弁護人は，何者かが被害者に故意に覚せい剤を摂取させたとしても，その犯人が被告人であるとは認められないという。原判決は，①被告人と知人のＦとの遣り取りが被告人の犯人性を強く推認させる，②知人のＧとの遣り取り等も被告人の犯人性を一定程度推認させる，③Ｂが犯人だとすると説明できない事実関係があるという理由から被告人を本件の犯人と認定したところ，所論は，これら３点のいずれも，被告人の犯人性を肯定する理由にはならないというのである。まず①の点をみる。Ｆによる証言の要旨は，平成２７年１１月頃，被告人と偶然パチンコ店で会って近況を尋ねたところ，被告人が女性とラブホテルに泊まって朝起きたら赤ちゃんが死んでいたと述べた，その理由を聞くと，何かを飲ませたと言っていた，というものである。また，Ｆは，同年１２月６日，被告人が乳児に覚せい剤を与えて殺害したとのニュース報道を知人から聞かされた際，被告人から以前聞いていた話と辻褄が合い，その知人との話が違和感なく進んだという趣旨の証言もするところ，これはＦと当該知人のＬＩＮＥによる通信内容とも合致する。すると，上記のパチンコ店における被告人の発言は，「覚せい剤」と明示したかはともかく，被告人が何らかの物を口から与えたところ乳児が死亡したという趣旨であったと考えられ，このことは被告人の犯人性を強く推認させるというべきである。弁護人は，親交のなかった相手に重大な告白をする筈がないから，被害者の死についてＦに話をしたことは，却って被告人が犯人でないことを示すと主張するが，被告人は単に一緒にいた乳児が死亡したと告げたわけではなく，その原因が自分の行動にあるという意味の発言をしたのであるし，親しくない相手に犯罪を告白することがその犯罪の犯人でないことに結びつくとの論理自体も採用し難い。更に，弁護人は，パチンコ店での話で「何かを飲ませた」のが被告人であるとは特定されていないと指摘するほか，被告人も，Ｆに話をしたとすれば，同宿した女性が覚せい剤を食べさせたという内容であった旨，原審公判廷において供述した。しかし，Ｆは，誰が飲ませたかは聞いていないものの，それが被告人以外の者であるとは言われておらず，後に上記ニュースに接した際もパチンコ店で聞いた話とすぐにつながって理解できたというのであるから，件の会話は「何かを飲ませた」主体が被告人であることを前提にしたものであったと認められる。また，被告人の上記公判供述は，核心的な内容であるにもかかわらず審理終盤で唐突に展開されたものである上，Ｆの証言やＬＩＮＥの通信内容とも矛盾するから，信用できない。次に②の点をみる。Ｇの証言は，要旨，平成２７年８月から９月初頭にかけて３回ほど，被告人から，被害者に覚せい剤を食べさせたという話を聞いた，というものである。これらは飽くまでも本件以前のエピソードであって，被告人の犯行を直接裏付ける関係にはないが，乳児に覚せい剤を摂取させるという俄に想起し難い極めて特異な行為を内容とするもので，その話と近い時期に，同じ被害者に，同じ違法薬物が与えられたのであるから，被告人が本件の犯人であることを一定の程度推認させる事情と位置付けることができる。
弁護人は，Ｇが覚せい剤を常用していた上に，Ｂと親しい関係にあり，現に，平成２７年９月４日未明，本件ホテルに投宿する少し前に，被告人，Ｂ，被害者及びＧらが乗車する車内でＢが覚せい剤を使っていたことを否定するなど同人を庇っているから，証言自体が信用できないという。しかし，Ｇは質問に的確に応答しており，覚せい剤を常用していたとの一事で証言の信用性が全面的に損なわれるものではないし，同人は被告人及びＢの双方と友人関係にあり，殊更被告人にのみ不利な説明をする理由はない。また，ＧはＢも日常的に覚せい剤を使用していたことを前提に証言をしており，上記の機会に同人が覚せい剤を使用していなかった旨述べたことは，同人を庇ったものとはみられない。
ところで，弁護人は，被告人が被害者に覚せい剤を与えていたとの話をＧから聞いたＢの様子について縷々主張し，このとき伝達された内容が憶測に過ぎないものであったという。しかし，犯人性の判断に際して意味があるのはＧがＢに伝えた話ではなく，被告人がＧに伝えた話の内容である。被告人が，本件発生前，即ち，当然ながら被害者の死因が覚せい剤中毒と公表される以前に，被害者に対し覚せい剤を与えたことがある旨をＧに述べたこと自体，犯人性を一定の程度推認させるといえ，その後，これをＧがＢに如何に連絡したかは判断に影響しない。最後に③の点をみる。原判決は，Ｂが事件後に１１０番ないし１１９番通報をした際にパニック状態にあったこと，同人の妹との相談内容等からすれば，Ｂが本件の犯人とは考えられず，他に犯行の機会があった者はいないから，ここからも被告人の犯人性が認められるとする。この説示には論理則，経験則等に照らし格別不合理なところがなく，支持できる。
弁護人は，Ｂが被害者に覚せい剤を与え，予想外に重篤な状態に陥ったために動転して通報したことが十分に考えられると主張する。たしかに通報の場面だけを取り上げればその可能性も完全には排除できないが，妹との相談状況（ＬＩＮＥの通信として客観的に記録された箇所を含む。）等，他の諸事情と整合しない。また，弁護人は，母乳を経由して覚せい剤が摂取された可能性をＢが考慮した筈はなく，妹との相談は，むしろ，Ｂ自身の行為で被害者の体内に覚せい剤が入ったことを危惧する内容となっているとも指摘する。しかし，薬物等についての専門知識を持たないＢとしては，妊娠中から覚せい剤を使用し，生後１箇月頃まで授乳していたことが被害者の死因かも知れないと案じても不自然とはいえず，妹との相談の中で自身の覚せい剤使用に言及したことを問題視すべき理由はない。以上①ないし③によれば，被告人が本件の犯人であることを強く推認させる間接事実があるといえる。即ち，被告人は，事件発生前から，知人に対し，乳児である被害者に覚せい剤を食べさせたとの話を繰り返し，事件発生後は，別の知人に対し，自分が赤ちゃんに何かを飲ませたところ朝になったら死んでいた旨を告白し，更に，事件の直後に被害者の異常に気付いたＢが周章狼狽しながら緊急通報をしたのであるが，仮に被告人が犯人でないとしたならば，これら一連の事実経過を合理的に説明することは極めて困難である。
そうすると，被害者に覚せい剤を摂取させた犯人が被告人であるとした原判決の認定に誤りがあるとはいえない。
４殺人の故意


平成２６年５月３０日判決言渡同日原本領収    裁判所書記官平成２４年（行ケ）第１０３９９号審決取消請求事件
口頭弁論終結日平成２６年１月１５日
判        決
原              告      帝人株   式会社訴訟代   理人弁   護士       増      井      和      夫同                      橋      口      尚      幸同                      齋      藤      誠二    郎訴訟代   理人弁   理士       鈴      木      雅      彦同                      千      秋      厚      子被              告      特許庁   長官指定代   理人       今      村      玲英    子同                      内      藤      伸      一同                      中      島      庸      子同                      山      田      和      彦
主        文
１原告の請求を棄却する。
２訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
特許庁が不服２０１０－２８１３２号事件について平成２４年１０月１日にした審決を取り消す。
第２事案の概要
１特許庁における手続の経緯等
原告は，平成１３年６月１２日，発明の名称を「粉末薬剤多回投与器」とする特許出願（特願２００２－５１０１３６号。パリ条約による優先権主張：平成１２年（２０００年）６月１２日，日本国。以下「本件特許出願」という。）をし，平成１９年５月２５日，設定の登録（特許第３９６０９１６号。請求項の数２６）を受けた（甲２。以下，この特許を「本件特許」という。）。
帝人ファーマ株式会社（以下「帝人ファーマ」という。）は，平成２２年４月２日，原告から，一般承継による本権移転により，本件特許を承継した（甲１の４）。
帝人ファーマは，平成２２年４月５日，本件特許につき，特許権の存続期間の延長登録の出願（特願２０１０－７０００６０号。以下「本件出願」という。）をして２年２月２３日の延長を求め，延長の理由として，帝人ファーマが平   成２２年１月   ５日に次のと   おりの処分（   以下「本件処   分」という。）を受けたことを主張した（甲３，甲４の１～４）。
ア延長登録の理由となる処分
薬事法１４条９項に規定する医薬品に係る同項の承認
イ処分を特定する番号
承認番号２２１００ＡＭＸ０１３４８０００
ウ処分の対象となった物
販売名リノコートパウダースプレー鼻用２５μｇ
有効成分の成分名ベクロメタゾンプロピオン酸エステル
エ処分の対象となった物について特定された用途
アレルギー性鼻炎，血管運動性鼻炎
特許庁は，平成２２年９月６日付けで拒絶査定をしたため，帝人ファーマは，同年１２月１３日，これに対する不服の審判を請求した（甲７，８）。特許庁は，これを不服２０１０－２８１３２号事件として審理し，平成２４年１０月１日，「本件審判の請求は，成り立たない。」との審決（以下「本件審決」という。）をし，その謄本は，同月１６日，帝人ファーマに送達された。
原告は，平成２４年１１月１３日，帝人ファーマから，会社分割により，本件特許を一般承継した（甲１の１～４）。
原告は，平成２４年１１月１４日，本件審決の取消しを求める訴えを提起した。
２特許請求の範囲の記載
本件特許の特許請求の範囲の請求項１の記載は，次のとおりである。多回投与操作分の粉末薬剤を貯蔵可能な薬剤貯蔵室（５ａ）を規定する手
段と，
前記薬剤貯蔵室（５ａ）底面の下部に設けた単回投与用操作分の粉末薬剤
を収容可能な薬剤収容部（５ｂ）と，
前記薬剤貯蔵室（５ａ）の底面との間で接触を保ちつつ充填位置と投与位置との間を移動可能で，充填位置にて開口手段（２ｆ）により前記薬剤収容部（５ｂ）を前記薬剤貯蔵室（５ａ）に対して開口し，投与位置にて前記薬剤収容部（５ｂ）を前記薬剤貯蔵室（５ａ）に対して閉鎖すると共に管（２ｇ，２ｄ）を介して前記薬剤収容部（５ｂ）を装置の外部へ連通させる薬剤
導出部（２）と，
前記薬剤貯蔵室（５ａ）底面の下部に設けた穴（５ｃ）に連通し，かつ前記薬剤導出部（２）を充填位置と投与位置の間で移動させるための手段（１３）と，
前記薬剤収容部（５ｂ）の底部に設けたフィルター（６ａ）を介して該薬剤収容部（５ｂ）に空気を送り込むことのできるポンプ部（３）と，
を具備し，
前記薬剤導出部（２）は，充填位置にあるとき前記薬剤貯蔵室（５ａ）内の粉末薬剤が前記開口手段を介して前記薬剤収容部（５ｂ）内に充填可能とし，その際，前記穴（５ｃ）は，前記管（２ｇ，２ｄ）を介してポンプ部（３）と外部とを連通させることが可能な場所に位置し，投与位置では，該薬剤収容部（５ｂ）内の粉末薬剤が空気と共に前記管（２ｇ，２ｄ）を介して装置外部へ噴射され，その際，前記穴（５ｃ）を前記開口手段（２ｆ）とは接合させずに閉鎖するように構成したことを特徴とする粉末薬剤多回投与器。
以下，請求項１に記載された発明を「本件発明１」といい，本件発明１と請求項２ないし２６に記載された各発明を総称して「本件発明」という。また，本件発明に係る明細書（甲２）を，図面を含めて「本件明細書」という。なお，請求項２ないし２６に記載された発明は，いずれも本件発明１の構成を全て含む「粉末薬剤多回投与器」に係る発明であるが，本件発明において，ノズルにカウンターを付した構成に関する事項が，いずれの請求項にも記載されていないことは，当事者間に争いがない。
３本件審決の理由の要旨
本件審決の理由は，別紙審決書（写し）のとおりであり，要するに，本件出願は，特許法６７条の３第１項１号の規定により，特許権の存続期間の延長登録を受けることができない，というものである。
本件審決の判断の要旨は，以下のとおりである。本件処分は，薬事法１４条９項に規定する医薬品に係る同項の承認であるから，本件処分の対象となった医薬品は，先に承認を受けた医薬品の承認事項の一部を変更したものであることは明らかである。


そして，本件処分の対象となった医薬品の，先に承認を受けた医薬品（先行処分の対象となった医薬品）からの変更事項は，一体型多回噴霧器の「ノズル」を「ノズル（カウンター付）」にした点であると認められる。ここで，上記変更事項に係る「ノズル（カウンター付）」に関する事項，すなわち，カウンター付のノズルに関する事項は，特許請求の範囲に記載されておらず，本件発明の発明特定事項ではないから，本件処分に係る承認書に，本件発明の発明特定事項（カウンター付のノズルに関する事項を含まない）に該当する事項の全てが記載されているといえる以上，先行処分に係る承認書にも，本件処分に係る承認書に記載された本件発明の発明特定事項に該当する事項の全てと同じ事項が記載されていると解するのが相当である。また，本件処分に係る承認書は，用途の点について，先行処分に係る承認書から変更されていないものと認められる。
そうすると，本件発明のうち，本件処分の対象となった医薬品の承認書に記載された，「発明特定事項及び用途に該当する事項」によって特定される範囲は，先行処分によって実施できるようになっていたといえる。したがって，本件発明の実施に特許法６７条２項の政令で定める処分を受けることが必要であったとは認められないから，本件出願は同法６７条の３第１項１号に該当する。
４取消事由
本件出願の特許法６７条の３第１項１号該当性に係る判断の誤り
第３当事者の主張
〔原告の主張〕
１本件処分について
原告は，本件発明を実施するために，平成１５年３月１４日，ベクロメタゾンプロピオン酸エステル製剤について製造承認（以下「本件先行処分」という。）を取得した上で，一体型多回噴霧器に係る製剤（以下「旧製剤」という。）の販売を開始した。
旧製剤は，６０回噴霧可能であったが，患者が噴霧回数を正確に記憶することが困難であったため，噴霧器本体の全高を若干高くし，ノズルの長さを若干短くすることによって搭載スペースを確保し，噴霧操作におけるノズルの回転動作に連動して噴霧回数を計測して表示するノズルカウンターを搭載した製剤を開発した（以下「本件製剤」という。）。本件製剤は，本件先行処分において承認を受けていた容器を変更するものであるため，薬事法１４条９項により，本件処分が必要となった。
旧製剤は，本件発明１の特許請求の範囲の全てを充足する実施品である。旧製剤のノズルは，本件発明１の「薬剤貯蔵室（５ａ）底面の下部に設けた穴（５ｃ）に連通し，かつ前記薬剤導出部（２）を充填位置と投与位置の間で移動させるための手段（１３）」（以下「手段（１３）」という。）に相当するところ，本件製剤は，旧製剤と比較して，噴霧器本体の全高を若干高くし，ノズルの長さも若干短くすることで，容器内に搭載スペースを確保し，噴霧操作のノズルの回転動作に連動して噴霧回数を計測し表示するカウンターをノズルに搭載した。
本件発明１において，手段（１３）は，回転することによって，一回分の投与量を秤量する機能を有する部材であるところ，回転回数を記録するカウンターも，回転する部材と密接な関係にあり，かつ，医薬品として大きな技術的意味を有するのであるから，本件製剤は，旧製剤のノズル（手段（１３））の機能と構造に重要な変更を加えたものである。その他の構成要素において，本件製剤と旧製剤とでは変更がない。
したがって，本件製剤も本件発明１の実施品であるが，旧製品のノズル（手段（１３））について，重要な変更が加えられた実施態様であるので，本件先行処分のカウンターを有しないノズル（手段（１３））と，本件処分のカウンターを有するノズル（手段（１３））とは，発明特定事項に該当する事項として区別されるべきである。
本件審決は，本件先行処分によって本件発明は一部ではあるが実施できた以上，同一の特許発明について，本件先行処分とは異なる部分について本件処分により実施できるようになったとしても，本件先行処分とは医薬品の用途が異ならない限り，本件処分に基づく延長登録は認められないとする。しかしながら，本件先行処分によって禁止が解除され，発明の実施が可能となったのは，あくまで本件先行処分の範囲内であって，本件製剤は，本件処分によって初めて禁止が解除されたのであるから，本件製剤の実施態様につき，本件発明を実施するためには，本件処分が必要であったことは自明である。
すなわち，本件製剤で追加されたカウンターは，本件発明１の手段（１３）の一部を形成しているから，手段（１３）は，発明特定事項として，少なくともカウンターを有しないもの（旧製剤）と，カウンターを有するもの（本件製剤）の２つの下位概念を含むものということができる。したがって，本件発明のうち，本件先行処分で実施可能となった発明の範囲は，カウンターを有しない手段を発明特定事項とするものであり，手段（１３）について異なる下位概念であるカウンターを有する手段を用いる本件製剤は，延長登録の対象となることは明らかである。２特許法６７条２項，同法６７条の３第１項１号の解釈について特許法６７条の３第１項１号は，特許発明の実施行為を，①（政令で定める）特定の許認可を得なければ実施できない行為と②当該許認可とは関係なく実施できる行為とに分け，①に該当しない延長登録出願を拒絶することを定めているにすぎない。
本件審決は，「政令で定める処分」の対象である医薬品と有効成分並びに用途が同一であり，特許発明の発明特定事項の全てを備える医薬品につき，先行する「政令で定める処分」が存在することをもって拒絶理由とするようであるが，法的根拠を欠く。
前記のとおり，本件製剤は，本件処分を受けることにより，初めて製造販売することが可能となった本件発明の実施品であるから，上記①に該当し，同項１号の拒絶理由に該当しない。
薬事法１４条１項及び９項の承認は，医薬品の「品目（個別の具体的な医薬製品）」ごとに与えられるから，特許法６７条の３第１項１号の「その特許発明の実施」も，承認に係る品目による特許発明の実施を意味するというべきである。
同号が引用する同法６７条２項では，政令で定める処分の対象である特定の品目において特許発明の実施が可能か否かについて，「特許発明の実施」という文言が用いられている。そうすると，同項との整合性の見地からしても，同法６７条の３第１項１号は，「（延長登録出願に係る医薬品につき）その特許発明の実施に…処分を受けることが必要であったとは認められないとき」と解釈すべきである。


延長登録に関する特許庁の現在の審査基準（以下「改訂審査基準」という。）は，有効成分と効能・効果が共通する先行処分に基づいて拒絶していた従前の取扱いを変更し，発明特定事項が共通する先行処分に基づく拒絶を原則としている。同基準は，先行処分の有無にかかわらず，後行処分に関する延長登録が許される場合を認めることにより，結論の妥当性を確保しようとするものであるから，特許法の文言によれば延長登録が認められる事例につき，条文に基づくことなく延長登録を否定することは，根拠が不明であり，結論において不当である。
知財高判平成２１年５月２９日（平成２０年（行ケ）第１０４６０号。以下「裁判例１」という。）及び知財高判平成２３年３月２８日（平成２２年（行ケ）第１０１７７号。以下「裁判例２」という。）は，その特許発明の実施に政令で定める処分を受けることが必要であったとの事実が存在するといえるためには，政令で定める処分を受けたことによって禁止が解除されたこと及び政令で定める処分によって禁止が解除された当該行為がその特許発明の実施に該当する行為に含まれることの各要件をいずれも充足することが必要であり，審査官（審判官）が延長登録出願を拒絶するためには，①「政令で定める処分」を受けたことによっては，禁止が解除されたとはいえないこと，又は，②「「政令で定める処分」を受けたことによって禁止が解除された行為」が「「その特許発明の実施」に該当する行為」に含まれないこと（以下，それぞれ「条件①」及び「条件②」という。）を論証する必要があるとする。
また，知財高判平成２２年１２月２２日（平成２１年（行ケ）第１００６２号。以下「裁判例３」という。）は，「政令で定める処分の対象」となった「物」又は「物及び用途」に限定して特許権の存続期間の延長が認められるのであるから，特許権の存続期間満了後に当該特許発明を実施しようとする第三者に対して不測の不利益を与えないという観点から，存続期間の延長登録出願   が適法である   ためには，「   政令で定める   処分の対象」   となった「物」又は「物及び用途」についてみれば，それらが客観的に明確に記載され，かつ，当該特許発明に含まれるものであることが，特許請求の範囲を基準とし，発明の詳細な説明の記載に照らして認識できるものでなければならず，また，それで足りるとする。
このように，裁判例１ないし３は，いずれも延長登録に係る医薬品が特許発明を実施するものであることをもって，延長登録を認めるものである。特に，裁判例１及び２は，薬事法上の製造販売承認処分を受けた医薬品であって，その実施に延長登録出願に係る特許発明の実施が必要である場合，延長登録を認めるという特許法の条文に忠実であるのみならず，後行処分による延長は，延長される権利範囲の追加をもたらすものの，特許請求の範囲により規定される技術的範囲を拡張するものではないから，裁判例１ないし３の上記各解釈を否定することは，立法論にすぎない。裁判例１に係る上告審判決（最高裁平成２１年（行ヒ）第３２６号平成２３年４月２８日第一小法廷判決・民集６５巻３号１６５４頁。以下「最高裁判決」という。）も，裁判例１の解釈を基本的に支持している。
本件製剤の本質的な特徴は，有効成分ではなく，多回投与器の構造に基づく性能にあるから，カウンターを付加した構造に関する創意工夫に基づく患者の利便性の向上につき，延長登録による保護が与えられるべきである。本件先行処分の対象を特定する要素の１つが旧製剤の「構造」であるところ，本件製剤と旧製剤とは，カウンターを備えるか否かという構造上の大きな相違点があるから，本件製剤は，本件先行処分によって禁止が解除された医薬品とはいえない。
また，カウンターの付加は，旧製剤と比較して，利便性を大きく向上させた重要な相違点であって，長期に渡り投与する医薬品につき，多回投与器を適用して患者の利便を図るという基本的な技術的思想の中には，手段（１３）においてカウンターを付加するという下位概念も含まれている。しかも，カウンターの付加により，患者にとって，必要な時に確実に使用することができ，また，医師による追加製剤の処方を適切な時期に受けることができるようになったのであるから，本件明細書に記載された本件発明の目的（定量噴霧性や操作の簡便性・迅速性）がより一層高いレベルで実現されるのであって，カウンターの付加は，本件発明の技術的思想と大きな関連性を有する改良である。
延長登録制度は，薬事法における承認制度のために商品化に時間を要する医薬品の技術分野において，特許権の期間切れのために研究開発のインセンティブが失われることを防止することを目的とする。改良を含む特許発明の実施は，特許発明を活用し，有用性を高めた医薬品を社会に提供する行為であるから，これを保護し，インセンティブを付与することは，延長登録制度の趣旨に合致する。
本件出願が拒絶されると，原告がカウンターを付加した本件製剤の開発に要した費用の回収が不十分となり，原告のような製剤メーカーにとって，患者の利便性を高める新製品の開発を行うインセンティブが失われることになりかねない。
３以上のとおり，本件出願を拒絶した本件審決の判断は誤りである。
〔被告の主張〕
１本件処分について
本件審決は，本件先行処分に係る承認書（以下「本件先行処分承認書」という。）に，本件処分に係る承認書（以下「本件処分承認書」という。）に記載された本件発明の発明特定事項に該当する事項の全てと同じ事項が記載されていること及び本件処分承認書において用途の点が本件先行処分承認書から変更されていないことから，本件発明のうち，本件処分承認書に記載された「発明特定事項及び用途に該当する事項」によって特定される範囲は本件先行処分によって実施できるようになっていたといえることを理由とするものであって，本件先行処分と本件処分における医薬品の用途が異ならないことを拒絶の理由とするものではない。原告は，本件審決の理由を誤解するものである。
本件製剤の製造販売について本件処分が必要であったからといって，本件発明の実施に本件処分が必要であったということはできない。原告の主張は，技術的思想の創作である特許発明の実施を，処分を受けた医薬品の品目そのものの製造販売行為と捉えることを前提とするものであり，その前提自体が誤りである。
本件製剤に付加されたカウンターは，薬がなくなるタイミングを患者に知らせるための手段にすぎず，それ自体は「薬剤貯蔵室底面の下部に設けた穴に連通」するものでも，「薬剤導出部（２）を充填位置と投与位置の間で移動させるための手段」でもないから，手段（１３）の一部を形成するものではない。


したがって，手段（１３）の下位概念として，カウンターを有しないものと，カウンターを有するものとがあるということはできない。また，本件先行処分により，本件発明の発明特定事項を全て含む旧製剤の製造販売が実施可能とされたのであるから，カウンターを有しない旧製剤とカウンターを有する本件製剤のいずれもが本件発明の技術的範囲に属するからといって，「本件発明の実施」に本件処分が必要であったということにはならない。カウンターを有する本件製剤について改めて処分を受けることが必要とされたのは，専ら薬事法の要請によるものにすぎず，発明特定事項とも技術的思想とも無関係な事項の変更のために本件処分が必要であったからといって，延長登録の対象とする必要はない。
２特許法６７条２項，同法６７条の３第１項１号の解釈について本件審決は，改訂審査基準に基づくものであるが，同基準は，以下の理由に基づいて，特許法６７条の３第１項１号における「特許発明の実施」につき，処分の対象となった医薬品の承認書に記載された事項のうち特許発明の発明特定事項に該当する全ての事項（発明特定事項に該当する事項）によって特定される医薬品の製造販売等の行為を意味すると解することを原則とする。
ア特許法６７条の３第１項１号の「特許発明の実施」とは，特許請求の範囲に記載された，出願人が特許を受けようとする発明を特定するために必要と認める事項（発明特定事項）に着目して捉えることが必要である。イ特許発明とは，技術的思想の創作を発明特定事項により表現したものであるところ，特許請求の範囲には出願人が特許を受けようとする発明を特定するために必要と認める事項の全てを記載しなくてはならない（特許法３６条５項）。また，最高裁判決は，同法６７条の３第１項１号の解釈について，先行医薬品が延長登録出願に係る特許権のいずれの請求項に係る特許発明の技術的範囲にも属しない以上，特許発明を実施することができたとはいえないと判示した。
ウ薬事法の製造販売承認を受けた医薬品は，承認書に記載された多数の事項（名称，成分，分量，用法，用量，効能，効果，副作用，その他）で特定された製品である。
特許法６７条の３第１項１号は，「その特許発明の実施に…処分を受けることが必要であつたとは認められないとき」と定めるものであって，「その品目の実施に…処分を受けることが必要であったとは認められないとき」と定めるものではないから，「特許発明の実施」を「品目の製造販売」と読み替えるような原告の解釈は相当ではない。
同法６７条２項は，延長登録を認めるためには，特許発明の実施をすることができない理由について，特許発明の実施に政令で定める処分を受けることが必要であったことを求める規定であって，当該処分の対象が特定の品目であるとしても，同項において，「政令で定める処分の対象である特定の品目における特許発明の実施」という趣旨で「特許発明の実施」という文言が用いられていると解釈することはできない。また，そのような解釈を前提として，同法６７条の３第１項１号の規定を「（延長登録出願に係る医薬品につき）その特許発明の実施に…処分を受けることが必要であつたとは認められないとき」と理解することもできない。
しかも，前記のとおり，本件先行処分によって本件発明の実施が可能となっていた以上，本件発明の実施に本件処分を受けることは不要である。本件先行処分と本件処分との関係を論ずることは，同法６７条の３第１項１号の規定から当然に導き出されることである。
したがって，本件製剤が本件処分を受けることによって初めて製造販売可能となったこと，本件製剤が本件発明の実施品であること及び本件処分が同法６７条２項の「政令で定める処分」に該当することをもって，直ちに同法６７条の３第１項１号の拒絶理由に該当しないということはできない。改訂審査基準は，最高裁判決と齟齬しないこと及び最高裁判決の事案（先行処分が特許発明の技術的範囲に属しない場合）を含め，いかなる事案においても一貫した説明が可能であることを目的として定められた基準であり，原告が指摘するような，同一特許に関する先行処分が存在する場合，後行処分の医薬品において有効成分又は用途が異ならない限り，延長登録を認めないという従前の取扱いを維持するものではない。改訂審査基準は，本件処分の対象となった本件製剤の「発明特定事項及び用途に該当する事項」を備えた医薬品についての処分（本件先行処分）が存在する場合には，本件発明のうち，本件処分の対象となった医薬品の「発明特定事項及び用途に該当する事項」によって特定される範囲は，本件先行処分によって実施可能であったという一貫した判断基準を採用するものである。
裁判例１ないし３及び最高裁判決は，いずれも本件とは事案が異なる。特に，裁判例１の条件①を充足する事案は想定し難いから，条件②の事情が存在しない限り延長登録出願を拒絶することができないことを前提として，原告主張のとおり，「政令で定める処分を受けた品目の製造販売が特許発明の実施に該当するときは，延長登録が認められる」と解することは，特許法６７条の３第１項１号における「特許発明の実施」を「処分を受けた品目の製造販売」と読み替えることにほかならず，相当ではない。また，裁判例１ないし３の解釈は，特許法の文言どおりの解釈とはいえないし，処分により禁止が解除された行為が特許発明の実施に該当しさえすれば延長登録が認められることになりかねず，延長された場合の特許権の効力範囲が狭く解釈されるおそれがあること，従前の運用との解離が大きくなるため混乱が生じる可能性があること，複数の延長登録が細切れにされ，極めて長期間にわたって特許権が延長され得る可能性があることなどからすると，結論においても不当である。
本件発明には，カウンター付きノズルに相当する発明特定事項は存在しない。本件明細書にもカウンター付きノズルについて一切記載されていない。したがって，本件発明は，患者による使用回数の管理を正確にすることによる利便性を大きく向上させることを目的としてカウンターを設置することを，技術的思想とするものではない。
本件特許出願当時（平成１３年）には，カウンター付きノズルを備えた製剤の発明はされていなかったところ，カウンターを有しない旧製剤は，本件特許の設定登録よりも４年前に販売が開始されていたから，旧製剤について本件発明を実施することができなかった期間は存在しない。旧製剤にカウンターを付加した改良品にすぎない本件製剤（本件発明の発明特定事項に該当する具体的な構成は旧製剤と同じである。）を，特許出願から相当の年数が経過して特許権が設定登録された後において開発し，新たな処分（本件処分）を受けたからといって，当該処分に基づいて，カウンターの設置を技術的思想とするものではない本件特許の存続期間の延長登録を認めることは，最高裁判決が指摘する「政令で定める処分を受けるために特許発明を実施することができなかった期間を回復することを目的とする」延長登録制度の趣旨に合致しない。
３以上のとおり，本件出願を拒絶した本件審決の判断に誤りはない。
第４当裁判所の判断
１事実関係
本件発明の内容について


本件発明１の特許請求の範囲は，前記第２の２に記載のとおりであるところ，本件明細書（甲２）には，本件発明の従来技術，解決すべき課題及び解決手段について，おおむね次の記載がある（図面については，別紙の本件明細書図面目録を参照。）。
ア技術分野
本発明は，特に粉末薬剤の多回投与器に関し，本体装置内に貯蔵された複数回投与操作分の粉末薬剤を微量の単回投与操作分の粉末薬剤に定量性よく分割秤量し，噴霧できる粉末薬剤多回投与器に関する。本発明は，単回投与操作分の粉末薬剤に連続的にかつ精度よく分割して，鼻腔，口腔，気管，気管支，肺胞などの体腔内若しくはその他の患部に噴霧又は吸入投与するための，衛生的で，携帯に便利で，かつ使用時の操作が簡便であり，また比較的安価な粉末薬剤多回投与器を提供するものである。
イ背景技術
粉末状の薬剤が体腔，例えば鼻腔，口腔，気道などに噴霧あるいは吸入により投与されている。このような粉末薬剤の投与において使用される粉末状薬剤投与器には，粉末薬剤の収容方式から，単回投与操作分の量の粉末薬剤を１つの単位として投与器やカプセルなどの適当な容器に収納し，各投与操作により単回操作分の粉末薬剤のみ投与し得る，いわゆる単回投与器と，複数回（多回）の投与操作分の粉末状薬剤を適当な容器に集合して収納し，その容器から単回操作分の粉末薬剤を分割し投与し得る，いわゆる多回投与器とがある。
単回投与器は，使用者が各投与器の使用法に従って，粉末薬剤入りの容器を装着し，かつそれを穿孔するという作業を必要とするのみならず，投与装置及び粉末薬剤入りの容器を携帯する必要があるため，利便性及び携帯性に問題がある。
多回投与器において，多量の集合した粉末薬剤から単回の投与操作に必要な粉末薬剤を連続的かつ定量的に分割して投与することは，集合した粉末薬剤の密度の変化，偏りなどの物性の面から非常に困難である。また，粉末投与薬剤において，投与器から離れた際に薬剤を構成する粉末が一次粒子に分散されて投与部位に沈着することが望ましいが，粒子によっては保存中，凝集によって二次粒子が生成し，一次粒子とは粒度分布がより大きい方に偏ることがあるから，薬剤が投与される際には，たとえ凝集が生じていても，投与器の構造上の工夫で一次粒子にまで分散されることが望ましい。さらに，薬剤収容室で定容積的に単回分の薬剤を分割する方式では，粉末薬剤のかさ密度が薬剤のロットによって異なる場合，分割される薬剤の重量が変化してしまうため，薬剤のかさ密度の変化に対応して投与される薬剤の重量を調節可能であることが望ましい。以上のとおり，従来の粉末薬剤投与器は，投与薬剤量の定量性，小型化による携帯性，操作の簡便性，操作の迅速性，製造工程の簡易性，構成部品の単純性，製造に関する低コスト性，粉末薬剤粒子の分散性などの条件を全て満たしているものはないのが現状である。
ウ発明の開示
本発明の目的は，定量噴霧性，小型化（携帯性），操作の簡便性・迅速性，製造工程の簡易性，粉末薬剤の分散性，部品の最少化，低コスト化等を兼ね備えた粉末薬剤多回投与器を提供することである。本発明によると，装置外部からの操作により薬剤導出部を容易に移動することができ，薬剤導出部が充填位置にあるとき，薬剤貯蔵室内の粉末薬剤が薬剤導出部に設けられた開口手段を介して薬剤収容部内へ落下して充填される。薬剤導出部を充填位置から投与位置へ移動する際に薬剤収容部内の粉末薬剤がこの薬剤収容部の容量に相当する単回操作分の分量に擦り切り計量される。その後は，薬剤収容部は自体により閉鎖される。薬剤導出部が更に移動して投与位置へくると，薬剤導出部の前記管の開口部が薬剤収容部と整合する位置となる。そこで，ポンプ部を操作することにより薬剤収容部内に空気が圧入され薬剤収容部内の粉末薬剤が空気と共に前記管を介して装置外部へ噴射される。
エ発明を実施するための最良の形態
本発明の粉末薬剤多回投与器（以下，単に「投与器」ということがある）は，
別紙の図３に示すふた部（４）と別紙の図２に示す薬剤貯蔵部（５）
とからなる本体（１），
該本体（１）に回転可能に取り付けられた，別紙の図４に示す薬剤導
出部（２），
該薬剤導出部（２）と連動して回転する先端に噴霧口（２ｈ）を有する，別紙の図６に示す回転式噴霧計量切替え装置（１３），薬剤導出の為の手動の圧縮空気源となるその壁部の少なくとも一部が可撓性   の容器   ないし袋   体で構成   された   ，別紙の   図７に   示すポン   プ部
（３），
前記噴霧口（２ｈ）を収容する，別紙の図８に示す本体カバー（９）
及び
薬剤収容室（５ｂ）を仕切る別紙の図２及び図９，図１０に示すフィ
ルター（６），
とからなる。
本発明の投与器は，以下のａないしｆの特徴を有する。ａ本体（１）は，ふた部（４）と薬剤貯蔵部（５）とから構成され，該ふた部（４）はその中央に薬剤導出部（２）を該本体（１）に通じさせる   ための   穴（１   １）を   有し，   該ふた   部（４   ），該   薬剤貯   蔵部（５），ならびに該薬剤導出部（２）により薬剤貯蔵室（５ａ）内の密閉性を可能にする。
ｂ該薬剤貯蔵部（５）が，その内部に多回投与操作可能な量の粉末薬剤を貯蔵可能な薬剤貯蔵室（５ａ）と，該薬剤貯蔵室の底面に単回投与操作分の粉末薬剤の容量をもった薬剤収容室（５ｂ）を有し，該薬剤収容室（５ｂ）の底面に空気を流通させるが粉末薬剤は流通させないフィルター（６）が装着されており，該フィルター部分が該ポンプ部（３）につながりをもった空気連絡口となり，薬剤導出の際該ポンプ部（３）を押圧・弛緩することにより空気が送り込まれる。ｃ噴霧口（２ｈ）を有する回転式噴霧計量切替え装置（１３）と該本体内中心部に位置する該薬剤導出部（２）とがともに連動して回転するように接続され，回転式噴霧計量切替え装置（１３）は，該本体（１）の薬剤収容室（５ｂ）を通じ，該ポンプ部（３）から送り込まれる粉末薬剤と空気の空気通路（２ｃ）を中央に有し，容易に該本体（１）および薬剤導出部（２）から取り外すことができ洗浄が可能である。
ｄ該薬剤導出部（２）が，該本体（１）の薬剤収容室（５ｂ）を通じ，該ポンプ部（３）から送り込まれる空気と，粉末薬剤の空気通路（２ｄ）を有し，また該薬剤導出部（２）の底面（２ｅ）が該薬剤貯蔵部（５）の内径以下の円盤状の構造を有しており，該底面（２ｅ）は，該薬剤貯蔵室（５ａ）と，該薬剤収容室（５ｂ）を仕切る機能を有する。


ｅ該薬剤導出部（２）の底面（２ｅ）の一部分には，該薬剤貯蔵室（５ａ）と該薬剤収容室（５ｂ）とをつなげるための，該薬剤収容室（５ｂ）よりも口径の大きい穴（２ｆ）と，該薬剤収容室（５ｂ）と該本体（１）の薬剤収容室（５ｂ）を通じ該ポンプ部（３）から送り込まれる粉末薬剤と空気の空気通路（２ｄ）とをつなげる為の管（２ｇ）を有している。
ｆ該薬剤導出部（２）を回転式噴霧計量切替え装置（１３）に連動して回転させることにより，まず該薬剤導出部（２）の底面（２ｅ）の穴（２ｆ）を該本体（１）の薬剤収容室（５ｂ）にあわせ，該薬剤貯蔵室（５ａ）と該薬剤収容室（５ｂ）をつなげることにより，該薬剤貯蔵室（５ａ）内の粉末薬剤が，該薬剤収容室（５ｂ）に充填され，その際，該薬剤貯蔵室（５ａ）の底面の穴（５ｃ）は，該薬剤導出部底面の管（２ｇ）と合わさる位置に有る，次に該薬剤導出部（２）を回転式噴霧計量切替え装置（１３）に連動して回転させることにより，該薬剤導出部（２）の底面（２ｅ）が該薬剤収容室（５ｂ）上の薬剤粉末を擦り切ることによって該薬剤収容室（５ｂ）内の粉末薬剤が一定量となり，さらに該薬剤導出部（２）を回転式噴霧計量切替え装置（１３）に連動して回転させることにより，該薬剤収容室（５ｂ），該管（２ｇ），該空気通路（２ｄ），および該噴霧口（２ｈ）とがつながり，該ポンプ部（３）より空気を送り込むことによって一定量に秤量された薬剤粉末が該回転式噴霧計量切替え装置（１３）の噴霧口（２ｈ）より噴霧される。
オ本体（１），薬剤導出部（２），回転式噴霧計量切替え装置（１３），ふた部（４），及び本体カバー（９）は通常，ポリエチレン，ポリスチレン，ポリプロピレン，スチレン・アクリロニトリルポリマー（ＡＳ），アクリロニトリル・ブタジエン・スチレンポリマー（ＡＢＳ），ポリカーボネート，ハイインパクトポリスチレン，及び環状ポリオレフィンコポリマー等からなる群から選ばれる１種以上のポリマーで成型されるのが好ましいが，これらの材料に限定されるものではない。
本発明の薬剤収容室（５ｂ）の一端に設けられるフィルター（６）としては，粉末薬剤を構成する薬物及び賦形剤（薬物のみの場合もある）の粒子の大きさに応じて，適宜篩い用網，及びメンブランフィルター等を用いることができる。
カ本発明で使用する薬物としては，幅広く種々の薬物について利用可能である。その具体例としては，消炎ステロイド又は非ステロイド系消炎薬，鎮痛消炎薬，鎮静剤，鬱病治療薬，鎮咳去痰薬，抗ヒスタミン薬，抗アレルギー薬，制吐薬，睡眠導入薬，ビタミン剤，性ステロイドホルモン薬，抗腫瘍薬，抗不整脈薬，高血圧薬，抗不安薬，向精神薬，抗潰瘍薬，強心薬，鎮痛薬，気管支拡張薬，肥満治療薬，血小板凝集抑制薬，糖尿病薬，筋弛緩薬，片頭痛薬及び抗リウマチ薬等の非ペプチド・蛋白質性薬物を挙げることができる。
キ実施例１
別紙の図１は本発明の粉末薬剤多回投与器の全体構成を示す断面図である。直径３．５ｍｍ，深さ３．３ｍｍの薬剤収容室（５ｂ）を有する，薬剤貯蔵部（５）の内径が１５ｍｍの円筒状の本体（１）を環状オレフィンコポリマーで成型加工し製造した。その際，薬剤貯蔵部の底面には薬剤収容室（５ｂ）と穴（５ｃ）をそれぞれ直径３ｍｍ，２ｍｍとなるようにあけた。また，噴霧口（２ｈ）の直径が４ｍｍ，ふた部（４）と本体（１）とに接続する内径１８ｍｍの底部を有する回転式噴霧計量切替え装置（１３）をポリプロピレンで成型加工して製造した。また，底面が直径１５ｍｍの円盤状であり，回転式噴霧計量切替え装置（１３）に接続される柱状部分の高さが２７．５ｍｍである薬剤導出部（２）を環状オレフィンコポリマーで成型加工して製造し本体（１）に取り付けた。薬剤導出部（２）では，薬剤貯蔵部（５）の底面に設けた円弧状穴（５ｃ）の角度（ｙ）に対応して，穴（２ｆ）と管（２ｇ）それぞれの中心間の角度（ｘ）を１１５度とした。また，傾斜面（２ｉ）の底面（２ｅ）に対する角度（α）は３０度，管（２ｇ）の底面（２ｅ）に対する角度は，外側（β）が３５度，内側（γ）が４０度とした。また，薬剤導出部（２）の先端（２ｊ）が挿入される直径５．０ｍｍの穴（１１）を有する，別紙の図３に示すふた部（４）をポリプロピレンで成型加工し製造した。次いで，該本体部（１）に目開き５μｍのポリプロピレン製のメンブレンフィルター（６）とポリエチレン製のポンプ部（３）を取り付け，該薬剤貯蔵部（５）に粒子径が３８～１５０μｍの粉末薬剤を１０００ｍｇ充填し，該本体（１）に該ふた部（   ４）を挿入   した後，回   転式噴霧   計量切替   え装置（１   ３）を本   体（１）に取り付け，最後に噴霧口（２ｈ）にポリプロピレン製の本体カバー（９）を被せ（装置全体としての高さは約８５ｍｍ，直径は約２４ｍｍ），本発明の投与器とした。
クそのほかの実施例としては，本体（１）と薬剤導出部（２）とを，ポリカーボネート（実施例２），ＡＢＳ（実施例３），ハイインパクトポリスチレン（実施例４）で成型加工し，その他は実施例１と同様に製造した実施例２ないし４，実施例１の角度β及び角度γをそれぞれ３５度，４０度に保ったまま，角度αを１５度（実施例５），４５度（実施例６）とした実施例５及び６，実施例１の角度αは３０度に保ったまま，角度β及び角度γをそれぞれ６０度（実施例７），それぞれ２０度（実施例８）とした実施例７及び８，フィルターの凹凸の有無により単回噴霧量を制御した実施例１０ないし１３が挙げられており，対照例と比較したデータ等が記載されている。
本件特許出願及び本件処分の経緯等
前記当事者間に争いのない事実，証拠（甲２，４の１ないし４，甲１２の１・２，甲２２，２３）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実を認めることができる。


ア原告は，平成１３年６月１２日，本件特許出願をした。イ原告は，平成１４年２月２７日，販売名を「リノコートパウダースプレー鼻用」とする一体型多回噴霧器入り製剤について，医薬品の製造承認申請をし，厚生労働大臣から，平成１５年３月１４日付けで，申請のとおりの医薬品製造承認を受けた（本件先行処分）。その内容は以下のとおりである（甲２２，２３）。
【名称】販売名：リノコートパウダースプレー鼻用【成分及び分量又は本質】成分名は，プロピオン酸ベクロメタゾン，ヒドロキシプロピルセルロース，ステアリン酸マグネシウム，ステアリン酸であり，成分及び分量又は本質として，１製剤単位は１容器，本品は，有効成分，賦形剤を含有する混合粉末が充填された一体型多回噴霧器入り製剤であり，６０回（０．９０８７ｇ，プロピオン酸ベクロメタゾンとして１．５０ｍｇ）噴霧できる。
【製造方法】記載はあるが不明。図面として，一体型多回噴霧器の外観及び断面の形状，一体型多回噴霧器を構成する部品，本品容器の構造が添付されている。
【用法及び用量】通常，各鼻腔内に１日２回（１回噴霧あたりプロピオン酸ベクロメタゾンとして２５μｇ），朝，夜（起床時，就寝時）に噴霧吸入する。なお，症状により適宜増減する。
【効能又は効果】アレルギー性鼻炎，血管運動性鼻炎【貯蔵方法及び有効期間】，【規格及び試験方法】記載はあるが不明。ウ原告は，平成１９年５月２５日，本件特許の設定登録を受けた（甲１の４）。
エ原告は，平成１９年１０月１２日，「リノコートパウダースプレー鼻用２５μｇ」について，医薬品製造販売承認事項一部変更承認申請を行い，原告を承継した帝人ファーマは，平成２２年１月５日付けで，厚生労働大臣から，上記一部変更申請承認処分を受けた（本件処分）。その内容は以下のとおりである（甲４の２・３）。
【名称】販売名：リノコートパウダースプレー鼻用２５μｇ【成分及び分量又は本質】成分名は，ベクロメタゾンプロピオン酸エステル，ヒドロキシプロピルセルロース，ステアリン酸マグネシウム，ステアリン酸であり，成分及び分量又は本質として，１製剤単位は１容器，本品は，有効成分，賦形剤を含有する混合粉末が充填された一体型多回噴霧器入り製剤であり，６０回（０．９０８７ｇ，ベクロメタゾンプロピオン酸エステルとして１．５０ｍｇ）噴霧できる。
【製造方法】不明
変更事項    【製造方法】一体型多回噴霧器の「ノズル」を「ノズル（カウンター付）」に変更。図面として，一体型多回噴霧器の外観及び断面の形状，一体型多回噴霧器を構成する部品，本品容器の構造が添付されている。
オ原告は，平成２２年４月２日，帝人ファーマに対し，一般承継により本件特許を移転したが，平成２４年１１月１３日，帝人ファーマから，会社分割により本件特許の移転を受けた（甲１の１～４）。カ以上によれば，本件処分は，粉末薬剤としての成分及び分量，用法，用量，効能，効果等は，本件先行処分と全く同じであり，変更事項は，製造方法と   して，一体   型多回噴霧   器の「ノ   ズル」を   「ノズル（   カウンタ   ー付）」に変更するものであり，容器の形態は，本件先行処分のものから，ノズル部分に噴霧回数を表示するカウンターを設けるため，旧製剤と比較して，噴霧器本体の全高を若干高くし，ノズルの長さも若干短くすることで，容器内にカウンターの搭載スペースを確保し，噴霧操作のノズルの回転動作に連動して噴霧回数を計測し表示するカウンターをノズルに搭載した点で，変更を加えたものである。
２本件出願の特許法６７条の３第１項１号該当性に係る判断の誤りについて特許法６７条の３第１項１号を理由とする拒絶査定の要件についてア特許法６７条の３第１項１号は，延長登録出願を拒絶するための要件として，「その特許発明の実施に第６７条第２項の政令で定める処分を受けることが必要であつたとは認められないとき。」と規定されていることに照らすと，審査官（審判官）が，当該延長登録出願を拒絶するためには，①「『政令で定める処分』を受けたことによっては，禁止が解除されたとはいえないこと」，又は②「政令で定める処分を受けたことによって禁止が解除された行為が『その特許発明の実施』に該当する行為に含まれないこと」を論証する必要があると解される。
イ薬事法１４条１項に基づく医薬品，医薬部外品，化粧品及び医療機器の製造販売についての承認及び同条９項に基づく承認事項の一部変更の承認は，品目ごとに受けなければならず，承認を受けるに当たり，当該医薬品等の「名称，成分，分量，構造，用法，用量，使用方法，効能，効果，性能，副作用その他の品質，有効性及び安全性に関する事項」の審査を受けるものとされている（同条２項３号）。同条２項３号では，審査の対象として，上記各事項が挙げられているが，これらは医薬品，医薬部外品，化粧品及び医療機器の全てについての審査事項を列記したものであり，上記審査事項のうち「構造，使用方法，性能」は医療機器のみにおける審査事項であり，医薬品についての審査事項ではないと解される（同条８項１号及び２号並びに１４条の４第１項１号参照。）。そうすると，同法１４条１項又は９項に基づく各承認の対象となる医薬品は，「名称，成分，分量，用法，用量，効能，効果，副作用その他の品質，有効性及び安全性に関する事項」によって特定された医薬品である。したがって，上記承認によって禁止が解除される行為態様は，当該承認の対象とされた，上記事項によって特定された医薬品の製造販売等の行為である。
ウ前記アのとおり，特許法６７条の３第１項１号は，特許権の存続期間の延長登録出願を拒絶する要件として，「その特許発明の実施に…政令で定める処分を受けることが必要であつたとは認められないとき。」と規定されている。この要件のうち，前記①の「『政令で定める処分』を受けたことによっては，禁止が解除されたとはいえないこと」との第１の要件の有無を判断するに当たっては，医薬品の審査事項である「名称，成分，分量，用法，用量，効能，効果，副作用その他の品質，有効性及び安全性に関する事項」の各要素を形式的に適用して判断するのではなく，存続期間の延長登録制度を設けた特許法の趣旨に照らして実質的に判断することが必要となる。
本件においては，本件先行処分は薬事法１４条１項に基づく医薬品の製造販売に係る承認であり，本件処分は同条９項に基づく承認事項の一部変更の承認である。


これに対し，特許権の存続期間の延長登録の出願の対象となった本件発明は，粉末薬剤の多回投与器という，特定の薬物を前提としない特許発明であり，前記１カのとおり，多種多様な粉末薬剤を使用することが想定されており，また，前記１オ，キ及びクのとおり，容器の材質，構造等についても多様な実施形態が想定されている。そうすると，本件において，薬事法１４条１項又は９項に基づく承認を受けることによって禁止が解除される「その特許発明の実施」の範囲は，本件先行処分及び本件処分の具体的な内容と本件発明の内容とを照らし合わせて，個別具体的に判断する必要がある。
判断
アまず，上記イ及びウの観点から，本件先行処分及び本件処分の対象となった各医薬品と本件発明との関係について検討する。前記認定事実によれば，本件先行処分は，薬事法１４条１項に基づき，平成１５年３月１４日付けでされた，販売名を「リノコートパウダースプレー鼻用」，成分を，プロピオン酸ベクロメタゾン，ヒドロキシプロピルセルロース，ステアリン酸マグネシウム，ステアリン酸，成分及び分量又は本質として，本品は，有効成分，賦形剤を含有する混合粉末が充てんされた一体型多回噴霧器入り製剤であり，６０回（０．９０８７ｇ，プロピオン酸ベクロメタゾンとして１．５０ｍｇ）噴霧できるとするものについての製造販売承認である。
これに対し，本件処分は，本件先行処分の医薬品製造販売承認事項の一部変更であり，変更事項は，製造方法として，一体型多回噴霧器の「ノズル」を「ノズル（カウンター付）」に変更するものである。そして，旧製剤と本件製剤とを比較すると，粉末薬剤としては，成分，分量，用法，用量，効能，効果等が全く同じであり，噴霧器の形態については，ノズル部分に噴霧回数を表示するカウンターを設けるため，噴霧器本体の全高を若干高くし，ノズルの長さも若干短くすることで，噴霧器内にカウンターの搭載スペースを確保し，噴霧操作のノズルの回転動作に連動して噴霧回数を計測し表示するカウンターをノズルに搭載した点で変更を加えたものである。
そうすると，本件処分を受けたことによって禁止が解除された行為は，ノズルにカウンターを搭載したことのみにあると認められる。ノズルに，噴霧回数を計測し表示するカウンターを搭載することは，本件特許の特許請求の範囲には記載がなく，本件明細書にも記載がないことは，当事者間に争いがない。
本件発明１において，手段（１３）は，薬剤貯蔵室（５ａ）底面の下部に設けた穴（５Ｃ）に連通するものであり，かつ薬剤導出部（２）を充填位置と投与位置の間で移動させる機能を奏しているものである。旧製剤及び本件製剤において，手段（１３）に相当するノズルは，いずれも上記構成及び機能を有するところ，本件製剤のノズルは，カウンターを付したことにより，噴霧回数を表示するという付加的機能を奏するものであり，カウンター自体は，薬剤貯蔵室（５ａ）底面の下部に設けた穴（５ｃ）に連通するものではなく，薬剤導出部（２）を充填位置と投与位置との間で移動させる機能を奏するものでもない。したがって，本件製剤は，本件発明１の実施品である旧製剤のノズルにカウンターを付すことによって，旧製剤が奏する定量噴霧性，小型化（携帯性），操作の簡便性・迅速性，製造工程の簡易性，粉末薬剤の分散性，部品の最少化，低コスト化等を兼ね備えた粉末薬剤多回投与器という本件発明１の効果に対し，噴霧回数の表示という付加的機能を実現したものにすぎず，カウンターの設置に伴い，ノズルの面積や構造などに若干の設計変更が加えられたものの，旧製剤と形態や機能において異なるものではないことが認められる。
イ以上によれば，まず，本件製剤と旧製剤とは，粉末薬剤としては，成分，分量，用法，用量，効能，効果等において全く同じであると認められる。そして，本件製剤は，本件先行処分により禁止が解除された本件発明１の実施形態である旧製剤のノズルについて，カウンターを搭載する実施形態に限定したものにすぎないから，本件製剤は，本件発明１の実施形態としては，旧製剤に含まれるというべきである。
そうすると，本件処分は，本件先行処分により禁止が解除された本件発明１の実施形態について，ノズルにカウンターを搭載するという，より限定した形態について本件処分の承認事項の一部を変更したものにすぎないから，本件出願については，前記①の「『政令で定める処分』を受けたことによっては，禁止が解除されたとはいえないこと」の要件を充足するということができる。
したがって，本件出願は，特許法６７条の３第１項１号の「その特許発明の実施に第６７条第２項の政令で定める処分を受けることが必要であつたとは認められないとき」に該当するというべきである。
原告の主張について
原告は，①本件発明１において，手段（１３）は，回転することによって一回分の投与量を秤量する機能を有する部材であり，回転回数を記録するカウンターも，回転する部材と密接な関係にあり，医薬品として大きな技術的意味を有し，本件発明１の手段（１３）の一部を形成しているから，手段（１３）は，発明特定事項として，少なくともカウンターを有しないもの（旧製剤）と，カウンターを有するもの（本件製剤）の２つの下位概念を含むものである，②本件製剤の本質的な特徴は，有効成分ではなく，多回投与器の構造に基づく性能にあるから，カウンターを付加した構造に関する創意工夫に基づく患者の利便性の向上につき，延長登録による保護が与えられるべきである，③カウンターの付加は，旧製剤と比較して，利便性を大きく向上させた重要な相違点であり，多回投与器を適用して患者の利便を図るという基本的な技術的思想の中には手段（１３）においてカウンターを付加するという下位概念も含まれており，本件発明の目的（定量噴霧性や操作の簡便性・迅速性）がより一層高いレベルで実現されるのであって，カウンターの付加は，本件発明の技術的思想として大きな関連性を有する改良であるところ，カウンターを有する本件製剤は，本件処分によって初めて禁止が解除されたのであるから，本件製剤の実施態様について，本件発明を実施するためには本件処分が必要であったことは自明であると主張する。しかし，本件発明１において，手段（１３）は，前記のとおり，薬剤貯蔵室（５ａ）底面の下部に設けた穴（５ｃ）に連通するものであり，かつ薬剤導出部（２）を充填位置と投与位置との間で移動させる機能を奏しているものであるのに対し，カウンター自体はそのような機能を奏するものではなく，噴霧回数の表示という付加的機能を実現するものにすぎない。そして，カウンターを付加することは，本件先行処分で禁止が解除された実施形態の範囲内において，これを限定付加するものにすぎない。したがって，本件処分を受けたことによって，新たに禁止が解除されたとはいえない。そうすると，原告の上記主張はいずれも採用することができない。
３まとめ


主文
１被告らは，原告Ａらに対し，連帯して，各５０００円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。２被告らは，原告組合らに対し，連帯して，各５万円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。３被告市は，原告Ｂに対し，１万円及びこれに対する平成２４年１２月２７日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
４原告らのその余の請求をいずれも棄却する。
５訴訟費用は，甲事件原告らに生じた費用の１００分の９７，被告市に生じた費用の１００分の９０及び被告Ｙに生じた費用の１００分の９７を甲事件原告らの負担とし，原告Ｂに生じた費用の１００分の９９及び被告市に生じた費用の１００分の７を原告Ｂの負担とし，甲事件原告らに生じたその余の費用及び被告らに生じたその余の費用を被告らの負担とし，原告Ｂに生じたその余の費用を被告市の負担とする。
６この判決は，第１項から第３項までに限り，仮に執行することができる。
事実及び理由
第１請求
１甲事件請求
(1)被告らは，原告Ａらに対し，連帯して，各３０万円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。(2)被告らは，原告組合らに対し，連帯して，各１００万円及びこれに対する平成２４年５月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２乙事件請求
被告市は，原告Ｂに対し，１２５万円及びこれに対する平成２４年１２月２７日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２事案の概要
被告市の市長，交通局長及び水道局長（以下「市長等」という。）は，それぞれが所管する部局の職員に対し，被告市の特別顧問である被告Ｙを代表とする第三者調査チームが作成した記名式での労使関係に関するアンケート（以下「本件アンケート」という。）に回答することを命じる職務命令を発出し，本件アンケートに対する回答が回収されたが，同回答は開封等されることなく廃棄された。
甲事件は，被告市の職員である原告Ａら２８名並びに被告市の職員により組織された労働組合，職員団体又はこれらの連合団体である原告組合ら５団体が，本件アンケートは上記原告らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害するなどして違憲・違法なものであるところ，市長等は，本件アンケートに回答することを命じる違法な職務命令を発出し，被告市の担当者は，本件アンケートの実施を決定するなどして，いずれも故意又は過失により，原告Ａらに精神的損害を生じさせるとともに，原告組合らに無形的損害を生じさせたものであり，また，被告市の職員としての身分を有しない被告Ｙは，故意又は過失により，本件アンケートを作成してこれを実施させ，上記原告らに上記各損害を生じさせたものであり，被告市の公務員による行為と被告Ｙによる行為は共同不法行為を構成すると主張して，被告市に対しては国家賠償法１条１項及び民法７１９条１項に基づき，被告Ｙに対しては民法７０９条及び７１９条１項に基づき，連帯して，損害賠償金（原告Ａらについては各３０万円，原告組合らについては各１００万円）及びこれに対する違法行為後の日（甲事件訴状送達日の翌日）である平成２４年５月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。乙事件は，被告市の職員として交通局に所属する原告Ｂが，上記のとおり本件アンケートは違憲・違法なものであるところ，交通局長は，本件アンケートに回答することを命じる違法な職務命令を発出して，故意又は過失により，原告Ｂに精神的損害及び弁護士費用相当額の損害を生じさせたと主張して，被告市に対し，国家賠償法１条１項に基づき，損害賠償金１２５万円及びこれに対する違法行為後の日（乙事件訴状送達日の翌日）である平成２４年１２月２７日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。
１前提事実（証拠等を掲記しない事実は当事者間に争いがない。）
(1)当事者等
ア原告職員らについて
（甲５２の１から４まで，５３の１から２０まで，５４，弁論の全趣旨）(ア)原告職員らは，いずれも被告市の職員であり，その所属部局は，別紙３所属一覧表の「所属部局」欄記載のとおりである。
(イ)原告職員らは，別紙３所属一覧表の「職員の種別」欄記載のとおり，単純労務職員，公営企業職員又は一般職員である。
原告職員らのうち，一般職員については労働組合法（以下「労組法」という。）の適用がなく（地公法５８条１項），単純労務職員及び公営企業職員については労組法の適用がある（地公労法４条，同法附則５条）。
また，原告職員らのうち，一般職員については地公法３６条の政治的行為の制限を受けるが，単純労務職員及び公営企業職員については同条の政治的行為の制限を受けない（地方公営企業法３９条２項，地公労法附則５条）。
(ウ)原告職員らの任命権者は，市長部局に所属する者については市長，水道局に所属する者については水道局長，交通局に所属する者については交通局長である。
(エ)原告職員らは，別紙３所属一覧表の「所属労働組合等」欄記載のとおり，原告Ｌ組合，同Ｍ組合，同Ｎ組合又は同Ｏ組合に所属している。イ原告組合らについて（甲５７，乙２の資料１，弁論の全趣旨）(ア)原告Ｋ連合会は，原告Ｌ組合，同Ｍ組合，同Ｎ組合及び同Ｏ組合等の労働組合又は職員団体（以下，労働組合，職員団体又はその連合団体を区別せず，単に「労働組合」又は「組合」ということがある。）により構成された連合団体であり，平成２３年１０月１日時点で，構成団体の構成員数の合計は約２万８８００名であった。
(イ)原告Ｌ組合は，市長部局の一般職員等で構成された職員団体であり，平成２３年１０月１日時点で，構成員数は約１万０７００名であり，加入率は約９３．４％であった。
(ウ)原告Ｍ組合は，市長部局の単純労務職員等で構成された労働組合であり，平成２３年１０月１日時点で，組合員数は約６４００名であり，加入率は約９９．６％であった。


(エ)原告Ｎ組合は，交通局の公営企業職員等で構成された労働組合であり，平成２３年１０月１日時点で，組合員数は約６５００名であり，加入率は約９９．６％であった。
(オ)原告Ｏ組合は，水道局の公営企業職員等で構成された労働組合であり，平成２３年１０月１日時点で，組合員数は約１６００名であり，加入率は約９９．６％であった。
(カ)原告組合らのうち，原告Ｌ組合は，労組法上の労働組合に該当せず同法の適用がないが，その余の労働組合又は連合団体は，同法の適用がある。
ウ被告市について（弁論の全趣旨）
被告市は，地方自治法に基づく普通地方公共団体であり，地方公営企業として，自動車運送事業，鉄道事業及び軌道事業を行う交通局，並びに水道事業及び工業用水道事業を行う水道局（以下，交通局と併せて「交通局等」という。）を設置し，これらの管理者として，それぞれ交通局長及び水道局長（以下「交通局長等」という。）を置いている。被告市の市長は，平成２３年１２月１９日に就任したＺ市長である（以下，単に「市長」というときは，Ｚ市長を指す。）。
エ被告Ｙについて（乙１，丙３１，被告Ｙ本人）
被告Ｙは，商法を専門とするＰ大学法科大学院の教授であるとともに，弁護士資格を有している。
被告Ｙは，金融庁・法令等遵守調査室長，厚生労働省・年金記録問題に関する特別チーム室長，東京電力福島原子力発電所事故調査委員等の公職を歴任しており，平成２２年７月に日本弁護士連合会が策定した「企業等不祥事における第三者委員会ガイドライン」（以下「日弁連ガイドライン」という。）の起草メンバーも務めた。
(2)被告市が従前実施した労使関係に関するアンケートア被告市は，平成１６年１１月頃から，被告市における職員厚遇問題が大きく報道されるようになったことを受けて，同年１２月，同問題等について検討するため，大阪市福利厚生制度等改革委員会（以下「改革委員会」という。）を設置した。そして，被告市の助役（当時）を委員長とし，Ｒ・Ｓ大学教授（以下「Ｒ教授」という。）らを委員とする改革委員会は，平成１７年４月から平成１８年７月にかけて，７次にわたる報告書を作成した。（甲２５，２６，乙２）
改革委員会は，平成１７年４月の第１次報告書において，被告市における本質的問題の一つとして労使関係の在り方を指摘し，平成１８年５月の第５次報告書において，労使関係の健全化について，職員団体及び労働組合との交渉等に関するガイドライン案を提示するとともに，全職員を対象とする定期的なアンケートの実施を提言するなどした。（乙８）イ被告市の経営企画室及び総務局は，改革委員会における議論と並行して，平成１８年３月，全職員を対象に，「あなたの職場において労使関係の実態について疑問に思われることや労使関係の健全化を図っていく上で参考になると思われることがあれば，自由に記入願います」という内容での，無記名式で任意のアンケートを実施した。同アンケートは，対象職員数４万４０２７名中の有効回答数１１３２件であり，労使関係に問題がないとする意見が７９件，問題があるとする意見が８２件であった。
（甲２６，乙２，８）
また，被告市の総務局は，同年１０月にも，上記アンケートと同内容のアンケート（以下，上記アンケートと併せて「平成１８年アンケート」という。）を再度実施した。同アンケートは，対象職員数５万３２６２名中の有効回答数６４２件であり，労使関係に問題がないとする意見が３４件で，問題があるとする意見が２９件であった。（甲２４，２６，乙２）
(3)本件アンケートの内容
（なお，以下の(3)から(6)までの日時は，特記しない限り，平成２４年を指す。）
ア平成２４年２月１０日から同月１６日までの間に実施された本件アンケートは，設問項目１から２２までで構成されており（以下，設問については，別紙４主張対   照表の「番号欄   」記載のとお   り「Ｑ１」な   どと略称する。），各設問に   おける質問内容   及び回答方法   は，別紙４主   張対照表の「設問内容」欄記載のとおりである。
イ本件アンケートにおける各設問における質問事項はおおむね下記のとおりであり，各設問について，あらかじめ選択肢及び回答欄が設けられている。（甲１）
なお，本件アンケートのうち，Ｑ６からＱ９までの一部，Ｑ１６の一部，及びＱ１７からＱ２０までの全部については，任意回答であることが明記されている。（甲１）
Ｑ１   回答者の氏名
Ｑ２   職員番号
Ｑ３   所属部署
Ｑ４   職種
Ｑ５   職員区分
Ｑ６   労働条件に関する組合活動への参加の有無等Ｑ７   特定の政治家を応援する活動への参加の有無等Ｑ８   職場の関係者からの特定の政治家への投票要請の有無等Ｑ９   紹介カード（特定の選挙候補者陣営への提供を目的として，知人・親戚などの情報を提供するためのカード。以下同じ。）の配
布を受けた事実の有無等
Ｑ１０組合の幹部が職場において優遇されていると思うか等Ｑ１１職員の採用で有利に扱ってもらった者がいるか等Ｑ１２職場において選挙のことが話題になったか等Ｑ１３職場における組合活動及び選挙運動で問題のないものはどれか等Ｑ１４被告市の広報活動についてどのように感じているか等Ｑ１５被告市における組合活動や選挙運動に関する自由回答
Ｑ１６労働組合加入の有無等
Ｑ１７労働組合に加入するメリットをどう感じているか等
Ｑ１８労働組合にどのような力があると思うか等
Ｑ１９労働組合に加入しないことによる不利益はどのようなものがあ
ると思うか等
Ｑ２０労働組合に待遇等の改善について相談したことがあるか等Ｑ２１組合費がどのように使われているか知っているか等Ｑ２２平成１７年の職員厚遇問題を受けての労使関係の適正化による
職場の変化についてどう思うか等
(4)本件アンケートの実施に至る経緯等
ア被告Ｙの特別顧問就任等について
(ア)被告Ｙは，１月１０日，被告市の特別顧問であったＷ（以下「Ｗ特別顧問」という。）と面談して，被告市の職員による違法行為や勤務時間内組合活動等の不適正行為（以下，違法行為及び不適正行為を併せて「違法行為等」という。）が発生している原因について，３月末までに第三者調査を行うことを依頼されるとともに，市長からも，短時間の電話で同調査を依頼された。（丙３１，被告Ｙ本人）


なお，Ｗ特別顧問は，政策コンサルティングを主たる業とする株式会社ＷＷの代表取締役であり，平成２３年１２月２７日に，市長から，特別顧問を委嘱されていた。（乙１９，丙３１）
(イ)被告Ｙは，１月１２日，「大阪市特別顧問及び特別参与の設置等に関する要綱」（以下「特別顧問設置要綱」という。）に基づき，市長から，特別顧問を委嘱された。（丙１２）
特別顧問設置要綱は，平成２３年１２月２２日から施行されたものであり，①特別顧問は，市長又はその指示を受けた者に対し，政策的又は専門的事項に関し，指導又は助言を行い，また，特別参与は，所属長又はその指示を受けた者に対し，政策的又は専門的事項に関し，指導又は助言を行うとともに，政策形成に参画すること，②特別顧問は市長から，特別参与は所属長から，それぞれ委嘱され，職員の身分を有しないこと，③特別顧問及び特別参与は，対面での指導又は助言を行った場合等に，これに要した時間に応じた謝礼を支給されること，④特別顧問及び特別参与は守秘義務を負うことなどを規定している。（乙３）(ウ)市長は，１月２１日，全局長及び全区長に対し，「特別顧問は僕の身代わりです。そして特別参与は特別顧問の補助機関。特別顧問や特別参与は，僕の代わりに担当部局や担当者にヒアリングや調査をやります。アポイントなしの調査を含めて全てに従って下さい。拒否は僕に対しても拒めるものだけです。特別顧問や特別参与への協力拒否は，僕への拒否です。組織の隅々にまでこのことを徹底させて下さい」と記載した電子メールを送信した。（甲５９）
イ被告Ｙによる本件アンケート作成等について
(ア)被告Ｙは，２月４日から同月５日にかけて，本件アンケートの原案を一人で作成し，Ｗ特別顧問及び同月１日に特別参与に任命されていたＶ弁護士（以下「Ｖ特別参与」という。）の意見を聴いた上で，同月８日に本件アンケートを完成させた。（乙１９，丙３１，被告Ｙ本人）なお，本件アンケートが完成して実施された時点においては，被告市における違法行為等に関する第三者調査を行うチーム（以下「本件調査チーム」という。）は，代表である被告Ｙに加え，Ｗ特別顧問及びＶ特別参与の３名で構成されていた。（乙２）
(イ)被告市の総務局人事部人事課（当時。以下「人事課」という。）の担当者（人事課長，同課長代理，同係長及び同係員を含む。以下「人事課担当者」という。）は，２月８日，被告Ｙから，本件アンケートの実施について知らされるとともに，各部局の人事担当部署において本件アンケートの配布及び回収を実施するよう指示された。（乙３１，証人Ｘ）
ウ本件アンケートに関する職務命令等について
(ア)被告Ｙは，本件アンケート調査への回答を職務命令により義務付けるため，Ｗ特別顧問に指示をして，２月９日付けで，下記１の内容の市長から各職員宛ての「アンケート調査について」と題する文書（以下「職員宛て市長メッセージ」という。），及び下記２の内容の市長から各所属長宛ての「アンケート調査の実施について」と題する文書（以下「所属長宛て市長メッセージ」といい，職員宛て市長メッセージと併せて「市長メッセージ」という。）を作成させ，その内容を了解した。
（甲４，５，被告Ｙ本人）
１（職員宛て市長メッセージ）
市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています。
この際，Ｙ特別顧問のもとで，徹底した調査・実態解明を行っていただき，膿を出し切りたいと考えています。
その一環で，Ｙ特別顧問のもとで，添付のアンケート調査を実施いただきます。
以下を認識の上，対応よろしくお願いします。
１）このアンケート調査は，任意の調査ではありません。市長の業務命令として，全職員に，真実を正確に回答していただくことを求めます。
正確な回答がなされない場合には処分の対象となりえます。２）皆さんが記載した内容は，Ｙ特別顧問が個別に指名した特別チーム（市役所外から起用したメンバーのみ）だけが見ます。上司，人事当局その他の市役所職員の目に触れることは決してありません。
調査票の回収は，庁内ポータルまたは所属部局を通じて行いますが，その過程でも決して情報漏えいが起きないよう，万全を期してあります。
したがって，真実を記載することで，職場内でトラブルが生じたり，人事上の不利益を受けたりすることはありませんので，この点は安心してください。
また，仮に，このアンケートへの回答で，自らの違法行為について，真実を報告した場合，懲戒処分の標準的な量定を軽減し，特に悪質な事案を除いて免職とすることはありません。
以上を踏まえ，真実を正確に回答してください。
２（所属長宛て市長メッセージ）
市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています。
この際，Ｙ特別顧問のもとで，徹底した調査・実態解明を行っていただき，膿を出し切りたいと考えています。
その一環で，Ｙ特別顧問のもとで，添付のアンケート調査を実施いただきます。
以下の対応をよろしくお願いします。
１）各所属長におかれては，Ｙ特別顧問からの指示に基づき，調査票の配布，回収等を行ってください。
２）このアンケート調査は，任意の調査ではありません。市長の業務命令として，全職員に，真実を正確に回答していただくことを求めます。
正確な回答がなされない場合には処分の対象となりうることを含め，職員への周知徹底をお願いします。
３）調査票の記載内容を，記載した職員以外の職員（Ｙ特別顧問が個別に示した特別チームを除く）が見ることは厳禁します。調査票の回収は，庁内ポータルを通じて，または，紙の場合は封筒に封印して行いますが，その過程で，記載内容が漏れることが絶対にないようにしてください。
(イ)被告Ｙは，２月９日正午頃，Ｗ特別顧問を通じ，市長に対し，市長メッセージ及び本件アンケートの各設問を記載した用紙（以下「本件アンケート用紙」という。）を示し，本件アンケートを実施することを伝えるとともに，本件アンケートへの回答を職務命令により義務付けるため，市長メッセージに署名することを依頼した（以下，本件アンケートの作成及び上記   職務命令発出の   依頼を「本件ア   ンケートの作成   等」という。）。市長は，上記依頼を了承するとともに，本件アンケートの内容を確認したり修正を求めたりすることなく，そのまま市長メッセージに署名した（以下，職員宛て市長メッセージに記載された内容の市長から市長部局の各職員に対する職務命令を「市長職務命令」という。）。
（甲４，５，５６，被告Ｙ本人，弁論の全趣旨）


(ウ)人事課担当者は，２月９日午後１時頃，Ｗ特別顧問から，市長が署名した市長メッセージ及び本件アンケート用紙を受領し，本件アンケートを実施するよう指示された。そして，人事課の係員において，被告市の総務局長（以下，単に「総務局長」といい，人事課担当者と併せて「総務局長等」といい，市長等と併せて「市長・総務局長等」という。）から市長部局の各所属長宛ての「労使関係に関する職員のアンケート調査について（依頼）」と題する文書，及び市長から各任命権者（交通局長等）宛ての「労使関係に関する職員アンケート調査について（依頼）」と題する文書（以下，両文書を併せて「本件アンケート依頼文書」という。）を起案し，人事課担当係長，同課担当課長代理及び同課長が順次決裁（以下，この起案及び決裁を併せて「本件決裁」という。）し，同日午後４時頃，各部局の人事担当課長に対し，本件アンケート依頼文書を配布した。（甲４６，乙３１，証人Ｘ）
総務局長は，各所属長宛ての上記文書を発出することにより，市長部局の各所属長に対し，本件アンケートの実施への協力を依頼した（以下，この協力依頼と本件決裁を併せて「本件決裁等」という。）。本件アンケート依頼文書は，市長メッセージ及び本件アンケート用紙を別添し，「労使関係の適正化を図る取組みとして，別添市長メッセージのとおり，『労使関係に関する職員アンケート調査』を次のとおり実施します。つきましては，所属職員に周知いただくとともに，調査についてご協力いただきますようよろしくお願いします」と記載され，同調査について，「調査内容」を本件アンケート用紙記載のとおりとし，「調査対象」を「大阪市職員（ただし，任期付職員，再任用職員，非常勤嘱託職員，臨時的任用職員を除く）」とし，「調査期間」を「２月１０日（金）～１６日（木）」とし，「調査実施の職員周知及び調査方法」について，各所属長宛ての文書では，人事課から各職員の個人アドレス宛てに調査依頼を送付し，庁内ポータル上のアンケートサイト（以下「本件アンケートサイト」という。）を使用して回答及び集計を行うこととし，各任命権者宛ての文書では，本件アンケート用紙を各職員に配布して，各職員が封印した本件アンケート用紙入りの封筒を取りまとめて人事課に提出し，業者委託して集計することとしていた。
（甲２，３，４６）
(エ)人事課担当者は，被告Ｙが作成した市長メッセージを参考に，下記内容の交通局長等から交通局等の職員宛ての「労使関係に関する職員のアンケート調査について」と題する文書（以下「交通局長等メッセージ」という。）を作成した。なお，下記は交通局長名義の文書における記載であり，水道局長名義の文書は，「交通局」とあるのが「水道局」となるのみである。（甲６，７，乙３１，証人Ｘ）
記市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています。
大阪市では，別添Ｚ市長のメッセージのとおり，Ｙ特別顧問のもとで，アンケート調査を実施します。
交通局としても，Ｚ市長と同じ認識のもと，次のとおりアンケート調査を実施することとします。
・このアンケート調査は，任意の調査ではありません。交通局長の業務命令として，全職員に，真実を正確に回答していただくことを求めます。
正確な回答がなされない場合には処分の対象となりえます。・記載したアンケートの内容は，Ｙ特別顧問が個別に指名した特別チーム（市役所外から起用したメンバーのみ）だけが見ることができ，上司，交通局その他の市役所職員の目に触れることは決してありません。
調査票の回収は，職員課を通じて行いますが，その過程でも決して情報漏えいが起きないよう，万全を期してあります。
したがって，真実を記載することで，職場内でトラブルが生じたり，人事上の不利益を受けたりすることはありません。
・また，仮に，このアンケートへの回答で，自らの違法行為について，真実を報告した場合，懲戒処分の標準的な量定を軽減し，特に悪質な事案を除いて免職とすることはありません。
以上を踏まえ，真実を正確に回答してください。
(オ)交通局長等は，２月１０日，人事課担当者から，交通局長等メッセージを示され，そのまま交通局長等メッセージに署名した（以下，交通局長等メッセージに記載された内容の交通局長等から交通局等の各職員に対する職務命令を「交通局長等職務命令」といい，市長職務命令と併せて「本件職務命令」という。）。（甲６，７，乙３１，証人Ｘ）
エ本件アンケートの実施について
(ア)人事課担当者は，２月１０日，市長部局の各職員に対し，「労使関係に関する職員アンケート調査について」という件名で，職員宛て市長メッセージのＰＤＦファイル及び「アンケートの回答手順」と題する文書ファイルが添付され，本文に下記内容が記載された電子メール（以下「本件アンケート実施メール」という。）を送信して，本件アンケートの実施を周知した。（甲３，２０，５８の３）
記労使関係の適正化を図る取組みとして，庁内ポータルアンケートサイトにより，記名式のアンケート調査を行います。
このアンケートについての市長メッセージを添付しておりますので，必ずご覧頂きますようお願いします。
なお，市長メッセージのとおり，この調査は任意によるものではなく，市長の業務命令として行いますので，必ず回答するようにしてください。また，真実を正確に回答しない場合には処分の対象となりえます。
調査方法庁内ポータルアンケートサイト
回答方法については，添付ファイルを参考にしてください。
回答期間２月１０日（金）～１６日（木）
(イ)交通局等の担当者は，２月１０日，交通局等の各職員に対し，本件アンケート用紙，交通局長等メッセージ，職員宛て市長メッセージ及び本件アンケート用紙を封入する封筒を配布して，本件アンケートの実施を周知した。（甲２，原告Ｃ，同Ｂ各本人）
オ本件アンケートの回答方法等について
(ア)市長部局に所属する各職員（ただし，任期付職員，再任用職員，非常勤嘱託職員，臨時的任用職員を除く。以下同じ。）は，市長職務命令により，２月１０日から同月１６日までの間に，本件アンケートサイトを通じて本件アンケートに回答することを義務付けられた。
（甲３，４，２０）
なお，本件アンケートサイトは，本件アンケートのＱ１からＱ５まで，Ｑ７，Ｑ８，Ｑ１０からＱ１２まで，Ｑ１４及びＱ２２に必ず回答しないと，本件アンケートを終了することができない仕組みとなっていた。
（弁論の全趣旨）


また，上記各職員が本件アンケートサイトにおいて回答したデータは，２月１６日，被告市のサーバーからＤＶＤに移行され，本件調査チームが同ＤＶＤを保管していた。（丙３１，被告Ｙ本人，弁論の全趣旨）(イ)交通局等に所属する各職員（ただし，任期付職員，再任用職員，非常勤嘱託職員，臨時的任用職員を除く。以下同じ。）は，交通局長等職務命令により，２月１０日から同月１６日までの間に，本件アンケート用紙を用いて本件アンケートに回答することを義務付けられた。
（甲２，４，６，７）
また，上記各職員が記入した本件アンケート用紙は，各職員が封筒に封入して封印したものが集められ，本件調査チームが全ての封筒を保管していた。（丙３１）
(5)本件アンケートに関する救済の申立て等
ア原告Ｋ連合会，同Ｍ組合，同Ｎ組合及び同Ｏ組合（以下「原告Ｋ連合会ら」という。）は，２月１３日，大阪府労働委員会（以下「府労委」という。）に対し，本件アンケートの実施は原告Ｋ連合会らに対する支配介入の不当労働行為（労組法７条３号）に該当すると主張し，救済の申立てをした。
また，原告Ｋ連合会らは，同日，労働委員会規則４０条に基づき，府労委に対し，本件アンケートの実施について，審査の実効確保の措置の申立てをした。（甲１８）
イ府労委は，２月２２日，被告市に対し，審査の実行確保の措置として，府労委が原告Ｋ連合会らによる救済の申立ての当否について判断するまでの間，本件アンケートの続行を差し控えることを勧告した。ウ甲事件原告らは，４月２４日に甲事件の訴えを提起し，原告Ｂは，１１月７日に乙事件の訴えを提起した。（顕著な事実）
(6)本件調査チームによる調査報告書の作成及び本件アンケートの回答の廃棄等ア本件調査チームは，原告Ｋ連合会らから救済及び審査の実効確保の措置の申立てがされたことを受け，２月１７日，当面の間，本件アンケートの開封及び集計作業を凍結することとした旨を公表した。（乙４）イ本件調査チームは，３月１日，「大阪市役所で発見された違法ないし不適正行為について（調査中間報告）」（以下「本件中間報告書」という。）を作成した。（乙２，丙６）
ウ本件調査チーム（代表である被告Ｙ，Ｗ特別顧問及び特別参与１３名の合計１５名で構成）は，４月２日，「大阪市政における違法行為等に関する調査報告」（以下「本件調査報告書」という。）を完成させた。
（乙２）
本件調査報告書には，本件アンケートを実施する契機となった被告市における違法行為等の内容，本件調査チームが本件アンケートを実施したこと，被告市が過去に実施した労使関係の実態に関するアンケートの回答率が低かったため，職務命令により本件アンケートに回答することを命じたことなどが記載されている。（乙２）
エ被告Ｙは，本件調査報告書が完成し，被告市の特別顧問としての任期が４月９日に終了することから，同月６日，原告組合らの役員等の立会いの下で，本件アンケートの回答用紙及び回答データの入ったＤＶＤについて，全て未開封のままシュレッダーにかけるなどして廃棄した。
（甲５６，乙６，被告Ｙ本人）
(7)府労委による救済命令等
ア府労委は，平成２５年３月２５日，本件アンケートの実施主体は被告市であり，被告市が本件アンケートを実施したことは原告Ｋ連合会らに対する支配介入の不当労働行為に該当すると判断して，被告市に対し，「当市が平成２４年２月９日付け『労使関係に関する職員アンケート調査』を実施したことは，大阪府労働委員会において，労働組合法第７条第３号に該当する不当労働行為であると認められました。今後，このような行為を繰り返さないようにいたします」と記載した文書を原告Ｋ連合会らに交付することを命じる内容の救済命令（以下「本件救済命令」という。）を発した。（甲２８）
イ被告市は，本件救済命令を不服として，平成２５年４月１８日，中央労働委員会（以下「中労委」という。）に対し，再審査の申立てをした。
（甲５７）
ウ中労委は，平成２６年６月４日，府労委と同様に判断して，上記再審査の申立てを棄却する旨の命令をした。（甲５７）
被告市は，中労委による上記命令の取消しの訴えを提起しようとしたが，被告市の議会（以下「市会」という。）において，同訴え提起についての議案が否決されたため，本件救済命令は確定した。これを受けて，市長等は，上記アの内容の文書を原告Ｋ連合会らに交付した。（弁論の全趣旨）
２争点
(1)被告市の国家賠償責任の有無。具体的には，本件アンケートが違憲・違法なものであるか否か，市長等による本件職務命令及び総務局長等による本件決裁等が国家賠償法上違法なものであるか否か，市長・総務局長等に故意又は過失が存在するか否かである。
(2)被告Ｙの損害賠償責任の有無。具体的には，本件アンケートが違憲・違法なものであるか否か，被告Ｙを代表とする本件調査チームによる本件アンケートの作成等が不法行為法上違法なものであるか否か，被告Ｙに故意又は過失が存在するか否かである。
(3)原告らの損害及び因果関係。具体的には，市長・総務局長等の違法行為及び被告Ｙの不法行為により原告らが被った損害の有無及びその額である。３争点(1)（被告市の国家賠償責任の有無）に関する当事者の主張
（原告らの主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは，原告職員らの思想・良心の自由（憲法１９条），プライバシー権（同１３条），政治活動の自由（同２１条）及び団結権（同２８条）を侵害し，原告組合らの政治活動の自由（同２１条）及び団結権（同２８条）を侵害する違憲なものであるとともに，労組法７条３号に規定する不当労働行為に該当する違法なものである。
そして，市長等は，違憲・違法な本件アンケートへの回答を義務付ける本件職務命令を発出し，総務局長等は，本件決裁等により，違憲・違法な本件アンケートを実施することを決定するとともに，各所属長及び各任命権者に対してその実施を依頼したものであり，市長・総務局長等による上記各行為は，国家賠償法上の違法性を有する（なお，交通局等に所属する原告職員らについては，交通局長等職務命令のみが国家賠償法上の違法行為に該当する。）。
また，市長・総務局長等には，上記各行為をしたことについて故意又は少なくとも過失が存在する。
したがって，被告市は，原告らに対し，国家賠償法１条１項に基づき，市長・総務局長等による上記各行為によって原告らが被った損害を賠償すべき責任を負う。


(2)本件アンケートの違憲・違法性について
以下のとおり，本件アンケートについては，実施の目的が違法なものであって，これを実施する必要性もなく，その手法も不相当なものであったし，個別の設問内容も，別紙４主張対照表の「原告ら」欄記載のとおり，調査の必要性がなく，原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであったから，本件アンケートは違憲・違法なものである。
ア本件アンケートの目的について
本件アンケートは，平成２３年１１月の大阪市長選挙において原告組合らが市長の対立候補であったＪ前市長（以下「Ｊ前市長」という。）を支持したことを市長が逆恨みし，原告組合らを敵視して，これを無力化しようとして実施されたものであり，その目的は違法なものであった。すなわち，市長は，原告組合らがＪ前市長を支持したことを逆恨みし，平成２３年１２月３０日，「組合適正化プログラム」を打ち立てて，被告市の幹部又は特別顧問に対して指示をして，組合事務所の立ち退き通告及びこれに係る団体交渉の拒否，チェック・オフの廃止，労働組合に対する便宜供与を行わない旨定めた大阪市労使関係に関する条例（以下「労使関係条例」という。）の制定等の様々な組合無力化政策を進めてきた。そして，本件アンケートは，このような組合無力化政策の一部に位置付けられるものである。
イ本件アンケートの必要性について
以下のとおり，本件アンケートについては，これを実施する必要性を基礎付ける具体的な事情は存在しなかった。
(ア)本件アンケートの実施以前に被告Ｙが把握していた被告市における問題点は，平成１８年アンケートに基づく古いものであったり，職員による覚せい剤取締法違反のように労使関係と無関係のものであったりした。(イ)また，被告市が大阪市庁舎（以下，単に「市庁舎」という。）に設置していた目安箱（以下「本件目安箱」という。）に入っていた投書についても，本件アンケートの実施時点では，１０通を超える程度にすぎなかったし，その内容も，違法でも不当でもない内容も含まれる上に，投書をした者の憶測や伝聞が多く，具体性があるものはほとんどなかった。(ウ)さらに，被告Ｙは，本件アンケートの実施以前に，わずか１名の内部告発者から，平成２４年１月２７日に２時間の聞き取りをしたのみであり，３万名を超える被告市の職員のうちわずか１名からの聞き取りしかしていないこと自体が，本件アンケートの必要性を基礎付ける事実がなかったことを示している。
そして，仮に，上記内部告発者が具体的な事実を述べていたとすれば，被告Ｙは，本件アンケートの実施前に，当該事実に係る関係者からの事情聴取を先行させるべきであった。特に，上記内部告発者において，労働組合が人事に不当に関与していると述べていたのであれば，人事権を有していた管理職に対する調査を先行させれば，その真偽が容易に判明したはずである。
(エ)加えて，本件アンケートは，具体的な違法行為の存在を明らかにしたり，その原因や類似の違法行為を調査したりするためのものではなく，将来の調査の端緒をつかむための探索的・網羅的なものであったにすぎない。
ウ本件アンケートの手法の相当性及び原告職員らの回答義務について以下のとおり，本件アンケートは，原告職員らに懲戒処分の威嚇力をもって回答を強制したもので，手法としての相当性を欠くだけでなく，最高裁昭和５２年１２   月１３日第三小   法廷判決・民   集３１巻７号   １０３７頁（以下「Ｈ社事件最判」という。）及び最高裁平成７年９月８日第二小法廷判決・裁判集民事１７６号６９９頁（以下「Ｇ社事件最判」という。）の趣旨に照らせば，原告職員らの調査協力義務の範囲を逸脱しているものであった。
(ア)本件職務命令には，本件アンケートへの回答が任意のものではなく，これに回答しなかった場合等には懲戒処分を受ける可能性があることが明記されていたため，原告職員らは本件アンケートに回答することを強制された。
その上で，本件アンケートは，記名式により，回答者を明確に特定することができる方法（Ｑ１からＱ５まで）により行われ，質問事項の一部（Ｑ１からＱ５まで，Ｑ７，Ｑ８，Ｑ１０からＱ１２まで，Ｑ１４，Ｑ２２）は，回答を拒否することができない質問方法であった。そして，市長部局の職員は，本件アンケートサイトを利用して回答するよう命じられ，個々の質問に回答しなければ本件アンケートを終了することができず，本件アンケートに回答することのみならず，個々の質問にまで回答することを事実上強制された。交通局等においては，本件アンケート用紙が用いられたが，交通局等の職員は，職場の上司から，度々，本件アンケートに回答すること及び全ての質問に回答することを指示された。また，本件アンケートの実施に当たって添付された職員宛て市長メッセージ及び交通局長等メッセージ（以下「職員宛て市長メッセージ等」という。）には，「市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動，組合活動などについて，次々に問題が露呈しています」と記載されており，本件アンケートの設問内容も，違法又は不適切な政治活動や組合活動に関するものであった。そのため，回答者である被告市の各職員は，被告市が労働組合により違法又は不適切な活動が行われていると疑っていると受け取ることになり，本件アンケートは，被告市が組合活動全般を牽制する意図を有していることを強く印象付けるものとなっていた。
(イ)Ｈ社事件最判は，企業秩序に違反する行為があったことを前提として，使用者の行う企業秩序違反の調査について，秩序違反の調査に協力することがその職責に照らし職務内容となっていると認められる場合や，調査対象である違反行為の性質・内容，違反行為見聞の機会と職務執行との関連性，より適切な調査方法の有無等諸般の事情から総合的に判断して，労務提供義務を履行する上で必要かつ合理的であると認められる場合でない限り，労働者は調査への協力義務を負わないものとしている。本件アンケートについては，原告らには秩序違反行為が何ら存在しないから，具体的な秩序違反行為を前提とするものではなかった。また，本件アンケートの対象者の大多数は，秩序違反を調査することが職務となっている者や秩序違反行為者を管理監督すべき立場にある者でも，具体的な秩序違反行為を見聞する機会があった者でもないところ，本件アンケートの内容は職務執行に関連するものではなく，調査手法も不相当なものであったから，原告職員らはこれに協力する義務を負うことはない。
そうすると，Ｈ社事件最判の趣旨に照らせば，本件アンケートは原告職員らの調査協力義務の範囲を逸脱しているものであった。(ウ)Ｇ社事件最判は，いわゆる３６協定締結等の前提として，使用者が労働組合加入の有無を把握する必要があった事案において，組合員に動揺を与えることを目的として労働組合加入についての調査をしたと認められるような場合であれば格別，一般的に使用者が個々の労働者が組合員であるかどうかを知ろうとしたというだけで，直ちに不当労働行為に当たるとはいえないとしている。


本件アンケートについては，原告らには秩序違反行為が何ら存在しなかったから，本件アンケートを実施する必要はなかった。また，本件アンケート実施に至る経緯からすれば，本件アンケートは，市長が有していた原告組合らの無力化等の意図に基づき実施されたものと考えられる。さらに，原告組合らは，自主的な調査を積極的に実行していく意向を示しており，原告組合らが協力しない状況などはなかったし，本件アンケートの実施に当たって，被告市が組合員に不当な動揺を与えない十分な配慮をしたともいえない。
そうすると，Ｇ社事件最判の趣旨に照らせば，本件アンケートは原告職員らの調査協力義務の範囲を逸脱しているものであった。
エ本件アンケートの設問内容について
本件アンケートにおける個別の設問内容は，各職員の職務と無関係かつ原告組合らの活動全般にわたる無限定な質問であったり，原告組合らの内部問題にわたる質問であったり，原告組合らに対する不当な印象を与え，その活動に萎縮効果をもたらす質問であったりした。
そして，本件アンケートの設問内容は，別紙４主張対照表の「原告ら」欄記載のとおり，原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するとともに，労組法７条３号に規定する不当労働行為に該当するものであった。
オ本件アンケートの実施主体について
以下のとおり，本件アンケートの実施主体は被告市であると法的に評価すべきであるが，仮に，本件調査チームが本件アンケートの実施主体であっても，被告市が国家賠償責任を負うことには変わりがない。(ア)本件アンケートの実施主体については，①本件アンケートを実施する意思決定をした者は市長であること，②本件職務命令に基づき，本件アンケートに回答するよう命じた者は市長等であること，③市長・総務局長等は本件アンケートの内容を把握していたこと，④本件アンケート依頼文書には，本件アンケートの実施主体が被告市であることが明示されていたこと，⑤本件アンケート調査の実施は被告市が取り仕切っていたこと，⑥本件調査チームは被告市からの独立性・中立性を有しないことからすれば，被告市であると法的に評価すべきである。なお，本件調査チームが被告市からの独立性・中立性を有しないことについては，①本件アンケートは，市長の指示の下，被告市の人的・物的資源を用いて行われ，本件職務命令によれば，被告市が回答内容の提供を受け，その内容を判断して懲戒処分をすることも予定されていたと解されること，②日弁連ガイドラインに反し，被告市が本件調査チームに対し，独立した第三者としての調査を委託したことを示す書面は存在しないだけでなく，本件調査チームのメンバーは被告市の特別顧問又は特別参与の地位にあり，独立した第三者委員会としての実質も備えていなかったこと，③本件調査チームの一員であるＷ特別顧問は，市長のブレーンとして，市長の指示の下で，被告市の人事評価制度，職員基本条例案，労使関係条例案，職員の政治的行為の制限に関する条例案等の検討・作成等を行っており，少なくとも市長と利害関係を有しているから，日弁連ガイドラインに反し，本件調査チームのメンバーは被告市と利害関係を有するものであったこと，④被告市，被告Ｙ又は本件調査チームは，本件アンケート実施前に，被告市の職員や原告組合らに対し，本件調査チームが日弁連ガイドラインに基づく独立した第三者委員会であることなどを一切説明していないことから明らかである。(イ)本件アンケートは，被告市が実施したものであったというべきであるが，仮に本件調査チームが実施したものであったとしても，本件アンケートが強制的・権力的なものである以上，原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものとして違憲・違法なものである。そして，被告市の公務員である市長・総務局長等が本件職務命令及び本件決裁等をしたものである以上，本件アンケートの実施主体が本件調査チームであったとしても，被告市が国家賠償責任を負うことに何ら変わりはない。(3)本件職務命令及び本件決裁等の国家賠償法上の違法性について
ア職務上の注意義務について
職員に対してアンケートに回答することを職務上義務付ける職務命令を発出したり，アンケートの実施を決定したりするに当たっては，職務命令の発出やアンケート実施の決定をする者において，そのアンケートが職務に関連するものであること，及び職員や労働組合の権利を違法に侵害するものではないことを確認しなければならない。
本件において，市長・総務局長等は，本件職務命令及び本件決裁等をするに当たり，本件アンケートの内容が職務上回答しなければならない事項であるか，職員や労働組合の権利を違法に侵害する内容となっていないかを確認し，仮に，職務と関連性のない事項及び職員や労働組合の権利を違法に侵害する事項が含まれていれば，本件アンケートの内容を修正・変更する措置を採ったり，本件職務命令を発出することを中止したりすべき職務上の注意義務を負っていた。
なお，総務局長等は，本件アンケートの実施を依頼する内容の本件決裁をし，各所属長及び各任命権者に対して本件アンケートへの協力を依頼しているところ，この行為は本件アンケートを実施することの決定にほかならないものである。
イ国家賠償法上の違法性について
市長・総務局長等は，本件職務命令及び本件決裁等をする前に，本件アンケートの内容を現実に確認していた，又は少なくとも確認する機会があったところ，本件アンケートの内容を確認すれば，本件アンケートが職員の職務と関連性のない事項や職員及び労働組合の権利を侵害する事項が数多く含まれていることを知り得たにもかかわらず，上記注意義務に違反して，違憲・違法な内容の本件アンケートを修正・変更する措置を採ることなく，漫然と本件職務命令及び本件決裁等をしたものである。したがって，市長・総務局長等による本件職務命令及び本件決裁等は，国家賠償法上の違法行為に該当するものである。
(4)市長・総務局長等の故意又は過失について
ア市長等の故意又は過失について
本件アンケートは，市長が，市長選において原告組合らがＪ前市長を応援したことを不適切な政治活動であるとして，平成２３年１２月末から平成２４年１月初めにかけて，被告Ｙに労使関係の調査を依頼することを決定したことから具体化したものである。また，市長が，平成２３年１２月２８日の施政方針演説において，「組合を適正化する，ここにも執念を燃やしていきたい」，「公務員の組合というものをのさばらしておくと国が破綻してしまいます」などと述べたように，本件アンケートは原告組合らの無力化政策の一部であった。
そして，市長等は，本件アンケートの設問内容が回答者の職務と関連性がなく，原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであることを熟知していたにもかかわらず，本件アンケートに回答するよう命じる本件職務命令を発出したものであり，原告らの権利を侵害したことについて故意が存在するというべきである。


また，仮に市長等が本件アンケートの内容を事前に確認していなかったとしても，本件アンケートに回答するよう命じる本件職務命令を発出するのであれば，市長等は，その内容や態様等が憲法や法律に違反しないよう調査・確認すべき注意義務を負っていたにもかかわらず，このような調査・確認を怠ったものであるから，少なくとも過失が存在するというべきである。
イ総務局長等の過失について
総務局長等は，行政機関の職員として，決裁過程において，違法な職務命令を発出しないよう調査・確認する注意義務を負っていたところ，このような調査・確認を怠ったものであるから，少なくとも過失が存在するというべきである。
なお，市長は，平成２４年１月２１日，全局長及び全区長に対し，特別顧問の指示に従うことを命じる内容の電子メールを送信しているが，これは，職務権限を持たない私人を職務上の上司とみなすよう命じるものであって，その内容が違法であることは明らかであるから，上記電子メールが存在したとしても，総務局長等は上記注意義務を免れない。
（被告市の主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは違憲・違法なものではないし，本件アンケートは市政における違法行為等の原因解明を依頼された本件調査チームにより実施されたものであって，被告市及び市長・総務局長等はその内容に全く関与していない。そして，総務局長等は，本件調査チームによる本件アンケートの実施に協力するために本件決裁等をしたのみであって，その実施を決定したものではない。
また，市長等が本件職務命令により本件アンケートへの回答を義務付けたことについても，必要性と相当性があったから，市長等が本件職務命令を発出したことに国家賠償法上の違法性はない。
そして，市長・総務局長等には，本件調査チームにより違憲・違法な本件アンケートがされることについての予見可能性も結果回避可能性も存在しなかったから，故意のみならず過失も存在しない。
したがって，被告市が原告らに対して国家賠償責任を負うことはない。
(2)本件アンケートの違憲・違法性について
ア本件アンケートの実施主体について
本件アンケートの実施主体は，被告市ではなく，日弁連ガイドラインの基準を満たすように組織され，被告市から独立性・中立性を有する本件調査チームである。
被告市は，本件アンケートの実施及びその内容には関与しておらず，回答内容を確認することもできなかった。また，本件調査チームは，費用上の理由で本件アンケートサイトを利用したにすぎず，同サイトを利用するに当たっては，被告市が関与することができない形で外部業者に委託しているから，本件調査チームの独立性・中立性は否定されない。なお，本件アンケート依頼文書は，各部局の責任者が主体となって本件アンケートを実施したかのような体裁となっているが，これは，本件調査チームの位置付けについて正確な事情を聞かされていない人事課担当者により起案されたことによるものであって，本件アンケートの実施主体が被告市であることを示すものではない。
イ第三者調査の必要性について
市長が労働組合を嫌悪していたといった事実は存在しないし，当時の被告市の職員による不祥事や労働組合の問題は，表面化したものに限っても相当深刻なものであった。特に，公共団体については，民間企業と違って市場原理が働かず，労使関係や組織が独善的なものになりやすいし，首長が労使関係に介入せずに傍観していたとしても倒産のおそれがないという特殊性がある。そして，現に，被告市においては，平成１８年にも労使問題が顕在化したものの，完全に改善されたわけではなく，今日に至るまで様々な不祥事が生じてきて，市民の信頼を損ねてきていた。そのため，具体的な不祥事の原因を究明するだけではなく，内部統制を図るためには，本件調査チームによる第三者調査の必要性が高かった。ウ本件アンケートの目的，必要性，相当性及び設問内容等について本件アンケートは，市政における違法行為等の原因解明のために，被告市が被告Ｙを中心とする本件調査チームに依頼した調査の一環としてされたものである。そのため，被告市は，本件アンケートの実施の決定及びその具体的内容の作成に全く関与しておらず，本件アンケートの違憲・違法性については，被告Ｙの主張を援用する。
(3)本件職務命令及び本件決裁等の国家賠償法上の違法性について
ア本件職務命令について
①本件アンケートの設問内容を作成した本件調査チームからの要請があったこと，②被告市の職員による不祥事が相次いでおり，本件調査チームに徹底した調査及び実態解明をしてもらう必要があったこと，③平成１８年アンケートの回収率が数％にとどまっており，効果的なアンケートにする必要があったことからすれば，市長等が本件職務命令によって本件アンケートへの回答を義務付ける必要性があった。
また，①使用者が業務命令で第三者による調査に協力させることは，日弁連ガイドラインで示されている手法であること，②本件職務命令において，本件調査チーム以外は本件アンケートの回答内容を見ることがなく，内容が外部に漏れないことが明示され，実際にもこれが徹底されていたことからすれば，市長等が本件職務命令を発出したことには相当性があった。したがって，市長等が本件職務命令を発出したことについて国家賠償法上の違法性はない。
イ本件決裁等について
総務局長等は，本件調査チームの位置付けについて正確な事情を聞かされることなく，本件決裁等を順次行ったにすぎず，本件アンケートの実施を決定したものではない。
したがって，総務局長等が本件決裁等をしたことについて国家賠償法上の違法性はない。
(4)市長・総務局長等の故意又は過失について
ア市長等について
被告市は，公務員の不祥事調査の専門家であり弁護士である被告Ｙに調査を依頼していたのであり，市長等は，被告Ｙにより違法な調査がされるはずがないと考えていたことから，本件職務命令を発出する前に本件アンケートの内容を確認すべきと考える予見可能性がなかった。また，本件調査チームによる調査については，第三者調査という枠組み上，調査内容を事前に確認することが想定されていなかったし，その物理的時間もなかったため，市長等が本件アンケートを一時停止する結果回避可能性もなかった。仮に，市長等が確認する機会があったとしても，被告Ｙがそれを許さなかったため，やはり事前に確認することはできなかった。さらに，交通局長等は，本件アンケートの実施直前に，交通局長等メッセージへの署名を求められたものであり，事前に本件アンケートの内容を確認する機会がなかったため，更に結果回避可能性がなかった。したがって，市長等が，本件アンケートの内容を確認することなく，本件職務命令を発出したことについて，過失は存在しない。
イ総務局長等について
総務局長等は，本件調査チームによる調査が被告市から独立して行われるものであって，これに関与してはならないと認識していたのみならず，第三者委員会によるアンケートの実施はこれまでに経験したことのない事態であり，かつ急を要する状況であった。
そのため，総務局長等は，事前に本件アンケートの内容を確認していたとしても，立場上，設問内容を修正したり実施を中止したりする権限も期待可能性もなかった。
したがって，総務局長等が，本件アンケートの内容を確認することなく，本件決裁等をしたことについて，過失は存在しない。


４争点(2)（被告Ｙの損害賠償責任の有無）に関する当事者の主張
（甲事件原告らの主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは違憲・違法なものであるところ，被告Ｙは，本件アンケートを作成するとともに，市長等に本件職務命令を発出することを依頼して，本件アンケートを実施させたものであり，被告Ｙによる本件アンケートの作成等は不法行為法上の違法性を有する。
また，被告Ｙは，本件アンケートの作成等によって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利等が侵害されることについて，故意又は少なくとも過失が存在した。
したがって，被告Ｙは，甲事件原告らに対し，不法行為に基づき，被告Ｙの上記行為によって甲事件原告らが被った損害を賠償すべき責任を負う。そして，被告Ｙの不法行為と被告市の公務員の違法行為は共同不法行為を構成する。
(2)本件アンケートの違憲・違法性について
本件アンケートが違憲・違法なものであることについては，争点(1)で述べたとおりである。
(3)本件アンケートの作成等の不法行為法上の違法性について被告Ｙは，本件アンケートを作成した上で，Ｗ特別顧問を通じて，市長等に本件職務命令を発出することを依頼するとともに，総務局長等に本件決裁等をさせて本件アンケートを実施させた。
そして，本件アンケートが違憲・違法なものであることからすれば，被告Ｙによる本件アンケートの作成等は，不法行為法上の違法性を有するというべきである。
(4)被告Ｙの故意又は過失について
ア被告Ｙは，被告市が本件アンケートを実施すれば違憲・違法なものとなることを自認しているし，少なくとも法令精通義務を負う弁護士である被告Ｙにとっては，本件アンケートが違憲・違法なものであることは一見して明らかであった。
そうすると，被告Ｙは，本件アンケートの内容及びその態様が回答者の職務と関連性がない上に，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであることを熟知していたというべきであるから，本件アンケートの作成等をしたことについて故意があったというべきである。イ被告Ｙは，本件アンケートの作成等をする前提として，憲法や法律に違反することがないかについて，裁判例の分析等も含めて調査・確認すべき注意義務を負っていた。
それにもかかわらず，被告Ｙは，上記注意義務に違反し，裁判例等さえ十分に分析することなく，本件アンケートの作成等をしたものである。そうすると，少なくとも被告Ｙには過失があったというべきである。
(5)被告Ｙの不法行為責任等について
ア被告Ｙは，被告市の職員の身分を有していないから，甲事件原告らに対し，不法行為に基づき，被告Ｙの上記行為によって甲事件原告らが被った損害を賠償すべき責任を負うというべきである。
イ市長・総務局長等の違法行為と被告Ｙの不法行為との間には客観的関連共同性があるから，被告市と被告Ｙは，民法７１９条１項に基づき，共同不法行為責任を負うというべきである。
（被告Ｙの主張）
(1)主張の概要
本件アンケートは，被告市ではなく，被告Ｙを代表とする本件調査チームが実施したものであるところ，本件調査チームは，日弁連ガイドラインに沿って，被告市から独立性・中立性を有していた。そして，本件調査チームは，国又は公共団体ではなく，被告市の職員にとっての使用者でもないから，第三者調査として実施された本件アンケートによって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることはない。
また，本件アンケートの実施については，高度の必要性があり，その手法及び設問内容も必要かつ相当なものであったから，違憲・違法なものではない。
そして，本件調査チームによる本件アンケート実施は，市政の適正化を目的とするものであって，労働組合の無力化を目的とするものではなかったから，被告Ｙに故意又は過失は存在しない。
したがって，被告Ｙが甲事件原告らに対して不法行為責任を負うことはない。
(2)本件アンケートの違憲・違法性について
以下のとおり，本件アンケートについては，被告市から独立した中立の本件調査チームが実施したものであって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利を直接侵害するものではないし，これを実施する高度の必要性があり，別紙４主張対照表の「被告ら」欄記載のとおり，その手法及び設問内容も必要性及び相当性を有するものであったから，違憲・違法なものではない。
ア本件アンケートの実施主体について
以下のとおり，本件アンケートの実施主体は，被告Ｙを代表とする本件調査チームであった。そして，本件調査チームは，国又は公共団体ではなく，被告市の職員にとっての使用者でもないから，第三者調査としてされた本件アンケートによって，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることはない。
(ア)被告Ｙが被告市の職員による違法行為等の実態解明についての調査を依頼されたのは，被告Ｙがこれまで金融庁を始めとする複数の省庁において，公務員の不祥事に関する第三者調査を手掛けてきたことによるものであり，本件調査チームによる調査は，第三者調査であることが当然に予定されていた。
また，本件調査チームは，調査の過程においても，終始一貫して，被告市や市長とは独立した立場で調査を行っており，被告Ｙが市長と面談をしたのは，特別顧問の発令を受けた時と，本件中間報告書及び本件調査報告書を交付した時を含め，わずか４回であり，それぞれ長くとも３０分程度であった。本件調査チームは，本件アンケートの内容を含め，調査の手法や本件調査報告書の内容等について，被告市や市長の指示等は一切受けていない。
さらに，本件調査チームは，それまで被告市とは，契約関係，人的関係その他一切の利害関係を有しておらず，被告Ｙは，市長とは全く面識も人的関係もなかった。
したがって，本件調査チームが被告市から独立かつ中立の立場で調査を行っていたことは明らかである。
なお，本件調査チームのメンバーが，特別顧問又は特別参与の肩書を有していたのは，職務上の秘密に関する守秘義務を負わせるとともに，調査に係る委託料を支払うための法的根拠が必要であったからにすぎず，何ら独立性・中立性を損なうものではない。
また，Ｗ特別顧問が被告市の条例案の作成等に関与したことについては，①Ｗ特別顧問が特別顧問に就任したのが，本件調査チームによる調査が行われるわずか２か月前である平成２３年１２月２７日であること，②それ以前にＷ特別顧問が被告市と一切の利害関係がなかったこと，③Ｗ特別顧問は，被告市から特別顧問設置要綱に基づく謝礼以外の金員は受領していないことからすれば，Ｗ特別顧問の独立性・中立性を何ら損なうものではない。


(イ)本件調査チームによる調査が第三者調査であったことは，その調査が日弁連ガイドラインに沿ったものであったことからも裏付けられている。すなわち，日弁連ガイドラインは，民間企業のみならず，官公庁等の組織に対する第三者調査も対象としたものであるところ，本件調査チームによる調査は，調査報告書の起案権が本件調査チームに専属することや，調査報告書の内容を被告市に事前開示しないこと，被告市と利害関係を有しないことなど，日弁連ガイドラインに沿ったものであった。なお，本件調査チームによる調査に当たって，本件調査チームと被告市との間で文書は取り交わされていないが，日弁連ガイドラインは第三者委員会が全て遵守すべき規範を定めたものではなく，これに記載されたこと全てを行っていなければ第三者調査性が失われるようなものではない。そして，本件調査チームによる調査については，調査期限が平成２４年３月末とされており，手続に時間を要する委任契約の締結が困難であったことや，公務員に対する第三者調査の場合は，依頼者からの干渉が行われる危険性が低いので，特段の文書を交わさないことが一般的であることなどからすれば，被告市との間で文書を交わさなかったことをもって，本件調査チームの独立性・中立性が損なわれるものではない。(ウ)本件調査チームによる調査が被告市から独立かつ中立の立場で行われていたことは，外形的にも明らかであった。
すなわち，被告Ｙは，調査を開始するに当たって，平成２４年１月２０日，被告市の担当者に対し，本件調査チームによる調査は，被告市から独立した第三者調査であること及び被告市の職員は調査に関与してはならないことを説明した上で，本件調査チームの作業スペースを当初予定されていた人事課前の会議室から，市庁舎屋上階にある会議室に移動させ，監視カメラを設置して部外者の侵入に備えるなど，被告市からの独立性・中立性を維持するための措置を採っていた。また，被告Ｙは，原告組合らに対し，平成２４年２月１日に行われた意見交換において，被告市又は市長とは一線を画する立場で調査を行うことを明確にしていた。さらに，被告Ｙは，回答結果は本件調査チームのみが確認し，被告市の職員の目に触れることは決してない旨を職員宛て市長メッセージに明確に記載しており，本件アンケートの回答についても，被告市の職員の目に触れない措置を採っていた。
イ本件アンケートの目的について
被告Ｙは，被告市から独立かつ中立の立場で第三者調査を行うよう依頼されたものであり   ，本件アンケー   トは，飽くま   で真のステー   クホルダー（利害関係者）である市民のため，被告市を市民不在の組織から市民のための組織に，真に職員が働きやすい透明で公正な組織に改善していくことを目的としていた。
被告Ｙは，被告市及び市長との間に，一切の利害関係を有していなかったものであり，市長による労働組合無力化政策が事実であったとしても，これに荷担しなければならない理由はなかった。
ウ本件アンケートの必要性について
以下のとおり，本件調査チームが職員全体を対象とする本件アンケートを実施したことについては，高度の必要性があったものである。(ア)被告Ｙが第三者調査の依頼を受けた時点で，被告市では，殺人未遂や覚せい剤取締法違反等の重大事犯及び実質的ヤミ専従（専従届を出していないにもかかわらず専従行為をしている「ヤミ専従」と異なり，完全に職場を離脱しているわけではない場合を「実質的ヤミ専従」と呼んでいる。）等の違法行為等が多数表面化していた。
被告Ｙは，調査の開始に当たり，改革委員会の委員を務めたＲ教授，市会交通水道委員会において実質的ヤミ専従を指摘した市会議員，幹部職員を含む被告市の関係者，被告市の内部通報窓口等を長く務めていたＫ弁護士，及び被告市の内部告発者からのヒアリングを行うとともに，改革委員会等における過去の調査資料や本件目安箱への投書等を確認した。
その結果，被告Ｙは，上記のような不祥事が多発する背景には，従前から続く労使癒着の構造（使用者である被告市と多数派の労働組合が結託して，その地位を確保する一方，非正規雇用の職員や少数派の労働組合が虐げられるといった状況）が存在し，このような構造的問題があることにより，真のステークホルダー（利害関係者）である市民の利益が害されている可能性が高いとの心証を抱くようになった。(イ)その上で，被告Ｙは，このような状況が改善されない原因としては，①労使の間で不祥事を黙認し合う体質が温存されていることを被告市の職員が十分に認識しながら，何らかの圧力や権力に屈し，何も言えない状態にあるか，又は，②使用者側と労働組合がこの状況を良しとして明示的若しくは黙示的に結託して隠ぺいを図っているのではないかとの仮説を立てた。
そして，上記①の仮説が正しければ，個々の職員に対して秘密の厳守を約束してヒアリングをするなどの方法により真実を解明することができる可能性があった。しかし，被告市の職員からは，現在では問題は全て解決されているという回答ばかりがあったり，実質的ヤミ専従の問題が指摘されていた交通局による調査は，表面的なものにとどまっていて，正確な調査が望めなかったり，原告組合らが自主調査に向けた動きを見せなかったりしたことから，被告Ｙは，被告市における問題は，上記②の仮説が該当する可能性が高いと考えた。
(ウ)そこで，被告Ｙは，上記②の仮説が正しければ，管理する側からのヒアリング調査を行うだけでは問題の実態は明らかにならないこと，個別具体的な事象について質問をするだけではその根本にある原因の解明を期待することができないこと，不祥事調査の場面においては，職場への不満や私怨から虚偽の内部告発を行う者がおり，内部告発の信用性を確認するためにも，対象を限定することなく情報を得ることが必要であったことから，事実解明の手法として，職員全体を対象とするアンケートを実施することとしたものである。
なお，違法行為等が発生する背景にある企業風土又は統制環境を把握する上でアンケートの実施が有用であることは，日弁連ガイドラインでも示されており，実際にも，被告Ｙは，社会保険庁における調査の際，職員等に対するアンケートを実施し，一定の成果を上げていた。エ本件アンケートの手法の相当性及び原告職員らの回答義務について以下のとおり，本件アンケートの実施に当たり，本件職務命令が発出されていることについては必要性及び相当性があったから，本件アンケートの手法は相当なものであった。
(ア)本件アンケートの実施に当たって本件職務命令が発出されているところ，第三者委員会が，企業等に対し，従業員等に第三者委員会による調査について優先的に協力することを業務として命令することを求め，これに応じて企業等が業務命令を発出することは，日弁連ガイドラインでも示されている正当な手法である。
特に，被告市においては，改革委員会により，過去２度にわたり労使関係に関する平成１８年アンケートが実施されているが，これらはいずれも極めて低い回収率にとどまっており，本件アンケートの実効性を高めるためには，本件職務命令が不可欠であった。


また，第三者委員会の調査に対する協力を指示する業務命令をするに際し，調査に対して真実を述べることや，証拠の破棄，隠匿，改ざんや口裏合わせ等の調査妨害行為を禁止することの指示も必要であることは日弁連ガイドラインの解説において明確に認められている。現に，本件調査チームによる調査に際し，調査対象となる書類を破棄・隠匿するなどの非協力的な対応が確認されており，正確な回答を求める本件職務命令の必要性は明らかである。
さらに，本件調査チーム以外は本件アンケートの回答内容を見ないことを約束していたことから，懲戒処分事由の有無の確認のために市長等に上記回答内容を開示することは予定されておらず，本件職務命令において懲戒処分の対象として想定されていたのは，本件アンケートを物理的に妨害するなど，外形的な行為から懲戒処分が相当と考えられるような極めて悪質な場合に限られていた。
なお，本件アンケートが記名式とされたのは，調査の実効性を高めるためであり，被告市による懲戒処分を意図したものではない。(イ)Ｈ社事件最判は，懲戒処分の前提となる調査協力義務の存否が問題となった事案であり，使用者による調査の違法性が問題となったものではないから，本件調査チームによる本件アンケートの違法性が問題となっている本件とは性質が異なっている。
また，本件アンケートの必要性に鑑みれば，Ｈ社事件最判の趣旨に照らしても，被告市の職員には本件アンケートへの調査協力義務が認められるというべきである。特に，被告市の職員は公務員であり，公務員については一般の私人と比較して人権が制限されており，政治活動の自由及び労働基本権については明文で制約が認められていること，公務員については労使癒着のような不祥事の問題を自浄する作用が働きにくいことからすれば，公務員の具体的な職務の性質等によっては，私人よりも受忍すべき範囲が相対的に広く認められることが当然にあり得ると考えられる。
なお，甲事件原告らのうちには，労組法の適用を受けなかったり，地公法３６条の政治的行為の制限を受けたりする者が含まれているから，本件アンケートが甲事件原告らとの関係で違法となるか否かについては，甲事件原告らそれぞれの属性を踏まえ，個別具体的に検討されるべきものである。
オ本件アンケートの設問内容について
本件アンケートの内容は，別紙４主張対照表の「被告ら」欄記載のとおり，甲事件原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するようなものではない。
なお，被告Ｙは，被告市の職員の憲法又は労組法上の権利を侵害するという認識はなく，飽くまで第三者調査であることを前提に，相当な範囲で本件アンケートを作成したにすぎない。仮に，被告Ｙが，国又は公共団体が行うものとして本件アンケートの作成を依頼されていたならば，その前提で，憲法又は労組法上の権利に配慮した設問内容を作成していた。(3)本件アンケートの作成等の不法行為法上の違法性について本件調査チームが実施した本件アンケートは違憲・違法なものではないから，被告Ｙによる本件アンケートの作成は，甲事件原告らに対する不法行為を構成するものではない。
なお，仮に，本件アンケートの実施主体が被告市であるとすれば，本件アンケートの原案の作成という被告Ｙの行為は，被告市による本件アンケートの実施という公権力の行使の一部に関与したにすぎないことになるから，被告Ｙが個人責任を問われることはない。
(4)被告Ｙの故意又は過失について
被告Ｙが本件アンケートを実施した目的は，市政の適正化であり，労働組合の無力化を意図したものではないから，被告Ｙには故意又は過失は存在しないというべきである。
５争点(3)（原告らの損害及び因果関係）に関する当事者の主張
（甲事件原告らの主張）
(1)原告Ａらの損害及び因果関係について
ア原告Ａらは，本件アンケートの実施に当たり，本件職務命令によって本件アンケートに回答することを強制された上，本件アンケートに回答しなければ懲戒処分等の不利益を受けることも明示されたことから，本件アンケートに回答するか否かについての重大な心理的葛藤が生じた。このように，原告Ａらは，本件アンケートに回答した者も最終的に回答しなかった者も，市長・総務局長等の違法行為及び被告Ｙの不法行為によって，思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害され，多大な精神的苦痛を受けたにもかかわらず，何らの謝罪も受けていない。
イそして，原告Ａらが受けた上記の精神的苦痛を金銭的に評価すれば，その慰謝料は１名当たり３０万円を下らない。
(2)原告組合らの損害及び因果関係について
ア原告組合らは，本件アンケートの実施により，組合員数の減少やストライキ権投票における賛成率の低下等の影響を受けた。
それのみならず，本件アンケートの実施により，原告組合らの組合員には，「組合はこれまで違法な活動をしていたのではないか」，「組合は使用者である当局からにらまれている存在であって，積極的に協力する対象ではないのではないか」という疑念が生じた。このような疑念のため，多くの組合員は，原告組合らと距離を置くようになり，原告組合らの活動全体が萎縮する効果が生じて大きな影響を受けた。
このように，原告組合らは，市長・総務局長等の違法行為及び被告Ｙの不法行為によって，政治活動の自由及び団結権を侵害され，無形的損害を被ったにもかかわらず，何らの謝罪も受けていない。
イそして，原告組合らが受けた上記の無形的損害を金銭的に評価すれば，その損害額は１組合当たり１００万円を下らない。
（原告Ｂの主張）
ア原告Ｂは，交通局長の職務命令に基づき，違憲・違法な本件アンケートに対する回答を強制されたことにより，多大な精神的苦痛を受けた。このように，原告Ｂは，交通局長の違法行為によって，思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害され，多大な精神的苦痛を受けたにもかかわらず，何らの謝罪も受けていない。イそして，原告Ｂが受けた上記の精神的苦痛を金銭的に評価すれば，その慰謝料は１００万円を下らず，本件訴訟追行に必要であった弁護士費用相当損害金は２５万円が相当である。
（被告市の主張）
ア原告らの損害及び因果関係に関する主張は争う。イ原告らは，本件アンケートが実施される以前から，被告市の職員による違法な政治活動や犯罪行為等によって市民から強い非難を受けていたところ，その中で就任した市長の労働組合に対する発言内容や報道機関の論調を受けて，市長が労働組合を弾圧するのではないかという強い危惧感を持つようになったと考えられる。
そして，原告らがこのような危惧感による精神的苦痛を受けたとしても，これは，本件アンケートの実施によって生じたものではなく，原告らが被告市によって本件アンケートが実施されたと誤解したことに基づくものであるし，原告らについては，被告市による様々な施策による不安や懸念がない交ぜになっていることが推測される。


ウまた，本件アンケートは，結果として内容を確認されることなく廃棄されているので，原告らに実際上の損害は発生していない。そして，原告組合らが健全かつ何ら問題のない組合活動をしていれば，その活動に何らの支障も生じないはずであり，仮に原告組合らの組合活動に支障が生じたとすれば，その原因の一端は原告組合らにも存在するといえる。
エしたがって，仮に，原告らに何らかの精神的苦痛や無形的損害が生じていたとしても，それが被告市の行為と相当因果関係を有するとはいえない。
（被告Ｙの主張）
ア甲事件原告らの損害及び因果関係に関する主張は争う。イ仮に，甲事件原告らにおいて，本件アンケートが市長による労働組合無力化政策の一環であると受け取ったとしても，それは，市長の従前の言動に起因したり，被告市の担当者が本件アンケートの実施主体が被告市であるかのようにも読める本件アンケート依頼文書等を作成するなどしたことに起因したりするものであって，被告Ｙの行為との間に相当因果関係はない。
甲事件原告らが本件アンケートが労働組合の無力化を意図したものと受け取ったとしても，これは，市長の言動等によるものであって，このような場合にも被告Ｙが責任を負うことになれば，今後の第三者調査においては，対象となる企業等の社長の言動等まで考慮した過剰な対応を要求されることになり，第三者調査業務に不当な悪影響を及ぼすことになる。ウ第三者調査においては，不祥事又はこれに関係する事象の有無を確認するのは当然であって，本件アンケートによって組合活動による萎縮効果が生じたという評価は誤っている。原告Ａらにおいて何ら後ろ暗いことがないのであれば，本件アンケートに回答することに支障はないはずである。また，本件アンケートの実施と前後して組合活動に対する萎縮効果が生じていたとしても，それは，被告市における違法行為等に関する報道や市長の言動等に起因する部分が多分にあり，これによる損害を被告Ｙに帰することはできない。
エしたがって，被告Ｙの行為と甲事件原告らの損害との間に相当因果関係はない。
第３当裁判所の判断
１争点(1)（被告市の国家賠償責任の有無）について
(1)本件アンケートの違憲・違法性について
ア判断枠組み等
(ア)原告らは，被告市の公務員である市長・総務局長等が，本件アンケートに回答することを命じる本件職務命令を発出し，本件アンケートの実施に関する本件決裁等をしたことについて，国家賠償法上の違法性があると主張しているところ，本件アンケートが原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものである場合には，これに回答することを義務付ける本件職務命令や本件決裁等も国家賠償法上違法なものとなり得ることから，まず，本件アンケートが原告らの憲法又は労組法上の権利を侵害するものであるか否かについて検討することとする。
(イ)これに対し，被告らは，本件アンケートは被告市から独立した本件調査チームが実施したものであり，本件調査チームは，国又は公共団体ではなく，被告市の職員にとっての使用者でもないから，本件アンケートによって，原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることはない旨主張する。
しかしながら，本件アンケートは，回答するか否かが任意のものとして実施されたものではなく，地方公共団体であるとともに原告職員らの使用者でもある被告市の市長等による本件職務命令に基づき，原告職員らに対して回答を義務付ける権力的・強制的なものとして実施されたものである。
そうすると，本件アンケートの実施によって原告らの憲法又は労組法上の権利が直接侵害されることがおよそないということはできず，被告らの上記主張は採用することができない。
(ウ)また，被告らは，本件アンケートの実施主体は被告市ではなく，本件調査チームであると主張しており，前提事実(5)及び(7)並びに証拠（甲２８，５７）によれば，本件アンケートについては，府労委及び中労委における審理において，その実施主体が被告市であるか，それとも本件調査チームであるかが，主要な争点の一つとして争われたものであることが認められる。そして，府労委及び中労委においては，被告市による不当労働行為の有無を判断する前提として，本件アンケートが使用者である被告市によって実施されたものであるか否かを判断する必要があったものと考えられる。
しかしながら，本件訴訟は，国家賠償法１条１項及び民法７０９条に基づく損害賠償請求訴訟であって，市長・総務局長等が本件職務命令の発出及び本件決裁等を行い，被告Ｙが本件アンケートの作成等を行ったことについては，当事者間に争いがなく，これらの行為が国家賠償法上又は不法行為法上の違法性を有するか否かが専ら問題となるものである。そうすると，本件訴訟においては，本件アンケートの実施主体という法的評価に関する事実を踏まえ，市長・総務局長等及び被告Ｙによる上記各行為が原告らの団結権を侵害する違法なものであったか否かを判断すれば足り，それとは別に本件アンケートの実施主体という法的評価を行った上，労組法上の不当労働行為が成立するか否かまでを判断する必要はないというべきである。
(エ)そして，原告らは，本件アンケートが，原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害する違憲なものであるとともに，労組法７条３号に規定する不当労働行為に該当する違法なものである旨主張するところ，前記（ウ）で述べたとおり，本件訴訟においては，独立して不当労働行為の成否を判断する必要はなく，本件アンケートが原告らの憲法上の上記各権利を侵害するものであるか否かを，本件アンケート全体及び個別の設問内容について，目的の正当性，調査の必要性及び手法の相当性等を総合的に考慮して判断するのが相当というべきである。そこで，以下では，本件アンケート全体についての目的の正当性，調査の必要性及び手法の相当性を検討した上で，個別の設問内容について検討することとする。
イ認定事実
本件アンケートの目的や必要性等について検討する前提として，本件アンケート実施に至る経緯等について見るに，前提事実に加え，証拠（末尾に掲記する。）及び弁論の全趣旨によれば，以下の各事実が認められる。
(ア)被告市における職員の不祥事
ａ平成２３年８月１日，交通局の職員が覚せい剤取締法違反の容疑で逮捕され，これを受けて，交通局が同年９月，市営地下鉄及び市バスの全乗務員を対象とする薬物検査を実施したところ，職員２名から陽性反応が検出された。（丙１９，２０）
ｂまた，平成２３年１０月２６日，大阪市環境局の職員が覚せい剤取締法違反の容疑で逮捕され，同年１２月４日には，大阪市健康福祉局の職員が殺人未遂の容疑で逮捕された。（丙２１，２２）ｃ被告市の職員については，平成１９年度から平成２３年度途中までの約５年間において，違法薬物に係る懲戒処分等が１１件，傷害・暴行等に係る懲戒処分等が２９件，窃盗に係る懲戒処分等が３２件存在した。（丙６）
(イ)市長就任後の経緯等


ａＺ市長は，平成２３年１１月２７日に実施された選挙でＪ前市長を破り，同年１２月１９日に市長に就任した。（弁論の全趣旨）ｂ平成２３年１２月２６日に開催された市会交通水道委員会において，市会議員から，市バスの営業所に勤務する原告Ｎ組合の役員が，勤務時間内組合活動を行っていたこと，上記市長選挙に関連して，Ｊ前市長の推薦人紹介カードが市庁舎内で勤務時間内に配布されていたことなどの指摘があった。これについて，交通局の幹部職員は，勤務時間中に組合活動をしていた職員がいたとして謝罪するとともに，同事実に厳正に対処するとした。また，市長も，同委員会において，労働組合に認めてきた便宜供与を認めない方向で考えること，市庁舎内での組合活動については一切認めないこと，組合活動を調査する組織を設置する考えであることを明らかにした。（甲３０，丙３の１）ｃ市長は，平成２３年１２月２７日，Ｗ特別顧問に対し，特別顧問を委嘱した。（前提事実(4)）
ｄ市長は，平成２３年１２月２８日，市会定例会における施政方針演説において，「大阪市役所のこの組合の体質というものが，今の全国の公務員の組合の体質の象徴だと思っております。ギリシャをみてください。公務員，公務員の組合というものをのさばらしておくと国が破綻してしまいます。ですから，大阪市役所の組合を徹底的に市民感覚にあうように是正，改善していくことによって，日本全国の公務員の組合を改めていく，そのことにしか日本の再生の道はないというふうに思っております」などと述べ，労働組合の体質を適正化する必要があると考えていることを明らかにした。（甲８）
ｅ市長は，平成２３年１２月３０日，全局長，全区長，Ｗ特別顧問及びＲ教授らに対し，午後２時５９分頃，市長の施策に反対する政治活動を行っている労働組合の事務所を立ち退かせる手続を進めることなどを内容とする電子メール，午後３時３０分頃，組合適正化のための実態調査に年明けから着手することなどを内容とする電子メール，午後７時４７分頃，調査チームを立ち上げて「組合適正化プログラム」を打ち立てるので，市の組織を挙げて労働組合の適正化に取り組むための協力を求める内容の電子メールをそれぞれ送信した。
（甲３１から３３まで）
ｆ市長は，平成２３年１２月３１日午後１１時２２分頃，全局長，全区長，Ｗ特別顧問及びＲ教授らに対し，不適切事例が後を絶たない労働組合との間のルール化が必要であるとして，Ｗ特別顧問らが中心になって「対組合関係適正化条例」の案を作成するよう依頼する内容の電子メールを送信した。（甲３４）
Ｗ特別顧問は，市長の上記依頼を受け，平成２４年以降，職員基本条例案，労使関係条例案，職員の政治的行為の制限に関する条例案等の検討・作成等を行った。（甲４９）
なお，平成２４年８月１日から施行された労使関係条例は，労働組合の組合活動に対する便宜供与は行わないものとする旨規定するものであった。（甲５０の１及び２）
ｇ市長は，平成２４年１月４日，被告市の職員に対する年頭挨拶において，早期に被告市として労働組合との関係の適正化を進めていくつもりであることなどを明らかにした。（甲３５）
(ウ)被告Ｙの特別顧問就任等
（なお，以下の（ウ）から（カ）までの日時は，特記しない限り，平成２４年を指す。）
ａ被告Ｙは，平成２４年１月１０日，Ｗ特別顧問と面談して，被告市の職員による違法行為等が発生している原因について，３月末までに第三者調査を行うことを依頼されるとともに，市長からも，短時間の電話で同調査を依頼された。（前提事実(4)）
ｂ市長は，１月１１日，市会定例会において，「大阪市役所の労働組合はどうですか。トップである僕を徹底的に落としにかかったということでありますので，これは政治に足を踏み込んだら，それは政治的リスクを負うのは当たり前ですよ」，「通常の労働組合の労使活動は守っていきますけれども，社長人事に口を出すような，そういう労働組合は，これはもはや労働組合ではありません。立派な政治団体です。ですから，政治団体としてしっかり扱っていくというのは当然のことでありまして，これから実態調査を徹底的に行いまして，その適正化に努めていく。政治団体として僕は対処していきたいというふうに思っております」，「カラ残業や，その他便宜供与。総務局にきのうですか，全庁を挙げての実態調査の指示を出しまして，それから外部の特別顧問－Ｙさんという強力な実態調査のエキスパート，弁護士なんですけども，大体弁護士は僕のこと嫌いなんですが，僕に協力をしてくれるという弁護士があらわれまして，東京からやってきてもらいますので，エキスパートに徹底調査をしてもらいます」と述べた。
（丙２６）
一方，被告Ｙは，同日，Ｒ教授と面談し，改革委員会の委員として被告市の改革に取り組んだときの状況や，平成１８年アンケートについては，次第に回収率が低下し，先細りとなったことなどを聴取した。
（丙３１，被告Ｙ本人）
ｃ被告Ｙは，１月１２日，特別顧問設置要綱に基づき，市長から，特別顧問を委嘱された。（前提事実(4)）
市長は，同日，記者会見において，被告Ｙが労働組合の実態調査を行うことを明らかにした。（甲３６）
ｄ市長は，１月２１日，全局長及び全区長に対し，「特別顧問は僕の身代わりです。そして特別参与は特別顧問の補助機関。特別顧問や特別参与は，僕の代わりに担当部局や担当者にヒアリングや調査をやります。アポイントなしの調査を含めて全てに従って下さい。拒否は僕に対しても拒めるものだけです。特別顧問や特別参与への協力拒否は，僕への拒否です。組織の隅々にまでこのことを徹底させて下さい」と記載した電子メールを送信した。（前提事実(4)）
(エ)被告市による調査及び便宜供与の廃止等
ａ人事課長は，１月１１日，各所属の人事担当課長に対し，「労使関係についての調査について（依頼）」と題する文書を発出し，労使関係について，有給職免における交渉状況，無給職免における組合活動状況，勤務時間外における意見交換等の状況，人事案件に関する説明・意見交換の状況及び職員団体等への便宜供与の状況について，同月２０日までに回答することを依頼したが，被告Ｙの指示により，同調査を中止した。（乙１４，証人Ｘ）


ｂ交通局は，市会交通水道委員会における勤務時間内組合活動等の指摘を受け，その実態等を解明するため，１月，全局的な調査を開始したが，本件調査チームによる調査が開始されたため，交通局による調査を中断した。そして，本件調査チームが３月１日に本件中間報告書を作成したことを受け，交通局は，上記調査を再開するよう指示を受け，組合員ではない管理職を対象とした無記名アンケート等を実施した。この無記名アンケートにおいては，人事異動，昇任・昇格及び人事考課等に関する労働組合との間の協議・事情聴取の有無等に関する設問が設けられた。（乙２，１０）
また，交通局長は，１月１３日，各所属長に対し，「交通局における労働組合支部への便宜供与の廃止について」と題する文書を発出し，同月１８日をもって，交通局の全事業所における便宜供与の許可（目的外使用許可）を取り消すことを通知した。（乙１５）ｃ総務局長は，１月１８日，原告Ｌ組合及び原告Ｍ組合に対し，庁舎スペースの便宜供与の許可（目的外使用許可）を取り消すので，同月３１日までに事務機器等を撤去するよう通知した。（甲３７，乙１６）ｄ市会議員が，１月１８日，市バスの営業所の実地調査を行い，実質的ヤミ専従及び勤務時間内組合活動等を指摘した。（乙２，丙３１）また，１月２７日，市会財政総務委員会において，市会議員から，交通局の職員が勤務時間内に労働組合の会議に出席していたことの指摘があった。これについて，交通局の幹部職員は，勤務時間中に労働組合の会議に出席していた職員がいたとして謝罪するとともに，同事実に厳正に対処するとした。（甲３８）
ｅ総務局長は，１月３０日，原告Ｌ組合に対し，４月以降，組合事務所としての目的外使用許可をしないので，３月３１日までに退去するよう通知した。（乙１７）
(オ)本件調査チームによる調査の実施
ａ被告Ｙは，１月１９日，市会の委員会で勤務時間内組合活動について指摘した市会議員らと面談し，市会議員らによる調査の経緯及び被告市の職員から寄せられた内部告発等について聴取した。（丙３１）ｂ被告Ｙは，１月２０日，約３０分間市長と面談し，被告市が市庁舎に設置している本件目安箱に入れられていた１０通から２０通程度の投書を受領するとともに，その内容に関するヒアリングを行った。被告Ｙが受領した投書には，労働組合による人事介入が存在すること，勤務時間内組合活動がされていること，ヤミ便宜供与がされていることなどが記載されているものもあった。
（甲５６，乙７，丙３１，被告Ｙ本人，弁論の全趣旨）また，被告Ｙは，同日，被告市の各部局を回って状況を聴取したが，幹部職員からは，問題となっている事象は例外的なものであって，問題はほとんど解決されているとの説明があった。
（丙３１，被告Ｙ本人）
さらに，被告Ｙは，同日，被告市の内部通報窓口を長く担当し，大阪市役所コンプライアンス委員会委員長も務めていたＫ弁護士と面談し，被告市における問題状況を聴取した。（丙３１）
ｃ被告Ｙは，１月２７日，Ｗ特別顧問とともに，被告市の職員である内部告発者と約２時間面談し，勤務時間内組合活動，労働組合による人事介入及びヤミ便宜供与に関する事実を聴取した。
（甲５６，丙３１，被告Ｙ本人）
被告Ｙは，同日，市庁舎内にある組合事務所を訪問して，労働組合に関する資料の提供を求めるとともに，市長と面談した。
（乙２，丙３１）
ｄ被告Ｙは，２月１日，Ｗ特別顧問及び人事課担当者とともに，原告組合らの役員と約１時間３０分の意見交換をした。（甲２１，５１）上記面談において，被告Ｙは，被告市の特別顧問として職場環境の適正化のための調査と提言の依頼を受けているため，原告組合らから話を聞きたいと考えている旨伝えた。これを受けて，原告Ｋ連合会の委員長兼原告Ｎ組合の委員長（当時）は，勤務時間中に組合活動をしないよう指導を徹底し，交通局による調査にも協力すること，被告Ｙから提案された労働組合による内部調査も前向きに検討することなどを伝えた。（甲２１，５１）
なお，原告Ｏ組合は，２月６日，同月１日の被告Ｙとの意見交換の内容について，支部役員の出席する中央闘争委員会において報告し，今後の対応を協議した。その結果，被告Ｙから求められた原告組合らによる内部調査については，これを実施する方向で，その手法も含めて検討することになった。しかし，その後，本件アンケートが実施されたため，その対応に追われ，内部調査は行われなかった。
（弁論の全趣旨）
(カ)本件アンケートの実施等
ａ被告Ｙは，２月４日から同月５日にかけて，本件アンケートの原案を一人で作成し，Ｗ特別顧問及びＶ特別参与の意見を聴いた上で，同月８日に本件アンケートを完成させた。（前提事実(4)）ｂその間，市長は，２月６日，全局長，全区長，被告Ｙ，Ｗ特別顧問及びＲ教授らに対し，午後４時５７分頃，後にねつ造であると判明した知人・友人紹介カード配布リストに関する報道に基づき，労働組合全体が不適切な政治活動を行っていると考えていること，特別顧問である被告Ｙを中心とするメンバーで徹底した労働組合の実態調査を行うことが必要であると考えていることなどを内容とする電子メール，午後５時１２分頃，労働組合による人事介入が実際にあるか否かはともかく，組合員にそのような事実があると思わせていることが，労働組合から組合員に対する脅しになっていると考えられることなどを内容とする電子メールを送信した。
（甲２７，３９，丙３０の１から３まで）
ｃ人事課担当者は，２月８日，被告Ｙから，本件アンケートの実施について知らされるとともに，各部局の人事担当部署において本件アンケートの配布及び回収を実施するよう指示された。（前提事実(4)）その後，人事課担当者は，２月９日午後１時頃，Ｗ特別顧問から，市長が署名した市長メッセージ及び本件アンケート用紙を受領し，本件アンケートを実施するよう指示された。そして，人事課担当者は，本件アンケート依頼文書に係る本件決裁をし，同日午後４時頃，各部局の人事担当課長に対し，本件アンケート依頼文書を配布した。
（前提事実(4)）
ｄ人事課担当者は，２月１０日，市長部局の各職員に対し，本件アンケート実施メールを送信して，本件アンケートの実施を周知し，交通局等の担当者は，同日，交通局等の各職員に対し，本件アンケート用紙，交通局長等メッセージ，職員宛て市長メッセージ及び本件アンケート用紙を封入する封筒を配布して，本件アンケートの実施を周知した。（前提事実(4)）


ｅ市長部局及び交通局等に所属する各職員は，本件職務命令により，２月１０日から同月１６日までの間に，本件アンケートに回答することを義務付けられた。（前提事実(4)）
ウ本件アンケートの目的について
(ア)市長による労働組合「適正化」政策について
ａ前提事実(4)並びに認定事実（イ）から（カ）までによれば，本件調査チームによる調査及び本件アンケートが実施されるまでの経緯として，①市長は，平成２３年１２月２６日に開催された市会交通水道委員会において，原告Ｎ組合の役員が勤務時間内組合活動を行っていたことや，市長選挙に関連して，Ｊ前市長の推薦人紹介カードが市庁舎内で勤務時間内に配布されていたことなどが指摘されると，労働組合に対する便宜供与や，市庁舎内での組合活動を一切認めない方針であることを明らかにするとともに，組合活動を調査する組織を設置するという考えを示したこと，②市長は，同月２８日の施政方針演説において，「公務員の組合というものをのさばらしておくと国が破綻してしまいます」という強い表現を用いて，労働組合の体質の適正化が必要であると考えていることを明らかにしたこと，③市長は，同月３０日，市の幹部職員及びＷ特別顧問らに送信した電子メールにおいて，市長の施策に反対する政治活動を行っている労働組合の事務所の立ち退きの手続を進めることや，市を挙げて労働組合の適正化のための実態調査に着手し，「組合適正化プログラム」を打ち立てることを明らかにしたこと，④市長は，平成２４年１月４日の年頭挨拶において，労働組合との関係の適正化を進めていくことを明らかにしたこと，⑤市長は，同月１１日の市会定例会において，市長選挙に関与した労働組合は政治団体として扱っていくことや，実態調査のエキスパートである被告Ｙに労働組合の実態調査をしてもらうと述べたこと，⑥市長の上記方針を受けて，総務局長及び交通局長は，同月１３日及び同月１８日，原告Ｎ組合，原告Ｌ組合及び原告Ｍ組合に対する便宜供与を廃止する方針を通知したこと，⑦市長は，同月２１日，被告市の幹部職員に対し，Ｙ特別顧問は市長の身代わりであるので，全面的に協力するよう指示する内容の電子メールを送信したこと，⑧市長は，同年２月６日，被告市の幹部職員，被告Ｙ及びＷ特別顧問らに対し，労働組合全体が不適切な政治活動を行っており，被告Ｙを中心とするメンバーによる徹底した労働組合の実態調査が必要であると考えていることなどを内容とする電子メールを送信していることが認められる。ｂこれらの事実によれば，市長は，被告市の労働組合が組合事務所の目的外使用許可等の便宜供与を受けているにもかかわらず，市長選挙において対立候補であるＪ前市長を支援する政治活動を行い，また，市長の当選後も市長の政策に反対する活動を行っていたことから，これを問題視し，労働組合に対する便宜供与を廃止することなどによって，労働組合を「適正化」するという政策を取るようになったものと認められる。また，市長は，上記政策を推進するため，被告市の幹部職員及びＷ特別顧問に対して，被告市を挙げて労働組合の実態調査に着手することを指示するとともに，労働組合「適正化」の一手段として，本件調査チームによる調査を利用しようと考えていたものと認めるのが相当である。
そうすると，本件アンケートは，本件調査チームによる調査の一環として実施されたものであるから，客観的に見れば，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成していたものと評価せざるを得ない。ｃこの点，上記事実経過によれば，市長による労働組合「適正化」政策の中心的課題は，市庁舎内における労働組合の政治活動の防止にあると認められるところ，職員による違法な政治活動が市庁舎内で行われれば，住民の行政の中立的運営に対する信頼が損なわれるおそれがあることは否定することができないから，そのような政治活動が行われる蓋然性が存在するのであれば，そのような政策を取る必要性もあったものといえる。しかしながら，上記政策の一環としてであっても，その必要性や労働組合に対する便宜供与をすることによる具体的な弊害が存在しないにもかかわらず，労働組合の団結権等に与える影響に配慮して十分な団体交渉を経るなどの手続を取らないまま，労働組合に対する便宜供与を一方的に廃止することは，上記政策目的との合理的関連性が認められない以上，労働組合の活動一般を弱体化させるものとして，労働組合及びその組合員の団結権等（憲法２８条）を侵害するものであったというべきである。
(イ)本件調査チームの独立性・中立性について
ａこれに対し，被告らは，本件調査チームが日弁連ガイドラインに沿ったものであり，被告市から独立性及び中立性を有する旨主張する。しかしながら，前提事実(4)並びに認定事実（イ）及び（ウ）に加え，証拠（甲５６，乙１の１及び２，丙３１，被告Ｙ本人）によれば，①日弁連ガイドラインは，企業等の内部調査を実施する内部調査委員会と区別されるものとして，企業等から独立した委員のみをもって構成されるものを第三者委員会とし，第三者委員会は，企業等から独立した立場で，ステークホルダー（利害関係者）のために，中立・公正で客観的な調査を行うものとされ，顧問弁護士等の企業等と利害関係を有するものは委員に就任することはできないと規定していること，②本件アンケートが実施された時点では，本件調査チームは，被告Ｙのほかに，Ｗ特別顧問及びＶ特別参与のみで構成されていたところ，Ｗ特別顧問は，市長の指示を受けて，被告Ｙに対して被告市の職員による違法行為等が発生している原因に関する調査を依頼するとともに，本件アンケートの設問への加筆や市長メッセージの作成を行ったり，本件アンケートの内容を確認したりするなど，本件アンケートの実施に深く関与していたこと，③被告Ｙは，労働組合のみならず，市長を含む被告市も本件調査チームによる調査の対象としていたこと，④Ｗ特別顧問は，本件調査チームのメンバーとして活動するのと同時に，被告市の特別顧問として，市長の労働組合「適正化」政策の中核である労働組合への便宜供与の禁止を内容とする労使関係条例案等の作成について，中心的に関与していたことが認められる。
これらの事実によれば，日弁連ガイドラインは，第三者委員会による企業等の不祥事等の調査について，委員会のメンバーが企業等から独立していることを特に重視しているものと考えられ，前提事実(1)のとおり，被告Ｙは，同ガイドラインの起草メンバーを務めたのであるから，そのことを十分に認識していたはずである。それにもかかわらず，本件調査チームの主要なメンバーの一人であるＷ特別顧問は，正に本件調査チームによる調査の対象である被告市における労使関係について，本件調査チームによる調査の対象でもある市長の意向を受けて，市長の政策を推進するための活動を行っていたものである。そうすると，本件調査チームについては，客観的に見て，被告市からの独立性及び中立性は確保されていなかったものといわざるを得ない。


ｂこの点，被告Ｙは，本人尋問において，本件調査チームによる調査作業で手一杯であり，Ｗ特別顧問が被告市と利害関係を有するか否かを確認することをしなかった旨供述する。
しかしながら，そもそも被告Ｙは，Ｗ特別顧問とは旧知の仲であり，市庁舎内で打合せをしたり電子メール等でやり取りをしたりしながら，被告市における労使関係の調査を進めてきたものである（甲４９，５６，丙３１，被告Ｙ本人）から，被告ＹがＷ特別顧問の活動内容を知らなかったとは直ちに考え難い。また，仮に，被告Ｙが本件調査チームの主要メンバーであるＷ特別顧問が被告市から独立性・中立性を有するかについて意を払わなかったとすれば，そのことが正に本件調査チームが被告市からの独立性・中立性を有していなかったことを示すものというべきである。
ｃまた，被告らは，Ｗ特別顧問が本件調査チームによる調査のわずか２か月前に特別顧問を委嘱されたことや，それまでＷ特別顧問と被告市には一切の利害関係がなかったこと，Ｗ特別顧問は特別顧問設置要綱に定める謝礼以外の金員を受領していないことからすれば，Ｗ特別顧問は被告市から独立性・中立性を有していた旨主張する。しかしながら，被告らが指摘する点は形式的な利害関係の有無にとどまり，上記ａのとおり，Ｗ特別顧問が市長との実質的な利害関係を有していたことからすれば，被告らが主張する点は，Ｗ特別顧問の独立性・中立性を示すものとはいえない。
そのほか，被告らは，調査報告書の起案権が本件調査チームに専属すること，本件調査チームの作業スペースが被告市から独立していたことなどを主張するが，いずれも本件調査チームの主要メンバーが調査対象である市長の政策を推進する立場にあったという問題点を治癒するようなものとはいえない。
ｄさらに，後記オ（オ）で説示するとおり，処分権者である市長等が本件調査チームから本件アンケートの回答内容の提供を受け，それに基づき懲戒処分を行う可能性もあり得たことをも考慮すると，本件調査チームが被告市からの独立性・中立性を有していたとは認められないから，本件アンケートを含む本件調査チームによる調査が，市長の労働組合「適正化」政策の一部を成していたという上記評価は左右されないものというべきである。
(ウ)原告組合らを無力化する目的の有無について
ａ上記で述べたとおり，本件アンケートは市長の労働組合「適正化」政策の一部を成していたものであるところ，原告らは，本件アンケートについて，市長が，平成２３年１１月の市長選挙において，市長の対立候補であったＪ前市長を原告組合らが支持したことを逆恨みし，原告組合らを敵視して，これを無力化する目的で実施されたものである旨主張する。
ｂ   しかしながら，   前提事実(4)並びに   認定事実（ウ），   （オ）及び（カ）に加え，証拠（甲５６，丙３１，被告Ｙ本人）及び弁論の全趣旨によれば，①被告Ｙは，平成２４年１月１２日に市長から特別顧問を委嘱されるまでの間，被告市やその職員による労働組合である原告組合らとの間に契約関係，人的関係その他の利害関係を有しておらず，市長との面識も有していなかったこと，②被告Ｙは，市長から被告市の職員による違法活動等の調査を依頼されたことから，Ｒ教授に対するヒアリングの結果や過去に関与した公務員の不祥事調査における経験を踏まえ，被告市における労使関係を調査するため，本件アンケートを実施することを発案し，その内容についても，本件調査チームのメンバーであったＷ特別顧問及びＶ特別参与の意見を聴いたほかは，一人で作成したものであり，本件アンケートを実施すること及びその内容について，市長等を含む被告市の職員の了承や指示を得ることはなかったことが認められる。
ｃそうすると，被告Ｙは，被告市における労使関係を調査するという目的で，本件アンケートの作成等をしたものと認められ，それを超えて，市長の意向を受けるなどして，本件アンケートの作成等をすることによって，原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認め難く，そのほか被告Ｙ自身が上記のような意図又は動機を有していたことを認めるに足りる証拠はない。また，市長において，本件アンケートの作成過程を把握し，被告Ｙに指示するなどして，本件アンケートの個別の設問内容を自らの意に沿うものにしようとしていたと認めるに足りる証拠もない。
(エ)まとめ
以上によれば，本件アンケートを含む本件調査チームによる調査が市長の労働組合「適正化」政策の一部を成していたことは，本件アンケートが原告らの憲法上の権利を侵害するものであったか否かを検討する上で，重要な要素となるものということができる。
しかしながら，被告Ｙが本件アンケートの作成等をするに当たって，原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認められないし，適正な労使関係を形成すること自体は正当なものであって，このような労使関係を形成するためには，従前の被告市と労働組合との関係において不適正な点があったかどうかを具体的に調査しなければならないこともまた事実である。
そうすると，本件アンケートを含む本件調査チームによる調査が市長の労働組合「適正化」政策の一部を成しており，市長による一連の上記政策の中に，労働組合の団結権等を侵害する違法な施策が存在していたとしても，上記（ウ）で述べたことをも考慮すれば，そのことから直ちに，本件アンケートが上記団結権等を侵害することを意図するものであったとまではいえない。
エ本件アンケートの必要性について
(ア)被告らは，本件アンケートの必要性として，被告市の職員等による違法行為等が多発する背景には，従前から続く労使関係癒着の構造が存在し，使用者側と労働組合が明示的又は黙示的に結託して違法行為等の隠ぺいを図っているという仮説が該当する可能性が高いことから，管理する側のヒアリング調査では問題の実態は明らかにならないこと，個別具体的な事象についての質問では根本原因の解明を期待することができないこと，内部告発の信用性を確認するために対象を限定することなく情報を得る必要があったことを主張する。


(イ)そこで検討するに，前提事実(2)並びに認定事実（イ），（エ）及び（オ）に加え，証拠（甲２５，５６，乙７，８，丙３１，被告Ｙ本人）によれば，本件アンケートが実施された時点における状況として，①被告市においては，職員厚遇問題が大きく報道されるようになったことを受け，平成１６年１２月に設置された改革委員会における議論を踏まえ，労使関係に関する改革が図られてきたが，平成１８年アンケートによれば，労使関係に問題があるとする意見と問題がないとする意見が同数程度であったこと，②平成２３年１２月２６日の市会交通水道委員会において，原告Ｎ組合の役員が勤務時間内組合活動を行っていたことが指摘され，交通局の幹部職員がこの事実を認めて謝罪したこと，③平成２４年１月２７日の市会財政総務委員会において，交通局の職員が勤務時間内に労働組合の会議に出席していたことが指摘され，交通局の幹部職員がこの事実を認めて謝罪したこと，④市庁舎に設置されていた本件目安箱に対する投書の中には，組合による人事介入，勤務時間内組合活動及びヤミ便宜供与等について告発するものが含まれており，被告Ｙが同日面談した被告市の職員である内部告発者も同様の事実を述べていたことが認められる。
そうすると，少なくとも原告Ｎ組合については，勤務時間内組合活動という問題点が一部明らかになっていたものであり，平成１８年アンケート，本件目安箱への投書及び内部告発者の告発内容からすれば，被告市における労使関係に関する調査の必要性がなかったとはいえない。(ウ)一方，本件アンケートが実施された時点においては，原告Ｎ組合以外の労働組合については，違法行為等が具体的に明らかになっていたわけではなく，全ての労働組合について違法行為等が次々と明らかになっているような緊急性の高い事態が発生していたとは認められない。また，本件目安箱への投書の内容や上記内部告発者の告発内容を具体的に裏付ける証拠が存在したものとも認められない。
そして，被告Ｙは，被告市の職員による違法行為等の原因に関する調査の端緒として本件アンケートを実施したものであり（丙３１，３２，被告Ｙ本人），本件アンケートは模索的・探索的な性質を有するものであって，被告Ｙの上記仮説も飽くまで仮説の域を出るものではなかったものである。
(エ)また，認定事実（ア）のとおり，本件アンケートの実施前には，被告市の職員が覚せい剤取締法違反や殺人未遂の容疑で逮捕されるなど，被告市の職員による違法行為が頻発していたことが認められる。しかしながら，被告市の職員によるこれらの違法行為については，個人的な問題である可能性も高く，これが労使関係の問題に起因するものとは直ちに考え難いというべきである。
(オ)さらに，認定事実（エ）及び（オ）によれば，本件アンケートの実施当時，被告市の市長部局及び交通局においては，人事担当課長や管理職を対象とする調査に着手していただけでなく，原告Ｎ組合は，平成２４年２月１日の被告Ｙとの意見交換において，自主的な内部調査を行うことに前向きな姿勢を見せていたものであり，原告Ｏ組合も，内部調査を実施する方向で検討を開始していたことが認められる。(カ)そして，被告らが被告市のほぼ全職員を対象とする本件アンケートを実施した必要性として主張するところは，上記のとおり，管理する側のヒアリング調査では問題の実態は明らかにならないこと，及び内部告発の信用性を確認するため，対象を限定することなく情報を得る必要があったことというものである。
しかしながら，これらの必要性は抽象的なものにとどまっており，被告市のほぼ全職員を対象とする本件アンケートを実施する十分な必要性を示すものとはいえない。また，被告Ｙにおいて，回答者を必要十分な範囲に絞って本件アンケートを実施するといったことを検討した形跡も存在しない。
(キ)そうすると，被告Ｙは，被告市が着手していた被告市の職員や労働組合の憲法上の権利を侵害する可能性が比較的低い手法による調査の結果や，原告組合らによる自主的な内部調査の結果を待つことなく，直ちに被告市のほぼ全職員を対象とする本件アンケートの作成等をしたものであるところ，上記（ウ）のとおり，当時，緊急性の高い事態が発生していたわけではないことからすれば，被告Ｙによる上記行動は拙速との評価を免れないというべきである。
(ク)以上によれば，本件アンケートを実施する必要性が全く存在しなかったとはいえないものの，職務命令をもってほぼ全職員を対象に後記のような網羅的な質問を内容とするアンケートを実施しなければならない必要性は乏しいものであったということができる。
オ本件アンケートの手法の相当性について
(ア)前提事実(3)及び(4)並びに認定事実（カ）によれば，本件アンケートは，被告市のほぼ全職員を対象として，被告市における労使関係に関する広範な内容について，本件職務命令により記名式での回答を義務付けたものであって，しかも，本件アンケートの実施に当たって被告市の職員に示された職員宛て市長メッセージ等には，真実を正確に回答することを求めるとともに，正確な回答がされない場合には処分の対象となり得ることが明記されていたものである。
そうすると，本件アンケートは，懲戒処分の威嚇力を背景に，記名式で正確な回答をすることを義務付けるものであって，その手法は強制的なものであったということができるから，このような強制的な記名式のアンケートを実施する際には，任意の無記名式のアンケートを行う場合に比べて，その内容が回答者の憲法上の権利を侵害するものとならないよう細心の注意が払われる必要があったというべきである。(イ)また，前提事実(4)によれば，本件アンケートの実施に当たって発出された職員宛て市長メッセージ等には，被告市の職員による違法又は不適切と思われる政治活動や組合活動について次々と問題が露呈しており，徹底した調査・実態解明により膿を出し切りたいと考えていると記載されていることが認められる。
そして，本件アンケートの実施に当たって，上記のような記載のある職員宛て市長メッセージ等が発出されたことによって，回答者である被告市の職員としては，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていると認識することになったものと考えられる。しかしながら，実際には，上記エ（ウ）で述べたとおり，全ての労働組合について違法行為等が次々と明らかになっているような緊急性の高い事態が発生していたものではなかったものである。
そうすると，本件アンケートの実施に当たって発出された職員宛て市長メッセージ等は，被告市の職員に対し，組合活動への参加を萎縮させる効果を有するものであったといえ，このような職員宛てメッセージ等とともに本件アンケートが実施されたことは，手法として相当性を欠くものであったというべきである。
(ウ)これに対し，被告らは，第三者委員会の求めに応じて企業等が業務命令を発出したり，同業務命令に際し，調査に対して真実を述べることなどの指示をしたりすることは，日弁連ガイドライン及びその解説において認められている正当な手法であると主張する。


しかしながら，日弁連ガイドラインが，被調査者の憲法上の権利を侵害するような調査に応じることを命じる業務命令を発出することまでも容認しているとは考えられないから，本件アンケートの内容が回答者の憲法上の権利を侵害するものとならないよう細心の注意が払われる必要があったことには何ら変わりがないというべきである。(エ)また，被告らは，平成１８年アンケートが極めて低い回収率にとどまっていたため，本件アンケートの実効性を高めるためには，本件職務命令が不可欠であったと主張する。
確かに，前提事実(2)によれば，任意の方法で行われた平成１８年アンケートの回収率はいずれも数％にとどまっていたことが認められる一方，本件職務命令により回答を義務付けることによって，本件アンケートについては，ほぼ１００％の回収率を確保することができることになったものと考えられる。
しかしながら，本件アンケートの回収率を重視して，本件職務命令により回答を義務付ける以上，その内容が回答者の憲法上の権利を侵害するものとならないよう細心の注意が払われる必要性があったことには何ら変わりがないものというべきである。
(オ)さらに，被告らは，市長等に本件アンケートの回答内容を開示することは予定されておらず，本件職務命令において懲戒処分の対象として想定されていたのは，本件アンケートを物理的に妨害するなど，外形的な行為から懲戒処分が相当と考えられるような極めて悪質な場合に限られていたと主張する。
確かに，前提事実(4)によれば，職員宛て市長メッセージ等には，本件アンケートの回答内容は本件調査チームのみが見て，被告市の職員の目に触れることは決してないことが記載されていることが認められる。しかしながら，前提事実(4)によれば，同メッセージ等には，正確な回答がされない場合には処分の対象となり得ること，本件アンケートへの回答で，自らの違法行為について真実を報告した場合，懲戒処分の標準的な量定を軽減することが明記されていたことが認められるところ，これらの記載からは，処分権者である市長等において，本件アンケートへの回答が正確なものか否かを判断して懲戒処分をすることや，本件アンケートへの回答内容を見て懲戒処分の量定を判断することがあり得るとしか理解することができず，被告らが主張するような趣旨を読み取ることは困難である。
そうすると，このような相矛盾する記載がされていることからすれば，本件アンケートの回答者である被告市の職員としては，処分権者である市長等が本件アンケートの回答内容を確認する可能性もあり得ると考えても何ら不自然ではなかったというべきである。
(カ)以上によれば，本件アンケートの手法は強制的なものであったから，その内容が回答者の憲法上の権利を侵害するものとならないよう細心の注意が払われる必要があったとともに，本件アンケートの実施に当たって発出された職員宛て市長メッセージ等は，被告市の職員に対して，組合活動への参加を萎縮させる効果を有するものであったことからすれば，このような職員宛てメッセージ等とともに本件アンケートが実施されたことは，手法として相当性を欠くものであったというべきである。なお，原告らは，Ｈ社事件最判及びＧ社事件最判を指摘して，原告職員らには本件アンケートへの調査協力義務がなかった旨主張するが，Ｈ社事件最判は，労働基準法上の労働者の調査協力義務について判断し，Ｇ社事件最判は，使用者による不当労働行為の成否について判断したものであって，いずれも地方公務員の調査協力義務について直ちに妥当するものではないし，原告らが主張する各事実をもって，直ちに原告らには本件アンケートに協力する義務がなかったとまではいえないから，原告らの上記主張は採用することができない。
カ本件アンケートの個別の設問内容について
(ア)Ｑ１からＱ５までについて
ａ前提事実(3)によれば，Ｑ１からＱ５までは，回答者の氏名，職員番号，所属部署，職種及び職員区分を質問するものであることが認められる。
これらの質問事項のうち，氏名，職員番号及び所属部署は，本件アンケートを記名式にしたことによるものであり，職種及び職員区分は，これらによる本件アンケート結果の分類を可能とするためのものであったという被告らの主張は合理的であり，記名式でのアンケートであることを前提とすれば，このような項目の回答を求めたことについては必要性があったものということができる。
ｂこれに対し，原告らは，各個人の特定が職員番号及び部署に及ぶことによって，逃げられないという強制力を及ぼす恐怖感が与えられることや，職種及び職員区分を聞かれることによって，職種や階級との関係で不利益が与えられるかもしれないという恐怖感が与えられることを主張する。
しかしながら，職員番号，部署，職種及び職員区分といった客観的な情報であって，被告市も当然に把握している事実を聞かれることによって，上記のような恐怖感が生じるとは考え難く，原告らの上記主張は採用することができない。
ｃそうすると，原告らが主張する不利益については，結局，これ以降の個別の設問の回答を強制されることによる権利侵害の有無のところで判断すれば足りるというべきである。
(イ)Ｑ６について
前提事実(3)によれば，Ｑ６は，労働条件に関する組合活動への参加の有無やその活動内容等を質問するものであり，同活動に誘った人の氏名については任意回答としていることが認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)思想・良心の自由は，人の内心の表白を強制されないという沈黙の自由も含むものであるところ，思想・良心そのものではなくとも，例えば，特定の思想団体への所属等の経歴等の申告を強制することは，実質的に思想内容の表白を強制するものに等しいものとして，思想・良心の自由を侵害するものとなり得るものと解される。そして，Ｑ６は，回答者の思想・良心そのものを質問するものではないが，回答者の労働組合加入の有無，労働条件に関する組合活動への参加の有無やその活動内容，同活動への参加のきっかけが判明する質問となっているということができる。
(b)しかしながら，労働組合は，労働条件の維持改善その他経済的地位の向上を図ることを主たる目的として組織されるものである（労組法２条）し，労働組合加入の動機や組合活動への関与の在り方は労働者によって様々であるから，労働組合に加入していることや組合活動に参加していることなど自体が，直ちに特定の思想内容を推知させるものであるとまではいえない。
また，労働組合は，使用者との団体交渉（労組法６条）や労働協約の締結（同法１４条）等の団体行動を通じて，労働条件の維持改善を図るものであるところ，このような団体行動においては，例えば，団体交渉やチェック・オフに関する労使協定の締結，不当労働行為に対する救済申立て等において，個々の労働者が労働組合に加入しているかどうかやその活動内容が使用者に対して開示されることも予定されているといえる。
なお，上記で述べたところは，労組法上の労働組合には該当しない職員団体についてもおおむね同様である。
そうすると，Ｑ６については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，労働組合加入や組合活動への参加の有無等が判明する質問への回答を求めることが，直ちに思想内容の表白を強制するものとして，思想・良心の自由を侵害するとまではいえない。


(c)したがって，Ｑ６が原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について
(a)憲法１３条は，国民の私生活上の自由が公権力の行使に対しても保護されるべきことを規定しているものと解されるところ，個人の私生活上の自由の一つとして，プライバシーをみだりに侵害されない自由も保障されているものと解される。そして，具体的な情報がプライバシーとして保護されるには，個人の私生活上の事実又は情報で周知のものではなく，一般人を基準として，他人に知られることで私生活上の平穏を害するような情報であることが必要と考えられる。
Ｑ６は，労働組合加入や組合活動への参加の有無等が判明する質問であるものの，開示を求められているのは労働条件に関する組合活動への参加の有無等に関する事実に限られており，上記ａ(b)で述べたところを併せ考慮すれば，このような事実については，一般人を基準として，他人に知られることで私生活上の平穏を害するような情報であるとまでは認められない。
なお，後記ｃ(d)で述べるとおり，上記事実を開示することによって，回答者において，被告市から何らかの不利益を受けるのではないかという懸念や動揺が生じるとしても，このような懸念や動揺は上記事実の開示そのものに対するものではないから，団結権侵害に該当する場合であっても，プライバシーを侵害するものとはいえない。
(b)したがって，Ｑ６については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｃ団結権の侵害の有無について
(a)憲法２８条は労働者及び労働組合の団結権等を保障しているところ，例えば，使用者がその雇用する労働者のうち誰が組合員であるかを知ろうとすることは，それ自体として禁止されているものではなく，労働協約の締結，賃金交渉等の前提として個々の労働者の組合加入の有無を把握する必要を生ずることも少なくないが，本来使用者の自由に属する行為であっても，労働者の団結権等との関係で一定の制約を被ることは免れないものと解される（Ｇ社事件最判参照）。
(b)Ｑ６は，労働条件に関する組合活動への参加の有無やその活動内容等を質問するものであるところ，被告らは，Ｑ６について，本件アンケートに先立ち，勤務時間内組合活動やヤミ便宜供与等の存在が判明していたことから，これらの事実の有無又はこれらに関する調査の端緒となる事象の有無を確認する必要性があったと主張する。
しかしながら，上記エで述べたとおり，本件アンケートが実施された時点においては，原告Ｎ組合以外の労働組合については違法行為等が具体的に明らかになっていたわけではないから，被告市のほぼ全職員を対象に，労働条件に関する組合活動への参加の有無やその活動内容等を調査する必要性があったとまでは認め難い。また，Ｑ６は，組合活動に誘われた事実や参加した組合活動の内容等に関し，時間帯が勤務時間内か否か，場所が勤務場所か否かを限定することなく質問するものであって，被告らが主張する調査の必要性からすれば，広範にすぎることは否定し難い。
しかも，上記のとおり，被告らは，勤務時間内組合活動やヤミ便宜供与等の事実を調査する端緒として確認する必要があったと主張していることからしても，個別の職員の組合活動への参加の有無やその活動内容等を調査しなければならない必要性があったとは認め難い。
そうすると，Ｑ６については，そもそも，被告市のほぼ全職員を対象に，個別の職員の組合活動への参加の有無やその活動内容等を調査しなければならない必要性があったとは認め難い。(c)また，前記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
(d)以上で述べたところによれば，Ｑ６は，上記各事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合が違法又は不適切な組合活動をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させる効果を有するというべきである。また，被告市の職員において，Ｑ１６で労働組合への加入歴を回答するとともに，Ｑ６で組合活動への参加の有無やその活動内容等を回答した場合，前記オ（オ）で述べた懲戒処分に言及する記載も相まって，何らかの不利益を受けるのではないかと懸念するのもやむを得ないといえるから，Ｑ６は，職員に動揺を与える内容のものであり，労働組合を弱体化させるものであったということができる。なお，被告らは，労働組合による違法行為等があったことは本件アンケートに先立ち既に明らかになっていたと主張するが，上記エで述べたとおり，本件アンケートが実施された時点においては，原告Ｎ組合以外の労働組合については違法行為等が具体的に明らかになっていたわけではないから，被告らの上記主張は採用することができない。また，Ｑ６においては，労働条件に関する組合活動に誘った人の氏名は任意回答とされているが，上記で述べたことからすれば，Ｑ６が上記萎縮効果を有するとともに，職員に動揺を与える内容のものであったことには変わりがないというべきである。(e)したがって，Ｑ６は，原告らの団結権を侵害するものであったというべきである。
ｄ小括
以上によれば，Ｑ６は，原告らの団結権を侵害するものであったが，その他の憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(ウ)Ｑ７について
前提事実(3)によれば，Ｑ７は，特定の政治家を応援する活動への参加の有無等を質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ７は，特定の政治家を応援する活動への参加の有無等を質問するものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではなく，具体的にどの政治家を応援する活動であるかについて質問するものでもないから，この質問によって，原告職員らの思想内容が明らかになるとはいえない。
(b)したがって，Ｑ７については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について


(a)Ｑ７は，特定の政治家を応援する活動への参加の有無等を質問するものであるところ，被告らは，本件アンケートに先立ち，勤務時間内におけるＪ前市長の推薦者紹介カードの配布等が判明していたことから，違法又は不適切な政治活動の有無や，それに関する調査の端緒となる事象の有無を確認する必要があったと主張する。しかしながら，Ｑ７は，特定の政治家を応援する活動への参加の有無や参加した活動の内容等に関し，時間帯が勤務時間内か否か，場所が勤務場所か否かを限定することなく質問するものであって，被告らが主張する調査の必要性からすれば，過度に広範なものであったといわざるを得ない。
(b)そして，特定の政治家を応援する活動への参加の有無等という事実は，職務と関連しない私生活上の事実であって，労働組合に加入して団体行動をする場合に使用者に対して開示されることが予定されているようなものでもないから，具体的な政治家の氏名の回答を要求していない点を考慮しても，上記ウで述べたとおり，本件アンケートが市長による労働組合「適正化」政策の一部を成していることからすれば，一般人を基準として，他人に知られることで私生活上の平穏を害するような情報であると認められるとともに，上記(a)で述べたとおり，Ｑ７は，調査の具体的な必要性が認められる部分に限定せずに過度に広範に回答を義務付けるものであった。(c)以上で述べたところによれば，上記エ及びオで述べたとおり，本件アンケートを実施する必要性は乏しく，本件アンケートは強制的な手法によるものであったことも勘案すると，原告職員らは，特定の政治家を応援する活動への参加の有無等という事実の開示を強制されることによってプライバシーを侵害されたものということができる。
なお，Ｑ７においては，特定の政治家を応援する活動に誘った人の名前は任意回答とされているが，上記で述べたことからすれば，原告職員らのプライバシーが侵害されたことには変わりがないというべきである。
(d)これに対し，被告らは，違法行為等の調査の一環として特定の政治家を応援する活動への参加の有無等を確認しているのであり，職務と関係のない私的な事項であるとはいえないと主張する。しかしながら，Ｑ７は，違法又は不適切な政治活動とそうではない政治活動を何ら区別することなく質問することによって，職務と関係のない私的な事項についても回答を強制することになっているものといわざるを得ないから，被告らの上記主張は採用することができない。
(e)したがって，Ｑ７は，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったというべきである。
ｃ政治活動の自由の侵害の有無について
(a)憲法２１条は表現の自由としての政治活動の自由を保障しており，地公法３６条の政治的行為の制約を受ける地方公務員であっても，同制約を受けるほかは，政治活動の自由の保障を受けることには変わりがないものと解される。
しかしながら，Ｑ７は，特定の政治家を応援する活動への参加の有無等を質問するものにとどまり，政治活動への参加を禁止又は妨害したり，逆に政治活動への参加を強制したりするものではないから，原告らの政治活動の自由を侵害するものとまでは認められない。(b)したがって，Ｑ７については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの政治活動の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｄ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ７は，特定の政治家を応援する活動への参加の有無や労働組合から参加を誘われたか等を質問するものであるところ，上記ｂ(a)で述べたとおり，調査の具体的必要性が認められる部分を超えて過度に広範に回答を義務付けているし，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成していて，特に本設問は市長が同政策を取るようになった動機に直接関わるものであるとともに，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。そうすると，Ｑ７は，上記各事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合が違法又は不適切な政治活動をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。
また，上記ｂで述べたとおり，Ｑ７は原告職員らのプライバシーを侵害するものであったものである。
(b)しかしながら，前記ウ（ウ）で述べたとおり，本設問は，上記動機を有する市長の指示等により作成されたものではなく，被告Ｙが自らの判断により作成したものであって，被告Ｙには原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認められない。また，Ｑ７によって開示を求められる事実は，特定の政治家を応援する活動への参加の有無等というものであるところ，このような活動は，憲法２８条によって保障される団結権等の行使としての組合活動の中核的なものであるとはいえない上，Ｑ７においては，具体的な政治家の氏名の回答は要求されておらず，特定の政治家を応援する活動に誘った人の氏名も任意回答とされていて，労働組合の具体的な政治活動の内容の回答を強制するものとはなっていない。そうすると，Ｑ７の選択肢は，勧誘者について労働組合と労働組合以外の者という区分けにより質問をしており，労働組合を特別視していることを考慮したとしても，Ｑ７が，直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。
(c)したがって，Ｑ７が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｅ小括
以上によれば，Ｑ７は，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったが，その他の憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(エ)Ｑ８について
前提事実(3)によれば，Ｑ８は，職場の関係者からの特定の政治家への投票要請の有無等を質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ８は，職場の関係者からの特定の政治家への投票要請の有無等を質問するものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではなく，また，特定の政治家への投票の有無を質問するものでもないから，この質問によって，原告職員らの思想内容が明らかになるとはいえない。
(b)したがって，Ｑ８については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について


(a)Ｑ８は，回答者が職場の関係者から特定の政治家への投票要請をされたかどうか等を質問するものであって，回答者自身の投票の有無や内容，投票要請をされた具体的な政治家及び投票要請をした人の氏名を回答することは要求されていないところ，職場の関係者から投票要請をされたという事実それ自体が，一般人を基準として，他人に知られることで私生活上の平穏を害するような情報であるとまではいえない。
(b)したがって，Ｑ８については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｃ政治活動の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ８は，特定の政治家に対する投票要請の有無等を質問するものにとどまり，政治活動への参加を禁止又は妨害したり，逆に政治活動への参加を強制したりするものではないから，原告らの政治活動の自由を侵害するものとまでは認められない。
(b)したがって，Ｑ８については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの政治活動の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｄ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ８は，特定の政治家に対する投票要請の有無やそれが労働組合からの要請であるか等を質問するものであるところ，上記（ウ）ｄ(a)で述べたところと同様，Ｑ８は，上記各事項について質問することによって，労働組合による投票要請それ自体は直ちに違法なものではないにもかかわらず，回答者である被告市の職員に対し，労働組合が違法又は不適切な政治活動をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。
(b)しかしながら，上記（ウ）ｄ(b)で述べたところと同様，本設問は，上記動機を有する市長の指示等により作成されたものではなく，被告Ｙが自らの判断により作成したものであって，被告Ｙには原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認められない。また，Ｑ８によって開示を求められる事実は，労働組合からの特定の政治家に対する投票要請の有無等というものであるところ，このような投票要請行動は，憲法２８条によって保障される団結権等の行使としての組合活動の中核的なものであるとはいえない上，Ｑ８においては，具体的な政治家の氏名の回答は要求されておらず，特定の政治家への投票要請をした人の氏名も任意回答とされていて，労働組合の具体的な政治活動の内容の回答を強制するものとはなっていないし，回答の対象も回答者自身の行為ではない。
そうすると，Ｑ８の選択肢は，要請者について労働組合と労働組合以外の者という区分けにより質問をしており，労働組合を特別視していることを考慮したとしても，Ｑ８が，直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。
(c)したがって，Ｑ８については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｅ小括
以上によれば，Ｑ８が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(オ)Ｑ９について
前提事実(3)によれば，Ｑ９は，紹介カードの配布を受けた事実の有無や紹介カードに記入して返却した理由等を質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ９は，紹介カードの配布を受けた事実の有無や紹介カードに記入して返却した理由等を質問するものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではなく，また，どの選挙候補者陣営のための紹介カードであるかを質問するものでもないから，この質問によって，原告職員らの思想内容が明らかになるとはいえない。(b)したがって，Ｑ９については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について
(a)Ｑ９は，紹介カードの配布を受けた事実の有無や紹介カードに記入して返却した理由等を質問するものであって，このような事実は，職務と関連しない私生活上の事実であって，具体的な選挙候補者陣営の名称の回答を要求していない点を考慮しても，上記ウで述べたとおり，本件アンケートが市長による労働組合「適正化」政策の一部を成していることからすれば，一般人を基準として，他人に知られることで私生活上の平穏を害するような情報であると認められるとともに，上記（ウ）ｂ(a)で述べたところと同様，調査の具体的な必要性が認められる部分に限定せずに過度に広範に回答を義務付けるものであった。
そうすると，上記エ及びオで述べたとおり，本件アンケートを実施する必要性は乏しく，本件アンケートは強制的な手法によるものであったことも勘案すると，原告職員らは，このような事実の開示を強制されることによってプライバシーを侵害されたものということができる。
なお，Ｑ９においては，紹介カードを配布した人等の名前は任意回答とされているが，上記で述べたことからすれば，Ｑ９がプライバシーを侵害するものであることには変わりがないというべきである。
(b)これに対し，被告らは，本件アンケートに先立ち，勤務時間内におけるＪ前市長の推薦者紹介カードの配布等が判明していたことなどから，これらに関する調査の端緒となる事象の有無を確認する必要があったことや，違法行為等の調査の一環として紹介カードの配布の有無等を確認しているのであり，職務と関係のない私的な事項であるとはいえないと主張するが，これらの主張を採用することができないことは，上記（ウ）ｂ(a)及び(d)で述べたとおりである。(c)したがって，Ｑ９は，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったというべきである。
ｃ政治活動の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ９は，紹介カードの配布を受けた事実の有無や紹介カードに記入して返却した理由等を質問するものにとどまり，政治活動への参加を禁止又は妨害したり，逆に政治活動への参加を強制したりするものではないから，原告らの政治活動の自由を侵害するものとまでは認められない。
(b)したがって，Ｑ９については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの政治活動の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｄ団結権の侵害の有無について


(a)Ｑ９は，紹介カードの配布を受けた事実の有無や紹介カードに記入して返却した理由等を質問するものであるところ，上記（ウ）ｂ(a)で述べたところと同様，調査の具体的必要性が認められる部分を超えて過度に広範に回答を義務付けているし，この質問は，平成２３年１１月の市長選挙において労働組合によりＪ前市長の紹介カードが配布されていたという市会交通水道委員会における指摘を前提とするものであって，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成していて，特に本設問は市長が同政策を取るようになった動機に直接関わるものであるとともに，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。そうすると，回答者において，Ｑ９が市会交通水道委員会における指摘を前提とするものであることを認識していた場合，Ｑ９は，上記各事項について質問することによって，労働組合による紹介カードの配布それ自体は直ちに違法なものではないにもかかわらず，回答者である被告市の職員に対し，労働組合が違法又は不適切な政治活動をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。
(b)しかしながら，上記（ウ）ｄ(b)で述べたところと同様，本設問は，上記動機を有する市長の指示等により作成されたものではなく，被告Ｙが自らの判断により作成したものであって，被告Ｙには原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認められない。また，Ｑ９には労働組合に関する記載がない以上，少なくとも上記認識を欠いている回答者については，上記萎縮効果を認めることはできないことに加えて，前記（エ）ｄ(b)で述べたことからすれば，紹介カードの配布を受けた事実の有無等の回答を求めることが，直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。(c)したがって，Ｑ９が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｅ小括
以上によれば，Ｑ９は，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったが，その他の憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(カ)Ｑ１０について
前提事実(3)によれば，Ｑ１０は，組合幹部が職場で優遇されていると思うか否か及びこれを指摘しづらい理由について質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ１０は，組合幹部が職場で優遇されていると思うか否か及びこれを指摘しづらい理由について質問するものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではないし，この質問によって，原告職員らの思想内容が明らかになるともいえない。
(b)したがって，Ｑ１０については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について
(a)Ｑ１０は，組合幹部が職場で優遇されていると思うか否か及びこれを指摘しづらい理由について質問するものであって，他者である組合幹部について，職務行為そのものではない私的かつ抽象的な感想又は意見を明らかにさせるものにすぎず，一般人を基準として，上記感想等を他人に知られることで私生活上の平穏を害するようなものであるとは認め難い。
また，上記エ及びオで述べたとおり，本件アンケートを実施する必要性は乏しく，本件アンケートは強制的な手法によるものであったものの，上記のような職員の感想又は意見を回答させることを端著として，組合幹部に対する優遇の事実の有無を調査する必要性がなかったとまではいえない。
そうすると，原告職員らが上記のような感想又は意見の開示を求められたからといって，プライバシーを侵害されたとまでいうことはできない。
(b)したがって，Ｑ１０が原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｃ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ１０は，組合幹部が職場で優遇されていると思うか否か及びこれを指摘しづらい理由について質問するものであるところ，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
そうすると，Ｑ１０は，上記各事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合の幹部が職場で不当に優遇されているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。
(b)しかしながら，被告らが主張するように，組合幹部が職場で優遇されているとすれば，それ自体が問題であるし，前記ｂ(a)で述べたとおり，組合幹部に対する優遇の事実の有無を調査する必要性がなかったとはいえないことや，その質問内容は抽象的な感想又は意見を明らかにさせるものにすぎないことを考慮すると，Ｑ１０について，これが直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。(c)したがって，Ｑ１０が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｄ小括
以上によれば，Ｑ１０が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(キ)Ｑ１１について
前提事実(3)によれば，Ｑ１１は，職員の採用について有利に取り扱ってもらった者がいるかなどについて質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らのプライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａプライバシー権の侵害の有無について
(a)原告らは，Ｑ１１のうち「自分自身が上記のような者の推薦により，採用で有利に取り扱ってもらった」という選択肢がプライバシー権を侵害するものであると主張する。
しかしながら，被告市の職員として採用されるに当たって，政治家や組合幹部等の推薦により有利に取り扱ってもらったという事実は，職員としての身分そのものにも関わるものであって，単なる私的な事実とはいえない。
また，上記エ及びオで述べたとおり，本件アンケートを実施する必要性は乏しく，本件アンケートは強制的な手法によるものであったものの，上記のような調査を端著として，地公法１５条が定める能力に基づく任用に反する事例の有無を調査する必要性がなかったとまではいえない。
そうすると，このような事実を質問することによって，回答者である原告職員らのプライバシーが侵害されたとまではいうことができない。
(b)したがって，Ｑ１１が原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｂ団結権の侵害の有無について


(a)Ｑ１１は，職員の採用について有利に取り扱ってもらった者がいるか等を質問するものであるところ，その選択肢の中には，「組合幹部の推薦により，採用で有利に取り扱ってもらった者がいる」というものが含まれており，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
また，本件アンケートは，労働組合及びその組合活動に関する質問が多くを占めており，上記の職員宛て市長メッセージ等も添付されていたことからすれば，Ｑ１１の選択肢の中に，他の選択肢と並んで「組合幹部の推薦により，採用で有利に取り扱ってもらった者がいる」というものが含まれることによって，組合幹部が職員の採用に当たって不当な人事介入をしているとの印象を与えることになったものといえる。
そうすると，Ｑ１１は，上記事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，組合幹部が職員の採用に当たって不当な人事介入をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。
(b)しかしながら，被告らが主張するように，職員の採用について不当な介入があるとすれば，それ自体が問題であり，その質問内容が地公法１５条が定める能力に基づく任用に反する事例について回答を求めるものであり，上記ａ(a)で述べたとおり，そのような事例を調査する必要性がなかったとはいえないことからすれば，Ｑ１１について，直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。(c)したがって，Ｑ１１が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｃ小括
以上によれば，Ｑ１１が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(ク)Ｑ１２について
前提事実(3)によれば，Ｑ１２は，職場において選挙のことが話題になったことがあるかなどについて質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ１２は，職場において選挙のことが話題になったことがあるかなどについて質問するものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではなく，また，回答者自身が話題にした内容や選挙における具体的な投票行動等について質問するものでもないから，この質問によって，原告職員らの思想内容が明らかになるとはいえない。
なお，原告らは，Ｑ１２の選択肢が話題の具体的な内容を質問しており，回答者自身が話題にしたことを記載せざるを得ないと主張するが，Ｑ１２の設問内容を読めば，回答者ではなく，組合幹部や上司等が話題にしたことを記載すれば足りるものと理解するのが通常であるから，原告らの上記主張は採用することができない。(b)したがって，Ｑ１２については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について
(a)Ｑ１２は，職場において選挙のことが話題になったことがあるかや，回答者以外の者が話題にした内容等について質問するものであって，回答者自身が話題にした内容や選挙における具体的な投票行動等についての回答は要求されておらず，職場において選挙のことが話題になったという事実それ自体が，一般人を基準として，他人に知られることで私生活上の平穏を害するような情報であるとまではいえない。
また，上記エ及びオで述べたとおり，本件アンケートを実施する必要性は乏しく，本件アンケートは強制的な手法によるものであったものの，勤務時間中における選挙の話題の有無について回答させることを端著として，違法又は不適切な政治活動の事実の有無を調査する必要性がなかったとまではいえない。
そうすると，職場において選挙のことが話題になったことがあるかなどを質問することによって，回答者である原告職員らのプライバシーが侵害されたとまではいうことができない。
(b)したがって，Ｑ１２が原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｃ政治活動の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ１２は，職場において選挙のことが話題になったことがあるかなどについて質問するものにとどまり，回答者自身が話題にした内容や選挙における具体的な投票行動等について質問するものでもなく，政治活動への参加を禁止又は妨害したり，逆に政治活動への参加を強制したりするものでもないから，原告らの政治活動の自由を侵害するものとまでは認められない。
(b)したがって，Ｑ１２については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの政治活動の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｄ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ１２は，職場において選挙のことが話題になったことがあるかなどについて質問するものであるところ，その選択肢の中には，「組合の幹部が，勤務時間中に，職務に関連して話題にした」や「組合の幹部が，勤務時間中に，職務と無関係に話題にした」というものが含まれ，その具体的な内容までも回答を求めており，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成していて，特に本設問は市長が同政策を取るようになった動機に直接関わるものであるとともに，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
そうすると，Ｑ１２は，上記事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合が違法又は不適切な選挙活動をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。
(b)しかしながら，上記（ウ）ｄ(b)で述べたところと同様，本設問は，上記動機を有する市長の指示等により作成されたものではなく，被告Ｙが自らの判断により作成したものであって，被告Ｙには原告組合らを無力化又は弱体化しようとする意図又は動機があったとは認められない。また，組合幹部が選挙のことを話題にしたからといって，直ちにそれが組合活動としてされたものであると断定することはできないから，Ｑ１２は，組合活動について直接的に調査をするものであるとはいえない。さらに，本設問では，回答者自身が話題にした内容や選挙における具体的な投票行動等についての回答は求められておらず，前記ｂ(a)で述べたとおり，違法又は不適切な政治活動の事実の有無を調査する必要性がなかったとはいえないし，組合幹部に関する選択肢は，勤務時間中のものに限定されているから，上記調査の必要性との関係でも配慮がされているものということができる。
そうすると，Ｑ１２について，これが直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。


(c)したがって，Ｑ１２が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｅ小括
以上によれば，Ｑ１２が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(ケ)Ｑ１３について
前提事実(3)によれば，Ｑ１３は，職場における組合活動及び選挙運動に関して問題のないと思われる選択肢を選択するよう求める質問であると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ１３は，職場における組合活動及び選挙運動に関して問題のないと思われる選択肢を選択するよう求めるものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではなく，また，この質問によって，原告職員らの思想内容が明らかになるともいえない。(b)したがって，Ｑ１３については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について
(a)Ｑ１３は，職場における組合活動及び選挙運動に関して問題のないと思われる選択肢を選択するよう求めるものであって，このような質問によって，回答者である原告職員らのプライバシーが侵害されるとは認められない。
(b)したがって，Ｑ１３については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｃ政治活動の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ１３は，職場における組合活動及び選挙運動に関して問題のないと思われる選択肢を選択するよう求めるにとどまり，政治活動への参加を禁止又は妨害したり，逆に政治活動への参加を強制したりするものではないから，原告らの政治活動の自由を侵害するものとまでは認められない。
(b)したがって，Ｑ１３については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの政治活動の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｄ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ１３は，職場における組合活動及び選挙運動に関して問題のないと思われる選択肢を選択するよう求める質問であるところ，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
そうすると，Ｑ１３は，職場における組合活動及び選挙運動に関する選択肢を示すことによって，その中には，何ら違法又は不適切ではないものも含まれるにもかかわらず，回答者である被告市の職員に対し，上記の選択肢に示されているような組合活動や選挙運動は全て違法又は不適切なものではないかとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。(b)しかしながら，被告らが主張するように，職員の組合活動や選挙活動に関する服務についての意識を調査する必要性がなかったとはいえないことや，その設問内容は抽象的な知識を問うものにすぎないことをも考慮すると，Ｑ１３について，直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまで評価することはできない。
(c)したがって，Ｑ１３が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｅ小括
以上によれば，Ｑ１３が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(コ)Ｑ１４について
前提事実(3)によれば，Ｑ１４は，被告市の広報活動についてどのように感じているのか等を質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由及びプライバシー権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ１４は，被告市の広報活動についてどのように感じているのか等を質問するものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではなく，この質問によって，原告職員らの思想内容が明らかになるともいえない。
(b)したがって，Ｑ１４については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について
(a)Ｑ１４は，被告市の広報活動についてどのように感じているのか等を質問するものであって，被告市の職員である原告職員らが，被告市の広報活動に対する感じ方を聞かれることによって，プライバシーが侵害されるとは認められない。
(b)したがって，Ｑ１４については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｃ小括
以上によれば，Ｑ１４が原告職員らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(サ)Ｑ１５について
ａ前提事実(3)によれば，Ｑ１５は，回答するか否かは任意であることを明確にした上で，被告市における組合活動や選挙活動について自由な回答を求めるものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権，政治活動の自由及び団結権を侵害し，原告組合らの政治活動の自由及び団結権を侵害するものであると主張する。
ｂしかしながら，Ｑ１５は，自由回答方式で任意の回答を求めるものであって，何ら回答しなくても本件アンケートを終了することができたものである（前提事実(4)）から，Ｑ１５については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの上記の憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(シ)Ｑ１６について
前提事実(3)によれば，Ｑ１６は，労働組合への加入の有無及び過去に加入していた事実の有無を質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について
(a)Ｑ１６は，労働組合への加入の有無及び過去に加入していた事実の有無を質問するものであって，回答者の思想・良心そのものを質問するものではなく，上記（イ）ａで述べたところからすれば，この質問が原告職員らの思想・良心の自由を侵害するとまではいえない。
(b)したがって，Ｑ１６については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由を侵害するものであったとはいえない。
ｂプライバシー権の侵害の有無について


(a)Ｑ１６は，労働組合への加入の有無及び過去に加入していた事実の有無を質問するものであるところ，上記（イ）ｂで述べたところからすれば，このような情報については，一般人を基準として，他人に知られることで私生活上の平穏を害するような情報であるとまでは認められない。
(b)したがって，Ｑ１６については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｃ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ１６は，労働組合への加入の有無及び過去に加入していた事実の有無を質問するものであるところ，被告らは，労働組合加入の有無により，本件アンケートにおける信憑性や分析の精度が変わってくることに加え，少数派である非組合員の意見を吸い上げるためには，労働組合加入の有無を質問する必要があったと主張する。しかしながら，被告らが主張する程度の必要性は，労働組合加入の有無の事実を強制的に回答させることを正当化するようなものとはいえないから，被告らの上記主張は採用することができず，Ｑ１６において個別の職員の労働組合の加入歴を調査しなければならない必要性があったとは認め難い。
(b)また，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
(c)以上で述べたところによれば，Ｑ１６は，上記各事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合に加入することによって不利益を受けるのではないかとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させる効果を有するというべきである。
また，被告市の職員において，Ｑ１６で労働組合の加入歴を回答するとともに，Ｑ６で組合活動への参加の有無やその活動内容等を回答した場合，前記オ（オ）で述べた懲戒処分に言及する記載も相まって，何らかの不利益を受けるのではないかと懸念するのもやむを得ないといえるから，Ｑ１６は，職員に動揺を与える内容のものであり，労働組合を弱体化させるものであったということができる。なお，Ｑ１６においては，労働組合に加入していない理由は任意回答とされているが，上記で述べたことからすれば，Ｑ１６が上記萎縮効果を有するとともに，職員に動揺を与える内容のものであったことには変わりがないというべきである。
(d)したがって，Ｑ１６は，原告らの団結権を侵害するものであったというべきである。
ｄ小括
以上によれば，Ｑ１６は，原告らの団結権を侵害するものであったが，その他の憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(ス)Ｑ１７及びＱ１９について
前提事実(3)によれば，いずれも回答するか否かは任意であることを明確にした上で，Ｑ１７は，労働組合に加入することによるメリットをどう感じているかについて，Ｑ１９は，同組合に加入しないことによる不利益はどのようなものがあると思うかについて，それぞれ質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由及びプライバシー権の侵害の有無についてＱ１７及びＱ１９は，任意の回答を求めるものであって，何ら回答しなくても本件アンケートを終了することができたものである（前提事実(4)）から，Ｑ１７及びＱ１９については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由及びプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｂ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ１７は労働組合に加入することによるメリットをどう感じているかについて，Ｑ１９は同組合に加入しないことによる不利益はどのようなものがあると思うかについて，それぞれ質問するものであるところ，被告らは，本件アンケートに先立ち，平成１８年アンケート，本件目安箱への投書及び内部告発者の告発等により労働組合による不当な人事介入の存在が判明していたこと，事前の内部告発により労働組合を辞めたいが辞められないといった意見があったことから，労働組合加入のメリットに関する認識の有無を通じて，上記意見の信用性を確認する必要があったと主張する。しかしながら，労働組合に加入することによるメリットを回答させたからといって，上記意見の信用性が直ちに確認できるわけではないし，それに直接関わる事実については，Ｑ１０で回答を求めていることからすると，このような設問を行う必要性は希薄であったといわざるを得ない。
(b)また，Ｑ１７及びＱ１９は，労働組合に加入すること又は加入しないことによるメリット及びデメリットの両面を質問するのではなく，加入するメリットと加入しないデメリットを片面的に質問するものとなっているだけでなく，Ｑ１７の選択肢の中には「昇進や異動などの面で有利である」というものが，Ｑ１９の選択肢の中には，「昇進の道が狭まる恐れがある」，「不本意な場所に異動となる恐れがある」というものが，それぞれ含まれている。(c)そして，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
(d)以上で述べたところによれば，Ｑ１７及びＱ１９は，上記各事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合が不当な人事介入をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。(e)しかしながら，Ｑ１７及びＱ１９は，いずれも全体が任意回答とされているだけでなく，組合活動の内容について直接質問するものではなく，労働組合に加入するメリット及び加入しない不利益について抽象的な感想を求めるものにすぎないから，これが直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。
(f)したがって，Ｑ１７及びＱ１９が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｃ小括
以上によれば，Ｑ１７及びＱ１９が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(セ)Ｑ１８について
前提事実(3)によれば，Ｑ１８は，回答するか否かは任意であることを明確にした上で，労働組合にどのような力があると思うかについて質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。


ａ思想・良心の自由及びプライバシー権の侵害の有無について(a)Ｑ１８は，任意の回答を求めるものであって，何ら回答しなくても本件アンケートを終了することができたものである（前提事実(4)）から，この質問によって，原告職員らが思想・良心の自由及びプライバシーを侵害されたとは認められない。
(b)したがって，Ｑ１８については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らの思想・良心の自由及びプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｂ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ１８は，労働組合にどのような力があると思うかについて質問するものであり，その選択肢の中には，「組合の幹部推薦があれば，市の職員として採用されやすい」，「職員の人事（昇進・異動など）に対して影響力を持っている」というものが含まれているところ，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
そうすると，Ｑ１８は，上記事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合が不当な人事介入をしているとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。
また，上記ｂ(a)で述べたところと同様，このような設問を行う必要性は希薄といわざるを得ない。
(b)しかしながら，Ｑ１８は，全体が任意回答とされているだけでなく，組合活動の内容について直接質問するものではなく，労働組合にどのような力があるのかについて抽象的な感想又は意見を求めるものにすぎないから，これが直ちに労働組合に加入する職員に動揺を与え，同組合を弱体化させる質問であるとまでは評価することができない。
(c)したがって，Ｑ１８が原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｃ小括
以上によれば，Ｑ１８が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(ソ)Ｑ２０について
前提事実(3)によれば，Ｑ２０は，回答するか否かは任意であることを明確にした上で，労働組合に待遇等の改善について具体的に相談したことがあるかなどについて質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らのプライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａプライバシー権の侵害の有無について
(a)Ｑ２０は，任意の回答を求めるものであって，何ら回答しなくても本件アンケートを終了することができたものである（前提事実(4)）から，Ｑ２０については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
(b)したがって，Ｑ２０が原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｂ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ２０は，労働組合に待遇等の改善について具体的に相談したことがあるか及びその場所と時間帯についてのみ質問するものにとどまるから，組合活動への参加を萎縮させる効果を有していたとは認められない。
(b)したがって，Ｑ２０については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告らの団結権を侵害するものであったとはいえない。
ｃ小括
以上によれば，Ｑ２０が原告らの憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(タ)Ｑ２１について
前提事実(3)によれば，Ｑ２１は，自分が収めた組合費がどのように使われているか知っているかについて質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らのプライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａプライバシー権の侵害の有無について
(a)Ｑ２１は，自分が収めた組合費がどのように使われているか知っているかについて質問するものにすぎないから，このような質問によって，回答者である原告職員らのプライバシーが侵害されるとは認められない。
(b)したがって，Ｑ２１については，質問の必要性があったか否かについて検討するまでもなく，原告職員らのプライバシーを侵害するものであったとはいえない。
ｂ団結権の侵害の有無について
(a)Ｑ２１は，自分が収めた組合費がどのように使われているか知っているかについて質問するものであるところ，被告らは，本件アンケートに先立ち，本件目安箱への投書及び内部告発者の告発等により組合費の横領の疑い等があったことから，横領等の不正行為の有無や，これらに関する調査の端緒となる事象の有無を確認する必要があったと主張する。
しかしながら，組合費の使途については，労働組合内部の自治に委ねられるべきものであって，その調査の必要性を基礎付けるような組合費の横領等に関する具体的な嫌疑が存在しないにもかかわらず，労働組合以外の者がこれを調査する必要性がそもそも存在するとはいえないから，被告らの上記主張は採用することができない。(b)また，上記ウ及びオで述べたとおり，本件アンケートは，市長による労働組合「適正化」政策の一部を成しており，本件アンケートには，市長等において，労働組合が違法又は不適切な政治活動や組合活動を行っており，そこには「膿」と表現するほどの問題点が存在すると考えていることを示す職員宛て市長メッセージ等が添付されていたものである。
(c)以上で述べたところによれば，Ｑ２１は，上記事項について質問することによって，回答者である被告市の職員に対し，労働組合による組合費の使途に不明朗な点があるとの印象を与え，組合活動への参加を萎縮させかねないものであったということができる。また，本件アンケートにおいて，労働組合の自治に委ねるべき事実について強制的に回答を求め，しかも，労働組合による組合費の使途に不明朗な点があるかのような印象を与えることは，労働組合に加入している職員に動揺を与え，労働組合を弱体化させるものであったというべきである。
(d)したがって，Ｑ２１は，原告らの団結権を侵害するものであったというべきである。
ｃ小括
以上によれば，Ｑ２１は，原告らの団結権を侵害するものであったが，その他の憲法上の権利を侵害するものであったとはいえない。
(チ)Ｑ２２について
前提事実(3)によれば，Ｑ２２は，平成１７年の職員厚遇問題を受けて労使関係の適正化が図られたことによる職場の変化についてどのように思うかを質問するものであると認められるところ，原告らは，同質問が原告職員らの思想・良心の自由，プライバシー権及び団結権を侵害し，原告組合らの団結権を侵害するものであると主張する。
ａ思想・良心の自由の侵害の有無について