が存在し，それを除去するために確認判決をすることが必要かつ適切であるか否か），③確認訴訟という方法選択の適否という観点から検討することを要する。そして，法令や一般処分により課された公法上の義務を争う場合，この争訟が成熟性を有するといえるためには，義務違反の効果として，将来何らかの不利益処分を受けるおそれがあるというだけでは足りず，当該不利益処分を受けてからこれに関する訴訟の中で事後的に義務の存否を争ったのでは回復し難い重大な損害を被るおそれがあるなど，事前の救済を認めないことを著しく不相当とする特段の事情がある場合に限り，その適法性が認められるというべきである（昭和４７年最判，平成元年最判）。イ本件確認の訴えに紛争の成熟性（即時確定の利益）がないこと
（ア）本件確認の訴えの性質について
本件確認の訴えは，原告らが，本件公示のうち乗務距離制限部分ないしその違反を理由とする行政処分が原告らの営業の自由を侵害することを理由に，行政処分を受ける前にあらかじめ，「本件公示のうち乗務距離制限部分にかかわらず営業できる地位にあること」の確認を求める予防的確認訴訟と理解することができる。
（イ）乗務距離の最高限度の規制によって直ちに原告らの具体的な法律
上の地位が侵害されるわけではないこと
まず，法は，乗務距離の最高限度規制を含め運輸規則に定められた多岐にわたる事項の遵守を直接強制する手段を持たず，飽くまで，事業者自らがこれらの事項を遵守することを通じて輸送の安全及び旅客の利便を確保しようとしたものであり，これらの事項を遵守しようとしない事業者の態度は，法４０条に基づく行政処分が行われる場合に，その裁量判断を基礎づける一事情として斟酌されることを通じて，事業者の営業の制限につながり得るにとどまるものである。
このような運輸規則の位置づけに鑑みると，運輸規則の一内容である本件公示そのものが，原告らの営業に関する具体的な法律上の地位を制約するというわけではない。原告らの営業の自由が具体的に制約されるとすれば，それは法４０条に基づく行政処分として，自動車等の使用停止処分以上の処分が行われる場合であって，原告らが本件公示にかかわらず営業できる地位にあるかどうかは，その際の考慮要素の一つとなり得るにとどまる。このような地位の確認を求める訴えは，その地位が，将来の行政処分において裁量判断を基礎づける事情となるか否かの確認を求めるものにほかならず，原則として，独立の訴訟の対象にはならないものである。
（ウ）事前の救済を認めないことを著しく不相当とする特段の事情があ
るとはいえないこと


原告らが侵害を受けるとする営業の自由は，経済的自由権にとどまることに加え，本件公示は，１乗務当たりの乗務距離を最高限度で日勤勤務運転者について２５０キロメートルとするよう求めるにとどまっており，これをもって営業の自由の本質的部分が制限されているともいい難い。
また，仮に本件公示違反を原因として行われる行政処分によって営業が禁止されるに至るとみる余地があるとしても，その営業の禁止は，一部の営業を，限られた期間禁止することを内容とする自動車等の使用停止処分にとどまるものであって，そのような処分による損害は，事後の金銭賠償によって容易に回復可能なものということができるのであり，しかも，事後の取消訴訟によって争うことができる。
以上によれば，本件においては，原告らが，本件公示によりその乗務距離制限部分にかかわらず営業できる地位にないとされたことによって侵害を受ける権利の性質及びその侵害の程度，違反に対する制裁としての不利益処分の内容又は性質等に照らし，法４０条に基づく行政処分を受けてからこれに関する訴訟の中で事後的に原告らが乗務距離制限部分にかかわらず営業できる地位にあるかどうかを争ったのでは回復し難い重大な損害を被るおそれがあるなど，事前の救済を認めないことを著しく不相当とする特段の事情がある場合に当たるものとはいい難い。なお，原告らは，平成１７年最大判に言及するが，平成１７年最大判は，「選挙権」という民主主義の根幹を成す憲法上の重要な権利が問題とされたものであり，それは「これを行使することができなければ意味がないものといわざるを得ず，侵害を受けた後に争うことによっては権利行使の実質を回復することができない性質」のものであるから，事前の救済を認める必要性が高いことは明らかであって，権利の性質，侵害の程度，事後的に回復可能な損害か否か等の点において，本件とは事案を異にするものである。
（エ）小括
以上から，本件確認の訴えは，紛争の成熟性（即時確定の利益）が認められず，不適法である。
２争点２（運輸規則２２条の違法性）について
（１）争点２（１）（運輸規則２２条は憲法２２条１項に違反するか。）に
ついて
（原告らの主張）
ア運輸規則２２条の憲法適合性の判断基準
一般に，営業の自由（経済的自由権）に対する規制の合憲性については，規制目的が消極的・警察的規制である場合には，裁判所が規制の必要性・合理性及び同じ目的を達成できる，より緩やかな規制手段の有無を立法事実に基づいて審査するという「厳格な合理性」の基準によって判断するとされている。このことは，いわゆる薬局距離制限事件（最高裁判所昭和４３年(行ツ)第１２０号同５０年４月３０日大法廷判決・民集２９巻４号５７２頁（以下「昭和５０年最大判」という。））によっても明らかにされている。
運輸規則２２条は，一般乗用旅客自動車運送事業者の営業の自由を規制するものであるところ，その規制目的はタクシーによる事故を防止することであり，かかる目的による規制は，明らかに消極的・警察的規制であるから，本件の乗務距離規制についての合   憲性判断基準としては，上述の「厳格な合理性」の基準によってされなければならない。この点，被告は，運輸規則２２条は，適切な運行管理や旅客の利便の確保をも目的にしている規制である旨主張する。しかし，乗務距離の最高限度規制は，当該距離を超える営業を禁止する規制であり，営業を直接的に禁止する規制である以上，もはや運行管理を目的とした規制であるとはいえない。また，被告は，輸送の安全が確保されないおそれのある状況下で利用者がタクシーを利用することで，かえって利用者の利便を損なうおそれがあるとも主張するが，旅客の利便独自の目的が認められることを説明したものではないから，結局は運輸規則２２条の規制目的は輸送の安全に収斂するといえる。
また，被告は，運輸規則２２条は飽くまでも職業遂行の方法に対して制約を課すものに過ぎない旨主張する。しかし，乗務距離規制は，最高限度を超えて運転者を乗務させてはならないとする規制であり，タクシー事業者が営業を行う上で最も根幹的な走行すること自体を規制するものであって，営業行為そのものを直接的に制約する極めて強い規制である。イ乗務距離の最高限度規制は低額運賃事業者を排除すること等を目的とし
たものであること
乗務距離規制に関する議論においては，明らかに，低額運賃事業者こそが過労運転や最高速度違反をする典型事業者であるとされている。そして，低額運賃事業者は収益性が低いため，乗務距離が長くなる傾向にあるという被告の認識を前提とすれば，被告が表向きに掲げる過労運転等の防止は，距離で稼がざるを得ない低額運賃事業者を狙い打ちにするものにほかならない。すなわち，被告は，原告らを含む低額運賃事業者を排除することを目的として，乗務距離の最高限度規制を導入したものである。ウ乗務距離の最高限度を規制する必要性・合理性はないこと（ア）タクシーの乗務距離が長くなれば，それに応じて事故の発生率が高くなるという関係は存しないし，乗務距離の最高限度を超過すれば，事故の発生率が格段に高まるような関係も認められないことに照らすと，タクシーの事故を防止するため   に，乗務距離の最高限度を定め   る必要性・合理性はない。
（イ）既に労働時間規制，車両の整備に関する規制など相当数にのぼる事故防止のための規制が実施されており，これに加えてさらに乗務距離の最高限度を規制する必要性・合理性はない。
（ウ）バス事業やトラック事業においては乗務距離の最高限度規制が行われていないところ，タクシー事業が，バス事業やトラック事業と比べて，特に運行管理が困難であるという理由は存在せず，タクシー事業の運行管理の困難性を理由に乗務距離の最高限度規制が必要であるということはできない。
（エ）本件公示で定められた乗務距離の最高限度を遵守するには，定められた乗務距離の最高限度を超えた段階で運転者に乗車拒否をさせなければならないこととなり，利用者の利便という法の目的を阻害することとなる。
（オ）運転者が乗務距離の最高限度を超えるかどうかを即座に判断することは不可能であり，仮に，乗務距離の最高限度を超える可能性があると判断したとしても，一旦乗車した利用者に対して降車をお願いするというのはあまりにも非現実的である。したがって，乗務距離の最高限度を規制するという規制手段そのものが不合理である。
（被告の主張）
ア運輸規則２２条の憲法適合性の判断基準


経済的自由権の規制立法については，合憲性の推定を原則としつつ，規制目的のほか，規制の対象や規制の具体的な方法等からみて利益調整の合理性に疑義があるような場合には，より慎重に憲法適合性を判断すべきところ，運輸規則２２条は経済的自由権に対する規制であり，かつ，許可制のように狭義の職業選択の自由そのものに対して強い制約を課すものではなく，飽くまでも職業遂行の方法に対して制約を課すものに過ぎないこと，規制目的と規制手段が直結していることなどを総合すると，運輸規則２２条の憲法適合性を判断するに当たっては   ，規制目的及び規制手段の必要性・合理性判断について立法府の広い裁量が認められるべきであり，具体的には，規制目的が公共の福祉に合致しないことが明らかであるか，又は規制手段がその目的を達成するための手段として必要性若しくは合理性に欠けていることが明らかでない限り，違憲とはならないものと解すべきである。
なお，原告らは，昭和５０年最大判に言及しつつ，規制目的二分論に立った上で，運輸規則２２条は，タクシーによる交通事故を防止するという消極目的のものであり，タクシー事業者の営業行為そのものを直接的に制約する極めて強い規制であるから，その憲法適合性は，厳格な合理性の基準により判断すべきである旨主張する。しかし，昭和５０年最大判も，許可制という狭義の意味での職業選択の自由に対する強力な制約である事案についての判断であること，その後の最高裁判例では立法目的の積極・消極の別を明らかにしないまま憲法適合性を判断していること，むしろ規制目的だけではなく規制態様も併せて考慮する必要があると考えられることなどに照らすと，単純な規制目的二分論を前提とする原告らの主張は採用できない。
イ運輸規則２２条が憲法２２条に違反しないこと
交通事故の要因として，過労運転や危険運転が挙げられるところ，流し営業地域におけるタクシー運転者は，歩合制賃金を背景として，より多くの営業収入を確保しようとする心理から，勤務時間内に乗務距離を稼ごうと先を急いだり，あるいは休憩時間を削るなど，労働時間規制を潜脱してでも長距離走行して運賃を稼ごうとする傾向があり，過労運転や最高速度違反などの危険運転を引き起こしやすいこと，現に，乗務距離規制に違反する乗務をした場合には，速度違反件数が多くなる傾向が確認されること，また，上記のような運転者の心理的要因の存在も複数の事情から確認されることからすれば，輸送の安全を確保することなどを目的として乗務距離の最高限度を規制する運輸規則２２条は，公共の福祉に合致し，合理性と必要性があるので，憲法２２条に違反しない。
（２）争点２（２）（運輸規則２   ２条は法の委任の範囲を超えており違法か。）について
（原告らの主張）
法２７条１項の委任に基づく運輸規則２２条が定める乗務距離の最高限度規制によって，利用者の利便を損なう結果が生じている上，輸送の安全をも阻害する結果が生じており，これらの結果からすると，乗務距離の最高限度規制は，「輸送の安全及び旅客の利便の確保のために必要な事項」であるとはいえず，明らかに法２７条の委任の趣旨又は範囲を逸脱している。したがって，運輸規則２２条は無効である。
（被告の主張）
法２７条１項は，一般乗用旅客自動車運送事業者に遵守義務を課すべき輸送の安全及び旅客の利便の確保のために必要な個別具体的な事項に関する諸規定については，その定めを運輸規則に委任するものであるところ，運輸規則２２条は，乗務距離の最高限度を定めることにより，過労運転や最高速度違反等の危険運転を防止して輸送の安全の確保を図るとともに旅客の利便の確保を図るものであるから，法２７条１項の委任の趣旨に沿うものというべきである。
３争点３（本件公示は違法か。）について
（１）乗務距離の最高限度の設定等に係る地方運輸局長の裁量権の範囲
（原告らの主張）
本件公示の根拠規定である運輸規則２２条２項によれば，「乗務距離の最高限度は，当該地域における道路及び交通の状況並びに輸送の状態に応じ」て定めるとされているから，地方運輸局長には，乗務距離の最高限度を定めるに当たって一定の裁量が認められているといえる。しかし，乗務距離の最高限度を定めることは，憲法で保障された原告らの営業の自由を制約するものでもあるから，その制約の程度は必要最小限でなければならず，地方運輸局長の裁量にもおのずと制約があるというべきである。したがって，地方運輸局長が定めた乗務距離の最高限度が，行政目的を達成するための必要最小限度の規制とはいえず，また，その規制の内容が，行政目的との関係において合理性を欠く場合には，地方運輸局長に認められた裁量権が濫用され，又はその裁量権の範囲を逸脱したものというべきであるから，かかる乗務距離の最高限度の定めは違法である。
（被告の主張）
乗務距離の最高限度規制の設定の是非及び最高限度の設定方法等については，地方運輸局長の専門的・技術的判断が必要であることから，地方運輸局長の広範な裁量に委ねられているというべきであって，各地方運輸局長が当該規制を定めるに至った判断の過程に看過し難い過誤，欠落があること等によりその内容が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限り，裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとして違法となる。（２）日勤勤務運転者の乗務距離の最高限度を２５０キロメートルと定めたことに裁量権の範囲の逸脱・濫用があるか。
（原告らの主張）
被告は，近畿運輸局長において，実態調査から得られた各地域内のタクシー事業者の平均的な運行状況を基に，１日の拘束時間の最大限度まで勤務した場合を仮定して，下記の算定方式（以下「本件算定方式」という。）に基づき通常の運行を行った場合に最大限走行可能な距離を算出した上で，乗務距離の最高限度を設定した旨主張する。しかし，本件算定方式では，休憩時間規定や最高速度を遵守していた場合の最大限走行可能な距離を求めていることにはならない（後掲ア）。また，実態調査により取得したデータが不十分であるほか，異常値を適切に排除しないなど具体的な算定過程等についても問題がある（後掲イ）。したがって，処分行政庁が日勤勤務運転者の乗務距離の最高限度を１乗務当たり２５０キロメートルと定めたことに裁量権の範囲の逸脱・濫用がある。以下詳述する。
記乗務距離の最高限度＝可能実ハンドル時間×平均運行速度可能実ハンドル時間＝最大拘束時間－（休憩時間＋平均始業点呼時間＋平均終業点呼時間＋平均客扱い時間）
平均運行速度＝平均走行距離÷平均実ハンドル時間
平均実ハンドル時間＝平均拘束時間－（平均休憩時間＋平均客扱い時間＋平均客待ち時間）
可能実ハンドル時間の計算における休憩時間＝
就業規則上の平均休憩時間×（最大拘束時間－（平均
始業点呼時間＋平均終業点呼時間））÷（平均拘束時間－（平均始業点呼時間＋平均終業点呼時間））
ア本件算定方式を採用することに合理性がないこと
（ア）平均運行速度を用いている点


本件算定方式は，乗務距離の最高限度を計算するに当たり平均運行速度を用いている。しかし，事業者の平均運行速度を超過する速度による走行が，直ちに危険な最高速度違反などの違法な運行となるものとは到底認められないから，平均運行速度を用いた本件算定方式によっては，通常の運行を行った場合に最大限走行可能な距離を算出したことにはならない。本来は，最高速度違反などの違法な運行を含まない最大限可能な速度を基礎にすべきであり，実態調査により得られた運行速度が比較的速い事業者の運行状況等を確認し，当該運行に危険な速度違反等の運行が含まれないのであれば，むしろ最大値を採用すべきである。また，昼勤よりも夜勤の方がより運行速度が速くなる傾向があるところ，近畿運輸局長はこれを看過して，全日の平均運行速度を用いて計算をしている（本来は，夜勤の平   均運行速度を用いて計算をすべ   きである。）。
（イ）可能実ハンドル時間が過少である点
可能実ハンドル時間は，法定の最大拘束時間，休憩時間等を遵守した場合に走行可能な最大限の時間が算出されるべきである。しかし，近畿運輸局長は，可能実ハンドル時間の計算に法定の最大拘束時間から控除する休憩時間について，実態調査における休憩時間の平均値ですらなく，就業規則で定められた休憩時間の平均値を実質的な拘束時間に着目して割り戻した時間をもって計算することとしている。
そもそも，拘束時間と休憩時間との間には有意な相関関係はなく，拘束時間が長くなれば休憩時間も長くなる傾向があるとはいえないから，各事業者の運転者が法定の最大拘束時間まで拘束されたとした場合の休憩時間を拘束時間に着目して割り戻しをすること自体不相当である。また，就業規則上の休憩時間未満の時間しか休息していなかった運転者が調査対象の３４パーセントも存在していたことに照らすと，就業規則上の休憩時間は何ら実態を反映していないものであり，これに基づき可能実ハンドル時間を算出することは相当でない。
以上のとおり，近畿運輸局長が採用した計算方法では，可能実ハンドル時間が過小評価されているというべきである。
（ウ）小括
結局，近畿運輸局長が採用した本件算定方式では，単に，調査対象事業者の平均的，標準的な走行距離が算出されるに過ぎない。すなわち，本件算定方式によっては１日の拘束時間の最大限度まで勤務し，通常の運行を行った場合の最大限走行可能な距離を算定することはできない。なお，関東運輸局長は近畿運輸局長とほぼ同様の乗務距離算定方法により隔日勤務運転者につき乗務距離を３０２キロメートルと算定したものの，最終的な規制数値は３６５キロメートルとしており，近畿運輸局長の採用した乗務距離算定方法に根本的な問題があることを裏付けている。イ本件算定方式を前提とするにしても，具体的な算定過程等において問題
があること
（ア）実態調査の実施方法が不適切ないし不十分であること等近畿運輸局長が実態調査を行った期間は平成２１年８月３１日から同年９月６日までの７日間とごく短期間であるほか，大阪市域交通圏における実態調査において調査対象となった車両数も全車両数の２．２６パーセントと非常に少ない。そして，実態調査の対象事業者名が明らかにされておらず，その選定が適切かどうかについて確認，検証のしようもない。
また，実態調査の対象事業者の多くは原価計算対象事業者であり，これらの事業者の多くは流し，駅待ち，車庫待ち等を中心とする事業形態であって，原告らのような無線，専用乗り場等を中心とする事業形態とは異なる。このような事業形態が異なる調査対象事業者の平均値をもって，原告らにもあてはまる規制値を設定することは不当である。さらに，調査対象事業者における調査対象車両の選定基準が一切定められておらず，調査対象事業者が調査対象車両を任意に選定できる調査であった。したがって，原価計算対象事業者が，乗務距離が長い傾向にある低額運賃事業者を排除する目的で，あえて乗務距離の少ない車両のデータを実態調査において報告することも可能であった。（イ）平均運行速度の計算過程で用いられる数値の根拠等について
ａ平均客扱い時間及び平均客待ち時間について
平均客扱い時間及び平均客待ち時間について，日別の実績数値を調査対象としておらず，事   業者ごとに「１   乗務あたり概ねの客扱い   時間」，「１乗務あたり概ねの客待ち時間」（タクシー実態調査，運行状況総括表(日勤用)（甲３６の別紙５））として得た実績値ではない概算値の平均値により算定しているのは不当である。
また，客扱い時間に   ついては事業者に   よって１０分な   いし８０分（日勤の場合）と乖離が大きいだけでなく，タクシー事業の実態に照らすと，１０分あるいは８０分という数値はおよそ考えられないのであって，概算値としても正確性を著しく欠く。
ｂ事業者別の平均運行速度について
調査対象事業者別に平均運行速度を計算すると，毎時１１．５キロメートルから毎時２９１．２キロメートルと大きな乖離があった（甲４１）。特に，毎時７５．７キロメートル，毎時２９１．２キロメートルなどといった平均運行速度は，明らかに異常値であるにもかかわらず，近畿運輸局長は具体的数値の内容を一切確認せず，当該数値を含んだまま全事業者の平均運行速度として算出しており，杜撰極まりない。
ｃ道路交通センサスとの比較
国土交通省が実施した平成２２年度道路交通センサスによれば，昼間１２時間平均旅行速度は大阪市内で毎時２７．６キロメートル，神戸市内で毎時３６．９キロメートル，京都市内で毎時２３．９キロメートルである。近畿運輸局長が算出した平均運行速度毎時２１．３キロメートルはこれらを下回っており，近畿運輸局長の計算結果は明らかに不合理である。
（ウ）休憩時間について
調査対象事業者の実態調査結果において，実際に取得された休憩時間が，事業者の就業規則等に定められた休憩時間を満たさないものが全体の３４パーセントも存在し，実際の最大拘束時間が，就業規則等に定められた最大拘束時間を超過したものが１４パーセントも存在し，実態調査における事業者の回答の信用性自体，疑わしいものである（甲４２）。さらに，同調査結果によれば，法定の最低休憩時間を満たさないものが７パーセントも存在する。このように，乗務距離算定の根拠とされた実態調査により得られた運行データには，最大拘束時間や休憩時間を遵守しない，労働基準法違反の違法な運行が多数含まれている。被告は，実態調査により得られた数値について，乗務距離規制算定の根拠としてそのまま使用することが適当かどうかなど，何らの検討を行わず，機械的に違法な運行を含むデータの平均値を算定根拠としているものであって，このような違法な運行を含む数値を前提に最高乗務距離を算出していること自体，当該規制の正当性，合理性を認めるべきでない一つの事情といえる。
（被告の主張）


近畿運輸局長は，後掲アのとおり大阪市域交通圏内のタクシー事業者を対象に実態調査を行い，平均的な運行状況を把握した上で，後掲イのとおり本件算定方式に従い，最大拘束時間まで勤務し，通常の運行を行った場合に最大限走行可能な距離を求めたところ，隔日勤務運転者３４６．２キロメートル，日勤勤務運転者２５１．３キロメートルとなった。北摂交通圏，河北交通圏，河南交通圏，京都市及び神戸市域交通圏についても同様の手法で通常の運行を行った場合に最大限走行可能な距離を求めたところ，いずれも大阪市域交通圏のそれを下回ったものであるが，大阪市域交通圏，北摂交通圏，河北交通圏，河南交通圏，京都市及び神戸市域交通圏は一体の都市圏を形成していること等に鑑み，処分行政庁は，大阪市域交通圏の算定結果に基づきいずれの交通圏についても乗務距離の最高限度を隔日勤務運転者１乗務当たり３５０キロメートル，日勤勤務運転者１乗務当たり２５０キロメートルと設定した。原告らは，本件算定方式及び具体的な算定結果が不合理であると主張するが，後掲ウのとおりいずれについても合理性を有する。
ア実態調査
（ア）調査対象事業者及び調査車両数
調査対象事業者は，大阪市域交通圏内に営業所を配置している原価計算対象事業者２７社及び初乗り運賃５００円を採用している一般乗用旅客自動車運送事業者３社の合計３０社としたところ，原価計算対象事業者のうち日勤勤務の勤務形態を採用している２４社及び初乗り運賃５００円を採用している一般乗用旅客自動車運送事業者３社の合計２７社が回答し，調査車両は，調査対象事業者が任意で選定した実働車両合計１７２０両となった（甲３５，乙２３）。
（イ）調査対象期間
調査対象期間は，平成２１年８月３１日（月曜日）から同年９月６日（日曜日）までの７日間とした（乙２３）。
（ウ）主な調査事項及び調査方法
近畿運輸局長は，調査対象事業者に対し，客扱い時間の意義を「旅客の乗車，降車の対応時間」と説明した上，「１乗務当たりの概ねの客扱い時間」を調査するように求め，客待ち時間の意義を「駅，乗り場等において待機している時間」と説明した上，「１乗務当たりの概ねの客待ち時間」を調査するように求めた。
なお，近畿運輸局長は，調査対象事業者に対し，労働時間，運行状況等の調査に当たって，昼勤と夜勤を区別して調査するようには求めていない。
イ本件算定方式及びそれに基づく具体的な計算
（ア）走行可能距離の算出
走行可能距離（約２５１．３キロメートル）は，平均運行速度（毎時２１．３キロメートル）に可能実ハンドル時間（７０８．０分＝１１．８時間）を乗じて算出したものである（小数点第２位以下四捨五入）。（イ）平均運行速度及び可能実ハンドル時間の算出過程
ａ平均運行速度の算出過程
平均運行速度（毎時２１．３キロメートル）は，実態調査で得られた平均走行距離（１３６   ．７キロメート   ル）を平均実ハンドル時   間（３８５．８分＝６．４３時間）で除して算出したものである（小数点第２位以下四捨五入）。
（ａ）平均走行距離の算出過程
平均走行距離（１３６．７キロメートル）は，調査対象事業者の走行距離の合計（２３万５１９１キロメートル）を調査対象事業者の実働車両数の合計   （１７２０両）で   除して算出した   ものである（小数点第２位以下四捨五入）。
（ｂ）平均実ハンドル時間の算出過程
平均実ハンドル時間（３８５．８分）は，実態調査で得られた平均拘束時間（５９９．２分）から，実態調査で得られた平均休憩時間（９６．７分），実態調査で得られた平均客扱い時間（２３．２分），実態調査で得られた平均客待ち時間（９３．５分）をそれぞれ控除して算出したものである。
ここで，客扱い時間（２３．２分）は，調査対象事業者，すなわち「別紙５事業者別合計値一覧（大阪市域交通圏・日勤）」（甲３５）の「事業者名」欄記載の事業者２７社のうち，「客扱い時間（分）」欄が空欄の事業者を除いた２５社の客扱い時間の合計（５８０分）を有意調査対象事業者数（２５社）で除して算出したものである。また，客待ち時間（９３．５分）は，調査対象事業者，すなわち「別紙５事業者別合計値一覧（大阪市域交通圏・日勤）」（甲３５）の「事業者名」欄記載の事業者２７社のうち，「客待ち時間（分）」欄が空欄の事業者を除いた２６社の客待ち時間の合計（２４３０分）を有意調査対象事業者数（２６社）で除して算出したものである（小数点第２位以下四捨五入）。
ｂ可能実ハンドル時間及びこれを算出するに当たって算出した休憩時
間の算出過程
（ａ）可能実ハンドル時間の算出過程
可能実ハンドル時間（７０８．０分）は，最大拘束時間（１６時間＝９６０分）から，休憩時間（１６４．０分），平均始業点呼等時間（１９．６分），平均終業点呼等時間（３３．３分）及び客扱い時間（３５．１分）をそれぞれ減じて算出したものである。
（ｂ）休憩時間の算出過程
休憩時間（１６４．０分）は，調査対象事業者の就業規則上の平均休憩時間（１２５．７分。甲３５，乙２６の１）に，最大拘束時間（９６０分）から実態調査で得られた平均始業点呼等時間（１９．６分）及び平均終業点呼等時間（３３．３分）をそれぞれ減じて算出した時間（９０７．１分）を調査対象事業者の就業規則上の平均拘束時間（７４８．３分）から実態調査で得られた平均始業点呼等時間（１９．６分）及び平均終業点呼等時間（３３．３分）をそれぞれ減じて算出した時間（６９５．４分）で除した数値を乗じて算出したものである（小数点第２位以下四捨五入）。
ウ原告らの主張に対する反論
（ア）本件算定方式が合理的であること
ａ平均運行速度を用いている点について
原告らは，①事業者の平均運行速度を用いた本件算定方式によっては，通常の運行を行った場合に最大限走行可能な距離を算出したことにはならない，②近畿運輸局長は夜勤の方がより運行速度が速くなる傾向にあることを看過しているなどと主張する。


しかし，そもそも，走行可能距離は，平均運行速度に可能実ハンドル時間を乗じて算出したものであるところ，可能実ハンドル時間（７０８．０分）は，平均実ハンドル時間（３８５．８分）よりも３２２．２分も長いから，平均運行速度を基に走行可能距離を算出したからといって，このような走行可能距離を踏まえて乗務距離の最高限度が過度に制限的な内容になっていないことは明らかである。また，①タクシーは，通常，道路交通法に違反しない限度でできるだけ早く走行しているものと考えられるから，実態調査で得られた平均運行速度は，このような走行の現れであるというべきであり，タクシー運転者の乗務の内容は，その日に乗車する旅客の輸送内容（目的地，道順，走行する道路の混雑状況及び高速自動車国道等の使用の有無等）により異なるのであって，平均運行速度ではなく，原告らが主張するような「道路交通法を遵守した場合に１乗務当たり最大どの位走行することが可能か」を個別に算出し，一律の数値として設定することは不可能である。
そして，②日勤勤務運転者の勤務時間は，事業者ごとに自由に定められるものであるから，日勤勤務運転者の勤務時間や勤務形態は事業者及び運転者等により異なっており，現行の勤務形態を維持したまま昼間と夜間の勤務を区別して規制を設定しようとすれば，極めて複雑な制度となり，事業者や行政による監督の面から非現実的である。また，夜間の平均運行速度が，昼間のそれよりも速いというような漠然とした一般論があるとしても，実際にこれに基づいて，夜間に乗務する運転者に係る乗務距離の最高限度を，昼間に乗務する運転者に係るそれと比較して長めに設定してしまうと，昼間に稼働する事業者ないし乗務する運転者が減少し，夜間に稼働する事業者ないし乗務する運転者が増加することが考えられ，ひいては市場を歪めたり，利用者の利便が損なわれるなどの事態が生じかねず，かえって法の目的に反する結果となりかねないのである。さらに，仮に，夜間の乗務に係る乗務距離の最高限度に合わせる形で，昼間の乗務に係る乗務距離の最高限度を設定してしまうと，当該規制は，昼間に乗務する運転者に対するものとしては，無意味なものになってしまいかねない。そして，夜間の乗務については昼間より体調の管理が難しい上，より高度な注意力が求められるといった特性もあり，仮に夜間と昼間で別の規制を設けるとしても，夜間については，別の要素を考慮する必要が出てくることを踏まえると，仮に昼間よりも平均運行速度が速いとしても，本件算定方式に基づいて定められた本件公示が夜勤運転者にとって過度の制限となっているとはいえない。
ｂ可能実ハンドル時間の計算上控除されるべき休憩時間について原告らは，可能実ハンドル時間の計算において控除されるべき休憩時間は法定の休憩時間によるべきである旨主張する。
しかし，乗務距離の最高限度規制は，過労運転や最高速度違反等の危険運転を抑止するための規制であるから，乗務距離の最高限度の設定に当たっては，十分な休息をとった上で，安全な速度で走行して１乗務当たり最大限走行可能な距離を算出することが適切である。そして，各事業者の就業規則上の休憩時間は，その業務内容の特性や事情が十分勘案されたものとみられるものであるから，過労運転や危険運転の防止のためには，そのような事情を捨象して定められた労働基準法上の最低基準である６０分の休憩時間さえ確保されていればよいというのではなく，就業規則上の休憩時間の平均値を基に乗務距離の最高限度を設定していることは合理的であるというべきである。さらに，可能実ハンドル時間の算出に当たって，調査対象事業者の就業規則上の拘束時間（７４８．３分）よりも大幅に長い最大拘束時間（９６０分）を採用するに当たり，ここから控除する休憩時間として，就業規則上の休憩時間（１２５．７分）ではなく，各調査対象事業者の就業規則上の休憩時間を基に，これを最大拘束時間まで勤務した場合に補正する計算をしているが，拘束時間が長くなれば，必要となる休憩時間も長くなることからすれば，このような算定方法もまた合理的であるというべきである。
（イ）本件算定方式を前提とした具体的な算定過程についても問題がな
いこと
ａ実態調査の実施方法について
原告らは，①調査対象期間，調査対象運行数は，いずれも非常に少数であること，②調査対象事業者の選定が適切であるのか確認，検証の方法もなく，不透明であること，③調査対象事業者が，設定される乗務距離の最高限度がより短距離になるよう調査車両を恣意的に選定している可能性があるなどとして，実態調査の方法等が不適切である旨主張する。
しかし，①調査対象期間や調査対象車両数については，調査結果の集計や分析に要する時間，対象事業者の負担等からすれば，一定程度に限定する必要があり，本件の実態調査が不適切であるとはいえないし，②調査対象事業者については，地域の標準的事業者として従前より各種調査の対象としていた原価計算対象事業者や，特に日勤勤務運転者を多く雇用している初乗り運賃５００円事業者を調査対象としたことには合理的な理由があり，適切であって，③このような調査対象事業者が，設定される乗務距離の最高限度がより短距離になるよう調査車両を恣意的に選定している可能性があることを的確に裏付ける証拠はないから，原告らの上記主張は失当である。
ｂ平均運行速度の計算過程で用いられる数値の根拠等について（ａ）平均客扱い時間及び平均客待ち時間について原告らは，①平均客扱い時間及び平均客待ち時間が概算値に基づいていることは不当であること，②特に客扱い時間について１０分，８０分などという数値は正確性を著しく欠く旨を主張する。しかし，実態調査の結果得られた「客扱い時間」及び「客待ち時間」は，処分行政庁が調査対象事業者にその意義を明らかにした上で調査を依頼し，事業者がこれを踏まえて回答したものであるから，概算値であっても妥当であるし，近畿運輸局長が平成１４年１月３１日付けで公示を定めるに当たって調査をした大阪市域交通圏の日勤勤務者の調査結果と比べても十分信用できる。さらに，「客扱い時間」について，原告らが他の回答と乖離していると指摘する回答を除外してもなお，近畿運輸局長において算出した走行可能距離と乖離する結果は出ない。したがって，本件の実態調査は適切である。
（ｂ）道路交通センサスとの比較について
原告らは，国土交通省が実施した平成２２年度道路交通センサスにおける昼間１２時間平均旅行速度の結果（大阪市内で毎時２７．６キロメートル，神戸市内で毎時３６．９キロメートル，京都市内で毎時２３．９キロメートル）をもとに，近畿運輸局長の平均運行速度の計算結果は不合理である旨主張する。
しかし，原告らが指摘する道路交通センサスの調査結果は，一般に指定速度が高速度となっている幹線道路のみの調査結果となっており，この結果，この数値は，実際の利用実態に反して高速自動車国道及び都市高速道路の走行速度が大きく影響することとなっている。したがって，タクシー事業の平均的な運行状況を反映した速度とはなっておらず，このような平成２２年度道路交通センサスの結果と比較して，近畿運輸局長が乗務距離の最高限度の設定過程において用いた平均運行速度が不当に低いなどとは到底いえない。
ｃ休憩時間について


原告らは，調査対象事業者の実態調査結果で就業規則等に定められた休憩時間を満たさないものが全体の３４パーセントも存在し，就業規則等の休憩時間は実態を反映していないなどと主張する。しかし，就業規則上の休憩時間は，安全管理のために遵守される必要のあるものであって，これを前提として乗務距離の最高限度を設定することが合理的であり，これを遵守しない例が実態調査の結果に含まれるからといって，そのような就業規則上の休憩時間が遵守されていない状態を是認して規制を設けるべきであるなどというのは妥当でない。
（３）乗務距離に高速自動車国道等を利用した距離を含む（ただし，１回の利用において連続して５０キロメートル以上利用した場合には５０キロメートルを乗務距離に算入する）としたことに裁量権の範囲の逸脱・濫用があるか。
（原告らの主張）
近畿運輸局長は，高速自動車国道等の利用に係る乗務距離も原則として乗務距離に算入することにしつつも，例外として，高速自動車国道等を１回の利用で連続して５０キロメートル以上利用した場合にあっては，当該利用の距離にかかわらず，５０キロメートルを利用したものとみなして乗務距離に算入することとしている。しかし，高速自動車国道等の方が一般道（高速自動車国道等に該当しない道路をいう。以下同じ。）よりも事故率が少なく，運転者にとって疲労の蓄積が少ないことなどに照らすと，高速自動車国道等の乗務距離を乗務距離に算入すべきではないし（後掲ア），仮に乗務距離に算入するとしても高速自動車国道等の乗務距離の２分の１に限って算入するなどの措置が講じられるべきである（後掲イ）。被告は高速自動車国道等の利用が５０キロメートルを超える場合は偶発的な輸送であることを理由に例外的な取扱いを定めた旨主張するが，かかる取扱いは合理的ではない（後掲ウ）。以下詳述する。
ア高速自動車国道等の利用距離を乗務距離に算入すべきではないこと一般道では，複雑な道路状況（信号，交差点，路上駐車，道路沿いの商店や駐車場等の施設，踏み切りなど）や歩行者，自転車が走行していることなどといった事故を引き起こす大きな要因があるのに対し，高速自動車国道等ではこれらの事情は存しないことから，高速自動車国道等の事故率は，一般道における事故率と比較して大幅に低く，全事故件数に占める割合は０．７パーセントに過ぎない。運転者にとっては，上記多数の事故要因が存する一般道を走行する場合の方が，より運行に注意を払う必要があり，同じ距離を走行する場合の疲労の蓄積度合いも，一般道の方が高速自動車国道等よりも高い。
このように，高速自動車国道等は，一般道と異なる特殊性があることから，一般道と異なり，乗務距離に算入しない取扱いをすることは，十分合理的である。
なお，関東運輸局長は，平成１４年に関東運輸局管内の乗務距離規制を定めるにあたり，一般道のように交通が錯綜して交通事故を起こしやすい状況とは相違することを理由に，高速自動車国道等の乗務距離を除外しており，原告らの主張の正当性はこの点からも裏付けられる。イ仮に乗務距離に算入するとしても高速自動車国道等の乗務距離の２分の
１に限って算入するなどの措置が講じられるべきこと
仮に，高速自動車国道等の乗務距離を算入するとしても，高速自動車国道等の平均運行速度は一般道のそれの２倍以上あることから，高速自動車国道等の乗務距離を２分の１に換算するなどの措置を検討すべきである。なお，バス・トラックなど他の運送事業において，営業の上限としての乗務距離の最高限度を定めた規制は存在しないが，貸切バスの交替要員配置の目安につき一日当たり６７０キロメートルと定めた交替運転者の配置指針においては，一般道の乗務距離は高速自動車国道等の乗務距離の２倍として換算するものと定められている（甲４５）。
ウ被告の主張に対する反論
被告は，高速自動車国道等の利用が５０キロメートルを超える場合は偶発的な輸送であることを理由に例外的な取扱いを定めた旨主張する。しかし，被告が主張するように高速自動車国道等においても一般道と比較して疲労の蓄積度合いが少ないとはいえず，走行の質は同一であるという前提であれば，高速自動車国道等の利用が偶然に発生したとしても規制から除外すべき理由にはなり得ない。仮に臨時偶発的な長距離輸送を特別に除外するのであれば，高速自動車国道等の利用の有無にかかわらず，１運行当たりの臨時偶発的と認められる長距離分を除外することになるべきであって，近畿運輸局長の取扱いは一貫していない。
また，被告は，実態調査の結果，近畿運輸局管内においては実際にも高速自動車国道等が日常的に利用されていることが確認された旨主張する。実態調査が２日間に限定されており不十分である点を措くとしても，大阪市域交通圏における高速自動車国道等の１運行当たりの利用確率は，隔日勤務３．８パーセント，日勤勤務３．４パーセントに過ぎず，神戸市域交通圏については隔日勤務０．９パーセント，日勤勤務０．８パーセントに過ぎないのであって，高速自動車国道等が日常的に利用されているという評価自体妥当ではない。
（被告の主張）
本件公示では，高速自動車国道等の利用に係る乗務距離も原則として乗務距離に算入することにしつつも，例外として，高速自動車国道等を１回の利用で連続して５０キロメートル以上利用した場合にあっては，当該利用の距離にかかわらず，５０キロメートルを利用したものとみなして乗務距離に算入することとしたが，このような近畿運輸局長の判断は後掲アのとおり合理的であって裁量権の範囲の逸脱ないし濫用と評価される余地はない。なお，原告らの主張に対する反論は後掲イのとおりである。
ア高速自動車国道等の利用に係る乗務距離についての近畿運輸局長の判断
は合理的であること
（ア）高速自動車国道等の利用に係る乗務距離も原則として乗務距離に
算入すべきこと
運輸規則２２条は，運行管理の適正化を図ることを通じて過労運転や最高速度違反等の危険運転を防止して輸送の安全の確保を図るとともに旅客の利便の確保を図るものであるところ，過労運転や最高速度違反等の危険運転は高速自動車国道等の利用によっても生じ得るものである以上，高速自動車国道等の利用に係る乗務距離も，原則として，同条１項の乗務距離に算入すべきである。
（イ）高速自動車国道等を利用した乗務を全て乗務距離の最高限度規制の対象とすると，利用者の利便を損なう可能性があるため，例外的に取
り扱うことも適当であること
（ア）のとおり，高速自動車国道等の利用に係る乗務距離は原則として乗務距離に算入すべきものであるが，高速自動車国道等の利用に係る乗務距離を一律に乗務距離に算入すると，往復で乗務距離の最高限度を超えることとなる場所への運送など，高速自動車国道等を利用する著しい遠隔地への運送がおよそ不可能になり，利用者の利便を著しく損ない，制度として不合理なものとなる可能性が生じるから，このような事態を回避せざるを得ない。


一方で，偶発的にしか発生しない事情により結果的に長距離となってしまう運送の限度であれば，過労運転や最高速度違反等の危険運転の防止を拘束時間の最高限度規制や最高速度違反規制等の他の規制に委ね，乗務距離に算入しないこととしても，規制の趣旨が大きく損なわれるものではない。
そこで，上記のように制度として不合理なものとなる可能性があるような場面において，どのような規制内容とすれば輸送の安全の確保並びに利用者の利益保護及びその利便の増進という法の目的をよりよく実現できるのかという観点から，例外的に一定の限度で乗務距離に算入しないとの政策的判断をとることも適当であるといえる。
（ウ）高速自動車国道等を利用した乗務の取扱いは地域の実情を踏まえ
て検討されるべきものであること
乗務距離の最高限度の設定については地方運輸局長の広範な裁量に委ねられているところ，高速自動車国道等における乗務の取扱いについても，一定の基準が統一的に決ま   ってくるようなものではなく，   上記え（イ）のとおり法の目的をよりよく実現するという観点からの政策的判断が必要となることをも踏まえると，地方運輸局長の広範な裁量に委ねられていると解される。
そして，運輸規則２２条２項が，乗務距離の最高限度は，当該地域における道路及び交通の状況並びに輸送の状態に応じて地方運輸局長が定めることとしていることからすると，高速自動車国道等の利用に係る乗務距離をどのように取り扱うかについても，地域の実情を踏まえて検討することが適当である。
（エ）近畿運輸局管内においては，高速自動車国道等を１回の利用において５０キロメートル以上利用することが，極めてまれであることがう
かがわれること
近畿運輸局管内においては，大阪市域交通圏を中心として，一般道と高速自動車国道等が相まって道路網が整備され，高速自動車国道等が日常的に利用されやすくなっているところ，実態調査の結果，大阪市域交通圏における日勤勤務運転者は５日乗務するうち少なくとも２回は高速自動車国道等を利用しており，実際にも高速自動車国道等が日常的に利用されていることが確認された。そして，大阪市・京都市間，大阪市・神戸市間の高速自動車国道等の主なインターチェンジが，５０キロメートル以内の距離にあるところ，大阪市域交通圏における１回当たりの高速自動車国道等の平均利用距離が，日勤勤務運転者で２０．８キロメートルであり，１日１車当たりの高速自動車国道等の連続５１キロメートル以上の利用回数が，日勤勤務運転者については０．００５６回ないし０．０２４回であった。これらに加え，事業区域の境界から概ね５０キロメートル以上離れた区域への運送を求められたときは，運送の引受けを拒絶することができるとされ，高速道路等有料道路を使用し，営業区域の境界から５０キロメートル以上離れた区域への運送を求められ，運送の引受けをする場合には，運送約款の変更により，旅客から復路の有料道路の料金に相当する金額を求めることができるとされていることを併せ考えると，高速自動車国道等を１回の利用において５０キロメートル以上利用することは極めてまれであることがうかがわれた。そこで，高速自動車国道等を１回の利用で連続して５０キロメートル以上利用した場合にあっては，当該利用の距離にかかわらず，５０キロメートルを利用したものとみなして乗務距離に算入することとした。
（オ）小括
以上のとおり，高速自動車国道等を利用した乗務も原則として乗務距離に算入することとし，ただし，著しい遠隔地への運送を必要とする利用者の利便を著しく損なう事態を回避するため，規制の趣旨を損なわないよう，日常的には発生しない高速自動車国道等を１回の利用において連続して５０キロメートル以上利用したという場合に限って，当該利用の距離にかかわらず５０キロメートルを利用したものとみなして乗務距離に算入することとした近畿運輸局長の判断は，地域の実情に即した合理的なものであり，その内容も適正で，社会通念に照らして著しく妥当性を欠くものとは到底いえない。
イ原告らの主張に対する反論
原告らは，①高速自動車国道等の方が一般道よりも事故率が少なく，運転者にとっては，高速自動車国道等よりも，一般道を走行する場合の方が，より運行に注意を払う必要があり，疲労の蓄積度合いも高いから，高速自動車国道等を利用した乗務は全て運輸規則２２条１項所定の乗務距離から除外すべきである，②偶発性を理由に高速自動車国道等の乗務を除外するのであれば，大阪市域交通圏では高速自動車国道等が日常的に利用されているとはいい難いので，高速自動車国道等における全ての乗務距離が除外されるべきであるし，また，ある一定の距離を超える高速自動車国道等の走行が偶発的であるとして乗務距離の算定から除外されるというのであれば，高速自動車国道等における乗務距離の分布から偶発的といえる距離が検討されるべきであって，近畿運輸局長において検討の参考とした平均利用距離や運送の引受けを拒絶することができる距離等は関係がないなどと主張する。
しかし，①については，乗務距離の最高限度規制の趣旨は，１回の乗務に上限を設けることで，運転者が無理に長距離を走ろうとして過労運転や最高速度違反等の危険運転を発生させることを防止することにあるから，高速自動車国道等を利用した走行を規制対象としなくとも規制の趣旨が図られているなどということはできないし，現に高速自動車国道等においては交通事故が相当程度発生しているのであって，その割合は市町村道よりも高く，死亡事故に至っては一般国道に次いで割合が高いなど，必ずしも高速自動車国道等は，一般道よりも事故率が少なくなっているなどとはいえない。そして，高速自動車国道等においては，一般的に高速度での運転を要求され，一旦事故が発生した場合に重大な結果を生じる可能性が高く，それ自体としての危険は著しく増大するのであって，実際に高速自動車国道及び指定自動車専用道路における致死率は交通事故全体の致死率の１．７倍と高いこと等に照らせば，必ずしも高速自動車国道等が一般道に比べて安全であるとか，高速自動車国道等での運転では一般道に比べて疲労しにくいなどとはいえない。
また，②についても，そもそも高速自動車国道等の取扱いについては，全ての走行が規制対象として乗務距離に算入されるべきであるところ，法の目的のよりよい実現という観点からの政策的判断によって例外を認めるというのであるから，規制の対象とすることが不合理な事情がある場合に初めて例外的取扱いの対象となるのである。そして，大阪市域交通圏を中心とする近畿運輸局管内においては，高速自動車国道等が日常的に使用されている実態があり，原告らも自ら高速自動車国道等を日常的に利用していると主張しているところ，このような実態からすれば，むしろ，一律に高速自動車国道等を利用した乗務を規制の対象外とすると，運転者の乗務の相当程度が規制対象から除外されることとなるのであって，乗務距離の最高限度規制の効果は著しく阻害され，過労運転や危険運転の防止の観点からは，看過できない事態を招くおそれが強いといえ，原告らの主張は失当である。
４争点４（乙事件固有の争点）について


（１）争点４（１）（本件加重規定を適用してされた本件使用停止処分の適法性）について
（被告の主張）
ア法４０条に基づく行政処分は近畿運輸局長の広範な裁量に委ねられてい
ること
法４０条の規定内容からすれば，法は，輸送の安全を確保し，道路運送の利用者の利益の保護及びその利便の増進を図るとともに，道路運送の総合的な発達を図るべく，道路運送事業の運営を適正かつ合理的なものにするため（法１条参照），法４０条に基づく行政処分の適用について，行政庁の専門技術的な知識・経験を基礎とする公益上の判断を尊重し，各個別の事案に応じた柔軟な運用を行わせる趣旨であり，その具体的な運用は国土交通大臣の委任を受けた近畿運輸局長の広範な裁量に委ねられている。イ特定地域において，違反した一般乗用旅客自動車運送事業者が増車していた場合，輸送の安全確保の観点から，他の事業者に比べ一層厳格に対処
する必要があること
供給過剰の状態にある特定地域においては，タクシー運転者の労働条件の悪化や違法・不適切な事業運営の横行などの問題が深刻化しており，タクシー運転者の労働条件の悪化や違法・不適切な事業運営の横行を防止し，ひいては輸送の安全を確保し，道路運送の利用者の利益を保護するため，一般乗用旅客自動車運送事業者の労務管理や安全管理等に係る一定の違反については厳格に対処する必要がある。そこで，近畿運輸局長は，基本方針の策定に伴って，上記違反に係る営業所が特定地域内の営業所である場合には，他の地域における上記違反の基準日車等と比較して，基準日車等を加重することとした。
さらに，供給過剰地域において，増車や新規参入を行った一般乗用旅客自動車運送事業者は，類型的に輸送の安全や利用者の利便を確保できず，法令違反を犯しやすい傾向がうかがわれるところである。そこで，供給過剰の状態にある特定地域においてあえて増車を行った一般乗用旅客自動車運送事業者が上記問題を現実化させないようにするため，このような一般乗用旅客自動車運送事業者の労務管理や安全管理等に係る一定の違反については，より一層厳格に対処することとし，基準日車等を更に加重することとしたものである。
ウ増車をした事業者が法令違反を犯しやすいという蓋然性があること急激な増車を実施したタクシー事業者には，全事業者平均よりも行政処分件数が多い傾向が認められる。また，平成１８年度ないし平成２０年度の全国の営業地域における統計について実態調査を行った結果をみても，①新規に参入したタクシー事業者や増車を行ったタクシー事業者については，他のタクシー事業者と比較して，道路交通法１０８条の３４に基づく通報件数のうち最高速度違反の件数が多く，輸送の安全性の低下を招く傾向があることが認められる。また，②新規に参入したタクシー事業者及び増車を行ったタクシー事業者は，苦情（乗車拒否，接客不良・事業者の苦情対応不適切，運賃・料金関係，迂回運転等の旅客の利便確保に関するものについて）件数についても，その他のタクシー事業者より多く，他のタクシー事業者に比べて，乗車拒否等によって利用者利便の低下を招く傾向が認められる。さらに，③新規に参入したタクシー事業者や増車を行ったタクシー事業者は，タクシー業務適正化特別措置法３４条１項１号に基づく指導を受けた件数についても，その他のタクシー事業者より多く，法令違反に及ぶ蓋然性が高いことが認められる。
エ原告Ｃの主張に対する反論
原告Ｃは，本件加重規定やこれに基づきなされる処分につき，①本件加重規定自体が行政指導に該当することを前提に，行政手続法３２条２項に違反する，②行政指導に従わなかった者を差別し平等原則に違反する，③本来の目的とは関係のないタクシーの供給過剰状況を解消するという目的に基づいて行政処分の内容や程度を決定する他事考慮に該当するなどとして，違法であると主張する。
しかし，行政手続法１２条１項所定の処分基準として定められている処分基準公示の一部である本件加重規定が行政指導に当たるとはいえない。また，特定地域に指定された地域内の営業所における運輸規則２２条１項違反について，基準日車等を３．５倍するか否かは，行政指導を受けたか否かや行政指導に従ったか否かを問題にしているわけではない。したがって，特定地域に指定された地域内の営業所における乗務距離の最高限度違反について，基準日車等が加重されることとなっていることは，事業用自動車を減車させるという行政指導に従わないことに起因して，制裁的な意図をもって不利益を与えるわけでもなければ，行政指導に従わなかった者を狙って，行政指導に従った者に対するそれと比べて合理的理由なく加重するものでもないのであるから，行政手続法３２条２項に反するものではない（上記①関係）。
また，現に増車をした事業者が法令違反を犯す蓋然性が認められ，これに対して，労務管理や安全管理，利用者サービスに係る一定の規制の遵守を強く要請する必要性が高いことに照らすと，供給過剰状態にある地域かどうか，増車をした事業者かどうかということに基づいて，このような規制に対する違反行為について，処分を加重することには合理的な理由がある。したがって，本件加重規定やそれに基づく処分は，平等原則に違反しているといえない（上記②関係）。
そして，上記のとおり，本件加重規定はタクシーの減車を求めることや増車を間接的に規制することを目的とするものでない。また，本件加重規定の目的と乗務距離の最高限度規制の目的は同じというべきであり，供給過剰の状態の中において，輸送の安全を確保し，道路運送の利用者の利益を保護するために最も重視すべき諸般の事情の一つを考慮したことにほかならず，本来考慮すべきでない事情を考慮したとか，本来過大に評価すべきでないことを過大に評価したなどといえないことは明らかである（上記③関係）。
（原告Ｃの主張）
本件違反事実は個別基準公示の定める原則的な基準に基づけば２０日車の自動車等の使用停止となるべきところ，近畿運輸局長は，原告Ｃが特定地域において監査時車両数を基準車両数よりも増加させたことを理由として，本件加重規定に基づき７０日車に加重して本件使用停止処分をした。しかし，本件加重規定は以下のとおり違法であるから，本件使用停止処分も違法である。
ア本件加重規定は事業用自動車を減車させるという行政指導に従わなかったことを理由とする不利益な取扱いであるから，行政手続法３２条２項に
違反すること


行政指導とは，行政機関がその任務又は所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導，勧告，助言その他の行為であって処分に該当しないものをいい（行政手続法２条６号），その行う場面，方法も特定されておらず，様々な場面において様々な形で実施されているものである。そして，本件加重規定は，近畿運輸局長がその所掌事務の範囲内において，タクシーの供給過剰状況の解消という行政目的を実現するため，特定の地域において事業を行うタクシー事業者という特定の者にタクシーの減車を求めるものであって，それ自体が行政指導に該当する。そして，それに従わないことを理由として不利益を与えることを定める同規定や同規定に基づいてなされる処分が行政手続法３２条２項に違反し違法なものであることは明らかである。
イ本件加重規定は平等原則に違反すること
仮に本件加重規定が行政手続法における行政指導に該当しないとしても，少なくとも，本件加重規定は，「基準車両数を特定地域に指定された後に増加させた一般乗用旅客自動車運送事業者」に対し，「基準車両数を特定地域に指定された後に増加させていない一般乗用旅客自動車運送事業者」と比べて合理的理由なく処分を加重することを定めているものであり，これが平等原則に抵触するものであることは明白である。ウ本件加重規定は法の目的に反し，他事考慮に該当すること乗務距離の最高限度は過労運転や最高速度違反が生じやすい状況となることを防止するために規定されている。したがって，これらの義務違反を理由に法４０条に基づいて行う行政処分は，これらの目的に即したものでなければならず，他の目的や動機に基づいて行うことは許されないのであって，本来考慮に容れるべきではない他の目的や動機を考慮に容れてこれらの義務違反を理由とする同条に基づく行政処分の内容や程度を決定した場合は，それは当然に裁量権の濫用であり違法となる。本件加重規定がタクシーの供給過剰状況を解消するために定められたものであることは明白であるが，乗務距離の最高限度規制がタクシーの供給過剰状況の解消を目的として定められた義務や規制でないことは上述のとおりである。したがって，タクシーの供給過剰状況の解消を目的とし，そのような目的を達成するために，乗務距離の最高限度規制違反について重い行政処分を下すべきことを定める本件加重規定は，まさに法の目的に反し他事考慮に基づいてなされる行政裁量の行使を許容するものであって違法であることは論を待たず，また，そのような本件加重規定を適用してなされる行政処分もまた，裁量権の濫用であり違法であることは明白である。（２）争点４（２）（本件使用停止処分に係る理由付記は行政手続法１４条１項に違反するか。）について
（被告の主張）
ア不利益処分の理由の提示の程度
行政手続法１４条１項本文が，不利益処分をする場合に同時にその理由を名宛人に示さなければならないとしているのは，名宛人に直接に義務を課し又はその権利を制限するという不利益処分の性質に鑑み，行政庁の判断の慎重と合理性を担保してその恣意を抑制するとともに，処分の理由を名宛人に知らせて不服の申立てに便宜を与える趣旨に出たものと解される。そして，同項本文に基づいてどの程度の理由を提示すべきかは，上記のような同項本文の趣旨に照らし，当該処分の根拠法令の規定内容，当該処分に係る処分基準の存否及び内容並びに公表の有無，当該処分の性質及び内容，当該処分の原因となる事実関係の内容等を総合考慮してこれを決定すべきである。なお，行政手続法１４条１項本文の趣旨に鑑みると，処分理由は，その記載から名宛人の知り得るところとなるものであれば足りるというべきであり，第三者の知り得るところとなるものでなければならないと解することはできない。
イ本件使用停止処分において必要とされる理由の提示の程度について（ア）これを本件についてみると，一般旅客自動車運送事業者に対する法４０条に基づく行政処分については，処分内容の決定に関し，本件各処分基準が定められているところ，これらが公示されていることなどに鑑みると，本件使用停止処分をするに際して示されるべき理由としては，処分の原因となる事実関係についてどのような根拠法条や処分基準を適用したかを，処分の名宛人にお   いて，本件使用停止処分に係る   命令書（以下「本件命令書」という。）の記載から了知し得る程度に記載されていれば足り，行政手続法１４条の趣旨に反するということにはならないものと解される。
そして，本件命令書では，処分の原因となる事実関係，処分の根拠法条，適用する処分基準，処分日車数の算出方法，処分車両数及び処分期間の算出方法がそれぞれ明示されているから，処分の名宛人である原告Ｃにおいて，本件命令書の記載自体から，本件使用停止処分の原因となる事実関係についてどのような根拠法条や処分基準を適用した結果，本件使用停止処分が選択されたのかを了知し得ることは明らかであって，本件使用停止処分の理由の提示は，行政手続法１４条１項本文の要求する理由提示として十分であるというべきである。
（イ）この点，原告Ｃは，誰によって，いつ，どのような走行で問題となる行為が生じたのかが記載されていないことを指摘する。しかし，法４０条に基づく行政処分の性質から，当該処分をするに当たっては，迅速な処分の要請とともに，事業者の運行管理が全体として十分なものであったかを確認するために，一定量の事実関係の確認を行うことが不可避的に必要となるが，かかる一定以上の量となる記録を精査した上で事実関係を認定し，迅速に処分を行う上では，一定程度効率的な手続によって行う必要がある。しかも，運輸規則及びこれを受けて定められた本件各処分基準においては，違反事実と定められている個々の項目は，各運転者に係る点呼違反や乗務記録の記録保存の有無等といったそれ自体は比較的単純な事実関係である上，詳細な処分基準が定められていて，あらかじめ公表されており，これらの当てはめにより機械的に処分内容が定まるという関係にある。それに加えて，処分の性質上，不利益処分の原因となる事実は，主として，事業者自身の営業所において保管中の資料や，事業者の陳述を基に確認せざるを得ない場合がほとんどであるところ，不利益処分の名宛人たる事業者は，上記に係る記録関係等を自ら作成し保存する法的義務を負っているのであるから，これら自ら保管する資料等を確認すれば，上記違反に係るような単純な個別事実については，いかなる資料に基づき，いかなる違反事実が指摘されているかを容易に確認できるはずである。


そうすると，法４０条に基づく処分の性質上，一定量の件数が問題となる違反行為の個々の内容や違反者の特定等の詳細な事実関係やその根拠資料を理由提示に明記しなくとも，行政庁の判断の慎重と合理性を担保してその恣意を抑制するとともに，名宛人の不服申立ての便宜を図るという行政手続法１４条の趣旨を満たしているというべきである。（ウ）そして，現に，原告Ｃは，①弁明通知書交付以前から，本件使用停止処分の原因となる事実関係に言及し，弁明通知書交付以後直ちに，本件使用停止処分の差止めを求める訴えを提起し，②その後本件使用停止処分を受けるまでの間に，本件使用停止処分の原因となる事実関係により詳細に言及し，③本件使用停止処分後，直ちに本件使用停止処分の効力の停止を求める申立てをする一方，本件使用停止処分の原因となる事実関係を了知していること自体は否定していないのであり，このような事実経過に照らすと，原告Ｃが，本件命令書の記載から，いかなる事実関係に基づき本件使用停止処分がなされたのかを詳細にわたって正確に了知していたことは明らかであり，このことは，本件命令書の記載が，処分の名宛人である原告Ｃにおいて，処分の原因となる事実関係を了知し得る程度のものであることをうかがわせるものである。したがって，このような点からも，本件使用停止処分における理由提示は，行政手続法１４条１項本文に適合する適法なものであるといえる。
（エ）小括
以上によれば，本件使用停止処分における理由提示は行政手続法１４条１項本文に適合する。
（原告Ｃの主張）
行政手続法１４条１項本文が，不利益処分をする場合に同時にその理由を名宛人に示さなければならないとしているのは，名宛人に直接に義務を課し又はその権利を制限するという不利益処分の性質に鑑み，行政庁の判断の慎重と合理性を担保してその恣意を抑制するとともに，処分の理由を名宛人に知らせて不服の申立てに便宜を与える趣旨に出たものと解される。このように，理由付記は，名宛人に対して処分の理由を示すことにとどまらず，処分の公正さを担保するものであるから，名宛人がその理由を推知できるか否かにかかわらず，第三者においてもその記載自体からその処分理由が明らかとなるものでなければならない。
本件使用停止処分の理由の提示において，違反事実として「乗務距離の最高限度が確実に遵守されていなかった。一部の運転者について，乗務距離の最高限度が確実に遵守されていなかった。【調査期間，平成２２年８月２１日～９月２０日】，【未遵守率３２．１７％（２３０回中７４回）】」と記載されており，また，適用条項として法２７条１項及び運輸規則２２条１項が記載されている。しかし，本件使用停止処分の記載からは，誰によって，いつ，どのような走行で問題となる行為が生じたのかといった，理由付記の基礎となる事実の特定が一切なされていないから，第三者において，違反行為の具体的内容を推知することができない。
したがって，本件使用停止処分に係る理由の提示は，名宛人による不服申立ての便宜及び行政庁の判断の恣意抑制という行政手続法１４条１項本文の趣旨に明らかに背くものであり，同項の要件を欠くといわざるを得ないから，本件使用停止処分は違法である。
第５当裁判所の判断
１   争点１   （甲事   件の本   案前の   争点）   につい   て（１）     争点１   （１）   （本件公示の取消請求関係―本件公示が処分性を有するか。）につ   いて


また，   仮に本   件公示   が行政   処分で   あると   すれば   ，出訴   期間と   の関係で，将   来本件   指定地   域内に   営業所   を設け   て一般   乗用旅   客自動   車運送   事業を営   む者が   適法に   取消訴   訟を提   起する   ことが   できな   くなる   などの   弊害が生   じ得る   のであ   って，   本件公   示の適   法性を   抗告訴   訟にお   いて争   い得ると   するこ   とに合   理性が   あると   も認め   難い
   さらに   ，後掲   のとお   り，一般乗   用旅客   自動車   運送事   業者は   ，本件   公示の   定める   乗務距   離を超   えて運転   者に乗   務させ   ること   ができ   る地位   の確認   を求め   る当事   者訴訟   を適法に   提起し   得るこ   とに照   らせば   ，本件   公示に   行政処   分性を   認めな   くとも，   本件公   示の違   法性を   主張す   る一般   乗用旅   客自動   車運送   事業者   の救済に   欠ける   ところ   はない
したが   って，   本件公   示は抗   告訴訟   の対象   となる   行政処   分に当   たるというこ   とはで   きない   から，   その余   の点を   論ずる   までも   なく，   本件公   示が行政   処分で   あるこ   とを前   提とし   てその   取消し   を求め   る原告   らの甲   事件の主   位的請   求に係   る訴え   は，不   適法と   して却   下を免   れない
（２）     争点１   （２）   （各不   利益処   分の差   止め請   求関係   ）につ   いてア   争点１   （２）   ア（処   分の蓋   然性が   あるか   ）につ   いて（ア）     行政事   件訴訟   法３条   ７項に   よれば   ，処分   の差止   めの訴   えは行政庁に   より一   定の処   分がさ   れよう   として   いる場   合に提   起が認   められるもの   である   ところ   ，処分   の差止   めの訴   えが行   政庁の   第一次   判断権を奪う   重大な   効果を   有する   ことに   鑑みれ   ば，同   項にい   う「一   定の処分（中   略）が   されよ   うとし   ている   場合」   に該当   するに   は，一   定の処分がさ   れるこ   とにつ   いて，   主観的   なおそ   れがあ   るだけ   では足   りず，客観的   にみて   相当程   度の蓋   然性が   あるこ   とが必   要であ   ると解   される
（イ）     法４０   条に基   づく不   利益処   分（た   だし，   営業の   取消処   分を除く
）   は，近   畿運輸   局の担   当職員   が監査   等によ   り違反   事実の   存在を認識す   るとと   もに事   業者に   対しこ   れを指   摘した   後に，   近畿運   輸局長が当該   事業者   に対し   ，弁明   の機会   を付与   した上   で（行   政手続   法１３条１項   ），行   うもの   と推認   できる   ところ   ，近畿   運輸局   の担当   職員が事業者   に対し   違反事   実を指   摘した   段階で   当該事   業者が   不利益   処分に付され   る可能   性が格   段に増   大する   とみる   ことが   できる   から，   このような事   業者に   対する   違反事   実の指   摘があ   った段   階で初   めて客   観的にみて不   利益処   分の蓋   然性が   認めら   れるも   のと解   するの   が相当   である
なお，   被告は   ，近畿   運輸局   長は本   件訴訟   と同種   他事件   の原告   であるＦ株   式会社   につい   て平成   ２４年   １月１   ３日に   行った   監査の   際に乗務距離   の最高   限度が   確実に   遵守さ   れてい   なかっ   た旨を   同社に   指摘したもの   の，同   社に対   してか   かる不   遵守を   理由と   する不   利益処   分をしなかっ   た（乙   ９０，   ９１）   旨を主   張する
しか   し，こ   れは訴   訟係属中とい   うこと   もあっ   て不利   益処分   等をあ   えて控   えたに   過ぎな   いとみる余地   もあり   得ると   ころで   あり，   弁明の   機会の   付与手   続に至   らない限り処   分の蓋   然性が   ないと   判断す   ること   は相当   ではな   い
そ   もそも   ，行政事   件訴訟   法３条   ７項の   処分の   差止め   の訴え   の要件   は処分   の蓋然性にと   どまり   ，処分   の必然   性では   ないの   であっ   て，乗   務距離   の最高限度が   確実に   遵守さ   れてい   なかっ   た旨を   指摘し   た後に   行政処   分をしなかっ   た例が   あって   ，上記   指摘が   されれ   ば必ず   処分が   される   とまではいえ   ないと   しても   ，上記   指摘後   に当該   事業者   が不利   益処分   に付される可   能性が   格段に   増大す   ること   には何   ら変わ   りはな   いとみ   ることができ   る以上   ，被告   の上記   主張を   容れる   ことは   できな   い
（ウ）     近畿運   輸局長   は，本   件口頭   弁論終   結時に   おいて   ，原告   Ｂに対しては   ，監査   等にお   いて乗   務距離   の最高   限度規   制に違   反した   旨の具体的事   実を何   ら指摘   してお   らず，   原告Ｃ   に対し   ても，   本件使   用停止処分に   係る本   件違反   事実の   ほかに   は，監   査等に   おいて   乗務距   離の最高限度   規制に   違反し   た旨の   具体的   事実を   何ら指   摘して   いない
したがって   ，同原   告らに   対し，   同違反   を理由   とする   不利益   処分が   される客観的   な相当   程度の   蓋然性   がある   と認め   ること   はでき   ず，同   原告らの甲事   件の請   求のう   ち各不   利益処   分の差   止めを   求める   部分に   ついては，不   適法で   あって   却下を   免れな   い
他方，   原告Ａ   につい   ては，   近畿運   輸局の   担当職   員が，   平成２   ５年１月１   ０日に   行われ   た同原   告に対   する監   査の際   に，乗   務距離   の最高限度規   制違反   の事実   を指摘   してい   る（乙   ８９）


ア   立法行   為とし   ての性   質を有   する行   為の処   分性抗告訴   訟の対   象とな   る行政   処分と   は，公   権力の   主体た   る国又   は公共団体が   行う行   為のう   ち，そ   の行為   により   ，直接   国民の   権利義   務を形   成し，又   はその   範囲を   確定す   ること   が法律   上認め   られる   ものを   いう。ところ   で，立   法行為   として   の性質   を有す   る行為   は，一   般的に   は，不特定多   数の者   を名宛   人とす   る一般   的抽象   的な法   規範の   定立で   あって   ，それに   基づく   行政庁   の具体   的な行   為によ   って初   めて国   民の権   利義務   に具体的   な変動   が生じ   るもの   である   から，   原則と   して，   直接国   民の権   利義務を   形成し   ，又は   その範   囲を確   定する   ことが   法律上   認めら   れるも   のには当   たらな   いとい   うべき   である   。もっ   とも，   立法行   為とし   ての性   質を有す   る行為   が，行   政庁の   処分と   実質的   に同視   し得る   もので   あって   ，当該行   為の適   法性を   抗告訴   訟にお   いて争   い得る   とする   ことに   合理性   があるよ   うな場   合には   ，当該   行為は   直接国   民の権   利義務   を形成   し，又   はその範   囲を確   定する   ことが   法律上   認めら   れるも   のとし   て行政   処分に   当たると   解する   のが相   当であ   る。そ   して，   当該行   為が行   政庁の   処分と   実質的に   同視し   得るか   否かは   ，当該   行為に   よって   発生す   る法的   効果と   その直接   性，当   該行為   によっ   て影響   を受け   る者が   特定さ   れてい   るか否   かなどの   観点か   ら判断   すべき   である   。イ   本件公   示の行   政処分   性につ   いて法２７   条１項   は，一   般旅客   自動車   運送事   業者は   ，輸送   の安全   及び旅客の利   便の確   保のた   めに必   要な事   項とし   て国土   交通省   令で定   めるも   のを遵守   しなけ   ればな   らない   旨を定   め，こ   れを受   けた国   土交通   省令で   ある運輸   規則２   ２条１   項は「   交通の   状況を   考慮し   て地方   運輸局   長が指   定する地   域内に   営業所   を有す   る一般   乗用旅   客自動   車運送   事業者   は，次   項の規定   により   地方運   輸局長   が定め   る乗務   距離の   最高限   度を超   えて当   該営業所   に属す   る運転   者を事   業用自   動車に   乗務さ   せては   ならな   い」と   ，同条２   項は「   前項の   乗務距   離の最   高限度   は，当   該地域   におけ   る道路   及び交通   の状況   並びに   輸送の   状態に   応じ，   当該営   業所に   属する   事業用   自動車の   運行の   安全を   阻害す   ること   のない   よう，   地方運   輸局長   が定め   るものと   する」   と，同   条３項   は「地   方運輸   局長は   ，第１   項の地   域の指   定をし，   及び前   項の乗   務距離   の最高   限度を   定めた   ときは   ，遅滞   なく，   その旨を   公示し   なけれ   ばなら   ない」   と，そ   れぞれ   定めて   いる。   さらに   ，近畿運   輸局長   は，か   かる運   輸規則   ２２条   の定め   を受け   て，同   条１項   の地域を   指定し   ，同条   ２項の   乗務距   離の最   高限度   を定め   るもの   として   ，本件公   示を公   示した   。この   ような   本件公   示は運   輸規則   ２２条   の内容   を補充す   るため   のもの   である   といえ   るから   ，立法   行為と   しての   性質を   有するも   のと解   される   。した   がって   ，本件   公示は   ，行政   庁の処   分と実   質的に同   視し得   るもの   であっ   て，当   該行為   の適法   性を取   消訴訟   におい   て争い得   るとす   ること   に合理   性があ   るよう   な場合   に該当   しない   限り，   行政処分   性を有   しない   ものと   いうべ   きであ   る。そこで   ，本件   公示が   行政庁   の処分   と実質   的に同   視し得   るかに   ついて検討す   るに，   近畿運   輸局長   のした   本件公   示によ   って，   本件指   定地域   内に営業   所を有   する一   般乗用   旅客自   動車運   送事業   者は，   平成２   ２年１   月１日以   降，１   乗務当   たり，   隔日勤   務運転   者につ   いて３   ５０キ   ロメー   トルを，   日勤勤   務運転   者につ   いて２   ５０キ   ロメー   トルを   ，それ   ぞれ超   えて乗務   させる   ことが   できな   いとい   う義務   を課せ   られた   ものと   いえる   が（前記   関係法   令等の   定め（   １））   ，かか   る義務   を負う   のは平   成２２   年１月１   日時点   で本件   指定地   域内に   営業所   を有す   る一般   乗用旅   客自動   車運送事   業者だ   けでは   なく，   その後   に本件   指定地   域内に   営業所   を設け   て一般乗   用旅客   自動車   運送事   業を営   む者も   負うの   である   から，   本件公   示は限ら   れた特   定の者   を対象   とする   ものと   いうこ   とはで   きない   。した   がって，   本件公   示が行   政庁の   処分と   実質的   に同視   し得る   と評価   するこ   とはでき   ない。
処分の   内容


原告Ａ   が運輸   規則２   ２条１   項に違   反した   場合は   ，初違   反が適   用されるた   め，仮   にその   不遵守   率が５   ０パー   セント   以上の   場合に   は個別基準公   示によ   れば，   その本   来的な   処分は   ３０日   車の自   動車等   の使用停止処   分とな   る。本   件加重   規定の   適法性   は措い   て，仮   に本件   加重規定の適   用があ   るとし   た場合   ，処分   時の車   両数等   によっ   ては最   大４倍に加重   される   可能性   があり   ，これ   によれ   ば１２   ０日車   の自動   車等の使用停   止処分   がされ   る可能   性があ   る。（ウ）     原告Ａ   に対し   自動車   等の使   用停止   処分が   される   ことに   より，同原告   に重大   な損害   を生ず   るおそ   れがあ   るかに   ついて原告Ａ   に対し   最大１   ２０日   車の自   動車等   の使用   停止処   分がさ   れた場合，   同原告   の運送   収入が   その分   減少す   ること   は当然   に予想   されるところ   である   が，そ   の運送   収入の   減少に   よって   ，同原   告の事   業基盤に深刻   な影響   を及ぼ   すおそ   れがあ   ること   を認め   るに足   りる証   拠はないから   ，同自   動車等   の使用   停止処   分につ   き金銭   賠償に   よるこ   とが不相当と   はいえ   ない。
原告Ａ   は，上   記自動   車等の   使用停   止処分   により   ，利用   者から   の配車依頼   に対し   て円滑   に対応   できな   くなり   ，利用   者から   の信頼   を失う旨を主   張する   。しか   し，同   自動車   等の使   用停止   処分に   よって   ，使用停止を   余儀な   くされ   るのは   当該営   業所の   車両数   の２０   パーセ   ントにとどま   り（乙   ３），   配車依   頼に対   する対   応が阻   害され   るとい   い得るのも一   時的な   期間に   過ぎな   いと推   認され   ること   に照ら   すと，   今後同原告を   利用し   ないと   いうよ   うな利   用者が   多数生   じるな   どの信   用失墜に至る   とまで   は認め   られず   ，仮に   利用者   の信頼   が損な   われる   ことがあった   として   も，そ   れにつ   いて金   銭賠償   による   ことが   社会通   念上不相当で   あると   までは   いい難   い。また，   原告Ａ   は，自   動車等   の使用   停止処   分の公   表によ   り同原   告の名誉や   信用が   失墜す   ると主   張する   。確か   に，近   畿運輸   局長は   ，自動車等の   使用停   止処分   以上の   行政処   分を受   けた事   業者に   ついて   ，事業者名や   違反事   実の内   容をホ   ームペ   ージ上   で３年   間公表   してお   り（甲１９）   ，自動   車等の   使用停   止処分   の公表   によっ   て同原   告の名   誉や信用が低   下する   おそれ   がある   ことは   否定し   難い。   しかし   ，当該   処分後の取消   訴訟等   におい   て同原   告の請   求が認   容され   ，当該   処分の   違法性が明ら   かにな   れば，   同原告   の名誉   や信用   も相当   程度回   復する   ことが予想さ   れ，そ   れでも   なお回   復しな   い部分   につい   ては金   銭賠償   によることが   十分に   可能で   あり，   また金   銭賠償   による   ことが   社会通   念上不相当で   あると   までは   いえな   い。さらに   ，原告   Ａは，   今後処   分が繰   り返さ   れれば   ，事業   停止処   分や許可取   消処分   がされ   る蓋然   性があ   る旨を   主張す   る。し   かし，   今後同様の乗   務距離   の最高   限度違   反の指   摘がさ   れる可   能性が   存する   としても，そ   の未遵   守率が   どの程   度の割   合とな   るのか   は将来   の全く   不確かな事柄   という   ほかな   く，更   なる監   査や告   知聴聞   手続を   経た上   で，事業停止   処分や   許可取   消処分   がなさ   れる相   当の蓋   然性が   あると   は到底いえな   い。そ   もそも   ，同原   告の主   張する   事業停   止処分   や許可   取消処分は，   自動車   等の使   用停止   処分後   に近畿   運輸局   長が行   うこと   があり得る別   個の処   分であ   って，   これら   による   損害が   甚大で   あると   しても   ，これら   の処分   を対象   とした   抗告訴   訟等に   おいて   対処す   べきも   のであり，こ   れらの   処分に   よって   生ずる   損害を   もって   上記自   動車等   の使用停止処   分によ   り生ず   る損害   という   ことは   できな   い。したが   って，   本件に   おいて   ，将来   ，事業   停止処   分や許   可取消   処分がされ   た場合   の原告   Ａの損   害をも   って「   重大な   損害」   要件を   満たすとする   原告Ａ   の主張   には理   由がな   い。このほ   か，原   告Ａは   ，時間   をかけ   て教育   をした   運転者   が退職   ないし転職   をする   と重大   な損害   が発生   すると   主張す   る。し   かし，   予想される自   動車等   の使用   停止処   分によ   り運転   者の待   遇の悪   化等が   生じるものと   はいい   難いか   ら，同   自動車   等の使   用停止   処分に   よって   同原告のタク   シー運   転者の   相当数   が退職   し，あ   るいは   転職す   るなど   といった事態   に陥る   とは認   められ   ない。   同原告   は，本   件公示   の定め   る乗務距離の   最高限   度規制   に従っ   た場合   の損害   をも主   張する   が，こ   れは上記自動   車等の   使用停   止処分   によっ   て生じ   る損害   ではな   く，ま   た，この点を   措いて   も，金   銭賠償   によっ   て回復   をさせ   ること   が不相   当というよう   な重大   な損害   という   ことは   できな   い。
（エ）     小括
したが   って，   運輸規   則２２   条１項   に違反   したこ   とを理   由にな   される自動   車等の   使用停   止処分   により   原告Ａ   に重大   な損害   が生ず   るおそれがあ   ると認   めるこ   とはで   きず，   同原告   による   甲事件   の請求   のうち各不利   益処分   の差止   めを求   める部   分は，   不適法   であっ   て却下   を免れない。


（３）     争点１   （３）   （確認請求関係―確認の利益があるか。）につ   いて近畿運   輸局長   は運輸   規則２   ２条に   基づき   本件公   示を定   めてお   り，被   告は運輸   規則２   ２条及   び本件   公示が   憲法に   適合し   ，有効   である   ことを   前提として   ，本件   指定地   域内に   営業所   を有す   る原告   らは運   輸規則   ２２条   １項及び本   件公示   に基づ   き日勤   勤務運   転者に   １乗務   当たり   ２５０   キロメ   ートルを超   えて乗   車させ   てはな   らない   との義   務があ   る旨主   張する   のに対   し，原告ら   は，運   輸規則   ２２条   は憲法   に違反   し，あ   るいは   法の委   任の範   囲を逸脱し   無効で   あり，   また，   本件公   示も近   畿運輸   局長の   裁量権   の範囲   の逸脱ない   し濫用   により   違法で   あると   して，   原告ら   は運輸   規則２   ２条１   項及び本件   公示に   基づき   日勤勤   務運転   者に１   乗務当   たり２   ５０キ   ロメー   トルを超え   て乗車   させて   はなら   ないと   の義務   を負わ   ない旨   主張し   ており   ，原告らと   被告と   の間に   は現実   的かつ   実際の   紛争が   生じて   いるも   のと認   められる。
そして   ，運輸   規則２   ２条１   項及び   本件公   示によ   って，   本件指   定地域   内に営業   所を有   する一   般乗用   旅客自   動車運   送事業   者であ   る原告   らは，   その運転者   に対し   本件公   示で定   められ   た限度   内でし   か乗務   をさせ   られな   くなってい   るので   あって   ，運輸   規則２   ２条１   項及び   本件公   示は営   業の自   由に係る事   業者の   権利の   制限に   当たる   という   ことが   でき，   その権   利の性   質に鑑みる   と，原   告らが   本件公   示にか   かわら   ず，日   勤勤務   運転者   につき   １乗務当た   り２５   ０キロ   メート   ルを超   えて乗   務をさ   せるこ   とがで   きる地   位の確認を   求める   本件確   認の訴   えにつ   いては   ，前記   １のと   おり本   件公示   の行政処分   性が認   められ   ない以   上，本   件公示   をめぐ   る法的   な紛争   の解決   のために有   効かつ   適切な   手段と   して，   確認の   利益を   肯定す   べきで   ある（   なお，運輸規   則２２   条１項   及び本   件公示   の適法   性・憲   法適合   性を争   うため   には，本件公   示に違   反する   態様で   事業活   動を行   い，各   不利益   処分を   受けた   上で，それら   の行政   処分の   抗告訴   訟にお   いて上   記適法   性・憲   法適合   性を争   点とするこ   とによ   っても   可能で   あるが   ，その   ような   方法は   営業の   自由に   係る事業者   の法的   利益の   救済手   続の在   り方と   して迂   遠であ   るとい   わざる   を得ず，本   件公示   の適法   性・憲   法適合   性につ   き，上   記のよ   うな行   政処分   を経なけれ   ば裁判   上争う   ことが   できな   いとす   るのは   相当で   はない   と解さ   れる。）   。
被告は   ，昭和４７年最判及び平成元年最判を引用して，将来，不利益処分を受けてから，これに対する訴訟の中で事後的に争ったのでは回復し難い重大な損害を被るおそれがあるなど，事前の救済を認めないことを著しく不相当とする特段の事情がある場合でなければ，確認訴訟は不適法である旨の主張をするが，これらの最高裁判決は本件とは事案を異にし，上記確認の利益の判断に消長を来すものではない。
２   争点２   （１）   （運輸   規則２   ２条の   違法性   －運輸規則２２条は憲法２２条１項に違反するか。）につ   いて
（１）     判断枠   組み


職業活   動とし   ての営   業は，   本質的   に社会   的かつ   経済的   な活動   であっ   て，その性   質上，   社会的   相互関   連性が   大きい   もので   あるか   ら，憲   法２２   条１項にお   いて保   障され   る営業   の自由   は，そ   れ以外   の憲法   の保障   する自   由，殊にい   わゆる   精神的   自由に   比較し   て，公   権力に   よる規   制の要   請が強   く，同項の   規定に   おいて   も，特   に「公   共の福   祉に反   しない   限り」   という   留保が明記   されて   いる。   このよ   うに，   営業は   ，それ   自身の   うちに   何らか   の制約の必   要性が   内在す   る社会   的かつ   経済的   な活動   である   ところ   ，その   種類，性質，   内容，   社会的   意義や   影響が   極めて   多種多   様であ   るため   ，その   規制を要求   する社   会的理   由ない   し目的   も千差   万別で   ，その   重要性   も区々   にわたり，   これに   対応し   て，現   実に営   業の自   由に加   えられ   る制限   として   の規制措置   も，そ   れぞれ   の事情   に応じ   て各種   各様の   形をと   ること   からす   れば，当該規   制措置   が憲法   ２２条   １項に   いう公   共の福   祉のた   めに要   求され   るものとし   て是認   される   かどう   かは，   これを   一律に   論ずる   ことは   できず   ，具体的な   規制措   置につ   いて，   規制の   目的，   必要性   ，内容   ，これ   によっ   て制限され   る営業   の自由   の性質   ，内容   及び制   限の程   度を検   討し，   これら   を比較考量   した上   で慎重   に決定   されな   ければ   ならな   い。そ   して，   上記の   ような検討   と考量   をする   のは，   第一次   的には   立法機   関（立   法府の   制定し   た法律によ   り行政   立法の   権能の   委任を   受けた   行政機   関を含   む。）   の権限   と責務であ   り，そ   の憲法   適合性   の司法   審査に   当たっ   ては，   規制の   目的が   公共の福祉   に合致   するも   のと認   められ   る以上   ，その   ための   規制措   置の具   体的内容及   び必要   性と合   理性に   ついて   は，上   記立法   機関の   判断が   その合   理的裁量の   範囲に   とどま   る限り   ，立法   政策上   の問題   として   これを   尊重す   べきである   。もっ   とも，   その合   理的裁   量の範   囲につ   いては   ，事の   性質上   おのずから   広狭が   あり得   るので   あって   ，裁判   所は，   具体的   な規制   の目的   ，対象，方   法等の   性質と   内容に   照らし   て，こ   れを決   すべき   ものと   いわな   ければなら   ない。   （昭和   ５０年   最大判   参照）（２）     乗務距   離の最   高限度   規制に   関する   沿革ア   昭和３   ３年の   乗務距   離の最   高限度   規制の   導入昭和３   ３年１   月に発   生した   タクシ   ーによ   る死亡   事故を   受けて   ，タクシーの   乱暴運   転や無   謀運転   が「神   風タク   シー」   として   大きな   社会問   題となり   ，タク   シー業   界の経   営姿勢   と行政   当局の   指導監   督の在   り方に   強い批判   が向け   られ，   国会に   おいて   もタク   シー問   題が取   り上げ   られた   。こうし   た状況   下にお   いて，   内閣の   交通事   故防止   対策本   部は，   同年４   月１日，   タクシ   ー運転   者の勤   務条件   等に関   する８   項目の   「タク   シー事   故防止対   策要綱   」を決   定し，   輸送の   安全を   確保す   るため   ，適正   な走行   距離の標   準を決   定し，   不当な   走行義   務を運   転者に   対して   課さな   いよう   措置する   ものと   された   （乙８   ２，８   ３，弁   論の全   趣旨）   。かかる   経緯を   受け，   昭和３   ３年６   月９日   ，自動   車運送   事業等   運輸規則が改   正され   ，乗務   距離の   最高限   度につ   き同規   則２１   条の２   が新設   されるに   至った   。同条   １項は   ，交通   の状況   を考慮   して陸   運局長   が指定   する地域   内に営   業所を   有する   一般乗   用旅客   自動車   運送事   業者は   ，地域   の指定が   あった   日から   １月以   内に，   当該営   業所に   属する   運転者   の乗務   距離の最   高限度   を定め   なけれ   ばなら   ない旨   を定め   ，同条   ２項は   ，前項   の乗務距   離の最   高限度   は，当   該地域   におけ   る道路   及び交   通の状   況並び   に輸送の   状態に   応じ，   当該営   業所に   属する   事業用   自動車   の運行   の安全   を阻害す   るおそ   れのな   いもの   でなけ   ればな   らない   と定め   ていた   （乙８４）。   なお，   平成２   年運輸   省令第   ２３号   により   ，自動   車運送   事業等   運輸規則   は題名   が旅客   自動車   運送事   業等運   輸規則   と改め   られ，   ２１条   の２は第   ３項及   び第４   項を削   るなど   の所要   の改正   がされ   た上で   ２２条   に繰り下   げられ   た。


国土交   通省自   動車交   通局「   自動車   運送事   業に係   る交通   事故要   因分析報告書   」によ   れば，   走行１   億キロ   メート   ル当た   りの自   動車事   故発生   件数は，   平成４   年では   自動車   全体が   ８７．   ４件，   ハイタ   ク（ハ   イヤー   及びタク   シーを   いう
   以下同   じ
）   が８３   ．０件   とほぼ   同程度   であっ   たところ   ，平成   １３年   には自   動車全   体が１   ０５．   ９件，   ハイタ   クが１   ５９．２   件と，   ハイタ   クの走   行１億   キロメ   ートル   当たり   の自動   車事故   発生件数   は顕著   に増加   してい   る（な   お，同   期間の   バス，   トラッ   クの自   動車事故   発生件   数は，   平成４   年につ   きバス   ５４．   ０件，   トラッ   ク４４   ．９件，   平成１   ３年に   つきバ   ス８０   ．７件   ，トラ   ック５   ０．４   件である
）
また   ，自動   車１０   ００台   当たり   の自動   車事故   発生件   数につ   いてみて   も，ハ   イタク   は平成   ４年６   ２．２   件，平   成１３   年１０   １．７   件であっ   て，自   動車全   体（平   成４年   ９．２   件，平   成１３   年１０   ．９件   ），バス（   平成４   年２５   ．９件   ，平成   １３年   ３６．   ６件）   ，トラ   ック（   平成４年   ２６．   ８件，   平成１   ３年３   ３．９   件）と   比較し   てハイ   タクの   自動車事   故発生   件数は   顕著に   多い
   （乙３   ６の１   ，２）これら   のタク   シーの   交通事   故件数   の推移   等に照   らせば   ，タク   シーの交通事   故の発   生を抑   制する   ために   対策を   講じる   必要性   があっ   たとい   う被告の   判断に   は合理   性があ   ったと   いうこ   とがで   きる
イ   事故防   止のた   めに乗   務距離   の最高   限度を   定める   ことの   合理性   について（ア）     タクシ   ーによ   る事故   の要因国土交   通省自   動車交   通局「   自動車   運送事   業に係   る交通   事故要   因分析報告   書」に   よれば   ，タク   シーに   よる事   故の要   因とな   った法   令違反として   は，①   最高速   度違反   を始め   ，信号   無視，   横断・   転回等   ，車間距離不   保持，   追越し   禁止，   優先通   行妨害   ，交差   点安全   進行，   徐行違反，一   時不停   止，安   全運転   義務違   反のう   ち安全   速度違   反とい   った，先を急   ぐ心理   により   引き起   こされ   ること   のある   法令違   反や，   ②過労運転を   始め，   安全運   転義務   違反の   うち運   転操作   ，漫然   運転，   動静不注視，   安全不   確認と   いった   ，疲労   により   注意力   や身体   動作が   低下すること   により   引き起   こされ   ること   のある   法令違   反が交   通事故   の要因として   大きな   割合を   占めて   おり，   現行運   輸規則   ２２条   への改   正がされた平   成１３   年度に   おいて   は，そ   れぞれ   ，①に   係る法   令違反   が５９１５件   （２１   ．１パ   ーセン   ト），   ②に係   る法令   違反が   １万４   ００２件（４   ９．９   パーセ   ント）   となっ   ている   （乙３   ７）
   したが   って，タクシ   ーによ   る交通   事故の   発生を   抑制す   るため   には，   最高速   度違反等の危   険運転   や過労   に伴う   注意力   等の減   退下で   の運転   を防止   する必要性が   あるも   のと認   めるこ   とがで   きる
（イ）     タクシ   ー事業   の特性事業所   外労働   が中心   である   という   タクシ   ーの特   性から   ，タク   シー事業に   おいて   は，多   くの場   合，歩   合制賃   金がと   られて   いる（   乙１６）
   また，   タクシ   ーの事   業形態   は，都   市の規   模等に   よって   も異なるが，   大都市   や中核   都市で   は運転   者が事   業用自   動車を   走らせ   ながら利用者   を探す   という   流しに   よる営   業形態   が多く   ，平成   ９年７   月時点ではタ   クシー   の運行   のうち   流しに   よるも   のは大   都市４   ５．６   パーセント，   中核都   市４０   ．９パ   ーセン   トとい   う状況   であっ   た（乙   ８）
このよ   うな流   し営業   の場合   には，   運転者   が直接   利用者   を探さ   なければなら   ず，出   庫した   後は，   基本的   に事業   活動の   大半が   運転者   に任され，利   用者に   よる運   送引受   け依頼   をでき   るだけ   多く得   ること   を目的として   ，運転   者が自   らの判   断で，   需要が   見込ま   れる地   点を中   心に，一定の   営業区   域内を   走行す   ること   となる
そし   て，タ   クシー   の運転者が歩   合制賃   金で働   いてい   ること   から，   より多   くの営   業収入   を得ることが   自己の   賃金増   加に直   結する   ため，   乗務距   離を伸   ばすと   いう傾向にあ   るもの   という   ことが   できる
さらに   ，流し   営業を   中心と   して行   ってい   るタク   シーは   ，出庫   した後は基   本的に   事業活   動の大   半は運   転者に   任され   ている   から，   運行管理が行   き届き   にくい   実態が   ある
   このこ   とは，   自動車   運転者   の労働時間等   の改善   のため   の基準   （厚生   労働大   臣告示   ）によ   り拘束   時間の限度時   間等が   定めら   れてい   るにも   かかわ   らず，   平成１   ６年に   おいて厚生労   働省が   監督を   行った   ４８５   事業場   のうち   ２４３   事業場   で違反が認め   られた   こと（   乙１１   ）から   も裏付   けられ   ている


イ   第１４   ７回国   会（会   期：平   成１２   年１月   ２０日   から同   年６月   ２日まで）で   道路運   送法及   びタク   シー業   務適正   化臨時   措置法   の一部   を改正   する法律   （平成   １２年   法律第   ８６号   ）が成   立した   ところ   ，その   審議に   おいて，   衆議院   運輸委   員会は   ，同年   ４月２   ６日，   輸送の   安全確   保と適   正労働条   件の確   立を図   るため   ，自動   車運転   者の労   働時間   等改善   基準の   遵守につ   いて，   指導監   督を徹   底し，   最高乗   務距離   等の制   限，過   重労働   を強いる   ことと   なる累   進歩合   やノル   マの排   除，運   転者に   対する   安全教   育の充実   等につ   いて所   要の措   置を講   じるこ   となど   を内容   とする   附帯決   議を採択   し（乙   ９の１   ），参   議院交   通・情   報通信   委員会   も，同   年５月   １８日，   輸送の   安全確   保と適   正労働   条件の   確立を   図るた   め，最   高乗務   距離等の   制限，   過重労   働を強   いるこ   ととな   る累進   歩合や   ノルマ   の排除   ，運転者   に対す   る安全   教育の   充実等   につい   て，所   要の措   置を講   じるこ   となどを   内容と   する附   帯決議   を採択   した（   乙９の   ２）。これら   附帯決   議を受   けて，   平成１   ３年８   月２４   日国土   交通省   令第１２１号   により   運輸規   則２２   条は現   行規定   のもの   に改正   される   に至っ   た。（３）     規制内   容及び   規制態   様運輸規   則２２   条によ   れば，   地方運   輸局長   は，交   通の状   況を考   慮して   乗務距離   の最高   限度の   規制を   及ぼす   べき地   域を指   定し（   同条１   項），   当該地域に   おける   道路及   び交通   の状況   並びに   輸送の   状態に   応じ，   当該営   業所に属す   る事業   用自動   車の運   行の安   全を阻   害する   おそれ   のない   よう乗   務距離の最   高限度   を定め   （同条   ２項）   ，これ   らの地   域の指   定及び   乗務距   離の最高限   度の定   めを遅   滞なく   公示す   る（同   条３項   ）こと   とされ   ており   ，上記指定   地域内   に営業   所を有   する一   般乗用   旅客自   動車運   送事業   者は，   上記のとお   り地方   運輸局   長によ   って定   められ   た乗務   距離の   最高限   度を超   えて当該営   業所に   属する   運転者   を事業   用自動   車に乗   務させ   てはな   らない   ものとされ   る（同   条１項   ）。
このよ   うに運   転者が   １日に   乗務す   ること   のでき   る距離   の最高   限度を   画し，事   業者が   運転者   にこれ   を超え   て乗務   させる   ことを   禁止す   るとい   う規制の態   様は，   事業そ   のもの   を全面   的に禁   止する   という   規制態   様より   は緩やかで   あるも   のの，   営業の   総量を   規制し   ，その   営業の   一部を   禁止す   るものであ   ること   に鑑み   ると，   その営   業の自   由に対   する制   約の度   合いは   比較的強い   という   ことが   できる   。
（４）     規制目   的
前記（   ２）の   沿革並   びに前   記（３   ）の規   制内容   及び規   制態様   に照ら   すと，乗   務距離   の最高   限度規   制の目   的は，   運転者   の労働   条件を   確保す   ることによ   って輸   送の安   全を確   保する   ことが   主たる   目的で   あると   認める   のが相当で   ある。   この点   につい   て，被   告は，   法１条   にいう   輸送の   安全の   確保と利用   者の利   便の確   保とは   密接に   関連す   るもの   であり   ，乗務   距離の   最高限度規   制は，   輸送の   安全の   確保と   利用者   の利便   の確保   の双方   を目的   とするもの   であっ   て，純   粋な消   極目的   規制と   はいえ   ない旨   を主張   する。しかし   ，被告   の主張   する密   接な関   連性も   ，一般   乗用旅   客自動   車運送   事業者に   よる輸   送の安   全が確   保され   ること   によっ   て，利   用者が   安全確   実な輸送手   段とし   てタク   シーを   利用す   ること   ができ   ，ひい   ては利   用者の   利便が確保   される   という   関係を   いうも   のと解   される   ことに   照らす   と，乗   務距離の最   高限度   規制は   直接に   は過労   運転な   いし危   険運転   を防止   するこ   とによる輸   送の安   全確保   を目的   として   いるの   であっ   て，上   記規制   が最終   的に利用者   の利便   の確保   に資す   るもの   である   として   も，規   制目的   の主眼   が輸送の安   全確保   にある   ことに   変わり   はない   。他方，   原告ら   は，被   告は，   原告ら   を含む   低額運   賃事業   者を排   除する   ことを目   的とし   て，乗   務距離   の最高   限度規   制を導   入した   もので   ある旨   を主張する   。しか   し，低   額運賃   事業者   が，そ   の採算   性の確   保のた   め，自   動運賃認可   事業者   に比べ   乗務距   離が長   くなる   傾向に   あると   しても   ，被告   が低額運賃   事業者   を排除   するこ   とを目   的とし   て，乗   務距離   の最高   限度規   制を導入し   たこと   を認め   るに足   りる的   確な証   拠はな   い。か   えって   ，本件   指定地域に   含まれ   る河南   交通圏   には低   額運賃   事業者   が存在   しない   こと（   乙４８）や   ，低額   運賃事   業者が   存在し   ている   本件指   定地域   以外の   近畿運   輸局管内の   交通圏   につい   ては乗   務距離   の最高   限度規   制が導   入され   ていな   いこと（乙   ４８）   を踏ま   えると   ，乗務   距離の   最高限   度規制   が低額   運賃事   業者の排除   を目的   とする   と認め   ること   はでき   ない。（５）     乗務距   離の最   高限度   規制の   必要性   につい   て
ア   タクシ   ーの事   故件数   等


なお，   原告ら   は，原   告ら及   びその   他のグ   ループ   会社（   Ｇ，Ｈ   ，Ｉ）の   年間平   均走行   距離別   の１０   ０万キ   ロメー   トル当   たりの   事故率（第１   当事者   ）を調   査した   結果（   甲２１   ）に基   づくと   ，乗務   距離が長くな   るほど   交通事   故の発   生率が   高くな   るとい   う関係   は認め   られない旨を   主張す   る。し   かし，   この調   査結果   によっ   ても，   原告Ａ   における平均   走行距   離が２   ３０キ   ロメー   トルか   ら２５   ９キロ   メート   ルである運転   者の事   故率が   １００   万キロ   メート   ル当た   り０．   ７であ   るのに対し，   平均走   行距離   が２６   ０キロ   メート   ルから   ２８９   キロメ   ートルである   運転者   の事故   率が１   ００万   キロメ   ートル   当たり   １．３   であり   ，原告Ｂ   におけ   る平均   走行距   離が２   ６０キ   ロメー   トルか   ら２８   ９キロメート   ルであ   る運転   者の事   故率が   １００   万キロ   メート   ル当た   り０．６であ   るのに   対し，   平均走   行距離   が２９   ０キロ   メート   ル以上   である運転者   の事故   率が１   ００万   キロメ   ートル   当たり   ０．８   である   こと（甲２   １）に   照らす   と，運   転者が   ある程   度以上   の平均   乗務距   離に達した場   合には   ，事故   率が増   加する   場合も   あるこ   とがう   かがえ   る。したがっ   て，原   告らの   調査結   果を前   提とし   ても，   乗務距   離の最   高限度を定め   ること   が交通   事故の   防止と   関連性   を有し   ないと   までい   うことはでき   ない。
また，   原告ら   は，交   通事故   を引き   起こし   た運転   者に係   る事故   直前までの   乗務距   離の平   均が，   全体の   平均走   行距離   の半分   以下で   あること（甲   ２３）   から，   ①事故は，必ずしも乗務距離が長くなった後に集中して生じているのではないこと，②事故者の当日走行距離が全体の走行距離のおよそ半分以下であるのは，乗務距離が短いところから比較的長いところまで，いわば万遍なく事故が発生していることを意味するのであり，換言すれば，事故は乗務距離とは関係なく発生している旨を主張する。しかし，運転者が乗務距離にかかわらず勤務後睡眠等の休息をとれば完全に疲労がとれ，翌日以降に疲労が持ち越されないと考えることは一般の経験則に照らしても相当ではなく，むしろ，連日長距離の乗務を継続することによって疲労が蓄積し続けることも十分に考えられるところである。したがって，交通事故を起こした運転者に関する事故前日までの乗務距離の推移等を何ら吟味することなく，単に事故当日における事故直前までの乗務距離の長短をもって，乗務距離が長いほど事故発生のリスクが高まるとはいえないとの結論を導き出すことはできない。なお，②の点については，単に平均値をみるだけでは事故当日における事故直前までの乗務距離のデータがどのように分散しているかは何ら明らかではないのであるから，この点からも失当である。以上によれば，乗務距離が一定程度以上になれば，最高速度違反等の危険運転の割合が高くなる傾向があり，また，重大事故の発生と乗務距離との間にも相関関係があることがうかがえるものということが可能である。
ウ   他の規   制手段   との関   係につ   いて原告ら   は，既   に労働   時間規   制，車   両の整   備に関   する規   制など   相当数にのぼ   る事故   防止の   ための   規制が   実施さ   れてお   り，こ   れに加   えてさ   らに乗務   距離の   最高限   度を規   制する   必要性   ・合理   性はな   い旨主   張する   。確かに   ，乗務   距離の   最高限   度の規   制が導   入され   る前の   時点に   おいて   ，運輸規   則（た   だし，   平成２   ０年国   土交通   省令３   ９号に   よる改   正前の   もの）２   １条１   項は，   旅客自   動車運   送事業   者は，   過労の   防止を   十分考   慮して，   国土交   通大臣   が告示   で定め   る基準   に従っ   て，事   業用自   動車の   運転者の   勤務時   間及び   乗務時   間を定   めなけ   ればな   らない   と定め   ，同条   ２項は，   旅客自   動車運   送事業   者は，   乗務員   が有効   に利用   するこ   とがで   きるよう   に，休   憩の施   設を整   備し，   及び乗   務員に   睡眠を   与える   必要が   ある場合   又は乗   務員が   勤務時   間中に   仮眠す   る機会   がある   場合は   ，睡眠   又は仮眠   に必要   な施設   を整備   し，並   びにこ   れらの   施設を   適切に   管理し   ，及び保   守しな   ければ   ならな   いと定   め，同   条３項   は，旅   客自動   車運送   事業者は   ，乗務   員の健   康状態   の把握   に努め   ，疾病   ，疲労   ，飲酒   その他   の理由に   より安   全な運   転をし   ，又は   その補   助をす   ること   ができ   ないお   それがあ   る乗務   員を事   業用自   動車に   乗務さ   せては   ならな   いと定   めてお   り，過労運   転等の   防止の   ための   規制手   段を講   じてい   る。な   お，運   輸規則   ２１条は   ，平成   ２０年   国土交   通省令   第３９   号及び   平成２   ２年国   土交通   省令第３   ０号に   より改   正され   ，現行   の運輸   規則２   １条で   は，旅   客自動   車運送事   業者は   運転者   に勤務   時間及   び乗務   時間を   遵守さ   せなけ   ればな   らないと   され（   １項）   ，休憩   施設は   営業所   ，自動   車車庫   その他   営業所   又は自動   車車庫   付近の   適切な   場所に   整備し   なけれ   ばなら   ず（２   項），   運転者が   営業所   で勤務   を終了   するこ   とがで   きない   運行を   指示す   る場合   は，終了場   所付近   に適切   な睡眠   施設を   確保し   なけれ   ばなら   ず（３   項），   酒気を帯   びた状   態にあ   る乗務   員を乗   務させ   てはな   らない   （４項   ）との   規制が追   加され   るに至   った。


しかし   ，これ   ら過労   運転防   止のた   めの規   制が遵   守され   るため   の担保手段は   ，運輸   規則２   ５条の   乗務記   録が適   正に記   録され   ている   か否か   にかかっ   ている   のであ   って，   現時点   におい   て運転   者の勤   務時間   （客待   ち時間を   含む。   ）及び   休憩時   間を確   実に把   握する   手段は   存在し   ていな   いものと   いうほ   かない   。
また，   最高速   度制限   違反に   ついて   も，一   般乗用   旅客自   動車運   送事業者（個   人タク   シー事   業者を   除く。   ）は，   指定地   域内の   営業所   に属す   る事業用   自動車   につき   運行記   録計に   よる瞬   間速度   ，運行   距離及   び運行   時間に係   る記録   並びに   その保   存を義   務付け   る（運   輸規則   ２６条   ２項）   という対   策を講   じては   いるも   のの，   道路標   識等に   より最   高速度   が指定   されてい   る道路   が存在   するこ   と等に   鑑みる   と，現   時点に   おいて   は事業   用自動車   が具体   的な走   行場所   に応じ   た最高   速度制   限に違   反して   いるか   どうかを   客観的   に把握   する手   段は存   在しな   いとい   わざる   を得な   い。そうす   ると，   既存の   規制手   段で過   労運転   防止や   最高速   度制限   違反の防止が   十全に   なし得   るとい   うこと   はでき   ないと   した被   告の判   断も合   理性を有   するも   のと考   えられ   る。（６）     乗務距   離の最   高限度   を規制   すると   いう手   法が合   理性を   有する   か。ア   原告ら   は，本件公示で定められた乗   務距離   の最高   限度を   遵守するには，定められた乗務距離の最高限度を超えた段階で運転者に乗車拒否をさせなければならないこととなり，利用者の利便という法の目的を阻害することとなる旨を主張する。
法１３条は，一般貸切旅客自動車運送事業者を除く一般旅客自動車運送事業者に原則として運送の引受義務を課しつつも，当該運送が法令の規定に違反する場合には運送の引受けを拒絶   できる旨を定めている（同条４号）。したがって，運送の申込者の希望する最終降車地まで乗務をした場合に乗務距離の最高限度規制に抵触することを理由として運転者が運送の引受けを拒絶することは適法であることになるが，その場合当該運送の申込者は期待した運送を引き受けてもらうことができず，利用者の利便が阻害されることは否定し難い。しかしながら，乗務距離の最高限度規制が運転者の過労運転防止にとって合理的な規制であることはこれまでに検討したとおりであって，輸送の安全確保と利用者の利便確保とが対立する場合に，利用者の利便が劣後することになったとしてもそれはやむを得ないものというほかない。したがって，原告らの主張は採用できない。イ原告らは，運転者が乗務距離の最高限度を超えるかどうかを即座に判断することは不可能であり，仮に，乗務距離の最高限度を超える可能性があると判断したとしても，一旦乗車した利用者に対して乗車を拒否し，降車をお願いするというのはあまりにも非現実的であることに照らすと，乗務距離の最高限度を規制するという規制手段そのものが不合理である旨主張する。
しかし，一般乗用旅客自動車運送事業者の運転者が，運送を引き受ける前に運送の申込者から最終降車地を確認することによって，運送の引受けの可否を判断することも相当程度可能であるといえる。また，運送の引受時に乗務距離の最高限度規制に抵触するとは判断ができなかった場合において，例えば利用者が最終降車地を変更する旨の申し出をし，変更後の最終降車地まで運送すれば乗務距離の最高限度を超えて走行することになるとしても，利用者の安全・保護の観点からやむを得ない事情があるときには，乗務距離の最高限度規制に違反するものとはいえないと解するのが相当である（なお，近畿運輸局長もかかるやむを得ない事情がある場合には，その事   情は考   慮する   場合が   ある旨   を明ら   かにし   ている   （甲４   ６，乙   ４０）。）。したがって，原告らの主張するような不合理な規制であるという批判は当たらない。
（７）     検討
前記（   ２）な   いし（   ６）に   基づき   検討す   るに，   運輸規   則２２   条の規   制の直接   の目的   は，タ   クシー   の交通   事故の   防止な   いし抑   制によ   る輸送   の安全の確   保であ   り（前   記（４   ）），   その規   制の態   様は，   事業そ   のもの   を全面的に   禁止す   るとい   う規制   態様よ   りは緩   やかで   あるも   のの，   営業の   総量を規制   し，い   わば営   業の一   部を禁   止する   もので   あるこ   とに鑑   みると   ，その営業   の自由   に対す   る制約   の度合   いは比   較的強   いとい   うこと   ができ   る（前記   （３）   ）。


一方，   タクシ   ーの自   動車事   故発生   件数は   自動車   全体と   比して   も，ま   た他の事   業用自   動車（   バス及   びトラ   ック）   と比し   ても，   顕著に   多く，   タクシーの   自動車   事故の   抑制な   いし防   止のた   めの対   策が必   要であ   ること   は優に認め   られる   のであ   って（   前記（   ５）ア   ），タ   クシー   の交通   事故の   原因を分析   すると   ，タク   シーに   よる交   通事故   の発生   を抑制   するた   めには   ，過労運転   や最高   速度違   反等の   危険運   転を防   止する   必要性   が認め   られる   （前記（５   ）イ（   ア））   。そし   て，流   し中心   の営業   が行わ   れるタ   クシー   事業におい   ては，   運行管   理が行   き届き   にくい   ことや   歩合制   賃金を   背景と   する運転者   の賃金   確保等   のため   ，運転   者が乗   務距離   を伸ば   そうと   いう傾   向があると   いうこ   とがで   きる（   前記（   ５）イ   （イ）   ）。こ   れらの   点に加   え，乗務距   離が長   ければ   最高速   度違反   等の危   険運転   が増え   るとい   う一般   的傾向があ   ること   がうか   がわれ   ること   等（前   記（５   ）イ（   ウ））   を踏ま   えれば，乗   務距離   の最高   限度を   定める   ことに   よって   ，タク   シーに   よる交   通事故の発   生を防   止する   ことが   可能で   あると   した被   告の判   断も合   理性を   有するもの   という   ことが   できる   。また，   他の規   制手段   との関   係をみ   てみて   も，過   労運転   や最高   速度制   限違反の   防止の   ために   様々な   手段が   講じら   れてい   るもの   の，現   時点で   は過労運転   や最高   速度制   限違反   の防止   を確実   になし   得る他   の規制   手段が   あるとは評   価し難   い（前   記（５   ）ウ）   。そして   ，乗務   距離の   最高限   度を規   制する   という   手法は   ，乗務   距離の   最高限度   に抵触   すると   して乗   車を拒   否され   た場合   に利用   者の利   便が損   なわれるな   ど，利   用者の   利便と   の関係   で緊張   関係を   はらむ   ものの   ，その   手法自体が   不合理   である   とまで   はいい   難い（   前記（   ６））   。そうす   ると，   乗務距   離の最   高限度   規制は   ，規制   目的（   タクシ   ーの事   故を防止   し，輸   送の安   全を確   保する   こと）   を達成   するた   めの規   制手段   としての必   要性と   合理性   を認め   ること   ができ   ，過労   運転防   止及び   最高速   度制限違反   の防止   に関す   る現時   点での   規制手   段を前   提とす   れば，   営業活   動の態様に   対する   より緩   やかな   制限を   内容と   する規   制手段   によっ   ては上   記の規制目   的を十   分に達   成する   ことが   できな   いと認   められ   る以上   ，営業   活動の内容   及び態   様に関   する規   制とし   て，立   法機関   （立法   府の制   定した   法律により   行政立   法の権   能の委   任を受   けた行   政機関   を含む   。）の   合理的   裁量の範囲   を超え   るもの   ではな   いとい   うべき   であり   ，乗務   距離の   最高限   度を規制す   る旨を   定める   運輸規   則２２   条は，   憲法２   ２条１   項に違   反する   ものという   ことは   できな   い。
３   争点２   （２）   （運輸   規則２   ２条の   違法性   －運輸規則２２条は法の委任の範囲を超えており違法か。）につ   いて
原告ら   は，法   ２７条   １項の   委任に   基づく   運輸規   則２２   条が定   める乗   務距離の最   高限度   規制に   よって   ，利用   者の利   便を損   なう結   果が生   じてい   る上，輸送の   安全を   も阻害   する結   果が生   じてお   り，こ   れらの   結果か   らする   と，乗務距離   の最高   限度規   制は，   「輸送   の安全   及び旅   客の利   便の確   保のた   めに必要な事   項」で   あると   はいえ   ず，明   らかに   法２７   条の委   任の趣   旨又は   範囲を逸脱し   ている   から，   運輸規   則２２   条は無   効であ   る旨主   張する   。しかし   ，乗務   距離の   最高限   度を規   制する   運輸規   則２２   条は輸   送の安   全の確保の   ために   定めら   れた規   制であ   ること   は前記   ２（３   ）のと   おりで   あって   ，乗務距   離の最   高限度   の規制   によっ   て輸送   の安全   が阻害   された   ことを   認めるに足り   る的確   な証拠   もない   。また，   法２７   条１項   は，輸   送の安   全の確   保のた   めに必   要な事   項又は   旅客の利便   の確保   のため   に必要   な事項   を国土   交通省   令で定   めるこ   とがで   きる旨を規定   する趣   旨と解   される   から，   乗務距   離の最   高限度   規制が   旅客の   利便の確保と   抵触す   る側面   がある   として   も，そ   のこと   をもっ   て乗務   距離の   最高限度規制   を定め   る運輸   規則２   ２条は   法２７   条１項   の委任   の趣旨   に反す   るということ   はでき   ない。
したが   って，   運輸規   則２２   条が法   の委任   の趣旨   に反す   る旨の   原告ら   の主張は採   用でき   ない。


４   争点３   （本件公示は違法か。）につ   いて（１）     地方運   輸局長   の裁量   権の範   囲等運輸規   則２２   条１項   は交通   の状況   を考慮   して地   方運輸   局長が   地域を   指定する   旨を，   同条２   項は，   同条１   項の乗   務距離   の最高   限度は   ，地方   運輸局長が   指定す   る地域   におけ   る道路   及び交   通の状   況並び   に輸送   の状態   に応じ，当   該営業   所に属   する事   業用自   動車の   運行の   安全を   阻害す   るおそ   れのないよ   う，地   方運輸   局長が   定める   ものと   する旨   規定さ   れてい   るとこ   ろ，地方運   輸局長   の地域   の指定   に係る   考慮要   素とし   ては交   通の状   況とい   う抽象的な   文言が   用いら   れてい   る一方   で，乗   務距離   の最高   限度の   具体的   な設定方法   等につ   いては   ，運輸   規則上   何らの   定めも   置かれ   ていな   い。そ   して，上記の   とおり   乗務距   離の最   高限度   は，地   方運輸   局長が   指定す   る地域   における道   路，交   通及び   輸送の   状況に   応じ運   行の安   全を阻   害する   おそれ   のないよう   定める   こと（   同条２   項）が   必要で   あり，   当該地   域のタ   クシー   事業の実態   を踏ま   えた地   方運輸   局長の   専門的   ・技術   的判断   が必要   である   ことを踏ま   えると   ，乗務   距離の   最高限   度の規   制を施   すべき   地域と   して指   定するか否   かや，   乗務距   離の最   高限度   の設定   方法等   につい   ては，   いずれ   も地方運輸   局長の   合理的   な裁量   に委ね   られて   いると   解され   る。も   っとも   ，乗務距離   の最高   限度規   制は，   事業者   の営業   の一部   を禁止   するな   ど事業   者の営業の   自由と   抵触す   るおそ   れのあ   るもの   である   ことに   照らす   と，地   方運輸局長   の裁量   権の範   囲は一   定の制   約を受   けるこ   とはい   うまで   もない   ことであっ   て，地   方運輸   局長の   判断の   過程に   裁量権   の範囲   の逸脱   又はそ   の濫用があ   った場   合には   ，当該   判断が   違法と   なると   解され   る。（２）     近畿運   輸局長   が本件   公示を   定めた   経緯ア   昭和３   ３年運   輸省令   第２１   号によ   る自動   車運送   事業等   運輸規   則の改正を受   けて，   大阪陸   運局長   は，昭   和３３   年９月   １日，   ①大阪   市，堺   市（ただ   し旧南   河内郡   美原町   との合   併前）   ，布施   市（当   時）及   び守口   市，②神戸   市，芦   屋市，   西宮市   ，尼崎   市及び   明石市   並びに   ③京都   市（た   だし旧北   桑田郡   京北町   との合   併前）   を，同   規則２   １条の   ２第１   項の規   定による   地域と   して指   定した   （乙８   ５，弁   論の全   趣旨）   。イ   近畿運   輸局長   は，平   成１４   年１月   ３１日   付け近   運旅二   公示第   ２０号をもっ   て，大   阪地区   （大阪   市，堺   市（た   だし旧   南河内   郡美原   町との   合併前）   ，東大   阪市（   旧布施   市のみ   ），守   口市）   ，京都   地区（   京都市（ただ   し旧北   桑田郡   京北町   との合   併前）   ）及び   神戸地   区（神   戸市，   芦屋市，   西宮市   ，尼崎   市，明   石市）   を指定   地域と   して指   定し，   隔日勤   務運転者   の乗務   距離の   最高限   度を上   記各地   区のい   ずれに   ついて   も１乗   務当たり   ３５０   キロメ   ートル   と定め   ていた   が，日   勤勤務   運転者   につい   ては乗務   距離の   最高限   度を定   めてい   なかっ   た。な   お，上   記乗務   距離の   算定にお   いて，   高速自   動車国   道等の   乗務距   離を乗   務距離   に含む   ものと   していた   。その   後，近   畿運輸   局長は   ，平成   １７年   １０月   １日近   運自二   公示第３   ５号を   もって   平成１   ４年１   月３１   日付け   近運旅   二公示   第２０   号を改正   し，指   定地域   を大阪   地区（   大阪市   ，豊中   市，吹   田市，   守口市   ，門真市   ，東大   阪市，   八尾市   ，堺市   （旧南   河内郡   美原町   の区域   を除く。）   ），京   都地区   （京都   市（旧北桑田郡京北町の区域を除く。）   ）及び神戸   地区（   神戸市   ，芦屋   市，西   宮市，   尼崎市   ，明石   市）に   拡大し   た。
（甲２   ，３７   ，乙１   ０）


ウ   国土交   通省自   動車交   通局安   全政策   課及び   旅客課   は，「   タクシ   ー事業に係る   乗務距   離の最   高限度   の指定   拡大に   ついて   」（平   成２１   年８月   ４日付け   事務連   絡。以   下「本   省事務   連絡」   という   。乙２   １）を   発出し   ，運輸規   則２２   条に基   づくタ   クシー   運転者   の乗務   距離の   最高限   度につ   いての当   面の対   応とし   て，運   行記録   計の義   務付け   地域（   運輸規   則２６   条２項）   にまで   指定を   拡大す   るとと   もに，   乗務距   離の最   高限度   につい   ては，日   勤勤務   運転者   ，隔日   勤務運   転者別   にそれ   ぞれ定   めると   いう方   針を示し   た。そ   して，   近畿運   輸局長   は，本   省事務   連絡を   受けて   ，乗務   距離の最   高限度   の設定   地域を   ，従前   の大阪   市域交   通圏，   京都地   区及び   神戸地区   から本   件指定   地域に   拡大す   ること   とし，   本省事   務連絡   で示さ   れている   乗務距   離の最   高限度   を設定   する際   の算定   方法を   参考と   した本   件算定方   式を採   用し，   本件指   定地域   内のタ   クシー   事業者   の実態   調査結   果に基づ   き乗務   距離の   最高限   度を定   めるこ   ととし   た（甲   ３７）   。具体的   には，   大阪市域交通圏，北摂交通圏，河北交通圏，河南交通圏，京都市及び神戸市域交通圏について実態調査を行い，交通圏ごとのタクシー事業者の平均的な運行状況等を把握した上で，下記計算過程に従い，法２７条１項，運輸規則２１条１項，「旅客自動車運送事業運輸規則第２１条第１項の規定に基づく事業用自動車の運転者の勤務時間及び乗務時間に係る基準」（平成１３年１２月３日国土交通省告示第１６７５号。甲２４，乙２４）及び「自動車運転者の労働時間等の改善のための基準」（平成元年労働省告示第７号。甲２５，乙２５）が定める１日の拘束時間の最大限度（最大拘束時間。具体的には，隔日勤務運転者は２１時間（自動車運転者の労働時間等の改善のための基準２条２項１号），日勤勤務運転者は１６時間（同条１項２号））まで勤務した場合を仮定して，通常の運行を行った場合に最大限走行可能な距離を求めた（乙２１，２６）。そして，大阪市域交通圏を中心として，北摂交通圏，河北交通圏，河南交通圏，京都市及び神戸市域交通圏は一体の都市圏を形成しており，個々の運送において複数の地域をまたぐケースがあること，上記６地域の中で，大阪市域交通圏が最も長い走行可能距離が算出されたこと（隔日勤務運転者につき３４６．２キロメートル，日勤勤務運転者につき２５１．３キロメートル）を踏まえ，通常の運行において最大限走行可能な距離を設定する観点から，大阪市域交通圏以外の地域を含め，本件指定地域に係る乗務距離の最高限度について，大阪市域交通圏における実態調査の結果に基づき，隔日勤務運転者は１乗務当たり３５０キロメートル，日勤勤務運転者は１乗務当たり２５０キロメートルと設定した。（甲３７，弁論の全趣旨）記（ア）可能実ハンドル時間（走行可能時間）の算出
ａ計算方法
可能実ハンドル時間＝最大拘束時間－（休憩時間＋日常点検・点呼時間＋客扱い時間（運転者が利用者の乗降時に応対する時間））ｂ大阪市域交通圏における具体的計算（乙２６の１）
（ａ）隔日勤務運転者
最大拘束時間１２６０分（＝２１時間）－（休憩時間１９９．２分＋平均始業点呼等時間１８．８分＋平均終業点呼等時間３２．７分＋客扱い時間３４．２分）＝可能実ハンドル時間９７５．１分
（ｂ）日勤勤務運転者
最大拘束時間９６０分（＝１６時間）－（休憩時間１６４．０分＋平均始業点呼等時間１９．６分＋平均終業点呼等時間３３．３分＋客扱い時間３５．１分）＝可能実ハンドル時間７０８．０分
ｃ補足等
国土交通省は，本省事務連絡において，最大拘束時間－（休憩時間＋日常点検・点呼時間＋客扱い時間（運転者が利用者の乗降時に応対する時間）＋客待ち時間）を可能実ハンドル時間（実走行時間）の算定方法の例として示していた（乙２１）。しかし，近畿運輸局長は，客待ち時間については，本来，客がいれば走行可能となることを踏まえ，これを可能実ハンドル時間に含めることとした（乙２６の１，弁論の全趣旨）。また，休憩時間及び客扱い時間については，調査対象事業者が就業規則において規定する休憩時間及び実態調査で得られた平均客扱い時間を踏まえ，これらを最大拘束時間まで勤務した場合の時間を算出することとした（乙２６の１）。
（イ）     平均運   行速度   の算出
ａ   計算方   法
平均運   行速度   ＝平均   走行距   離÷平均   実ハン   ドル時   間（平   均拘束時間（   出庫か   ら入庫   までの   時間で   あり，   日常点   検・点   呼時間   は含まれな   い。）   －（平   均休憩   時間＋   平均客   扱い時   間＋平   均客待   ち時間））
ｂ   大阪市   域交通   圏にお   ける具   体的計   算（乙   ２６の   １）
（ａ）隔日勤務運転者
平均拘   束時間   １０３   ８．０   分－（   平均休   憩時間   １８２   ．１分＋平均   客扱い   時間２   ９．４   分＋平   均客待   ち時間   １６２   ．０分   ）＝平均   実ハン   ドル時   間６６   ４．５   分平均走   行距離   ２０２   ．５キ   ロメー   トル÷   （平均   実ハン   ドル時間６６   ４．５   分÷６０   （分／   時））   ≒平均   運行速   度毎時   １８．
３キロ   メート   ル
（ｂ）日勤勤務運転者
平均拘   束時間   ５９９   ．２分   －（平   均休憩   時間９   ６．７   分＋平均客扱   い時間   ２３．   ２分＋   平均客   待ち時   間９３   ．５分   ）＝平   均実ハン   ドル時   間３８   ５．８   分平均走   行距離   １３６   ．７キ   ロメー   トル÷   （平均   実ハン   ドル時間３８   ５．８   分÷６０   （分／   時））   ≒平均   運行速   度毎時   ２１．
３キロ   メート   ル
（ウ）     走行可   能距離   の算出
ａ   計算方   法
走行可   能距離   ＝可能   実ハン   ドル時   間×平均運   行速度ｂ   大阪市   域交通   圏にお   ける具   体的計   算（乙   ２６の   １）
（ａ）隔日勤務運転者


（可能実ハンドル時間９７５．１分÷６０（分／時））×平均運行速度毎時２１．３キロメートル≒走行可能距離３４６．２キロメ
ートル
なお，前記（イ）のとおり隔日勤務運転者の平均運行速度よりも日勤勤務運転者の平均運行速度の方が速い値が算出されたところ，隔日勤務運転者の走行可能距離の算出に当たっては，通常の運行において最大限走行可能な距離を設定する観点から，日勤勤務運転者の平均運行速度を採用した。
（ｂ）日勤勤務運転者
（可能実ハンドル時間７０８．０分÷６０（分／時））×平均運行速度毎時２１．３キロメートル≒走行可能距離２５１．３キロメ
ートル
（３）     検討
ア   計算手   法等に   ついて   の検討（ア）     平均運   行速度   を用い   る点に   ついて近畿運   輸局長   は，本   省事務   連絡で   示され   た計算   方法を   参考に   して，運転者   が最大   拘束時   間で勤   務した   場合を   仮定し   て，通   常の運   行を行った場   合に最   大限走   行可能   な距離   の算出   方法と   して，   可能実   ハンドル時間   に平均   運行速   度を掛   けると   いう計   算式を   採用し   ている   。しかし，運   転者が   実際に   事業用   自動車   を運転   する場   合の道   路の混   雑状況や高速   自動車   国道等   の利用   の有無   などの   諸要素   によっ   て，１   乗務ごとに計   算した   場合の   運行速   度は相   当の幅   がある   ことが   優に想   定できるので   あって   ，仮に   現実の   運行速   度が近   畿運輸   局長の   手法に   よって計算さ   れた平   均運行   速度を   超えて   いたと   しても   ，それ   が最高   速度制限規制   に違反   した運   転であ   ると直   ちに認   定する   ことは   できな   い（現に，原   告Ｂが   夜勤の   運転者   につい   て実施   した実   態調査   によれ   ば，中型車に   おける   平均運   行速度   は毎時   ２４．   １キロ   メート   ルと，   大型車におけ   る平均   運行速   度は毎   時３６   ．４キ   ロメー   トルと   算定さ   れており（甲   ３２）   ，近畿   運輸局   長が算   出した   平均運   行速度   毎時２   １．３キロメ   ートル   を大き   く上回   ってい   る。）   。かか   る問題   点を回   避するために   ，近畿   運輸局   長は，   実態調   査にお   いて運   行記録   計と乗   務記録を照合   しつつ   最高速   度に違   反して   いない   と推測   される   事例を   収集し   ，当該事   例ごと   に１乗   務当た   りの平   均運行   速度を   計算す   ること   によって，実   態調査   全体か   ら得ら   れた平   均運行   速度と   の乖離   の度合   いを検討する   という   手法等   を用い   ること   も不可   能では   なかっ   たもの   と解される。
被告は   ，最大   限走行   可能な   距離を   算出す   るに当   たり，   可能実   ハンドル時   間を採   用して   いると   ころ，   この可   能実ハ   ンドル   時間７   ０８．０分（   日勤勤   務運転   者）は   平均実   ハンド   ル時間   ３８５   ．８分   （同上）よ   りも３   ２２．   ２分も   長いこ   とを踏   まえる   と，平   均運行   速度をもとに   走行可   能距離   を算出   したこ   とは不   合理で   はない   と主張   する。しかし   ，かか   る主張   は近畿   運輸局   長が当   初に定   立した   最大拘   束時間まで稼   働し，   通常の   運行を   した場   合の走   行可能   距離を   求める   という考え方   とは根   本的に   相容れ   ないも   のであ   って，   失当で   ある。以上の   ような   検討結   果によ   れば，   そもそ   も近畿   運輸局   長が採   用した可能   実ハン   ドル時   間に平   均運行   速度を   掛ける   という   計算方   法それ自体が   ，最大拘束時間まで勤務した場合を仮定して，通常の運行を行った場合に最大限走行可能な距離を求める方法としては不適切であるといわざるを得ない。
（イ）夜勤の取扱いについて
関東運輸局長は，平成２１年１１月にタクシー事業に係る乗務距離の最高限度の指定拡大をするに当たり，本件算定方式に基づく計算結果を踏まえ，日勤勤務運転者につき２７０キロメートルを乗務距離の最高限度と設定する際に，夜間を中心とした運行が一般的に昼間を中心とした運行よりも平均速度が速いことから，出庫時間が午後５時から午前４時５９分までの運行について検証を行っており，夜間運行において平均速度が速くなることに配慮した検証を行っている（甲３３）。これに対し，近畿運輸局長が，関東運輸局長がしたような夜間運行において平均速度が速くなることに配慮した検証を行ったものと認めるに足る証拠はない。この点，被告は，①夜間の乗務については昼間より体調の管理が難しい上，より高度な注意力が求められるといった特性もあること，②夜間の乗務に係る乗務距離の最高限度に合わせる形で，昼間の乗務に係る乗務距離の最高限度を設定してしまうと，当該規制は，昼間に乗務する運転者に対するものとしては，無意味なものになってしまいかねないことを指摘する。
まず，前者の点についてみるに，夜間の乗務について昼間より体調の管理が難しく，より高度な注意力が求められるという特性があることから，夜勤については休憩時間をより多く確保した計算をするなどの必要性があるとしても，それは夜勤のみの実態調査を行った上で検討されるべき問題であって，近畿運輸局長は夜勤のみを対象とした実態調査を行っているとは認められない以上，直ちに夜間運転の特性のみをもって昼夜の差を捨象して乗務距離の最高限度を設定することが合理性を有するとはいえない（なお，バス運転者に対して行ったアンケートによれば，高速バス運転者自身が昼間に安全に運転できる距離は平均４１５キロメートルであるのに対し，夜間に安全に運転できる距離は平均３２９キロメートルであるが（乙６５の２），高速自動車国道等の運行速度については昼間混雑する地域を除いては昼間と夜間とで大きな差がないと考えられることに照らすと，かかるバス運転者のアンケート結果を直ちにタクシーの乗務距離の最高限度の設定について斟酌することも適切ではない。）。


次に，夜間の勤務を基準として乗務距離の最高限度として設定してしまうと，昼間に乗務する運転者に対するものとしては，規制として無意味なものになってしまいかねないという点については，そもそも昼間勤務と夜間勤務とを分けて乗務距離の最高限度を設定することがあり得ることを看過している点で失当である。この点，被告は，昼間勤務と夜間勤務とを区別して規制をすることが事業者や行政の監督上非現実的であると主張するが，昼間勤務と夜間勤務とが現実に存在し，それを近畿運輸局長も十分認識している以上，その差に対応した規制を行うことが不可能であるということはできず，また，被告は具体的にどのような点で非現実的であるのかを明らかにしていない以上，被告の上記主張を容れることはできない。なお，被告は，夜間に乗務する運転者に係る乗務距離の最高限度を，昼間に乗務する運転者に係るそれは別に設定するような施策をとると，昼間に稼働する事業者ないし乗務する運転者が減少し，夜間に稼働する事業者ないし乗務する運転者が増加するため，市場を歪めたり，利用者の利便が損なわれるなどの事態が生じかねず，かえって法の目的に反する結果となりかねないとも主張する。しかし，ライフスタイル等の変化に応じて時間ごとのタクシーの利用需要が変化することは想定することが可能であるとしても，タクシーの供給量の変動を理由にタクシーの利用需要が昼間から夜間に変動することは通常考え難い。そうすると，短期的には昼間と夜間でのタクシーの利用需要の割合に変動がないと見込まれるにもかかわらず，夜間に乗務する運転者が急増し，昼間の利用者の利便を損ねる事態が生じ得るかどうかは明らかではない。また，この点を措くとしても，通常の市場経済原理が機能している限り，仮に夜間に乗務する運転者に係る乗務距離の最高限度を昼間よりも長く設定したことにより，夜間に乗務する運転者の数が急増しタクシーの利用需要を上回る数に達し，逆に昼間に乗務する運転者の数が急減しタクシーの利用需要を満たさない状態が生じたとしても，その際には運転者一人当たりの輸送回数は昼間において急増し，夜間において急減することとなる結果，昼間に乗務する運転者の数が回復することが見込まれる。そして，タクシーの運転者数の変動について，かかる市場経済原理を通じた調整がうまく機能しないことを認めるに足りる特段の根拠もない。したがって，夜間勤務の運転者について昼間勤務の運転者に比して乗務距離の最高限度を長く定めたとしても，特段の弊害があるとは認められない。
以上によれば，近畿運輸局長が夜勤において運行速度が速くなる点を検討しなかったことは合理性を欠くものというほかない。（ウ）     可能実   ハンド   ル時間   の計算   過程に   ついて仮に近   畿運輸   局長が   実態調   査の結   果を踏   まえて   本件算   定方式   に基づき計   算した   平均運   行速度   に代わ   る適切   な運行   速度を   客観的   に把握するこ   とが困   難であ   るなど   の事情   から，   この平   均運行   速度を   次善策として   用いざ   るを得   ないと   しても   ，現実   の１乗   務当た   りの平   均運行速度が   本件算   定方式   に基づ   き計算   された   平均運   行速度   を超え   ていたことか   ら直ち   に最高   速度違   反によ   る運行   がされ   ている   ものと   はいえず，な   お最高   速度違   反をし   ていな   い通常   の運行   という   べき場   合も相当程度   あり得   ること   に照ら   すと，   かかる   平均運   行速度   を用い   ざるを得ない   以上，   これに   乗ずべ   き可能   実ハン   ドル時   間は，   法令上   可能な最大限   度をも   って算   定する   ことに   よって   均衡を   図るこ   とが求   められている   という   べきで   ある。


しかし   ながら   ，近畿   運輸局   長は，   可能実   ハンド   ル時間   の計算   に当たって   ，法令   の定め   に基づ   く休憩   時間を   控除す   るにと   どめる   のではなく，   就業規   則に基   づく休   憩時間   を基礎   として   ，これ   を最大   拘束時間まで   勤務し   た場合   にいわ   ば引き   直した   計算結   果に基   づく休   憩時間を控除   してい   るので   あり，   少なく   とも近   畿運輸   局長が   実態調   査に基づき計   算した   平均運   行速度   を用い   て算定   する場   合には   ，かか   る休憩時間の   控除は   過剰控   除に当   たると   いうべ   きであ   って，   この点   でも合理性を   欠くも   のとい   うほか   ない。（エ）     関東運   輸局長   におけ   る計算   結果に   ついて関東運   輸局長   は，平   成１４   年１月   に，特   別区・   武三交   通圏及   び京浜交通   圏を乗   務距離   の最高   限度を   定める   地域と   して指   定し，   その最高限度   を隔日   勤務運   転者に   つき３   ６５キ   ロメー   トルと   定めた   。その後，関   東運輸   局長は   ，乗務   距離の   最高限   度を定   める地   域の指   定を，運行記   録計に   よる記   録を義   務付け   る地域   まで拡   大する   ことと   し，乗務距離   の最高   限度を   設定す   るに当   たり，   実態調   査を実   施し，   本件算定方式   に基づ   く計算   を行っ   たとこ   ろ，隔   日勤務   運転者   につき   ３０２キロメ   ートル   との計   算結果   を得た   。しか   し，関   東運輸   局長は   ，①基準を３   ００キ   ロメー   トルと   した場   合には   実態調   査で得   られた   運行の６．０   パーセ   ントが   基準を   超え，   特に，   特別区   ・武三   交通圏   では１５．１   パーセ   ントが   基準を   超える   こと，   ②供給   過剰状   態が解   消されれば，   輸送回   数の増   加に伴   い乗務   距離が   伸びる   ことが   想定さ   れ，また，景   気回復   により   首都高   速道路   走行の   増加に   よる平   均速度   の上昇に伴う   乗務距   離の増   加も考   えられ   ること   から，   基準を   ３００   キロメートル   とした   場合に   は，今   後，少   なから   ぬ事業   への影   響が生   じ得る可能性   がある   こと，   ③基準   を現行   の３６   ５キロ   メート   ルとし   た場合には，   実態調   査で得   られた   運行の   ０．３   パーセ   ントが   基準を   超えるにとど   まるこ   となど   を踏ま   え，隔   日勤務   運転者   の乗務   距離の   最高限度を３   ６５キ   ロメー   トルと   定めた   。（甲   ５，３   ３）このよ   うに関   東運輸   局長は   ，隔日   勤務運   転者に   つき本   件算定   方式に基づ   き３０   ２キロ   メート   ルとの   計算結   果を得   たにも   かかわ   らず，最終的   には運   行実態   等の諸   般の事   情を勘   案して   乗務距   離の最   高限度が３６   ５キロ   メート   ルと定   めたと   いう経   緯に照   らせば   ，関東   運輸局長は少   なくと   も本件   算定方   式によ   って得   られた   結果に   ついて   慎重な検討を   加えた   ことが   うかが   える。イ   近畿運   輸局長   による具体的な算定過程等に   ついて（ア）     実態調   査の実   施方法   につい   てａ   原告ら   は，大阪市域交通圏における実態調査について，平成２１年８月３１日から同年９月６日までの７日間というごく短い期間で調査をし，その調査対象となった車両数が全車両数の２．２６パーセントと非常に少ないことを指摘する。しかし，実態調査をどのような方法によって行うかについても地方運輸局長の合理的な裁量に委ねられているものと解されるところ，調査結果の集計や分析にも相応の時間や労力が必要であること，調査対象となる事業者にも相応の負担が必要になることをも踏まえれば，近畿運輸局長が行った大阪市域交通圏における実態調査が全車両数の２．２６パーセントにとどまり，その対象期間が７日間にとどまっていたとしても，そのことから直ちに実態調査の方法の選択において裁量権の範囲の逸脱又は濫用があったとまでいうことはできない。
ｂ原告らは，調査   対象事業者の選定が適切であるのか確認   ，検証の方法もなく，不透明である旨を主張する。しかし，調査対象事業者の名称が具体的に明らかになれば，当該事業者の経営上の秘密に関わる各種統計数値が同業者その他の第三者に知られることになり，その競争上の地位を害するおそれがあると認められるから，被告ないし近畿運輸局長が実態調査の調査対象事業者の具体的名称を具体的データとひも付ける形で開示しないことが違法ないし不当であるとはいえない（なお，原告らは少なくとも大阪市域交通圏の原価計算対象事業者の名称を把握している（乙５０）。）。そして，近畿運輸局長は，実態調査の対象事業者として，大阪市域交通圏，京都市及び神戸市域交通圏については原価計算対象事業者を選定し，さらに大阪市域交通圏においては初乗り運賃５００円事業者３社を調査対象に加えている（乙２３）。その選定理由は，原価計算対象事業者は従前から地域の標準的事業者として各種調査の対象としていたこと，初乗り運賃５００円事業者は日勤勤務運転者を多く雇用していることによるものと認められる（弁論の全趣旨）が，このような選定理由による選定が不合理であると認めるに足りる特段の根拠もない。
ｃ原告らは，原告   らとは事業形態が異なる調査対象事業者   の平均値をもって，原告らにもあてはまる規制値を設定することは不当である旨主張する。
この点，ＧＰＳ無線自動配車システムを採用し，それぞれの営業地域内に専用乗り場を設置しているというような原告らの営業形態を反映して，原告らは，空車のまま運転させながら利用者を探すという流しの方式による営業に依存する割合が同業者に対して低いものと認められる（京都市域の事業者の流しの割合が５８．８パーセントであるのに対し原告Ａは４８．２パーセント，大阪市域の事業者の流しの割合が５８．８パーセントであるのに対し原告Ｂは３２．１パーセント，神戸市域の事業者の流しの割合が３３．７パーセントであるのに対し原告Ｃは１２．８パーセント。甲２９）。


しかしながら，利用者を探しながら走行する流しの場合であっても，他の自動車の走行を阻害することのないよう交通の状況に応じ流れに沿った走行をするのが通常であると考えられるから，実車の場合に比べ流しの場合の走行速度が相当程度遅いとまでは認めることができない（なお，昭和３３年に乗務距離の最高限度規制が開始される際に，東京特別区等の乗務距離の算定根拠として用いられた平均走行速度は，実車のときが毎時２９キロメートルであるのに対し，空車のときは毎時２８キロメートルであって，さほどの差が設けられていない（甲３１）。）。また，現実に，原告Ｂの全営業を通じた平均走行速度は毎時２１．８キロメートルであり，原告Ｃの全営業を通じた平均走行速度は毎時２１．６キロメートルであって，これらの数値は近畿運輸局長が大阪市域交通圏について計算した毎時２１．３キロメートルとさほど変わらない（甲３２）。そうすると，流しの比率が低いことをもって，原告らの乗務距離が伸びる傾向にあり，他の事業者の実態調査の数値に基づく規制をすることに問題があるとする原告らの主張は容れることができない。
ｄ原告らは   ，調査対象事業者が，設定   される乗務距離の最高限度がより短距離になるよう調査車両を恣意的に選定している可能性がある旨を主張する。しかし，調査対象事業者が調査車両を恣意的に算定したことを認めるに足りる的確な証拠はなく，原告らの指摘する可能性をもって近畿運輸局長の実態調査の結果が歪められたと認めることはできない。
ｅしたがっ   て，近畿運輸局長の選択し   た調査方法について原告らの主張する問題点があるとはいえない。
（イ）平均運行速度の計算過程で用いられる数値の根拠等について
ａ平均客扱い時間及び平均客待ち時間について
原告らは，①平均客扱い時間及び平均客待ち時間が概算値に基づいていることは不当であること，②特に客扱い時間について１０分，８０分などという数値は正確性を著しく欠く旨を主張する。まず，運輸規則２５条１項各号が定める乗務記録の記載事項には客扱い時間や客待ち時間は含まれていないことに照らすと，近畿運輸局長が行った実態調査における客扱い時間や客待ち時間は調査対象事業者の担当者の感覚等に基づく回答がされたものと優に推認することができ，その回答結果は概算値であることは原告らの指摘するとおりである。しかし，それ以上正確な数値を把握できるような現実的な手法があるとは原告らも指摘しておらず，近畿運輸局長が客扱い時間や客待ち時間について概算値であることを前提に検討を進めたことが，合理性を欠くと認めることはできない。
次に，原告らは，タクシー事業の実態に照らし客扱い時間が１０分あるいは８０分という数値はおよそ考えられないと指摘しているところ，客扱い時間が１乗務当たりの旅客の乗車，降車の対応時間であること（甲３６）からすれば，１０分，８０分という客扱い時間が実態を反映した数値であるかについて疑問が残るといえる。もっとも，被告は，この１０分，８０分という客扱い時間を異常値として除外して本件算定方式によって計算をし直したとしても，大阪市域交通圏の日勤勤務運転者が法令上の最大拘束時間まで勤務し，通常走行した場合の乗務距離は２５０．９キロメートルとなる旨を主張し，原告らもこの主張を特段争っていないことに照らせば，原告らの指摘は直接本件公示が違法であるかという結論そのものに影響を及ぼすものとはいえない。
ｂ事業者別の平均運行速度について
原告らは，近畿運輸局長は実態調査の調査対象となった事業者ごとに平均運行速度を計算すれば，明らかな異常値を含むものがあることが判明するにもかかわらず，何らの対処もしてない旨を主張する。確かに，大阪市域交通圏の日勤勤務運転者に関する調査結果に基づき事業者ごとに平均速度を計算すれば，平均運行速度が毎時２９１．２キロメートル，毎時７５．７キロメートル及び毎時５４．１キロメートルとなる事業者が存在し（甲４１），これは明らかな異常値であると優に認めることができるのであって，近畿運輸局長が当該事業者に対し問い合わせを行うなどして，数値の正確性を確認し，なお，それでも疑問点が解消されない場合には当該事業者からの回答結果の信頼性に問題があるとして当該回答結果を除外するなどの措置を講ずることも十分可能であった。しかるに，被告は原告らの主張に対し何ら反論もしていないことに照らすと，近畿運輸局長はかかる異常値を看過していたものと推認することができる。そして，この点は，正確な平均運行速度が算出されなくなった可能性があることを示すだけではなく，近畿運輸局長が実態調査を統計上問題のない方法で取り扱っていないのではないかという調査結果の処理の信頼性をも揺るがすものといえる。
ｃ道路交通センサスとの比較
原告らは，近畿運輸局長が算出した平均運行速度毎時２１．３キロメートルは，国土交通省が実施した平成２２年度道路交通センサスの昼間１２時間平均旅行速度（大阪市内で毎時２７．６キロメートル，神戸市内で毎時３６．９キロメートル，京都市内で毎時２３．９キロメートル）をいずれも下回っている旨を指摘し，近畿運輸局長の計算結果が明らかに不合理である旨を主張する。
しかし，上記各統計数値は，高速自動車国道，都市高速道路，一般国道，都道府県道，主要地方道たる市道を対象として得られたものであり（甲５９，６０，乙６３），タクシーが走行する全ての道路を調査対象として得られた数値ではない。そして，上記各統計数値の対象となっていない道路にはいわゆる生活道路として，最高制限速度が道路標識により別途指定されているものも相当含まれていると推認されることも踏まえると，道路交通センサスの結果との比較から直ちに近畿運輸局長の算出結果が実態を反映しないものとまで断定することは困難である。


（ウ）     原告Ｃ   の監査   結果に   基づく   検討近畿運   輸局長   が平成   ２２年   ９月２   日，同   月２１   日及び   同年１   ０月２１日   に原告   ＣのＤ   営業所   におい   て，同   営業所   所属の   運転者   の平成２１年   ７月２   １日な   いし同   年８月   ２０日   の乗務   記録及   び運行   記録計による   記録に   基づき   ，最高   乗務距   離違反   と最高   速度違   反の関   係について調   査した   結果に   よれば   ，本件   公示の   定める   乗務距   離の最   高限度を超え   た乗務   につい   て１度   も最高   速度違   反が認   められ   ないも   のが存在した   （甲５   ６，乙   ３３の   １）。   そして   ，当該   乗務に   ついて   労働時間規制   等他の   問題点   があっ   たとも   うかが   えない   。した   がって   ，日勤勤務運   転者が   最高速   度違反   等の危   険な運   転をせ   ず，ま   た労働   時間の規制を   遵守し   ていた   場合で   あって   も，本   件公示   の定め   る乗務   距離の最高限   度を超   えるこ   とがあ   り得る   ことが   近畿運   輸局長   による   原告Ｃの監査   結果か   らも明   らかに   なった   といえ   ，これ   は本件   公示の   定める乗務距   離の最   高限度   が過剰   な規制   となっ   ている   ことを   裏付け   ている   。
ウ   小括
以上の   とおり   ，平均   運行速   度を計   算の基   礎とし   て使用   する本   件算定方式に   よって   は，最   大拘束   時間ま   で勤務   し，通   常の運   行を行   った場   合におけ   る最大   限走行   可能な   距離を   求める   ことは   できな   いこと   （前記   ア（ア）   ），本   件算定   方式を   採用し   た近畿   運輸局   長は，   夜勤の   際に運   行速度が   速くな   る傾向   にある   ことを   看過し   ている   こと（   前記ア   （イ）   ），仮に，   平均運   行速度   に代わ   る適切   な運行   速度を   客観的   に把握   するこ   とができ   ないた   め，や   むを得   ず平均   運行速   度を用   いるの   であれ   ば，上   記最大限   走行可   能な距   離に接   近する   ために   ，法令   上最大   限走行   可能な   時間をも   って可   能実ハ   ンドル   時間を   把握す   べきで   あるの   に，近   畿運輸   局長は休   憩時間   を過剰   に控除   してい   るもの   といえ   ること   （前記   ア（ウ）   ），関   東運輸   局長も   本件算   定方式   を採用   しつつ   も隔日   勤務運   転者につ   いて得   られた   計算結   果３０   ２キロ   メート   ルを直   ちに採   用せず   ，３５０   キロメ   ートル   への修   正を施   したこ   と（前   記ア（   エ））   ，近畿   運輸局長   は，事   業者別   の平均   運行速   度を吟   味すれ   ば異常   値があ   ること   を認識し   得たに   もかか   わらず   これを   看過し   たこと   （前記   イ（イ   ）ｂ）   ，原告Ｃ   の監査   結果に   よれば   ，勤務   時間に   おいて   も最高   速度遵   守の点   でも特段   の問題   が指摘   されて   いない   にもか   かわら   ず，１   乗務当   たり２   ５０キロ   メート   ルを超   えて乗   務をし   た日勤   勤務運   転者が   存在し   ており   ，本件公   示が過   剰な規   制とな   ってい   るもの   といえ   ること   （前記   イ（ウ）   ）に照   らせば   ，近畿   運輸局   長が本   件算定   方式に   よって   乗務距   離の最高   限度を   算出し   たこと   は合理   的なも   のとは   いえず   ，本件   算定方   式に基づ   く計算   結果を   基礎と   して定   められ   た本件   公示は   ，近畿   運輸局   長の裁量   権の範   囲を逸   脱した   ものと   して違   法であ   る。（４）     高速自   動車国   道等の   乗務距   離の算   入につ   いてア   高速自   動車国   道等の   乗務距   離の取   扱いに   関する   規制態   様につ   いて乗務距   離の最   高限度   規制に   おいて   高速自   動車国   道等の   乗務距   離をどのよう   に取り   扱うか   につい   ては，   地方運   輸局長   ごとに   規制態   様を異   にしてい   る。
（ア）     高速自   動車国   道等の   乗務距   離を一   切算入   しない   もの北海道   運輸局   長，東   北運輸   局長及   び中部   運輸局   長は，   高速自   動車国道等   の乗務   距離を   乗務距   離に算   入しな   い旨定   めてい   る（甲   ３，４   ，６）。
（イ）     高速自   動車国   道等の   乗務距   離を考   慮する   もの北陸信   越運輸   局長は   ，高速   自動車   国道等   を走行   した場   合は，   その走行距   離を考   慮する   ものと   する旨   定めて   いる（   甲７）   。（ウ）     高速自   動車国   道等の   種別に   応じ乗   務距離   を算入   するか   どうか
の取扱   いを区   別する   もの
関東運   輸局長   は，首   都高速   道路株   式会社   の管理   する自   動車専   用道は乗務   距離に   算入す   るが，   これを   除く他   の高速   自動車   国道等   の乗務距離は   乗務距   離に算   入しな   い旨定   めてい   る（甲   ５）。中国運   輸局長   及び九   州運輸   局長は   ，高速   自動車   国道の   乗務距   離を乗務距   離に算   入しな   い旨定   めてい   る（自   動車専   用道路   は算入   しないものと   されて   おらず   ，算入   される   ことと   なる。   ）（甲   ８，９   ）。
（エ）     本件公   示