イ平成２３年４月１０日実施の札幌市議会議員選挙（以下「平成２３年市議会議員選挙」という。）で当選したＰ１議員及びＰ２議員の２名は，同年５月２日に札幌市議会市政改革クラブ（以下「市政改革クラブ」という。）を結成し，市議会議長に会派結成届を提出した（乙Ｄ全２）。ウ市政改革クラブは，平成２４年４月１日，札幌市議会議員であるＰ３議員の加入により，札幌市議会市政改革・みんなの会（以下「みんなの会」という。）を結成し，市議会議長に会派結成届を提出した（乙Ｄ全１４）。エその後，平成２５年１１月１２日にＰ３議員がみんなの会から離脱したことにより，同会は，会の名称を「改革」に変更し，市議会議長に会派変更届を提出した（乙Ｄ全１５）。
オなお，改革維新の会，市政改革クラブ，みんなの会及び改革の各会派は，いずれも特定の国政政党を共通する関係にはない。
⑸本件訴訟に至る経緯等
ア平成２３年１０月２０日，原告は，法２４２条１項に基づき，札幌市監査委員に対して住民監査請求を行い，同委員は，平成２４年１月１３日，これを棄却する旨の監査結果を原告に通知した（甲共１，２）。イ原告は，上記アの監査結果を受け，平成２４年２月８日，本件訴えを提起した。
４争点
⑴改革維新の会と改革の同一性（争点１）
⑵参加人民進党会派における業務委託費支出の適法性（争点２）⑶各会派における事務所費支出の適法性（争点３）⑷参加人自民党会派における人件費支出の適法性（争点４）
５争点に関する当事者の主張
⑴改革維新の会と改革の同一性（争点１）
（原告の主張）
市議会における会派は，いわゆる権利能力なき社団に当たり，構成員の変更があったとしても，団体の性質上，当該社団は存続するのであるから，平成２３年市議会議員選挙により構成する議員が変化しても，これが改革維新の会と改革の同一性を認める障害となることはない。
改革と改革維新の会は，政党事務所も，市議会における会派ごとの控室も，いずれも従前のものを継続して利用しており，広報費としてのシステム更新料の支払も継続して行っている。これらの事実からも明らかなとおり，改革維新の会と改革は実質的には同一の会派であって，そうであるがゆえに従前の権利関係を引き継いでいることがうかがわれる。
本件訴訟前の監査手続においても，結論として原告の監査請求は「棄却」されたものの「却下」はされておらず，札幌市は改革維新の会が実質的に存在することを前提としていた。
したがって，改革維新の会と改革は実質的に同一の権利能力なき社団であり，会派の名称が異なるのは単なる会派の名称変更によるものにすぎないから，改革は，改革維新の会が負う政務調査費の返還義務を承継する。
（被告の主張）
議会における会派とは，政治的信条等を同じくする議員の任意の同志的集合体であって，任期満了等により議員が議員としての地位を喪失した場合，議員を構成員とする会派は，法律上当然に自然消滅することになる。この場合でも，新しく結成された会派が消滅した会派の権利義務を承継する旨の意思を有し，又は両会派の間に実質的同一性が認められるときは，新会派への政務調査費に関する返還義務の承継が認められる余地もあるが，改革は，平成２３年市議会議員選挙の結果により旧会派である改革維新の会の構成員４名のうち２名のみが加入したにすぎず，特定の国政政党との共通の関係も存在しない。さらに，構成員は各々が個人事務所を使用していたものであって，会派として改革維新の会と改革が同一の事務所を継続利用していた事実もなく，市議会における控室も，両会派では位置及び面積が異なり，同一のものは利用していない。
したがって，改革維新の会は，平成２３年市議会議員選挙後に，その構成員の札幌市議会議員の任期が満了した同年５月１日をもって自然消滅したというべきであるから，その後に結成された改革は，同選挙前の改革維新の会とは別個の会派であり，同会派の政務調査費に係る返還義務を承継しない。⑵参加人民進党会派における業務委託費支出の適法性（争点２）
（原告の主張）
ア「手引き」等の使途基準に違反する支出であること政務調査費は，議員の調査研究に資するために必要な経費についてのみ支出することが許容され（市条例１条），具体的使途基準である「手引き」等記載の項目についてのみ支出が認められるものであるから，政務調査費から業務委託費を支出する場合，当該支出が市条例別表に記載された項目のうちのいずれに当たり，どれだけの金額が支出されたのかを明確にし，資料等を整備しなければならない。
使途項目が不明確であること
しかし，参加人民進党会派は，月別報告書（丙共２）等を提出するのみで，使途項目について全く明らかにせず，その結果，業務委託費が「手引き」における使途項目のいずれに該当するのかが判然としない。さらに，参加人民進党会派が委託業務に従事したと主張する３名の職員についても，これらの職員がどのように業務に従事していたかが客観的に明らかとなっていない。
そうすると，参加人民進党会派が業務委託費に関してした政務調査費の支出は，その全額について違法である。
研究研修費の委託は認められないこと
「手引き」には，資料作成費や広報誌の作成及び発送業務については委託が認められる旨の記載があるものの，研究研修費について，これを許容する規定は存在しない。そうすると，研究研修費については，個別の研究研修についての経費等の支出を認めているにすぎず，本件業務委託契約のような包括的な契約を根拠として政務調査費を支出することは許されないと解すべきである。
そうすると，参加人民進党会派が支出した研究研修費については，その全額（４８０万円）が返還されなければならない。
イ政務調査活動として必要性を欠く支出が混在していること参加人民進党会派は市政懇談会の配布資料や報告書の作成費用を業務委託費に算入しているが，当該作成費用が研究研修費，資料作成費，広報費のいずれに属するものとして支出されたのかが明らかでなく，また，その点を措くとしても，当該文書は他機関が作成した資料をそのまま流用していたにすぎないものであるなど，政務調査費から当該作成費を支出する必要性は認められない。
また，市民等から聴取した意見をまとめた要望書や公開質問状等の書類作成業務委託費についても，本来，議員による質問は議員本人によってなされるべきものであって，公開質問に関する資料の作成が政党支部に委託されることは予定されていないはずである。


さらに，参加人民進党会派は，市議会における同会派の議会活動に関して市民向けの報告記事を作成させることをもって業務委託費を政務調査費から支出しているが，当該記事は，インターネット上にアップされた市議会における審議過程を内容としたものにすぎず，独自に報告記事を作成していると評価できるものではない。したがって，上記広報誌作成業務は政務調査活動としての必要性が認められず，当該業務委託費として政務調査費を支出することは許されない。
ウ業務委託費に係る支出の具体的違法性
仮に上記ア及びイの主張が認められないとしても，民主党札幌で参加人
民進党会派
記載の政党活動に従事していたことが明らかであって，当該活動の業務量が少なからぬものであることに照らすと，当該職員らは，実質的には業務委託費をもって政党活動の補助を行っていたと評価せざるを得ない。したがって，その支出のうち，少なくとも２分の１については政務調査費からこれを支出することは許されない。
選挙公約の作成
本件業務委託契約の受託者である民主党札幌が参加人民進党会派に対して提出した月別報告書には，政務調査業務に関するもののみならず，「２０１１年札幌市議会・民主党市民連合選挙公約」の作成（丙共２の８）も委託業務の内容として記載されている。
しかし，選挙活動は，民主党所属議員の党勢拡大を図るための業務であることが明らかであって，これはいかなる意味でも政務調査活動とは評価できず，純然たる政党活動というほかない。
「まちかどミーティング」に関する案内文書の作成
参加人民進党会派が主催し，民主党札幌が後援する「まちかどミーティング」は，民主党札幌の党員等が参加者を募集し，北海道議会議員が開会挨拶を行い，その様子が民主党札幌の機関誌に掲載されることがある活動であり，このような活動内容からすれば，政務調査活動の要素が皆無とはいえないにせよ，政党活動の要素が相当程度含まれている。
民主党札幌固有の業務
民主党札幌の職員ら３名は，平成２２年度中も，週に１回程度発行される民主党札幌の機関誌の編集・発送業務を業務時間内に行っていたほか，うち１名の職員は，民主党札幌の会計業務及び就業場所における民主党札幌の事務所業務を担当し，政党活動に従事していた。
（被告及び参加人民進党会派の主張）
ア「手引き」及び本件委託業務の性質
「手引き」は，政務調査費による支出が認められる使途項目を限定列挙したものではないから，そのことだけを理由として「手引き」に記載のない研修研究費を政務調査費から支出することが許されないということにはならない。業務委託が可能な範囲は，会派又は所属議員の合理的な裁量において，自主的・自律的判断に基づいて決せられるものである。また，参加人民進党会派が民主党札幌に委託した業務は，いずれも「手引き」記載の使途項目の複数の性質を有するものであり，特定の使途項目に該当すると決めることは困難である。「手引き」は会派又は議員の自主的・自律的裁量によって業務を第三者に委託することを許容しているから，個別の事項ごとに委託せず，複数の事項を包括的に委託することもこれが裁量の範囲にとどまる限りにおいて当然に許容される。イ委託先の選定及び委託費の決定が合理的なものであること参加人民進党会派が政務調査活動の委託を行った民主党札幌は，国政政党である民主党（平成２２年当時）の地方組織である民主党北海道総支部連合会の下部組織として位置付けられる機関であり，参加人民進党会派の目指す市政の方向性を熟知し，執行機関や他の会派からの干渉を防ぎ，会派の独立性を保障するために活動内容の秘匿性を保つ上で適切な組織であることから，当該団体に対して政務調査活動の一部の委託を行ったことは合理的である。
また，その委託費は，民主党札幌で当該受託業務に従事する職員を３名と定め，当該職員らの人件費の合計額を基礎として算出したことから，当該委託費の決定も不合理とはいえない。
したがって，参加人民進党会派が民主党札幌を委託先として選定し，その委託費を２１１２万円と定め，これを政務調査費から支出したことが同会派の裁量を逸脱・濫用したものと評価することはできない。
ウ資料作成費の支出が適法であること
平成２２年１１月の月別報告書における「２０１１年札幌市議会・民主党市民連合選挙公約作成」という記載は，民主党札幌が政務調査とは別に行った業務を誤って記載したものであり，参加人民進党会派からの委託業務としてなされたものではない上，選挙公約が作成されたのは同月の１か月間にすぎず，個々の議員の後援会活動とも異なる。
さらに，多岐にわたる市政上の課題について，議員の調査研究能力を補い，議員が市議会において有効・適切な質問を行うべく他の機関の人的資源を用いて資料の作成を行うことも当然許されるべきことから，市議会における質問事項や意見書の作成に係る業務を委託したことも適法である。
エ広報誌作成業務委託費の支出が適法であること
民主党札幌が作成した市民向けの報告記事は，札幌市がホームページで審議過程をアップロードするよりも相当前に作成されて議員に提供され，広報活動に用いられているものである以上，独自の価値を有する。また，市政懇談会の配布資料についても，当該資料の作成においては収集した多数の資料の選択・編集を要するのであって，当該資料の作成を委託することの必要性は否定されない。
⑶各会派における事務所費支出の適法性（争点３）
（原告の主張）
ア基本的な考え方
政務調査費は，会派又は所属議員の調査研究に資するための経費に充てられるべきものであって，これ以外の使途には支出することができない性質のものであることから，当該支出が政務調査活動を行うに当たり真に必要であったのか否かの立証責任は所属議員側が負うべきものである。そして，議員活動の方面が多岐にわたり，政務調査活動とその他の活動（後援会活動や政党活動等）と区別することも困難であり，一般的にも，議員事務所においては政務調査活動のみならず，後援会活動や政党活動が行われるのが通常であることからすれば，事務所費について，所属議員が政務調査事務所の使用実態を明らかにしない限り，交付された政務調査費を事務所費名目で支出することは許されない。
また，仮に事務所経費への政務調査費の支出が認められたとしても，会派又は所属議員の事務所を政務調査活動の拠点として利用する場合，政務調査費の負担額は政務調査活動の実態に応じて，あるいは，所定の割合により按分することとされているから（市要領４条１０項），政務調査費の支出は按分を原則とし，支出が認められる政務調査費は事務所経費の３分の１にとどまるというべきである。
イ具体的な違法支出について


各会派所属の議員に対する個別の主張は，別紙３（事務所費に関する当事者の主張）の「原告の主張」欄記載のとおりであり，複数の議員に共通する主張は以下のとおりである。
政務調査事務所の賃貸借契約書が開示されていない場合（Ａ７，Ａ１２，Ｂ７，Ｄ１，Ｄ２の各議員関係）
本件訴訟において原告が賃貸借契約書の開示を求めたにもかかわらず，これが開示されていない議員については，賃貸借契約書が提出されていない以上，原告において，当該事務所が何の用途に用いられたのかを判断することができず，そうである以上，当該議員は同事務所に係る事務所費を政務調査費から支出することは許されない。
賃貸借契約の当事者欄に会派名が記載されている場合，及び，政務調査事務所の賃貸借契約書上，使用目的欄等に「事務所」等とのみ記載されているか，何らの記載もされていない場合（Ａ４，Ａ５，Ａ９，Ａ１０，Ａ１３，Ａ１４，Ａ１６，Ａ１８，Ｂ１ないし４，Ｂ６，Ｂ８ないし１５，Ｃ１，Ｃ３，Ｃ４の各議員関係）
賃貸借契約書の当事者欄に会派名が記載されている場合，たとえその後に議員名が付記されている場合であっても，当該賃貸借契約は各会派たる政治団体の活動（政党活動）に利用されていることが強く推認されるから，このような場合においては，特段の事情のない限り，当該賃料について政務調査費から支出することは許されない。
また，事務所の賃貸借の目的について，単に「事務所」との記載がある場合，あるいは，使用目的欄が空欄になっている場合には，何らかの立証がない限り，当該事務所は政務調査活動を含む各種活動が行われている場所として，当該事務所に係る賃料に対する政務調査費の支出は，多くとも３分の１にとどめられるべきである。
政務調査事務所に関する賃貸借契約の当事者が議員以外の第三者とな
っている場合（Ａ６，Ｂ１１，Ｃ２の各議員関係）
政務調査費は，議員の調査研究のために限定して支出が認められているものであって，政務調査事務所の賃貸借契約の当事者は，議員本人であることが当然に予定されており，「手引き」にも，事務所の要件として「会派または所属議員が契約者となっていること」が明記されている。したがって，会派又は議員を契約当事者としない賃貸借契約に基づく賃料を政務調査費から支出することは許されない。
議員本人若しくは親族が役員に就任している法人，又は，議員が株主である法人が政務調査事務所の賃貸人である場合（Ａ１１，Ａ１５，Ａ１６，Ａ１８の各議員関係）
議員本人若しくは生計を一つにする親族が役員に就任している法人又は議員が株主となっている法人が政務調査事務所の賃貸人となっている場合，政務調査費により支出された賃料は，最終的に，役員報酬又は株主配当という形で議員に帰属する可能性がある。
「手引き」は，議員本人又は生計を一つにする親族を賃貸人とする事務所の賃料を政務調査費から支出することを禁じているところ，この趣旨は政務調査費が実質的に議員自身に支払われたのと同一の状況となることを防止する点にある。この「手引き」の趣旨からすれば，議員自身が取締役等の役員を務める会社を賃貸人とする賃貸借契約に伴う賃料の支払についても，特段の事情がない限り政務調査費からの支出が禁止されるべきである。
政務調査事務所に党員のポスター等が貼付されている場合（Ａ７，Ａ１１，Ｂ１０の各議員関係）
各会派所属議員の中には，政務調査事務所の外壁や窓等に自身が所属する政党の他の党員や政党自体のポスター等を貼付している議員が存在する。これは，自己が所属する政党や同党に所属する議員の宣伝行為にほかならず，政務調査事務所における政党活動ともいうべき行為であるし，仮にそこまでいえないとしても，その他の政党活動が同事務所において行われていることを推認させる間接事実となり得る。このことからすると，政務調査事務所に上記のようなポスター等が掲示されている事務所においては，政党活動が行われていることを前提とする政務調査費の按分がなされなければならない。
（被告及び被告補助参加人らの主張）
ア本件における判断のあり方
法２４２条の２第１項４号の規定に基づく請求を行う場合，「違法な行為又は怠る事実」が存在すること，すなわち，政務調査費の使途が違法であることの立証責任は原告が負う。そして，そのような原告の立証が，上記違法性の存在を一応推認させる程度に達しており，被告及び被告補助参加人らがこれに対して十分な反証を行わないような場合に初めて政務調査費の支出が違法であると証明がなされたと判断すべきである。
市条例５条及び別表並びに「手引き」の位置づけ
地方自治における地方議会の役割の重要性及び政務調査費制度の趣旨からすれば，市条例５条及び別表並びに「手引き」によって定められる政務調査費の使途に関する基準は画一的・形式的に適用されるべきものではなく，市議会会派又は議員は，合理的な裁量の範囲内で，政務調査費の支出の有無及びその額を決することができる。
そうすると，各会派又は議員の政務調査費の支出が違法と認められるのは，当該会派又は議員に与えられた上記裁量判断が逸脱・濫用にわたると評価される場合に限られるというべきである。
イ個別の支出に関する主張
参加人各会派に所属する各議員の支出の内訳及びその適法性に関する主張は，別紙３（事務所費に関する当事者の主張）の「被告・被告補助参加人らの主張」欄記載のとおりであるほか，各議員に共通する被告及び参加人各会派の主張は以下のとおりである。
賃貸借契約書の利用目的欄や当事者欄の記載について


賃貸借契約書は，契約当事者間の権利関係に係る内容を確認するために作成されるものであり，使用目的については一般的・概括的な記載がされるのが通常であるし，実際にも，「手引き」には契約書の利用目的欄や当事者欄に記載すべき事項につき何らの規定も置かれていないから，当該記載をもって事務所の利用態様を推認することはできない。政務調査事務所の賃貸借契約の当事者が議員本人でない場合について「手引き」には，政務調査費の支出が許容される事務所の要件について，「会派または所属議員が契約者となっていること」を定めているが，これは，政務調査費が政務調査活動のための経費として利用されていることを形式面から担保する趣旨のものにすぎず，会派又は議員本人が事務所の賃貸借契約の名義人となることまで求めているものではない。したがって，実際に政務調査事務所として使用されている実態が存在することを前提として，当該賃貸借契約の賃料を負担している者であれば，なお「手引き」にいう「契約者」に含まれるものというべきである。賃貸人が，自己若しくは親族が役員に就任している会社であるか，又
は議員が株主の地位にある会社である場合について
「手引き」には，生計を一つにしない親族及び議員の経営する会社が所有する物件の事務所費については政務調査費からの支出を行うことができる旨の定めが存在する以上，このような支出は適法である。また，議員が株主となっている会社が所有する物件を政務調査事務所とする場合においても，議員と会社が別の権利主体であって，会社の財産が直ちに議員の財産となるものではない以上，当該事実をもって政務調査費の支出が違法となる根拠はない。
事務所にポスター等が掲示されていることについて
そもそも，平成２２年度当時，議員らの政務調査事務所にポスター等が掲示されていたことについて，原告は何ら立証していないから，これらが掲示されていたことを前提とする原告の主張はその前提を欠く。また，仮にそのようなポスター等が掲示されていたとしても，「政党活動」として政務調査費の支出が禁止されるのは，あくまで「手引き」記載の「政党事務所としての用途」と評価されるべき事情がある場合に限られるのであって，政党と関連するおよそあらゆる活動が「政党活動」と評価されるわけではないところ，当該ポスター等は会派や政党との関係や応援の意を示すものにとどまり，政党事務所の看板などと同視できるものではなく，当該ポスター等の存在により当該事務所で政党活動が行われていたことを推認することはできない。
⑷参加人自民党会派における人件費支出の適法性（争点４）
（原告の主張）
ア議員の人件費についても，上記⑶（原告の主張）ア記載のとおり，事務所費と同様に，所属議員が，雇用している職員が政務調査活動にのみ従事しているということを積極的に立証しない限り，当該職員の人件費に関する政務調査費の支出は違法となると解すべきである。各会派所属の各議員に対する個別の主張は，別紙４（人件費に関する当事者の主張）の「原告の主張」欄記載のとおりである。
イ被告及び参加人各会派が政務調査活動を行う事務所として届出を行っている各事務所において，実際には政党活動及び後援会活動も行われていたことは上記⑶（原告の主張）記載のとおりであるから，当該事務所で働く事務員についても，政党活動や後援会活動に従事していたことが強く推認される。
また，雇用契約書を提出しない各議員，又は，仮にこれが提出されていたとしても当該雇用契約書上，職員が従事する業務内容について政務調査活動に従事することが明記されていない各議員の支出する人件費については，上記⑶（原告の主張）と同様に，その全額が違法とされるべきである。
（被告及び被告補助参加人らの主張）
参加人各会派に所属する各議員の支出の内訳及び適法性に関する主張は，別紙４（人件費に関する当事者の主張）「被告・被告補助参加人らの主張」欄記載のとおりであるほか，各議員に共通する違法事由に関する原告の主張に対する反論も上記⑶（被告及び被告補助参加人らの主張）のとおりである。事務所の利用状況と雇用した職員の活動内容は必ずしも一致するものではないから，仮に政務調査事務所において後援会活動や政党活動が行われていたとしても，当該職員の人件費を政務調査費から支出できるかどうかは，当該職員の活動内容に応じて判断されるべきである。
第３当裁判所の判断
１改革維新の会と改革の同一性（争点１）
⑴地方議会における会派とは，議会の内部において議員により組織され，同一の政治的信条に基づく各種施策の実現に向けて統一的な活動を行っていくための自主的団体であって，その構成員である議員の変更が生じたとしても団体としての会派は存続することから，法的には，権利能力なき社団としての性質を有するものであると解される。
⑵前記前提事実⑷のとおり，本件において，平成２２年度の政務調査費の交付を受けた改革維新の会所属のＰ１議員及びＰ２議員は，市議会議長に対し，平成２３年５月２日付けで市政改革クラブの，また，平成２４年４月１日付けでみんなの会の各会派結成届を提出した上，その後，最終的には，同会派から会派名を「改革」とする会派変更届を提出したことが認められる。このとおり，札幌市議会においては，新しい会派を結成する場合と，これまでの会派の名称を変更する場合とでは，異なる定型の届出書を提出するものとされていたことが認められるところ，Ｐ１議員及びＰ２議員は，平成２３年市議会議員選挙後に市政改革クラブの会派結成の届出を行ったのは，改革維新の会とは異なる新たな会派を結成したためであると推認されるから，改革維新の会と改革は，その成立の経緯からして，それぞれ別個の権利能力なき社団である会派であって，実質的に同一の会派であると認められる特段の事情がない限り，改革維新の会に交付された政務調査費に係る不当利得返還義務は，改革に承継されることはないと解すべきである。⑶これを本件についてみると，改革維新の会と改革は，特定の国政政党を共通する関係にない上，構成員も改革維新の会の構成員であった４名の議員のうち，改革にも所属している議員は２名にとどまり，改革維新の会に所属していた平成２２年度の当時に政務調査費の交付を受けたＤ１議員及びＤ２議員は改革の構成員とはなっていない（前記前提事実⑷）のであるから，本件において上記特段の事情は認められない。
したがって，改革維新の会と改革は実質的に同一性を有するものとはいえない。


⑷これに対し，原告は，改革は，改革維新の会が締結した事務所賃貸借契約を変更せずに事務所を利用し，広報費としてのシステム更新料の支払も継続しているから，両会派には同一性が認められるべきである旨を主張する。しかし，改革維新の会と改革は，別個の権利能力なき社団であり，実質的に同一の会派であると認められる特段の事情が存在しないことは上記⑵及び⑶のとおりであって，会派の活動内容に関わらない従前からの事務所やシステムの利用に係る契約関係が形式的に維持されていたといった事情があったとしても，上記特段の事情が存在するとして両会派の実質的な同一性を肯定することはできず，結局，原告の上記主張を採用することはできない。
⑸小括
以上によれば，改革維新の会と改革は会派としての同一性を肯定することはできず，改革維新の会に対する政務調査費の支出がたとえ違法な支出であったとしても，改革は，当該政務調査費の不当利得返還義務を改革維新の会から承継するものではないから，被告に対し，改革への政務調査費の不当利得返還請求をするよう求める原告の請求は理由がないというべきである。２参加人民進党会派における業務委託費支出の適法性（争点２）
⑴判断の基準
ア政務調査費は，「議会の議員の調査研究に資するため必要な経費の一部として，その議会における会派又は議員に対し」交付される費用であって（法１００条１４項），その趣旨は，議会の審議能力を強化し，議員の調査研究活動の基盤の充実を図るため，議会における会派又は議員に対する調査研究の費用等の助成を制度化したものであると解される（最高裁平成１７年１１月１０日第一小法廷決定・民集５９巻９号２５０３頁，最高裁平成２５年１月２５日第二小法廷判決・裁判集民事２４３号１１頁参照）。そして，地方議員が行う調査研究活動は，その性質上，多岐にわたり，個々の支出が政務調査費による支出を許すものであるかどうかは，議員の合理的判断に委ねられるべき部分が多いと解される。もっとも，札幌市においては，政務調査費の支出について，市条例，市規則及び市要領で定められた使途基準では政務調査費による支出を許すものであるかどうかの判断が難しいケースもあることから，札幌市議会の委員会における検討を重ね，政務調査費の適正な使用を目的として，政務調査費の基本方針や大原則を確認するとともに，使途項目ごとに事例を取り上げつつ留意事項として具体的な使途基準を示した「手引き」を制定し，「手引き」制定以降，各会派における政務調査費の支出については「手引き」の使途基準に沿った運用が行われている（甲共３）。
このような「手引き」の性質・内容及び制定経緯・目的（政務調査費の適正な使用を確保するために，市条例等による使途基準を具体化した判断基準を示したこと）に照らすと，「手引き」の使途基準は，市条例等の趣旨・内容に適合する合理的な内容のものであると認められ，札幌市議会においては，議員の議会活動の基礎となる調査研究及び調査の委託に要する費用のうち，同使途基準に適合する政務調査費の支出は，議員の「調査研究に資するため」に「必要な経費」（法１００条１４項，市条例５条）として適法な支出であるが，同使途基準に違反する政務調査費の支出は，違法な支出であると解すべきである。
そうすると，当該会派が政務調査費を市条例，市規則，市要領及び「手引き」の使途基準（以下，これらを総称して「『手引き』等の使途基準」という。）に適合しない使途に用いるために支出した場合には，当該会派は，条例の根拠なく金員の交付を受けて利得したこととなり，また，法が条例に委任した趣旨に反して政務調査費の交付を受けているものとして，違法な状態にあることとなるのであるから，その利得について法律上の原因を欠き，これによる損失を被る札幌市は，当該会派に対して民法上の不当利得返還請求権を有するものと解される。
イそこで，業務委託に関する「手引き」の使途基準をみると，「手引き」においては，外部団体等への委託に関し，資料作成のための調査，広報誌の作成・発送業務等の業務（以下，これらを総称して「資料作成のための調査等の業務」という。）については，これが許容される旨の定めが存在する一方，それ以外の業務については，これが許容される旨の明文の定めは存在しない。
しかし，「手引き」に資料作成のための調査等の業務以外の業務の外部団体等への委託が許容されない旨の明文の定めは存在せず，議会の議員の調査研究に資するため必要な業務であれば，業務委託が許容される業務の範囲が資料作成のための調査等の業務に限定されると解すべき根拠はない。そうすると，「手引き」は，明文で外部団体等への委託が許容されている資料作成のための調査等の業務は，委託の際に特に留意すべき事項を列挙する趣旨で明文の定めを例示的に置いているにすぎず，上記業務以外の委託を行ったことのみをもって，当該業務委託に係る支出を違法と解すべきではない。
そして，政務調査活動の範囲が多岐にわたることに対応して，政務調査費による支出が許容される業務委託も広範囲に及び，当該業務委託が「手引き」記載の使途項目の複数の性質を有し，いずれの項目に該当するかを一義的に決定することが困難であることも想定されるところ，政務調査費の交付が制度化された趣旨からすると，当該業務委託が複数の使途項目の性質を有することのみをもって，当該支出を違法と解すべきではない。そうすると，業務委託費の支出については，「手引き」に当該業務委託を許容する旨の明文の定めがあるかどうかにかかわらず，市政に関する調査研究を目的とする業務を委託するために必要かつ合理的な支出は適法なものとして許容され，他方，政党活動若しくは後援会活動又はこれらに準ずる活動に係る業務を委託するために政務調査費を支出することは違法なものとして許されないと解すべきである。


ウまた，当該業務委託が，たとえ市政に関する調査研究を主たる目的としてされたものであっても，政党活動若しくは後援会活動又はこれらに準ずる活動に関する業務を委託する性質を併有する場合や，委託された業務に政務調査活動に関するもののほか政党活動若しくは後援会活動又はこれらに準ずる活動に関するものが含まれる場合については，基本的に，その業務委託の対象となった業務活動の実態や，その実態を踏まえた政務調査活動に関する経費とそれ以外の活動に関する経費のいずれとして支出されたのかといった支出の実態に応じた合理的な割合によって按分した額のうち，政務調査活動に関する経費として算出される額についてのみ政務調査費による支出が許容されている（市要領４条９項，１０項）。しかし，当事者の主張や提出証拠が十分とはいえないことなどにより，上記業務活動や支出の実態を適確に認定することができず，政務調査活動に関する経費として支出されたものとそれ以外の活動に関する経費として支出されたものとを区分することが困難であるときには，諸般の事情に基づいて，社会通念上合理的と認められる割合により当該経費として支出された額を政務調査活動に関するものとそれ以外の活動に関するものとに按分し，政務調査活動に関する経費として支出された額についてのみ政務調査費による支出が許容されるものというべきである。
そうすると，このような合理的と認められる割合による按分に従って政務調査費の支出が行われている場合には，当該政務調査費の支出は，「手引き」等の使途基準に違反するものではないが，按分の割合が上記業務活動や支出の実態に応じた合理的なものといえない場合には，当該政務調査費の支出は，その実際の支出額と適正であると認められる按分額との差額において，「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出となり，当該会派は，札幌市に対し，上記差額に相当する金員を不当利得として返還する義務を負うこととなると解される。
⑵違法な支出であることの主張立証責任の所在について本件訴訟は，原告が，参加人各会派による政務調査費の支出が法その他の規定に違反する違法なものであり，同各会派が札幌市に対して不当利得返還義務を負うことから，札幌市の執行機関である被告に対し，同各会派に対する当該返還義務の履行を請求することを求めるものである。不当利得返還請求権の発生については，一般に，不当利得の返還を請求する者において当該利得が法律上の原因を欠くことを主張立証すべきであると解されるところ，このことは，当該普通地方公共団体の執行機関に対して怠る事実に係る相手方に不当利得返還の請求をすることを求める住民訴訟においても同様に解されるから，本件における政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出として法律上の原因を欠くものであることについても，被告に対して怠る事実に係る相手方に不当利得返還の請求をすることを求める原告が主張立証責任を負うというべきである。もっとも，原告は参加人各会派及びそれらの所属議員の内部事情について情報を有していないものであること，政務調査費が税金を原資とするものであり，その支出には透明性の確保が要求されること，「手引き」においても，議員において「支出についての説明ができるよう書類等が整備されていること」が求められる旨明記されていること（甲共３）等に照らすと，原告において各会派の政務調査費の支出が違法であることまでを具体的に立証する必要はなく，当該支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を主張立証すれば足り，その場合において，被告側がこれに対して適切な反証を行わないときには，当該支出が違法なものであると解すべきである。
⑶本件業務委託契約に関する認定事実
以上を本件についてみると，前記前提事実，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，本件業務委託契約に関し，以下の事実を認定することができる。ア参加人民進党会派は，平成２２年３月３１日付けで，民主党札幌との間で本件業務委託契約を締結し（前提事実⑶イ），民主党札幌は，Ｐ４，Ｐ５及びＰ６（以下，３名の職員を総称して「Ｐ４ら」という。）の３名の職員を同会派から受託した業務に従事させた。なお，平成２２年当時，民主党札幌にはＰ４らのほかに職員は存在しなかった。（証人Ｐ４，証人Ｐ７）
イ本件業務委託契約においては，北海道職員，札幌市職員，民主党北海道の職員の各給与に，社会保険料及び労働保険料を合算した額を参考に，Ｐ４らの平成２２年度における人件費を算出し，当該額の合計額を基礎として政務調査業務委託費（研究研修費４８０万円，資料作成費１０３２万円，広報費６００万円の合計２１１２万円）を決定した（証人Ｐ７）。
民主党札幌は，上記のとおり定められた委託費をもとに，本件業務委託契約に基づく業務に従事した対価として，Ｐ４らに対し，給与合計２０５２万９６７２円（期末手当及び福利厚生費を含む。）を支払ったほか，Ｐ４らの社会保障費として，合計３１７万４６９５円を負担した。ウＰ４らは，就業時間が平日の午前９時から午後５時まで（休憩時間４５分を除く。）とされ，札幌市庁舎内所在の参加人民進党会派議員控室を就業場所として，以下のとおりの具体的業務に従事した。これらの業務のうち最も大きな比重を占めるのは，各種業務に係る資料作成業務であった。（丙共２，２０，２１，証人Ｐ４，証人Ｐ７）
「まちかどミーティング」に関する業務
参加人民進党会派が主催し，札幌市議会議員が市民らと市政に関する意見交換を行う懇談会を「まちかどミーティング」（以下「まちかどミーティング」という。）と呼称し，同ミーティングが平成２２年４月及び同年９月の２回にわたり開催された。
民主党札幌は，まちかどミーティングの開催に当たり，出席議員と共に，テーマの選定，ミーティングの構成等といった内容面についての検討を行ったほか，会場の確保や設営，参加案内状の発送及び取りまとめ，懇談会で配布する資料及び報告書の作成等の補助を行った。まちかどミーティングの成果は代表質問や委員会質問等を通じて市政に反映され，その様子が取材されて民主党札幌の機関誌にも掲載された。
意見書の作成に関する業務
民主党札幌は，参加人民進党会派が法９９条に基づき国会又は関係行政庁に２８件の意見書（丙共６）を提出するに当たり，現行制度の整理，関連データの収集・整理を行い，参考資料を収集・作成しつつ，意見書の文案の作成を補助した。
要望書の作成に関する業務


民主党札幌は，参加人民進党会派が市に対して要望・提言を行うに当たり，同会派内の意見調整を行うために，会派担当者との調整を行ったほか，同要望・提言のための意見書・要望書の文案作成を補助した。上記業務に関し，平成２２年度に作成・提出された要望書等は，以下のとおりである。
ａ２０１１年度予算編成に関する要望書（丙共２の９）ｂ「入札制度の改善に関する申し入れ」と題する書面（丙共２の９）ｃ「雪害から市民生活を守るための緊急申し入れ」と題する書面（丙共２の１０）
ｄ「東北地方太平洋沖地震にかかわる緊急要望」と題する書面（丙共２の１２）
条例案の作成に関する業務
民主党札幌は，平成２２年６月に参加人民進党会派が提出した「札幌市公契約条例の修正案」の文案作成を補助した。
各議員の議会質問の作成補助に関する業務
議員が議会や各種委員会で質問を行うために，それに先立ち開催される政策審議委員会での検討，執行機関との協議や意見交換，議会勉強会について，民主党札幌は，必要な日程調整・会場準備，開催案内文の作成・配布等の業務を行ったほか，議員の質問事項作成の前提となる参考資料の収集・作成を行った（丙共４）。
市政についての広報に関する業務
民主党札幌は，議会の経過，代表質問，委員会質問等の市議会議員の市政に関する活動について取材をし，その活動に関する広報記事を作成して各議員に提供した。上記広報記事の内容は，議会のホームページに掲載される議会報告を用いて作成される場合があったが，その場合でも，民主党札幌は，同報告に推敲して手を加えたり，短くまとめるなどした。市議会議員は，上記広報記事を用いて，自己の市政に関する活動状況等を有権者に報告するために作成する市政だより等を作成して配布していた。（丙共１１，１２，証人Ｐ４）
選挙公約の作成
民主党札幌は，平成２３年市議会議員選挙に備え，平成２２年１１月にまとめられた「２０１１年札幌市議会・民主党市民連合選挙公約」の作成を補助した。また，上記選挙公約は，その後，その内容が民主党札幌の機関誌に掲載された。（丙共２の８，証人Ｐ４，証人Ｐ７）
その他の業務
Ｐ４は，民主党札幌の会計業務を担当し，議員の寄附，政務調査費の業務委託，機関誌の収支や人件費等に関する会計業務に従事したほか，就業場所で民主党札幌宛ての電話に対応したり，ファックス・郵便物を受領するなどしていた（証人Ｐ４，証人Ｐ７）。
また，Ｐ５及びＰ６の２名は，週に１度発行される（４０００部程度）民主党札幌の機関誌「民主党札幌」の編集及び発送業務を担当し，当該業務は業務時間内に行われることもあった（証人Ｐ４，証人Ｐ７）。さらに，民主党札幌では，Ｐ４らの勤務時間外に，民主党北海道，公共施設，ホテル等の会議室を使用し，民主党本部，各総支部等からの指示・伝達・取組事項等に関する打合せをほぼ１か月に１回の割合で開催していたところ，Ｐ４らが，上記打合せのために必要な連絡・調整やレジュメ等の資料作成を行うほか，民主党札幌の副幹事長の肩書を有していたＰ５及びＰ６は，上記打合せに出席し，事務的な事項について応答を行うなどしていた。そして，Ｐ４は，国政選挙に関し，国会議員が支援者を集めて支援を呼びかける集会，選挙事務所の開設，政治パーティー等のイベントの受付や司会などを手伝った。（証人Ｐ４，証人Ｐ７）
⑷具体的検討
ア以上を踏まえ，本件業務委託契約について検討すると，同契約において，参加人民進党会派は，本件業務委託契約に従事する職員としてＰ４ら３名の民主党札幌の職員を充てることとし，同契約に基づく業務委託の対価を，近隣自治体の給与水準等を参照した上で決定された上記職員らの給与（社会保障費を含む。）の合計２３７０万４３６７円に近い数額である２１１２万円と定めたことが認められる（上記⑶イ）。この点について，まず，参加人民進党会派が業務委託先を民主党札幌としたことは，選挙の度に構成員が変化する会派の特性から，会派自身が政務調査活動の補助を行う職員を雇用することは困難であること（証人Ｐ７）を踏まえ，会派所属議員が政治的信条を同じくする国政政党を共通にし，その市政に関する政策，活動内容等において相当程度の共通性があると認められることや，民主党札幌が会派の目指す市政の方向性，活動内容等を熟知した機関であることからすると，民主党札幌に市政に関する業務委託を行うことに合理性があると認められる。また，本件業務委託契約において業務委託費を決定するに当たり，同契約は，同契約に基づく政務調査活動に係る業務にＰ４らを専属的に従事させる趣旨のものであると解されるところ，少なくとも上記の各業務は政務調査活動に係る業務であると認められ，これらの業務の内容が多岐にわたり，その業務量も多く，Ｐ４らが上記業務を処理するためには就業時間中において上記業務に従事する必要があると判断されたことが不合理であるとはいえないから，近隣自治体の給与水準等を参照した上で決定された同職員らの同給与額をもって業務委託額を決定したことのみをもって，業務委託費の支出が不合理なものであるということはできない。
他方，上記のとおり，本件業務委託契約の趣旨がＰ４らを政務調査活動に係る業務に専属的に従事させる趣旨のものであることに加え，上記政務調査費の趣旨からすると，上記契約に基づく業務委託費のうち政務調査費による支出が許されるのは，政務調査活動に必要な範囲の業務に限られるというべきであって，Ｐ４らが従事した業務であっても，それが民主党札幌固有の業務であるか，あるいは，政党活動又は後援会活動に係る業務である場合には，それらの業務に従事するために要した費用については，Ｐ４らの人件費として政務調査費から支出することは許されないというべきである。
イＰ４らが従事した業務のうち，「まちかどミーティング」に関する業
務（上記⑶ウ及び条例案の作成に関する業務（同


），議員の議会質問に関する業務（），市政についての広報に関するは，いずれも，議員が議会活動として要望書や意見書の提出，条例制定の発議，これらの前提となる議会における質疑応答等を行う前提として，市政の現状，議員の活動内容等を有権者である市民に伝え，市民の要望等を市政に反映させるために必要かつ重要な業務に当たるというべきであって，会派の議会活動の基礎となるものといえるから，正に「議員の調査研究に資するため必要な経費」として，政務調査費の支出が許容されると解される。
他方，選挙公約の作成に関する業務（上記⑶ウ）については，当該選挙公約が，翌年度に実施される市議会議員選挙に備え，党ないし党支部の公約として作成されたものである以上，それは同選挙における党勢拡大を目的として行われる政党活動にほかならないというべきである。これに対し，参加人民進党会派は，上記選挙公約は，これまで同会派が取り組んできた政策の成果に対する総括にすぎず，政務調査活動としての性質も有していると主張し，証人Ｐ４も同様の認識でいた旨供述するが，選挙公約というものの性質上，これを政務調査活動の一環として評価することはできないから，参加人民進党会派の上記主張は採用できない。
さらに，Ｐ４らが受託業務に従事する作業は，いずれも参加人民進党会派の議員控室において行われていたところ，民主党札幌は，平成２２年度当時，同人ら以外に専属職員を有していなかったため，のとおり，Ｐ４らは，本件業務委託契約に基づく業務を受託後も，民主党札幌が発行していた機関誌の編集・発送に関する業務や，民主党札幌宛ての電話やファックス，郵便物等の処理等，民主党札幌固有の業務に従事していたことが認められる。
また，Ｐ４らは，民主党本部，各総支部等からの指示・伝達・取組事項等に関してほぼ１か月に１回行われていた民主党札幌の打合せの連絡調整やレジュメ等の資料作成をしたほか，Ｐ５及びＰ６は，事務的な事項について受け答えをするなどし，Ｐ４は，国政選挙に関するイベントの受付や司会などの手伝いをしたことが認められる。
ウ以上によれば，参加人民進党会派は，Ｐ４らを専属的に受託業務に従事させ，少なくとも同契約で定められた勤務時間内においては，同業務にのみ従事させることを内容とする契約を締結していたのにもかかわらず，Ｐ４らは政党活動に係る業務や民主党札幌固有の業務にも従事していたことが認められる以上，業務委託費の支出のうち少なくともこれらの業務に関する政務調査費の支出については，「手引き」等の使途基準に違反する違法なものとして許されない。
エこの点に関し，証人Ｐ４及び証人Ｐ７は，上記イ   の政党活動に関する業務のうち，選挙公約の作成に関する業務，民主党札幌の機関誌の編集・発行に関する業務，民主党札幌の民主党本部等から指示・伝達事項等の打合せに関する業務や国政選挙に関するイベントの手伝い等の業務については，Ｐ４らの勤務時間外に，会派控室以外の場所で行われ，これらの業務に対する報酬が給与として支給されておらず，業務委託費に含まれていない旨証言する。
しかし，これらの業務については，民主党札幌の職員らが継続して従事してきたものであり，平成２２年度においてもＰ４らがこれらの業務に従事することは当然に前提とされていたのであるから，これらの業務に従事することに対する報酬を含めて全体としての給与が決定され，これに基づき業務委託費が決定・支出されていたとみるのが合理的であるというべきである。そして，証人Ｐ４及び証人Ｐ７の上記証言があるものの，これらの業務が政務調査活動に関係する業務に当たることや，これらの業務にＰ４らが従事したことに対する給与の支給がされていないことなどについて，被告及び参加人民進党会派は具体的に主張立証しておらず，これらの業務に対して業務委託費としての給与が支払われたと認めるべきであるから，これらの業務に関するＰ４らの給与の支出は「手引き」等の使途基準に違反する違法なものとして許されないというべきである。オそこで，参加人民進党会派が民主党札幌に対してした業務委託費の支出には，政務調査活動に関する業務に支出されたもののほかに政党活動等に関する業務に支出されたものが含まれ，これらを按分して支出すべきであるところ，そのうち政務調査活動に関連する業務に係る支出が占める割合を検討すると，本件においては，当事者からの提出証拠が十分ではないことなどにより，上記業務活動や支出の実態を適確に認定することができず，Ｐ４らの受託業務のうち政務調査活動に関連する業務に従事した割合は明らかではないから，政務調査活動に関する経費として支出されたものとそれ以外の活動に関する経費として支出されたものとを区分することが困難であるといわざるを得ない。
そうすると，諸般の事情に基づき，社会通念上合理的と認められる割合により，その経費として支出された額を政務調査活動に関するものとそれ以外の活動に関するものとに按分すべきであって，Ｐ４らが従事した業務には，機関誌の作成・発行に関する業務，ほぼ１か月に１回行われていた民主党札幌の打合せに関する連絡調整，資料作成等の業務などが含まれており，政務調査費に関する業務との軽重を判断することが容易であるとはいえないことなどの本件における諸事情を考慮すると，２分の１ずつの割合により按分するのが相当であるというべきである。したがって，本件業務委託契約に基づき支出される業務委託費のうち２分の１についてのみ，適法な支出であると認められ，これを超える政務調査費の支出は，「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出である。
⑸小括
したがって，参加人民進党会派がした本件業務委託契約に基づく業務委託費の支出のうち，その２分の１である１０５６万円を超える支出は違法な支出と認められるから，参加人民進党会派は，札幌市に対し，上記金額に相当する金員の不当利得返還義務を負うこととなる。
３参加人各会派における事務所費支出の適法性（争点３）
⑴判断の基準


参加人各会派に所属する議員が支出した政務調査費が「手引き」等の使途基準に適合した適法な支出であるかどうかについては，業務委託費の支出に関する場合（上記２⑵）と同様に考え，原告側において各議員の個別の支出が違法であることまでを具体的に立証する必要はなく，当該支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を主張立証すれば足り，被告側がこれに対して適切な反証を行わないときには，当該支出が違法なものであると解すべきである。以下では，「手引き」等の使途基準に従い，まず，原告が主張する，複数名の議員に共通する事務所費支出の違法事由の有無について検討し（後記⑵），その後に議員ごとの支出の個別的な違法事由の有無について検討する（後記⑶）こととする。
⑵各議員に共通する原告主張についての検討
ア賃貸借契約書が提出されていない場合の，事務所費支出の適法性につい
て（Ａ７，Ａ１２，Ｂ７の各議員の関係）
原告は，賃貸借契約書が開示されていない議員については，当該事務所が何の用途に用いられたのか等を判断することができず，当該事務所の事務所費を政務調査費から支出することは許されない旨を主張する。法は，政務調査費の支出を受けた会派又は議員に対し，条例の定めるところにより，当該政務調査費に係る収入及び支出の報告書を市議会議長に提出することを求め（法１００条１５項），また，「手引き」には，「使途基準項目の共通原則・指針」の一つである「政務調査費執行にあたっての原則」として，「支出についての説明ができるよう書類等が整備されていること」に留意する必要があることが掲げられている。これらは，政務調査費が市民から徴収した税金を原資とするものであることを踏まえ，政務調査費の使途の透明性を確保しつつ，法令等や「手引き」の定める使途基準に適したものであるかどうかを事後的に検証することのできるよう，そのような支出に関する書類等を議員側において整備することを要求する趣旨であると解される（最高裁平成１７年１１月１０日第一小法廷決定・民集５９巻９号２５０３頁参照）。そして，事務所費とは，「会派又は所属議員の行う調査研究活動のために必要な事務所の設置・管理等に要する経費」と定義され（市条例・別表），「手引き」の使途基準において，事務所の要件として，「賃借の場合は，会派または所属議員が契約者となっていること」，「調査研究活動が実際に当該事務所にて行われていること」などが定められているところ，賃貸借契約書は，議員が政務調査事務所として届出を行う物件の契約当事者，賃貸借契約の内容・目的等を証する，最も基本的な文書であり，当該事務所費としての政務調査費の支出が，上記のとおり定義された経費の支出に当たるかどうか，また，「手引き」等の使途基準に適合する適正なものであるかどうかを明らかにするために重要な書類であるということができる。
そうすると，議員としては，政務調査事務所の賃貸借契約締結に当たり，当該事務所費の支出が適正なものであることを説明できるよう，賃貸借契約書を作成し，上記支出の適法性・相当性が争われた場合には，同契約書を開示するなどして，これを説明できるようにしておくべきであって，これが開示等されない場合には，当該事務所費の支出が「手引き」等の使途基準に適合する適正な支出であることについて相当程度の疑いが生じるといわざるを得ないから，事務所費支出の実態について，議員側で適切な反証がされないときには，当該事務所費の支出は「手引き」等の使途基準に反する違法なものとなると解するのが相当である。したがって，賃貸借契約書を開示しないＡ７，Ａ１２及びＢ７の各議員については，議員側において当該事務所費を政務調査費から支出することが「手引き」等の使途基準に適合する適法なものであることについての適切な反証をすることを要するというべきである。ただし，この点に関する具体的検討については，後記⑶イ（Ａ７議員），カ（Ａ１２議員）及びシ（Ｂ７議員）で行うこととする。
イ賃貸借契約書上，政務調査事務所の使用目的欄等に，単に「事務所」等とのみ記載があるか，何らの記載もされていない場合の，事務所費支出の適法性について（Ａ４，Ａ５，Ａ９，Ａ１０，Ａ１３，Ａ１４，Ａ１６，Ａ１８，Ｂ１ないし４，Ｂ６，Ｂ８ないし１５，Ｃ１，Ｃ３，Ｃ４の各議員関係）
本件においては，賃貸借契約書上，政務調査事務所として届け出ている事務所の使用目的について，Ａ４，Ａ５，Ａ１６，Ａ１８，Ｂ１，Ｂ３，Ｂ６，Ｂ９，Ｂ１０，Ｂ１２，Ｃ１，Ｃ３，Ｃ４の各議員については「事務所」と，Ａ９議員については「議員事務所」と，Ａ１０議員については「店舗（事務所）」と，Ｂ２議員については「政治団体事務所」と，Ｂ８議員については「民主党・市民連合Ｂ８事務所」とそれぞれ記載されており，また，Ａ１３，Ａ１４，Ｂ４，Ｂ１１，Ｂ１３ないし１５の各議員については，賃貸借契約書上，いずれも政務調査事務所の使用目的欄等に使用目的の記載がないことが認められる。そして，原告は，これらの使用目的等の記載からは，当該事務所が政務調査活動のみに使用されているかどうかが明らかではなく，政党活動や後援会活動に使用されている可能性がある以上，当該事務所の賃料等を政務調査費から支出することは許されない旨主張する。しかし，賃貸借契約書における使用目的欄等は，抽象的・概括的な使用目的が記載されるのが通常であると考えられるところであるし，「手引き」においても，政務調査費を支出する事務所について，政務調査活動を行う拠点として使用することを賃貸借契約書上明示すべき旨定めた規定は存在しない。かえって，「手引き」は，政務調査費の支出が許される「事務所」の要件について，「調査研究活動が実際に当該事務所にて行われていること」と定め，活動の実態という実質的な基準を設定していることからすれば，形式的に賃貸借契約書上の使用目的欄に政務調査活動にのみ使用する旨記載されていないことの一事をもって，当該事務所の賃料等に係る政務調査費の支出を許さないとするものとは解されない。そして，賃貸借契約書上の使用目的が限
定されていないことが，当該事務所において政務調査活動以外の政党活動や後援会活動が行われていることを疑わせ，当該事務所費に係る政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることを推認させる事実であるともいえない。


そうすると，賃貸借契約書の表題や使用目的欄に記載されている使用目的が特定されていないことのみをもって，当該事務所の賃料を政務調査費から支出することが違法であると解することはできないから，原告の上記主張を採用することはできない。
小括
そして，原告は，Ａ５，Ａ１０，Ａ１３，Ａ１４，Ａ１８，Ｂ１ないし４，Ｂ６，Ｂ８，Ｂ９，Ｂ１２ないし１５，Ｃ１，Ｃ３，Ｃ４の各議員について，賃貸借契約書上の表題や使用目的欄に記載されている使用目的が特定されていないこと以外に当該各議員の事務所費としての政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証しないから，上記各議員がした事務所費に係る政務調査費の支出は，別紙１（政務調査費支出額一覧）中の「事務所費」の「政務調査費での支出額」欄記載の金額の全額について違法な支出であるということはできない。ウ政務調査事務所に係る賃貸借契約上の当事者が議員以外の第三者である場合の事務所費支出の適法性について（Ａ６，Ｂ１１，Ｃ２の各議員関係）「手引き」は，政務調査費を支出することが許される「事務所」の要件として，「会派または所属議員が契約者となっていること」を定める。これは，政務調査費が，議員としての議会活動の基礎となる調査研究活動に対して支出される性質を有するものであり，当該事務所において当該議員の調査研究活動が実質的に行われることを確保するとともに，当該事務所における調査研究活動の実態がないにもかかわらず，政務調査費が事務所費として流用されてしまうことを防止するため，会派又は議員が政務調査事務所に係る賃貸借契約を自ら締結し，その当事者となっていることを政務調査費支出の要件としたものと解される。したがって，政務調査事務所の賃料に係る政務調査費の支出は，賃貸借契約上，当該会派又は議員以外の第三者が当事者として記載されていることのみをもって直ちに違法な支出であるとはいえないとしても，上記第三者が賃貸借契約書上の当事者である場合には，当該賃料の支出が政務調査費として「手引き」等の使途基準に適合する適正な支出であることについて相当程度の疑いが生じるというべきであって，これに対して適切な反証がないときには，当該事務所費の支出は「手引き」等の使途基準に違反する違法なものと認められるというべきである。そこで，上記の観点から本件について検討する。
ａＡ６及びＢ１１議員は，賃貸借契約書上，いずれも会派又は議員以外の第三者が，賃貸人との間で，政務調査事務所の賃貸借契約を締結した賃借人であるとされており，議員本人は連帯保証人となっているにすぎず（丙Ａ６の２１，丙Ｂ１１の１），とりわけＢ１１議員については，同議員本人がその計算において政務調査事務所の賃料を継続して支払っていたことを裏付ける領収証等の客観的証拠がなく，そのほかに，同議員が，賃貸借契約上，実質的に賃借人としての地位にあることをうかがわせる事実も認められないから，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
また，Ａ６議員については，参加人自民党会派が，同議員本人がその計算において政務調査事務所の賃料を継続して支払っていた旨主張し，これを裏付ける領収証（丙Ａ６の１ないし２０）を提出する。しかし，それ以上にＡ６議員が政務調査事務所に関する実質的な賃借人の地位にあることを示す事実関係について立証を行なっていないから，結局，Ａ６議員についても，当該事務所に係る支出の違法性に関する上記推認に対して適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ６議員及びＢ１１議員のした政務調査事務所の賃料に係る政務調査費の支出は，「手引き」等の使途基準として定められている「事務所」の要件を欠いており，これに違反する違法な支出であると認められるから，当該支出はその全額について違法であるというべきである。
ｂ次に，Ｃ２議員については，賃貸借契約書上，政務調査事務所が１階に，日本共産党手稲区後援会事務所が２階に，それぞれ位置する建物の賃借人が「日本共産党札幌西・手稲地区委員会」とされているところ（丁Ｃ２の１），証拠（証人Ｐ８）及び弁論の全趣旨によれば，「日本共産党札幌西・手稲地区委員会」は，参加人共産党会派とは異なる政党の下部組織である地区委員会の一つであると認められるが，同会派又は議員は，その計算において政務調査事務所に係る賃料を継続的に負担していることなど，実質的に同事務所の賃借人であることをうかがわせる事情について適切な反証を行っていない。したがって，Ｃ２議員がした事務所費の支出は，その全額について違法な支出であるというべきである。
これに対し，被告及び参加人自民党会派及び同民進党会派は，「手引き」の定めは会派又は議員が事務所の賃貸借契約の名義人となることまで要求する趣旨ではなく，当該事務所を実際に政務調査活動の用に供しており，当該事務所の賃料を議員自身が支払っている場合には，なお政務調査費の適法な支出と解すべきであって，Ａ６議員及びＢ１１議員自身が賃料の支払を行っている以上，当該事務所費に関する支出は適法である旨主張する。
しかし，
政務調査事務所の連帯保証人の地位にあるにすぎないのであって，上記各議員が上記賃料の支払を行ったことがあると認められるとしても，それは，法形式的には連帯保証人の地位で連帯保証債務を履行したものにすぎないとみる余地があるのであるから，被告及び補助参加人自民党会派及び民進党会派としては，これを超えて，政務調査事務所の賃貸借契約上，会派又は議員自身が賃借人の地位にあることを示す特別の事情について適切な反証をすべきところ，本件においてこれが行われているということはできない。
したがって，被告，参加人自民党会派及び民進党会派の上記主張を採用することはできない。
小括


以上によれば，Ａ６，Ｂ１１，Ｃ２の各議員については，いずれも事務所費に係る政務調査費の支出が，その全額について違法である。エ議員本人若しくは親族が役員に就任している法人又は議員が株主である法人が政務調査事務所の賃貸人である場合の，事務所費支出の適法性について（Ａ１１，Ａ１５，Ａ１６，Ａ１８の各議員関係）原告は，議員本人若しくは親族が役員に就任している法人又は議員が株主となっている法人が政務調査事務所の賃貸人となっている場合，当該法人の利益は役員報酬又は株主配当という形で最終的には当該議員の利益に帰属することになるのであるから，議員と生計を一つにする者からの賃借を禁じて「お手盛り」を防止する「手引き」の趣旨からして，当該支出はその全体が違法になると主張する。
しかし，「手引き」においては，自己又は生計を一つにする者の所有する物件については事務所賃料を支出することができないとされている一方，生計を一つにしない親族及び議員の経営する会社が所有する物件については，この事務所賃料を政務調査費から支出することができる旨明文で定められている。そうすると，議員が役員に就任し，又は株式を保有することによって，議員と当該法人とが実質的に同一の法主体であると評価すべきであるような例外的事情が認められる場合は別として，議員が役員に就任し，又は株式を保有する法人が政務調査事務所の賃貸人となっていることの一事をもって，当該事務所費を政務調査費から支出することが「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であると解することはできない。
そして，本件において，Ａ１１，Ａ１５，Ａ１６，Ａ１８の各議員について，政務調査事務所を生計を一つにする親族の経営する法人から賃借していることのほか，上記各議員が法人の役員に就任し，又は法人の株式を保有することにより，議員と当該法人とが実質的に同一の法主体であると評価すべきであるような例外的事情があるとは認められない。したがって，上記各議員の事務所費の支出については，上記各議員が政務調査事務所の賃貸人である法人の役員に就任し，又は同法人の株主であることの一事をもって違法であるということはできない。
⑶各議員の事務所費支出の適法性について
以下では，各議員に共通する原告の主張について検討した点以外について，各会派所属の議員がした事務所費の支出の適法性について検討することとする。
アＡ４議員
原告は，平成２２年６月以降，Ａ４議員が雇用する職員の１名が政党活動を行い得る状態であったことを自認していることから，同議員の政務調査事務所においても政党活動が行われていたことが推認されると主張する。
しかし，Ａ４議員の陳述書（丙Ａ４の２２）における供述内容は，具体的かつ詳細であって，不合理なものとはいえず，信用性を有するところ，上記陳述書及び弁論の全趣旨によれば，同議員が雇用する職員のうち１名（Ｐ９）について同議員が政党活動も行い得る状況にあったとするのは，平成２２年６月１０日から同年１０月までの間に政務調査事務所に政党事務所が設置されていたことを考慮したためであって，同議員は，同年度において，政務調査事務所で，同年６月９日までは政務調査活動及び後援会活動を行っていたとして同事務所の賃料の２分の１を，同月１０日以降は上記各活動のほかに政党活動を行っていたとして同事務所の賃料の３分の１を政務調査費から支出したこと，同議員は，平成２２年度の政党活動としては党費の徴収及び寄付に関する事務程度しか行っておらず，同事務があえて政務調査事務所において行うことが必要な性質のものではなかったことが認められる。
これに対し，原告は，Ａ４議員の政務調査事務所において，同年６月９日以前に政党活動が行われていたことや，同月１０日以降に上記事務以外の政党活動が行われていたなど，当該支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証していない。
そうすると，，Ａ４議員の事務所費のうち２分の１ないし３分の１につきされた政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであると認めることはできない。
イＡ７議員
上記⑵アのとおり，Ａ７議員は，政務調査活動のために使用した３か所の駐車場について，いずれも賃貸借契約書を提出していないことから，当該駐車場の賃料の政務調査費からの支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることが推認されるため，当該駐車場の賃料の支出が「手引き」等の使途基準に照らし適正なものであることについての適切な反証がない限り，当該支出は違法なものと認められる。そこで，この点について検討すると，本件においては，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認めることができる。ａＡ７議員は，同議員の妻が所有する物件を政務調査事務所として使用し，同事務所には附属の駐車場が存在する（甲Ａ７の３，丙Ａ７の４１，証人Ａ７）。
ｂＡ７議員は，政務調査事務所から徒歩で５ないし１０分程度の距離にある３か所の駐車場（うち一つについては株式会社藤晃〔以下「藤晃」という。〕が所有し管理する駐車場であり，残り二つは第三者が所有し藤晃が管理する駐車場となっている。）を賃借し，それらの賃料（１か月当たり合計３万円，平成２２年度の合計額３６万円）を政務調査費から支出した。
これらの駐車場は，同議員が毎月１回程度の頻度（ただし，平成２２年７月１１日実施の参議院議員選挙〔以下「平成２２年参議院議員選挙」という。〕があった同年７月頃は行っていない。）で近隣の市民会館や神社等の施設において開催される市政報告会の際に，同報告会の参加者（毎回２０名から７０名程度）が車を駐車するためのスペースとして使用されていた（丙Ａ７の１ないし１３，丙Ａ７の４１，証人Ａ７）。


藤晃が所有する駐車場に係る政務調査費の支出について，上記認定事実によれば，Ａ７議員は，平成２２年度に十数回，公共施設等を利用して政務調査活動に関する市政報告会を実施する際，自動車を利用して来場する市民の便宜を図るため，近隣の場所に駐車場を賃借し，これを市民の利用に供していたことが認められる。これによれば，当該駐車場は，市政の状況を報告し，市民の要望を調査する政務調査活動に当たる市政報告会のために利用されていたものといえるから，その賃料は政務調査活動を行うために必要な支出であるということができ，これを政務調査費から支出することが「手引き」等の使途基準に違反する違法な行為であるとの推認についての適切な反証があるというべきである。したがって，Ａ７議員がした上記駐車場の賃料に係る政務調査費の支出のうち，藤晃が所有する駐車場について支出した政務調査費については違法であるということはできない。
他方，Ａ７議員は，上記以外の二つの駐車場については，当該事務所の賃料を同駐車場の管理者にすぎない藤晃に支払っていたことを裏付ける領収書を提出するのみであって，当該事務所の賃貸人について，上記
３「手引き」等の使途基準に適合するものであ
るかどうかを判断することができず，当該支出の適法性についての適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ７議員が支出した事務所費のうち，藤晃が所有する一つの駐車場を除いた賃料の残額（２４万円）についての支出は違法である。
ウＡ８議員
Ａ８議員の政務調査事務所に関する賃貸借契約書（丙Ａ８の１）においては，使用目的欄に「後援会事務所兼，政務調査室事務所」と記載されており，議員が政務調査活動を行う拠点として届出を行っている事務所について，あえてその使用目的欄に後援会活動にも使用する旨を記載している以上，同事務所は，政務調査活動のみならず，後援会活動の目的でも使用されていたことが推認されるというべきである。もっとも，Ａ８議員は政務調査事務所の賃料の２分の１についてのみ政務調査費から支出したことが認められるところ，賃貸借契約書の上記記載は，当該事務所において後援会活動が行われていたことを推認させるにとどまり，そのことをもって，当該事務所において主に後援会活動が行われており，上記政務調査事務所の賃料の政務調査費による支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実であるということはできず，そのほかに，当該事務所において主として後援会活動が行われていたことを推認させる一般的，外形的な事実について，原告は主張立証していない。これらの事情を考慮すると，Ａ８議員の政務調査事務所においては，後援会活動が行われたこと自体は認められるものの，政務調査活動と後援会活動の活動比が明らかではなく，主として後援会活動が行われていたとは認められないことから，「按分の指針」（市要領４条）に従い，事務所費の２分の１については，これを政務調査費から支出することができるというべきである。
そうすると，Ａ８議員が政務調査事務所を後援会活動にも利用したことを前提として同事務所の賃料の２分の１についてのみ政務調査費からした支出が，その全額について「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであったとは認められない。
エＡ９議員
Ａ９議員の事務所費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ９議員は，平成２２年度において，自身の父親であるＰ１０が所有し居住する物件を，同人から賃借し，政務調査事務所として使用した（丙Ａ９の１）。
同物件は，２階建てであるところ，１階は，Ｐ１０世帯の住宅部分及びＡ９議員の政務調査事務所部分から成り，それぞれ，別々の入口が設けられ，内部で両部分を出入りすることのできる扉こそあるものの，通常は同扉を施錠して使用しておらず，それ以外の部分は，壁で完全に仕切られており，内部で自由に行き来できる構造とはなっていない。
また，２階は，Ａ９議員世帯の住居部分とＰ１０世帯の住居部分からなり，Ａ９議員の住居部分の玄関は２階に設置されているほか，内部でドアを開閉することにより両部分を自由に行き来することは可能であるが，同ドアを使用することは稀であった。（丙Ａ９の３６，証人Ａ９）
ｂＡ９議員とＰ１０は，年に数回ほど一緒に食事をする程度の関係であって，生活費について，Ｐ１０世帯が年金により生活しており，いずれも独立して生計を立てている（証人Ａ９）。
ｃＡ９議員は，平成２２年度中，政党活動として，約２０名弱の党員から党費を徴収してこれを札幌支部連合会に納める活動のみに従事し，当該活動に関する作業は，全て自宅でこれを行った（証人Ａ９）。上記認定事実によれば，Ａ９議員は，実父であるＰ１０から当該物件の１階部分を賃借して政務調査事務所として使用しており，当該物件は，Ａ９議員世帯とＰ１０世帯の二世帯が居住する住居でもあったものの，当該物件において，Ａ９議員世帯の居住部分と政務調査事務所部分は入口及び階を異にし，物理的にも物件内部において自由に行き来をすることはできないような構造になっていることから，両部分は独立した別個の物件であるということができる。さらに，Ａ９議員が政務調査事務所の賃借人であるＰ１０と生計を一つにしているとは認められない以上，当該物件の一部を政務調査事務所として賃借してその賃料を政務調査費から支出したとしても，当該支出は，「手引き」が政務調査費の支出を認める「生計を一つにしない親族（中略）が所有する物件の賃借」に当たるから，これが違法な支出であるということはできない。したがって，Ａ９議員の事務所費に関する政務調査費の支出は，その全額について違法であるとはいうことはできないというべきである。これに対し，原告が以下のとおり主張するので検討する。ａ原告は，Ａ９議員が行っていた政党活動はかなりの作業量を要するものであり，これを自宅内で行っていたとの同議員の供述は信用できず，政務調査事務所の賃料全額の政務調査費からの支出は違法である
旨主張するが，Ａ９の
とおりであると認められ，２０名弱の党員から党費を徴収し，これを支部に納めるために要する作業が，あえて政務調査事務所において行うことが必須な性質のものであるとは認め難く，そのほかに，Ａ９議員が，同作業のために，政務調査事務所を使用していたことをうかがわせる事情は認められない。


したがって，Ａ９議員が政務調査事務所において政党活動を行っていたものと認めることはできないから，結局，原告の上記主張を採用することはできない。
ｂまた，原告は，   議員が使用する政務調
査事務所は，同一の住居に居住して生計を一つにする親族から賃借したものである旨主張するが，政務調査事務所の所在する建物が，内部が壁により一応区分された，いわゆる二世帯住宅となっていることは上記認定のとおりであって，一般に，二世帯住宅に居住しているからといって，当然に当該二世帯が生計を同一にしているとは認め難く，かえって，Ａ９議員は，父であるＰ１０とは，年に数回食事をする程度の関係であり，両親世帯は年金により，同議員とは独立の生計を行っていたといえ，そのほかにＡ９議員がＰ１０と生計を一つにしていたことをうかがわせる事情は存在しない。
そうすると，Ｐ１０がＡ９議員と「生計を一つにする」親族に当たるとは認められず，結局，原告の上記主張を採用することはできない。
オＡ１１議員
Ａ１１議員の事務所費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ１１議員は，平成２２年度において，政務調査事務所として，自身の義理の姉にあたるＰ１１が代表取締役を務める株式会社Ｑ１米酒店所有の物件の一部を賃借していた（丙Ａ１１の１，証人Ａ１１）。ｂＡ１１議員の後援会事務所は，政務調査事務所と同じ建物の同じフロアに存在するものの，両事務所は壁と扉で仕切られており，床面積は，政務調査事務所が約１００平方メートル，後援会事務所が約３５平方メートルであった。また，両事務所ともに，それぞれ数台の机，椅子のほか，コピー機が１台ずつ備え置かれていたが，固定電話及びパソコンは後援会事務所に設置されておらず，政務調査事務所にのみ１台ずつ設置されていた。（丙Ａ１１の１ないし３，丙Ａ１１の１７，証人Ａ１１）
ｃ同後援会事務所では，年に三，四回程度，後援会会員と懇親行事を実施するため，１００名前後の会員に案内状を作成・発送する業務を行っていた。また，Ａ１１議員は，平成２２年１１月からは，政務調査事務所も使用して，平成２３年市議会議員選挙のための準備作業を２０名程度のスタッフとともに行い，これに合わせて同月頃から平成２３年４月までの間，上記準備作業を行うために後援会事務所に五，六台の固定電話を新たに設置した。このように，Ａ１１議員は，平成２２年１１月以降については，政務調査事務所において後援会活動に関する業務を行っていたことから，同事務所の賃料の２分の１のみを政務調査費から支出した。（丙Ａ１１の１８，証人Ａ１１）上記認定事実によれば，Ａ１１議員の政務調査事務所は，後援会事務所と物理的に分離されており，それぞれの事務所で行われることが想定される活動に応じて，机，椅子，コピー機等の事務用品がそれぞれ設置されていたことが認められる。そして，Ａ１１議員は，その陳述書（丙Ａ１１の１８）及び証言において，平成２３年市議会議員選挙の準備作業に着手する前の平成２２年１０月までの間は，後援会活動としては年に数回行われる懇親行事の案内業務程度の作業しか行っていなかったため，比較的手狭な後援会事務室のみを使用し，同年１１月以降は，上記選挙に向けて後援会活動の量が増大したため，後援会事務室より広い政務調査事務室を後援会活動のためにも使用するようになったことを具体的かつ詳細に供述ないし証言し，その内容も合理的で自然であるといえるから，上記供述ないし証言は信用できる。
そうすると，Ａ１１議員は，平成２２年４月から同年１０月までの間は政務調査事務室において政務調査活動のみを行い，他方，同年１１月以降は，後援会活動も行っていたと認められ，政務調査事務所で行われていた政務調査活動と後援会活動の按分割合を２分の１として政務調査事務所の賃料を政務調査費から支出したことが不合理であるとはいえないから，これに応じたＡ１１議員の政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
これに対し，原告は，平成２２年参議院議員選挙に自民党候補者が出馬するに際し，政務調査事務所において当該選挙活動に関する打合せを行ったことについてはＡ１１議員も認めるところであることからすれば，同議員の政務調査事務所においては政党活動も行われていたと評価すべきであり，また，平成２２年度の途中から政務調査事務所を後援会活動にも使用するようになったというのは不自然であって，同年度中を通して後援会活動も行われていたとみるべきであるなどと主張する。aしかし，国政選挙の同一政党候補者に関する選挙活動の打合せが政党活動に当たるとしても，Ａ１１議員は，平成２２年度において，数回程度，候補者と選挙活動の打合せを行ったにとどまり，そのほかに政務調査事務所において政党活動に関する業務が行われたことをうかがわせる事実は認められないから，政務調査事務所において，「手引き」等の使途基準に従った按分の割合（平成２２年１０月までは全額，同年１１月以降は２分の１）を超えた政務調査費の支出が許容されないような政党活動の実態があったとは認められない。
ｂまた，Ａ１１議員が平成２２年度の途中から後援会活動を行うようになったとの点についても，平成２３年４月に実施された市議会議員選挙に備え，その半年程度前から選挙活動を行うために，五，六台の固定電話を後援会事務所に搬入した上で，同事務所より広い政務調査事務所のスペースも使って２０人程度の後援会会員とともに上記選挙のための準備作業を行った旨のＡ１１議員の供述ないし証言は，上記
合理的かつ自然であるこ
とから，信用することができる。
そうすると，Ａ１１議員の政務調査事務所については，平成２２年１１月より後援会活動も行われていたものの，同月以前は，専ら政務調査活動のみが行われていたものと認められるから，原告の上記主張を採用することはできない。
したがって，Ａ１１議員の事務所費に関する政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
カＡ１２議員


上記３⑵アのとおり，Ａ１２議員は，本件訴訟において賃貸借契約書を開示していないことから，自らの事務所費の支出が「手引き」等の使途基準に適合した適正なものであることについて積極的に適切な反証をすべきであるところ，政務調査事務所及び付属駐車場を賃借したと主張し，これらの賃料に関する領収書（甲Ａ１２の１，丙Ａ１２の１ないし１０）が提出されている。
このうち，付属駐車場について，Ａ１２議員は，北海道ジェイ・アール都市開発株式会社を賃貸人として賃貸借契約を締結し，同契約に基づき，平成２３年２月から同年３月までの２か月間において賃料合計４万４１００円を支払った旨を具体的に主張し，これを裏付ける領収書（甲Ａ１２の１の９）を提出することから，同支出は「手引き」等の使途基準に適合した支出であると認められる。そして，原告は，そのほかに，政務調査事務所が政務調査活動のために利用されていないことや，政務調査活動とそれ以外の活動の按分の割合が合理性を欠くことなど，当該賃料の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることを推認させる一般的，外形的な事実を主張立証していないから，当該賃料のうち２分の１に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
しかし，他方，政務調査事務所の賃料については，Ａ１２議員は，当該事務所の賃料を株式会社不動産ショップきりんに支払っていたことを裏付ける領収書を提出するのみであって，当該事務所の賃貸人について，「手引き」等の使途基準に適合するものであるかどうかを判断することができず，当該支出の適法性についての適切な反証があるとはいえない。そうすると，Ａ１２議員が支出した事務所費のうち，政務調査事務所の賃料に係る政務調査費の支出は，その全額について違法な支出であるといわざるを得ず，平成２３年２月及び同年３月分の付属駐車場の賃料の２分の１である２万２０５０円の支出のみ，適法なものとして政務調査費から支出することができるというべきである。
以上より，Ａ１２議員の事務所費に係る政務調査費の支出は，５２万６０２１円から２万２０５０円を控除した残額である５０万３９７１円についての支出は違法である。
キＡ１５議員
Ａ１５議員の事務所費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ１５議員は，自身の長女であり，当時別の住所地に住んでいたＰ１２が代表者を務めるＱ２都市開発株式会社との間で，同社が所有する物件の一部に関する賃貸借契約を締結した（丙Ａ１５の１の１，丙Ａ１５の３，証人Ａ１５）。
ｂＡ１５議員がその一部を賃借した上記ａの物件は，全２階から成り，１階入口ドア横に「Ａ１５政務調査室」，「Ａ１５連合後援会事務所」等と記載された看板を設置していた（丙Ａ１５の１の２）。ｃＡ１５議員は，平成２２年度においては，政党活動として，自由民主党の選挙区支部総会等への出席，平成２２年参議院議員選挙候補者の街頭演説への参加，党の機関紙の発行等を行っており，これらに関する業務を政務調査事務所の近くにある自民党北海道札幌市北区第７支部で行っていた（丙Ａ１５の３，証人Ａ１５）。
ｄ平成２２年度当時，Ａ１５議員の政務調査事務所は，上記ａの物件の２階の２室に事務室と応接室が設けられ，同事務室内には机や固定電話等が設置されていた。また，同年度当時，同物件の１階はＱ２都市開発株式会社の事務室となっており，Ａ１５議員は，その２階の一部を同議員の後援会活動に関する業務を行うために後援会事務所として同社から無償で間借りし，固定電話等の事務用品も同社のものを同社とともに併用していた。なお，後援会活動に関する補助業務については，職員として雇用されたＰ１３が専属的に当該業務に従事していた。政務調査事務所と後援会事務所は，平成２２年度当時，共に上記物件の２階にあったが，入口は別々で，壁で隔てられており，それらの間を行き来するためには，一旦階段で１階まで降り，再び階段で２階まで昇る必要があった。（丙Ａ１５の３，証人Ａ１５）の認定事実によれば，平成２２年度当時，Ａ１５議員の政務調査事務所は，同一建物内の同一階に後援会事務所が存在していたとはいえ，両者は，壁により隔てられ，入口が別々であるなど，構造上の独立性を有し，いずれも独立に事務用品を備え付けていたと認められるから，物理的・機能的に独立の事務所としての用途に供することが可能であったというべきである。
そして，このような事情に加え，Ａ１５議員の陳述書（丙Ａ１５の３）における供述及び証言の内容が，具体的かつ詳細で，その内容が合理的で自然であると認められること，後援会活動については，上記後援会事務所において専属の職員が雇用されていたこと，これが政務調査事務所内において行われていたことをうかがわせる事実は認められないこと，また，政党活動についても，参加人自民党会派においては，各選挙区に政党活動を行うための拠点として政党支部事務所が設置されており，Ａ１５議員の政務調査事務所の近くに政党支部事務所があり，同議員が政党活動として行っていた党機関誌の発行や党員拡大のための街頭演説等の活動を政党支部事務所のみならず政務調査事務所において行わなければならなかったことをうかがわせる事実は認められないこと等を総合考慮すれば，後援会活動はすべて後援会事務所において，政党活動は全て政党支部事務所において，それぞれ全て行われていた旨のＡ１５議員の上記供述ないし証言は信用することができるというべきである。そうすると，Ａ１５議員の政務調査事務所においては，政務調査活動のみが行われていたものと認められるから，同議員がした当該事務所の事務所費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
クＡ１６議員
原告は，Ａ１６議員の政務調査事務所は，同議員の自宅である建物内に存在することから，自宅に対して政務調査費が支出されることとなってしまっている旨主張する。
しかし，Ａ１６議員の政務調査事務所は，同議員の自宅がある，株式会社Ｑ３ビルの所有に係る建物内に設置されているものの，自宅と入口を別にし，政務調査活動に使用するスペースが自宅部分とは明確に区分されていることが認められる（丙Ａ１６の１の３）。


そうすると，Ａ１６議員の政務調査事務所については，同議員の自宅と独立しており，政務調査活動に使用する事務所としての機能が備わっているといえるから，「手引き」等の使途基準に照らし，政務調査事務所及びこれに付随する駐車場に係る賃料の政務調査費からの支出が違法であるということはできない。
ケＡ１７議員
Ａ１７議員は，平成２２年度において，Ｐ１４から事務所及び付属駐車場を１か月当たりの賃料等合計６万３５００円で賃借し，これを政務調査事務所として利用したことが認められる（丙Ａ１７の１）。この点について，原告は，Ａ１７議員が提出する証拠からは当該事務所がどのように利用されていたのかが不明であり，政務調査費の支出全体が違法である旨主張するが，Ａ１７議員の事務所費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証していないから，同議員の事務所費に係る政務調査費の支出が違法であるということはできない。
コＢ２議員
事務所費及び政務調査費の支出額について
Ｂ２議員は，平成２２年度中，政務調査事務所として，駐車場を含む１か月当たりの賃料が７万８０００円の物件を賃借し，同物件を平成２２年４月から平成２３年３月までの間使用したことから，同年度におけるＢ２議員の事務所費支出額は合計８５万８０００円であり，その２分の１である４２万９０００円を政務調査費から支出したことが認められる（甲Ｂ２の１，丙Ｂ２の１）。
政務調査費支出の適法性について
原告は，Ｂ２議員の事務所費に関する政務調査費支出の違法性について，政務調査事務所の賃貸借契約書上の使用目的が「事務所」とのみ記載されていること以外には，「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証しておらず，使用目的が上記のとおり記載されていることが上記一般的，
外形的なとおりであるから，Ｂ
２議員の事務所費に係る上記政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
サＢ５議員
事務所費の支出額について
Ｂ５議員は，平成２２年度中，政務調査事務所として，１か月当たりの賃料が６万円である物件を賃借し，これを平成２２年５月から平成２３年２月までの１０か月間にわたり利用していたことから，同年度における事務所費は合計６０万円であり，その２分の１である３０万円を政務調査費から支出したことが認められる（甲Ｂ５の１の１ないし９，甲Ｂ５の１の１１，丙Ｂ５の１ないし１１）。
なお，Ｂ５議員から会派に提出された書面に添付されている領収証（甲Ｂ５の１の１ないし１１。ただし，受領者氏名欄はマスキング処理されている。）に記載された賃料の合計額は６９万円となるが，これらの領収証の中には，平成２３年１月分の賃料として支払われたものが２枚あり，そのうち１枚の領収証（甲Ｂ５の１の１０）は，賃料額が９万円となっていて，更に他の領収証と体裁も異なることからすると，Ｂ５議員の事務所費に係る領収証ではないにもかかわらず，誤って同議員の事務所費に係る領収証として政務調査費領収書等添付用紙に添付されたものであることが明らかであるから，Ｂ５議員が平成２２年度に支出した賃料の合計額６０万円であると認められる。
政務調査費支出の適法性について
原告は，Ｂ５議員の政務調査事務所の用途が賃貸借契約書上「Ｂ５後援会事務所」と明記されており，政務調査活動を目的とするものであるとは認められず，同議員の事務所費に関する政務調査費の支出全額が違法となり，また，仮に同事務所で政務調査活動が行われていたとしても，政党活動についても同事務所で行われていた可能性を全く払拭できないから，その３分の１を超える支出が違法である旨主張する。そこで，検討すると，Ｂ５議員が政務調査事務所として届出を行った物件の平成１９年５月１日付け賃貸借契約書には，当該事務所の利用目的欄に「Ｂ５後援会事務所」と記載されており，当該賃貸借契約が同日から平成２３年４月３０日までを契約期間とするものである事実が認められる（丙Ｂ５の１）。このことからすると，賃貸借契約締結時においては，上記期間において，同事務所が後援会活動に使用されることが想定されていたというべきであって，上記事実は，同事務所において，平成２２年度中においても，後援会活動が行われていたことを推認させる事実であるということができる。
しかし，上記事実は，当該事務所において何らかの後援会活動が行われていたことを推認させるにとどまり，そのことをもって，当該事務所においておよそ政務調査活動が行われていなかったことまでを推認させる事実であるとまではいうことはできず，そのほかに，原告は，当該事務所において政務調査活動が全く行われていなかったこと，政務調査活動と後援会活動の按分の割合が合理性を欠くものであること，当該事務所において政党活動が行われていたことなど，Ｂ５議員の事務所費に係る政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実について具体的な主張立証を行っていない。
そうすると，上記事務所においては，何らかの後援会活動が行われたことは認められるものの，Ｂ５議員が，「按分の指針」（市要領４条）に従ってした事務所費の２分の１についてのみに係る政務調査費の支出が，その全額について違法であるということはできない。
シＢ７議員


参加人民進党会派は，Ｂ７議員について，本件訴訟において，政務調査事務所の賃貸借契約の内容を一部変更した旨記載された覚書（丙Ｂ７の１）を提出するのみであり，その作成元となった賃貸借契約書を提出しないところ，原告は，同事務所の使用目的等が不明であり，同事務所が使用された用途に関する客観的証拠が存在しないから，同事務所の賃料に係る政務調査費の支出全額が違法となる旨主張する。そこで，検討すると，上記⑵アのとおり，政務調査事務所の賃貸借契約書は，当該事務所に係る事務所費について，政務調査費が適正に支出されていることを説明するために必要な最も基本的な文書であるということができ，これが開示されない場合には，当該政務調査費が適正に支出されているかどうかにつき相当な疑いが生じるものというべきである。そして，参加人民進党会派が提出したＢ７議員の覚書をみると，同書面は，僅かＡ４用紙１枚の簡素なものであって，賃料・契約期間・契約者以外の契約内容については「原契約の通りとする」と記載されているにとどまり，このような記載内容だけでは，政務調査事務所の賃貸借契約の内容について，十分な説明がなされているということはできず，当該政務調査費の支出が適正にされているかどうかにつき相当な疑いが生じるものといわざるを得ない。ところが，被告及び参加人民進党会派は，Ｂ７議員が政務調査事務所で行った政務調査活動の実態について具体的に主張立証しておらず，違法な支出であることの推認についての適切な反証があるとはいえない。
したがって，Ｂ７議員の政務調査事務所の事務所費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるというべきである。
スＢ１０議員
Ｂ１０議員の事務所費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＢ１０議員は，平成１６年５月１日より政務調査事務所として，１か月当たりの賃料を１０万５０００円としてアパートの１階の一室を賃借して使用していたところ，平成２０年４月１日，同室の内部に間仕切りの壁を設置することで二つの空間を設け，それぞれを政務調査事務所（床面積約５４平方メートル）と後援会事務所（床面積約３６平方メートル）として賃借して使用することとした。それぞれの入口は別々に設置された。（丙Ｂ１０の１ないし３，丙Ｂ１０の５，証人Ｂ１０）
ｂＢ１０議員は，従来の事務所を上記ａのとおり二つの部屋に分けたことから，同日付けで各部屋の賃貸借契約をそれぞれ締結した。それらの賃貸借契約において，１か月当たりの賃料は，政務調査事務所部分が８万８２００円，後援会事務所部分が１万６８００円とそれぞれ定められた。（丙Ｂ１０の１及び２，証人Ｂ１０）
ｃ後援会事務所と政務調査事務所は，それぞれ固定電話，机，椅子，書棚などが設置されているが，後援会事務所にはコピー機は設置されていなかった（丙Ｂ１０の３，証人Ｂ１０）。
ｄＢ１０議員の後援会においては，機関誌を作成・送付するほかに，後援会が主催して年に１回行っていた「とんとん祭」という行事の準備活動を行っており，その準備活動については，案内文書の作成・発送作業等を１０名程度の後援会会員がボランティアで行っていた。当該案内文書は外部の業者に発注して作成することが多かったものの，緊急を要する文書の作成等については，政務調査事務所に設置されているコピー機を使用することがあった。（丙Ｂ１０の５，証人Ｂ１０）上の認定事実によれば，Ｂ１０議員の後援会事務所においては，機関誌や後援会行事の案内状の作成・送付といった書類の作成に関する業務が多かったにもかかわらず，後援会事務所固有のコピー機は設置されていなかったこと，また，時には１０人以上の後援会会員が集まって作業をすることがあったにもかかわらず，同事務所の床面積が３６平方メートル程度にとどまっていたことが認められ，これらのことからすると，平成２２年度中，Ｂ１０議員の政務調査事務所においては，政務調査活動のほか，後援会活動に係る文書の作成・発送等の作業が行われていたことが少なくなかったものと推認される。
そうすると，Ｂ１０議員の政務調査事務所では，後援会活動と政務調査活動のいずれもが行われていたといわざるを得ないところ，Ｂ１０議員は，同事務所において政党活動が按分の比率を超えて政党活動が行われていたことについて具体的な主張立証をしないから，結局，Ｂ１０議員は，市要領の使途基準である按分の指針に従い，政務調査事務所に係る賃料の２分の１までしか政務調査費によって支出することはできないというべきである。
ところで，「手引き」等の使途基準においては，政務調査費による支出が許される事務所費は，「適正な額の範囲」のものであることが必要であるとされているところ，上記認定事実によれば，Ｂ１０議員の政務調査事務所は，従前，後援会事務所と一体となっていた部屋を二分割して，従前の賃料を二つの事務所に割り付けたものであるが，両事務所の賃料は，約５４平方メートルの床面積である政務調査事務所が１か月あたり８万８２００円（１平方メートル当たり約１６３３円）であるのに対し，約３６平方メートルの床面積である後援会事務所が１か月あたり１万６８００円（１平方メートル当たり約４６６円）となっており，その床面積を基準とした場合の１平方メートル当たりの賃料には著しい開きがある。そして，Ｂ１０議員は，両事務所の賃料については，賃貸人に言われたとおりの金額で従前の賃料額を両事務所に割り付けて決定した旨の説明しかしておらず，両者の間に著しい開きがあることについての合理的な説明があるとは到底いえない。
そうすると，Ｂ１０議員の政務調査事務所の事務所費としては，平成２０年４月１日に１室を後援会事務所と政務調査事務所に分割する前の賃料額１０万５０００円を，両事務所の床面積比（政務調査事務所３に対し，後援会事務所２）で按分した金額である６万３０００円が適正な賃料額であり，これを超える額を政務調査費から支出することは許されないというべきである。
小括


以上より，Ｂ１０議員の政務調査事務所の事務所費については，適正な賃料額６９万３０００円（１か月当たり６万３０００円）に駐車場費及び光熱費の合計１１万円を加えた８０万３０００円の２分の１である４０万１５００円の限度でのみ政務調査費からの支出が許容されるから，結局，Ｂ１０議員がした事務所費に係る政務調査費の支出は，１０８万０２００円と４０万１５００円との差額である合計６７万８７００円について違法な支出であるというべきである。
セＢ１２議員
事務所費の支出額について
証拠（甲Ｂ５の１の１０，甲Ｂ１２の１）及び弁論の全趣旨によれば，Ｂ１２議員の事務所費の支出について，Ｂ１２議員は，平成２２年度において，１か月当たりの賃料が９万円である物件を平成２２年５月から平成２３年２月までの１０か月間にわたり政務調査事務所として賃借して，事務所費合計９０万円を支出し，その政務調査活動と後援会活動を按分した割合である２分の１である４５万円を政務調査費から支出したことが認められる。
政務調査費支出の適法性について
そして，原告は，Ｂ１２議員について，
同議員の政務調査事務所に係る賃貸借契約書の使用目的欄に「事務所」とのみ記載されている点を違法事由として主張するが，当該主張に理由がないことは上記⑵イのとおりであり，そのほかに，政務調査事務所において行われていた政党活動や政務調査活動及び後援会活動の実態に関する具体的な主張立証をしないから，上記支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることを推認させる一般的，外形的な事実の立証があるとはいえない。
そうすると，Ｂ１２議員がした政務調査事務所の賃料に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
ソＣ２議員
Ｃ２議員の事務所費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＣ２議員は，平成２２年度中，２階建ての物件を１か月当たりの賃料を７万円として賃借した。その後，同議員は，同物件の２階部分を日本共産党手稲地区後援会に１か月当たりの転借料を２万円として転貸し（なお，その後，同転借料は，平成２２年度中を通じて月額２万３３３４円であったものと変更した。），自身は，１階部分に政務調査事務所を設置して，合計３０万円の政務調査費を賃料に充当した。
（丁Ｃ２の１）
ｂＣ２議員は，平成２３年１２月２２日，政務調査事務所において政党活動が行われていたことも考慮して，既に同事務所賃料の一部に充当していた政務調査費のうち，合計２万円を被告に返還した。ｃしたがって，平成２２年度において，Ｃ２議員は，政務調査事務所のある物件全体の賃料合計８４万円（月額７万円）のうち，同事務所利用部分に関する賃料合計５６万円を事務所費として支出し，その２分の１である２８万円を政務調査費から支出したものと認められる。
政務調査費支出の適法性について
原告は，Ｃ２議員については，政務調査事務所に係る賃貸借契約の賃借人が議員本人ではなく「日本共産党札幌西・手稲地区委員会」となっていることを違法事由として主張するところ，のとおり，Ｃ２議員が支出した事務所費２８万円を政務調査費から支出することは違法である。
タＣ３議員
原告は，Ｃ３議員の事務所費の支出については，同議員の政務調査事務所に係る賃貸借契約書の利用目的として「事務所」とのみ記載されている点を違法事由として主張するが，当該主張に理由がないことは上記⑵イのとおりであり，そのほかに，政務調査事務所において行われていた政務調査活動，後援会活動及び政治活動の実態に関する具体的な主張立証をしないから，上記支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることを推認させる一般的，外形的な事実の立証があるとはいえない。
そうすると，同議員が支出した事務所費９４万７８０８円の２分の１に係る政務調査費の支出は，その全額が違法であるということはできない。
ところで，札幌市における政務調査費は，各年度における四半期ごとに，原則として当該四半期の最初の月の１０日に，当該四半期に属する月数分に相当する金額（月額４０万円に原則として各月１日における当該会派の所属議員数を乗じた金額を基本とする。）が各会派に対して交付され（市条例２条，３条），その後，当該政務調査費を使用した議員が使用実績に応じた必要書類を作成して各会派に提出し，会計期間終了後に，各会派が収支報告書を作成して議長に提出するとともに（市条例７条），交付された政務調査費のうち，政務調査活動に必要な経費として当該会派が支出した額の総額を控除して残余がある場合には，当該会派は，当該残余の額を返還しなければならないとされている（市条例９条）。
このような札幌市における政務調査費の交付に関する制度の在り方に鑑みると，札幌市における政務調査費は，各年度の四半期ごとに各会派に対して交付されるものの，政務調査活動に係る政務調査費の収支については，会計期間ごと，すなわち年度ごとに報告されることが予定されているから，政務調査費により支出することが認められる事務所費の額は，当該年度を単位として計算すべきであると解される。この点について，原告は，Ｃ２議員が政務調査費から支出することができる賃料額を１か月ごとに計算し，小数点以下を切り捨てた上で，各月の支出可能額を合計すると４７万３９０１円となることから，同議員が支出することが許されるのは上記金額の限度に限られる旨主張するようである。しかし，上記のとおり，政務調査費による支出が認められる事務所費の額は年度を単位として計算すべきであると解されるところ，
のとおり，平成２２年度中に，事務所費として合計
９４万７８０８円を支出し，このうち，政務調査費を充当することができるのは２分の１の限度にとどまるというべきであって，Ｃ３議員が政務調査費から支出することが認められる事務所費は４７万３９０４円と算定されるから，原告の上記主張を採用することはできない。
⑷小括
以上の検討結果によれば，参加人各会派所属の各議員について，政務調査費による支出が違法である事務所費の額は，別紙５（検討結果一覧表）「事務所費」欄記載のとおりである。
４参加人自民党会派における人件費支出の適法性（争点４）
⑴判断の基準


各参加人会派に所属する議員が支出した政務調査費が「手引き」等の使途基準に適合した適法な支出であるかどうかについては，業務委託費及び事務所費の支出に関する場合（上記２⑴及び３⑴）と同様に考え，原告側において各議員の個別の支出が違法であることまでを具体的に立証する必要はなく，「手引き」等に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を主張立証すれば足り，その場合において，被告側がこれに対して適切な反証を行わないときには，当該支出が違法なものであると解するのが相当である。
以下では，事務所費における場合と同様に，まず，原告が主張する，複数名の議員に共通する事務所費支出の違法事由の有無について検討し（後記⑵），その後に議員ごとの支出の個別的な違法事由の有無について検討する（後記⑶）こととする。
⑵各議員に共通する原告主張についての検討
ア雇用契約書が提出されていない場合の，人件費支出の   適法性について（Ａ１ないし６，Ａ９，Ａ１２，Ａ１４，Ａ１６，Ａ１８ないし２１の各議員関係）
事務所費について論じたのと同様に，政務調査費の交付を受ける議員は，当該政務調査費によって支出した費用が「手引き」等の使途基準に適合する適正なものであることを説明することができるよう，書類等を整備することが求められているのであって，これを人件費についていえば，政務調査費の交付を受ける議員としては，政務調査活動を補助させるために自身が雇用する職員について，雇用契約書を作成し，支出の適法性・相当性が争われた場合には，誰を被用者としてどのような内容の雇用契約が成立したのかを立証する最も基本的かつ重要な文書である当該職員の雇用契約書を開示するなどして，これを説明できるようにしておくべきである。
そして，これが開示等されない場合には，当該職員の人件費の支出が政務調査費として「手引き」等の使途基準に適合する適正な支出であることについて相当程度の疑いが生じるといわざるを得ないから，同支出が「手引き」に違反する違法な支出であることが推認され，当該職員の属性や従事する業務等の人件費の支出の実態について，議員側で適切な反証がなされないときには，当該職員の人件費の支出は「手引き」等の使途基準に違反する違法なものとなると解するのが相当である。
本件訴訟において，Ａ１ないし６，Ａ９，Ａ１２，Ａ１４，Ａ１６，Ａ１８ないし２１の各議員は，そもそも雇用契約書を作成していないか，又は職員個人の同意がないため開示できないとして，雇用契約書を提出しないのであるから，上記各議員については，議員側において当該人件費を政務調査費から支出することが「手引き」等の使途基準に適合する適正なものであることについて適切な反証をすることを要するというべきである。ただし，この点に関する具体的検討については，後記で行うこととする。イ政務調査事務所で雇用する職員の雇用契約書上の業務内容欄に政務調査活動にのみ従事する旨明示されていない場合の，人件費支出の適法性につ
いて（Ａ８，Ａ１３の各議員関係）
本件においては，各議員が雇用する職員について，各議員が会派に提出した雇用契約書中，同職員の業務内容を示す箇所において，Ａ８議員（丙Ａ８の２及び３）については「一般事務並びに政務調査に関する事務」と，Ａ１３議員（丙Ａ１３の２）については「一般事務職」とそれぞれ記載されていることが認められる。そして，原告は，政務調査事務所で議員が雇用する職員の雇用契約書の業務内容欄において，当該職員が政務調査活動にのみ従事する旨記載されていない職員は，政務調査活動以外の活動に従事することが予定されていることから，当該職員の人件費を政務調査費から支出することが違法である旨主張する。しかし，政務調査事務所の賃貸借契約書について論じたのと同様に），雇用契約書における当該被用者が従事する業務内容欄の記載は，同被用者が従事することが想定されている抽象的・概括的な業務内容が記載されるのが通常であると考えられるところであるし，「手引き」においても，政務調査費から人件費を支出する職員につき，雇用契約書中の業務内容欄等に，政務調査活動にのみ従事することを明記すべき旨を定めた規定は存在しない。かえって，「手引き」は，政務調査費の支出が許される「雇用職員」の要件について，「調査研究活動の補助業務に従事する職員」と定め，当該職員の従事する業務の実態という実質的な基準を設定していることからすれば，形式的に当該雇用契約書中の業務内容欄に政務調査活動にのみ従事する旨明記されていないことの一事をもって，当該職員の人件費を政務調査費から支出することは許されないと解することはできない。
の業務内容欄に政務調
査活動にのみ従事する旨明記されていないことが，当該職員が政務調査活動の補助業務に従事しておらず，また，政務調査活動以外の政党活動や後援会活動の補助業務に従事しているものと疑わせ，当該人件費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることを推認させる事情であるともいえない。
そうすると，雇用契約書中の当該職員の従事する業務内容欄に政務調査活動にのみ従事する旨明記されていないことだけをもって，当該職員の人件費を政務調査費から支出することが違法であると解することはできないから，原告の主張を採用することはできない。
小括
そして，原告は，Ａ８，Ａ１３の各議員について，雇用契約書中の当該職員の従事する業務内容欄の記載以外に当該職員の人件費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証しないから，上記各議員については，別紙１（政務調査費支出額一覧）中の「人件費」の「政務調査費での支出額」欄記載の金額に係る政務調査費の支出が，その全額について違法であるということはできない。
⑶各議員の人件費支出の適法性について
アＡ１議員
証拠（甲Ａ１の２，丙Ａ１の２の１）及び弁論の全趣旨によれば，Ａ１議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員としてＰ１５及びＰ１６の２名を雇用し，Ｐ１５については合計３７万０９７８円の，Ｐ１６については合計７５万０７０８円の各人件費を支出したことが認められる。


両職員のうち，雇用契約書（丙Ａ１の２の１）が提出されているＰ１５について，Ａ１議員は，同人が後援会活動にも従事していたことを認めるが，政党活動には従事していなかったとして，その人件費のうち政務調査活動と後援会活動の按分の割合である２分の１の額を政務調査費から支出したものであるところ，原告は，同人が政党活動に従事していたことなど，その支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることを推認させる一般的・外形的な事実を具体的に主張立証していない。
したがって，Ｐ１５の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
他方，Ｐ１６については，参加人自民党会派は，原告から雇用契約書の提出を求められたにもかかわらず，これを提出していないことから，Ａ１議員がしたＰ１６の人件費の政務調査費からの支出は，「手引き」等に適合する適正な支出であることについて相当程度の疑いが生じるといわざるを得ず，違法なものであると推認される。
しかし，被告及び参加人自民党会派は，Ａ１議員とＰ１６との間で成立した雇用契約の内容，同人が従事した業務の実態等について具体的に主張立証しておらず，開示済みの領収書等（甲Ａ１の２）からも，同職員の雇用契約の内容，労働条件，給与支払の基準等が明確でない。そうすると，Ｐ１６の人件費に係る政務調査費の支出は，上記推認についての適切な反証がなく，その全額について違法なものであるというべきである。
小括
以上より，Ａ１議員が支出した人件費に係る政務調査費５６万０８４３円のうち，Ｐ１５の人件費合計３７万０９７８円の２分の１である１８万５４８９円については政務調査費から支出することが許されるというべきであるが，Ｐ１６の人件費合計７５万０７０８円の２分の１である３７万５３５４円に係る支出は，その全額について違法である。
イＡ２議員
証拠（丙Ａ２の２）及び弁論の全趣旨によれば，Ａ２議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ１７及びＰ１８の２名を雇用し，両職員は，それぞれ１１か月間にわたり政務調査活動，後援会活動及び政党活動に従事したと認められる。しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ１７らの雇用契約書を提出していないことから，Ａ２議員が同人らの人件費の政務調査費からの支出は違法な支出であることが推認されるところ，Ａ２議員が，受領者名及び住所が記載された賃金の領収書を市議会議長に提出し，Ｐ１７らの人件費について，政務調査活動，政党活動，後援会活動のいずれにも従事していたとして，その３分の１の額のみに政務調査費を充当したものであることを考慮しても，被告及び参加人自民党会派がＰ１７らの雇用契約の内容，労働条件，給与支払の基準等について主張立証をしておらず，Ｐ１７らの雇用や人件費支給の実態が明らかとなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
したがって，Ａ２議員がしたＰ１７らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
ウＡ３議員
Ａ３議員は，政務調査活動に従事する職員としてＰ１９を平成２２年４月から平成２３年３月までの１２か月間にわたり雇用し，同人の人件費として合計１０２万円の全額を政務調査費から支出したことが認められる（丙Ａ３の２）。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ１９の雇用契約書を提出していないことから，Ａ３議員がした同人の人件費の政務調査費からの支出が違法な支出であることが推認されるところ，Ａ３議員が，受領者名及び住所が記載された賃金の領収書を市議会議長に提出し，その陳述書（丙Ａ３の３）において，政党活動について，Ｐ１９が平成２２年度において行っていたのは党勢の拡大及びセミナー券の販売程度しかなく，あえて同人に補助してもらうような内容のものでなかったものであり，また，後援会活動についても，自身が任期満了により引退する予定であったため，これを行う必要はなかった旨の供述をし（丙Ａ３の３），同供述が格別不合理な内容のものとはいえないことを考慮しても，被告及び参加人自民党会派がＰ１９の雇用契約の内容，雇用条件，給与支払の基準等について具体的な主張立証をしておらず，Ｐ１９らの雇用や人件費支給の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。そうすると，Ａ３議員がしたＰ１９の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
エＡ４議員
Ａ４議員の人件費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ４議員は，平成２２年度において，Ｐ２０（平成２２年４月から同年１２月まで。），Ｐ９（同年４月から同年１１月まで）及びＰ２１（同年１１月から平成２３年３月まで。以下，Ｐ２０ら３名の職員を総称して「Ｐ２０ら」という。）の３名の職員を雇用した（丙Ａ４の２ないしＡ４の２２）。
ｂＰ２０らのうち，Ｐ２０は，Ａ４議員の娘に当たるが，平成２２年度中，Ａ４議員とは同居していなかった（丙Ａ４の２２）。そして，Ａ４議員は，受領者名及び住所が記載されたＰ２０らの賃金の領収書を提出し，その陳述書（丙Ａ４の２２）において，平成２２年度に行った政党活動は党費の徴収寄付に関する事務程度のものであって，あえてＰ２０らの補助を要するようなものではなかったこと，及び，後援会活動についてはＰ９（平成２２年１１月より前）及びＰ２１（同年１１月以降）の２名が後援会会員との親睦のための行事に関する事務を担当していたこと，Ｐ２０らが従事していた業務に応じて給与を政務調査会費から支出していたことなどを具体的に供述し，その供述内容は格別不合理なものとはいえない。


しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ２０らの雇用契約書を提出していないから，Ａ４議員がしたＰ２０らの人件費の政務調査費からの支出は，違法な支出であることが推認されるところ，被告及び参加人自民党会派は，Ｐ２０らの雇用契約の内容，雇用条件，給与支払の基準等について具体的に主張立証しておらず，Ｐ２０らの雇用や人件費支給の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ４議員がしたＰ２０らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
オＡ５議員
Ａ５議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員としてＰ２２及びＰ２３（以下，両名の職員を総称して「Ｐ２２ら」という。）の２名を雇用し，Ｐ２２に対しては１か月当たり１４万７０８０円を，Ｐ２３に対しては１か月当たり４万円を，それぞれ１２か月間にわたり給与として支払い，Ｐ２２らの人件費として合計２２４万４９６０円の全額を政務調査費から支出した（甲Ａ５の３，丙Ａ５の２ないしＡ５の２５）。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ２２らの雇用契約書を提出していないことから，Ａ５議員がしたＰ２２らの人件費の政務調査費からの支出が違法な支出であることが推認されるところ，領収証が提出されているにとどまり，被告及び参加人自民党会派がＰ２２らの雇用契約の内容，雇用条件，給与支給の基準等について具体的に主張立証しておらず，Ｐ２２らの雇用や人件費支出の実態が明らかとなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
したがって，Ａ５議員がした人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
カＡ６議員
Ａ６議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ２４，Ｐ２５，Ｐ２６及びＰ２７（以下，４名の職員を総称して「Ｐ２４ら」という。）の４名を雇用し，Ｐ２４に対しては７２万２０００円，Ｐ２５に対しては３６万円，Ｐ２６に対しては１２７万８０００円，Ｐ２７に対しては１０５万円の合計３４１万円の給与の２分の１の額を人件費として政務調査費から支払った（丙Ａ６の２２ないしＡ６の４４）。
Ａ６議員は，受領者名及び住所が記載された賃金の領収書を市議会議長に提出し，平成２２年度に行った後援会活動は，主として後援会会員と行う懇親行事の案内文書の作成及び発送のみで，Ｐ２４らが政党活動には従事しておらず，Ｐ２４らが従事していた作業としては，後援会活動よりは政務調査活動の補助の方が多かったが，Ｐ２４らが政務調査活動に加えて後援会活動の補助にも従事していたことを考慮して，Ｐ２４らの人件費の合計額の２分の１のみを政務調査費から支出したと主張し，その陳述書（丙Ａ６の４５）及び証人尋問において，これに沿う供述ないし証言をする。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ２４らの雇用契約書を提出していないことから，Ａ６議員のしたＰ２４らの人件費の支出が違法な支出であることが推認されるところ，Ｐ２４らが政務調査活動と後援会活動のうち後援会活動の補助業務を中心として従事していたとは認められないことなどを考慮しても，Ｐ２４らの雇用契約の内容，雇用条件，給与支払の基準等について具体的に主張立証しておらず，Ｐ２４らの雇用や人件費支出の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての反証があるとはいえない。そうすると，Ａ６議員がしたＰ２４らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
キＡ７議員
Ａ７議員の人件費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ７議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する常勤職員であるＰ２８及びＰ２９（以下，両名を総称して「Ｐ２８ら」という。）並びにアルバイトであるＰ３０（平成２３年１月のみ。）の３名の職員を雇用し，Ｐ２８及びＰ３０の給与の全額及びＰ２９の給与の２分の１を政務調査費から支出した（丙Ａ７の１４ないし４１，証人Ａ７）。
ｂ雇用契約書に記載されているＰ２８らの勤務条件は以下のとおりであった（丙Ａ７の１４及びＡ７の１５）。
⒜Ｐ２８の勤務条件
労働時間   １日４時間
労働日数   １か月に１５日
日   給   ６０００円
ガソリン代１万円
⒝Ｐ２９の勤務条件
労働時間   １日３．５時間
労働日数   １か月に２０日
日   給   １万２０００円
ｃＡ７議員は，Ｐ２８らに対し，どの程度の給与を支払えば生活していけるか尋ね，給与額の希望を聞いた上で，上記の雇用契約書の記載にかかわらず，両人が希望する額として，Ｐ２８には月額１０万円（合計１２０万円）を，Ｐ２９には月額２３万円（合計２７６万円）の２分の１の額をそれぞれ支払っていた。Ｐ２８らは，いずれも政務調査における関係者・関係機関との連絡・折衝，各種資料の収集・整理などの補助作業を行っており，Ｐ２９は，後援会の行事に関する場所や交通手段の手配等も行っていた。（丙Ａ７の１６ないし３３，丙Ａ７の３５ないし４１，証人Ａ７）
また，Ｐ３０は市政だよりの配布を行い，Ａ７議員は同人に対しては合計１０万円の給与を支払った（丙Ａ７の３４，証人Ａ７）。
ａＰ３０に関する人件費支出について
Ｐ３０が市政だよりの配布を職務と


して行ったことが認められるが，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ３０の雇用契約書を提出していないことから，Ａ７議員がしたＰ３０の人件費に係る政務調査費の支出は違法な支出であることが推認されるところ，被告及び参加人自民党会派がＰ３０の雇用契約の内容，雇用条件，給与支給の基準等について具体的な主張立証をしておらず，Ｐ３０の雇用や人件費支給の実態が明らかとなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ７議員がしたＰ３０の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額が違法である。
ｂＰ２８らに関する人件費支出について
「手引き」の使途基準の共通原則・指針において，政務調査費の執行に当たっての原則として，政務調査に要した金額や態様等の妥当性があることが必要であるとされているところ（「手引き」の２③（７頁）），いかにＰ２８らが地域における生活が長く，市民の要望等を把握することに長けており，その意味で政務調査活動に従事する職員としての能力が高かったなどの事情があったとしても，Ａ７議員は，上記認定事実のとおり，両名が政務調査活動に従事することの対価として相当な額を給与額と定めたのではなく，両名が希望する額を支払うものとし，そのために逆算して日当額等を定めており，このような給与額の決定方法が相当性を欠くことは明らかであるから，Ａ７議員がしたＰ２８らの給与に係る政務調査費の支出は，「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であると推認される。そこで，更に検討すると，Ｐ２８については，雇用契約書の記載か
ら換算すると時給が１５００円と計算され，が従事
していた業務内容を考慮すると，その対価として支払われた給与の額や態様等の相当性を欠くものであるということはできない。これに対し，Ｐ２９については，雇用契約書の記載から換算すると
時給が３５００円と計算され，
にＰ２８と同様の業務に従事しており，後援会の行事に関する場所や交通機関の手配等を行っていたことを考慮しても，なお時給額が高額であり，上記のとおり給与額の決定方法が不相当であることをも考慮すると，Ｐ２９に支払われた給与のうち，少なくともその半額については，これを政務調査費により支出することは違法である。
小括
以上より，Ａ７議員のしたＰ２９及びＰ３０の人件費に係る政務調査費の支出は，７９万円（Ｐ３０について支出された１０万円及びＰ２９について政務調査活動と後援会活動の按分の割合を２分の１として支出された政務調査費の半額である６９万円の合計額）について違法である。
クＡ８議員
証拠（丙Ａ８の２ないし２６）及び弁論の全趣旨によれば，Ａ８議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ３１及びＰ３２（以下，両名の職員を総称して「Ｐ３１ら」という。）の２名の職員を雇用し，その給与の合計１７０万３８００円の２分の１である８５万１９００円を政務調査費から支払ったことが認められる。これに対し，原告は，Ｐ３１らの雇用契約書における「職種」欄の記載が「一般事務並びに政務調査に関する事務」となっており，Ｐ３１らが政務調査活動以外の業務に従事することが明記されており，それらの業務の具体的内容やその比重が立証されていない以上，当該職員らが政務調査活動に従事したとは認められない旨主張するが，雇用契約書における記載から直ちにＰ３１らの給与に係る政務調査費の支出が違法なものであることが推認されないことは上記⑵イのとおりである上，そのほかに，原告は，上記支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることを推認させる一般的・外形的な事実を具体的に主張立証していない。
したがって，Ａ８議員がしたＰ３１らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
ケＡ９議員
Ａ９議員の人件費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ９議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員としてＰ３３，Ｐ３４，Ｐ３５及びＰ３６の４名の職員（以下，４名の職員を総称して「Ｐ３３ら」という。）を雇用し，Ｐ３３らの給与の合計３４０万円の２分の１である１７０万円を政務調査費から支払った（丙Ａ９の２及び３，Ａ９の１４ないし３５，Ａ９の３７）。ｂＰ３３らは，政務調査事務所において，政務調査に関する資料の整理，電話応対，来客対応，後援会行事に関する資料の作成等の業務に従事したほか，Ａ９議員が市政相談を行う際に車の運転等も行った（丙Ａ９の３７，証人Ａ９）。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ３３らの雇用契約書を提出していないことから，Ａ９議員がしたＰ３３らの人件費に係る政務調査費の支出が違法な支出であることが推認されるところ，Ａ９議員が，受領者名及び住所が記載された賃金の
領収証を市議会議長に提出し，上記３⑶平成
２２年度において，政党活動としては，２０名程度の党員から党費を徴収し，これを支部に納める作業のみを行い，同作業に関する業務は全て自宅で行っていたことから，Ｐ３３らが政党活動に従事する必要はなく，
また，Ｐ３３らが後援会活動にも従事
していたとして同人らの人件費の２分の１のみを政務調査費から支出していたなどの事情を考慮しても，被告及び参加人自民党会派がＰ３３らの雇用契約の内容，雇用条件，給与支払の基準等について具体的に主張立証しておらず，Ｐ３３らの雇用や人件費支給の実態が明らかとなっているとはいえない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ９議員がしたＰ３３らの給与に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
コＡ１０議員


証拠（丙Ａ１０の２ないし１４）及び弁論の全趣旨によれば，Ａ１０議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員としてＰ３７を雇用し，その給与の合計１４６万４０００円の２分の１である７３万２０００円を政務調査費から支払ったことが認められる。これに対し，原告は，Ｐ３７の雇用契約書における「職務内容」欄の記載が「政務調査補助事務・後援会事務等」となっており，同人が政務調査活動以外の業務にも従事することが明記されており，実際に従事した業務の具体的内容や比重等について個別具体的な立証を行わない以上，当該職員の人件費を政務調査費から支出することは許されない旨を主張する。
この点について，確かに，雇用契約書の「職務内容」欄にあえてＰ３７が「後援会事務」をも業務内容とするものと記載されている以上，同人が何らかの後援会活動の補助業務にも従事していたことが推認されるものの，同欄に「政務調査補助」とも記載されていることを考慮すると，Ｐ３７が後援会活動にのみ従事していたことまで推認されるものではない。また，そのほかに，原告は，Ｐ３７がおよそ政務調査活動に従事していなかったことや，政務調査活動と後援会活動の按分の割合が不合理であることなど，同人の人件費に係る政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的・外形的な事実を具体的に主張立証していない。
そうすると，Ａ１０議員が，Ｐ３７が政務調査活動のみならず後援会活動にも従事していたことを前提として，同人の人件費のうち２分の１のみについてした政務調査費の支出は，その全額について違法なものであるということはできない。
サＡ１１議員
Ａ１１議員の人件費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ１１議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員としてＰ３８を雇用し，同年４月から同年１０月までの間は，同人が一人で政務調査活動の補助を行い，人件費の全額について政務調査費から支出した。また，同年１１月以降については，平成２３年市議会議員選挙に備えた後援会活動の業務量が増加したことから，Ｐ３８も後援会活動の補助を行うこととし，同月以降の人件費についてはその２分の１についてのみ政務調査費から支出した。（丙Ａ１１の４ないし１５，丙Ａ１１の１８，証人Ａ１１）
ｂＰ３８は，平成２２年度中，政務調査事務所において業務に従事しており，同年９月に実施された後援会行事である，後援会女性部の旅行について出席者の確認を行うことなどもあったものの，基本的には，後援会活動については後援会の役員がこれを行っていた（丙Ａ１１の１８，証人Ａ１１）。
ｃＡ１１議員は，従来から自民党の政党色を出さないような方針で選挙活動を行うなど，できるだけ政党活動を行わないようにしており，平成２２年当時も自己の政党支部は作っていなかった（証人Ａ１１）。上記認定事実によれば，Ａ１１議員は，従来から，政党色を出さないように配慮した選挙活動を行うなど，できるだけ政党活動を行わないようにしており，平成２２年度に行った政党活動としては，平成２３年市議会議員選挙の準備作業程度であったこと，また，後援会活動についても，基本的には，Ａ１１議員の後援会役員がこれを担当していたことが認められ，同議員が雇用したＰ３８は，平成２２年度において，同年１１月以降に後援会活動にも従事していたものの，主として政務調査活動に従事していたと認められる。
これに対し，原告は，Ｐ３８が後援会に関連する郵便物の回収を行ったり，後援会宛ての電話について伝言を残す作業を行っていたりした以上，平成２２年４月から同年１０月までの間も後援会活動にも従事していたとみるべきである旨主張する。
しかし，原告が指摘するこれらの作業は，いずれも軽微な作業であって，その処理のために格別の手間や時間を要するものであるとは認め難
いところ，
出席者の確認を行うことなどがあったことを考慮しても，Ｐ３８が，上記期間において，上記のとおり週５日間にわたり午前９時から午後５時までを就業時間として主に政務調査活動に従事していたと認められることからすれば（丙Ａ１１の４，丙Ａ８の１８，証人Ａ１１），上記作業に従事したことにより，同人に支払われる給与につき政務調査活動と後援会活動を按分した割合による政務調査費からの支出が求められるような程度に後援会活動に従事したものとは認められない。したがって，原告の上記主張を採用することはできず，Ａ１１議員の人件費に関する政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
シＡ１２議員
証拠（甲Ａ１２の２，丙Ａ１２の１１ないし３５，丙Ａ１２の３７）及び弁論の全趣旨によれば，Ａ１２議員は，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ３９，Ｐ４０，Ｐ４１及びＰ４２の４名の職員（以下，４名の職員を総称して「Ｐ３９ら」という。）を雇用し，Ｐ３９らの給与の合計２９０万５２００円の２分の１である１４５万２６００円を政務調査費から支出したことが認められる。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ３９らの雇用契約書を提出しておらず，提出された賃金に関する領収書も一部マスキングされていることから，Ａ１２議員がしたＰ３９らの人件費の政務調査費からの支出が違法な支出であると推認されるところ，Ａ１２議員が，その陳述書（丙Ａ１２の３７）において，平成２２年度中は，政党活動を自身で行っており，当該職員らは政党活動に従事していない旨の供述をし，同供述の内容が格別不合理なものとはいえないこと，また，Ａ１２議員は，Ｐ３９らが後援会活動にも従事していたものとして，同人らの人件費の２分の１のみを政務調査費から支出していることなどを考慮しても，被告及び参加人自民党会派がＰ３９らの雇用契約の内容，雇用条件，給与支払の基準等について具体的に主張立証しておらず，Ｐ３９らの雇用や人件費支出の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。そうすると，Ａ１２議員のＰ３９らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額が違法である。
スＡ１３議員


Ａ１３議員は，平成２２年１２月から平成２３年２月までの間，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ４３を雇用し，Ｐ４３の給与合計４０万５０００円の２分の１である２０万２５００円を支出した（丙Ａ１３の２ないし５）。
これに対し，原告は，Ｐ４３の雇用契約書における「仕事の内容」欄の記載が「一般事務職」とされており，Ｐ４３が政務調査活動に従事することが明記されていない以上，Ｐ４３が同活動に従事したとは認められない旨主張する。
しかし，雇用契約書における記載から直ちにＰ４３の給与に係る政務調査費の支出が違法であることを推認できないことは上記⑵イのとおりであるところ，原告は，それ以外にＰ４３が政務調査活動に従事していなかったことを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証していない。
したがって，Ａ１３議員のＰ４３の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
セＡ１４議員
Ａ１４議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員としてＰ４４及びＰ４５（以下，両名の職員を総称して「Ｐ４４ら」という。）の２名を雇用し，Ｐ４４を同年４月から平成２３年２月までの間，Ｐ４５を平成２２年４月から同年１０月までの間，それぞれ雇用し，Ｐ４４らの給与として１２５万８０００円を政務調査費から支出した（丙Ａ１４の２ないし１４の１９）。
人件費の総額について
ところで，参加人自民党会派は，Ａ１４議員が支出したＰ４４らの平成２２年度における人件費の総額は２１１万８７００円であって，原告が主張する１２５万８０００円は飽くまでＡ１４議員が支出した政務調査活動に従事した分の報酬にすぎず，これを上回る人件費が別途支給されていた旨主張する。
しかし，Ａ１４議員により提出されたＰ４４らの報酬に係る領収証（甲Ａ１４の２）に記載された金額の合計は１２５万８０００円であることに加え，Ａ１４議員作成に係る「人件費内訳」と題する書面（丙Ａ１４の２０）の「年月（日額）」欄に「Ｐ４４日／（４，０００）」，「Ｐ４５日／３，５００」と，「政務累計」の「総合計」欄に「１，２５８，０００」とそれぞれ記載されていることからすると，Ｐ４４については日給４０００円，Ｐ４５については日給３５００円という基準で給与が支払われ，平成２２年度におけるＰ４４らの給与支給合計額が１２５万８０００円であることが推認され，Ａ１４議員が領収証記載の上記給与支給額の合計額を超えてＰ４４らの人件費を支払っていたとは認められないから，参加人自民党会派の上記主張は採用することができない。
したがって，平成２２年度においてＡ１４議員がＰ４４らの平成２２年度において支給した人件費の総額は，１２５万８０００円であると認められる。
職員の業務実態について
そして，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ４４らの雇用契約書を提出していないことから，Ａ１４議員がしたＰ４４らの人件費の政務調査費からの支出が違法な支出であることが推認されるところ，被告及び参加人自民党会派がＰ４４らとの雇用契約の内容，雇用条件，給与支払の基準等を具体的に主張立証しておらず，Ｐ４４らの雇用や人件費支給の実態が明らかとなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
したがって，Ａ１４議員がした人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
ソＡ１５議員
Ａ１５議員の人件費支出に関しては，掲記の
証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。ａＡ１５議員は，平成２２年度において，政務調査活動の補助業務に従事する職員としてＰ４６を雇用し，Ｐ４６の給与のうち１７４万５５３８円を政務調査費から支出した。Ｐ４６は，同年４月から同年９月までの６か月間にわたり，同議員の妻とともに政務調査活動の補助業務に従事した後，同年１０月からは，平成２３年市議会議員選挙に向けて北海道自民党支部での業務に従事するべく，Ａ１５議員の政務調査事務所における政務調査活動等の補助業務には携わらなくなった。（甲Ａ１５の２，丙Ａ１５の２の１，丙Ａ１５の３，証人Ａ１５）ｂ政務調査事務所と同一建物内の１階にあった後援会事務所では，Ａ１５議員の後援会が後援会活動に従事する職員（Ｐ１３）を１名雇用し，同職員が後援会主催で年に数回行われる懇親行事に関する業務に従事したところ，Ａ１５議員は同職員の給与を政務調査費から支出しなかった（丙Ａ１５の３，証人Ａ１５）。
これに対し，原告は，Ａ１５議員の政務調査事務所が後援会事務所と同一建物内に存在していること，Ｐ４６が平成２２年１０月より政務調査活動以外の活動にも従事したこと，さらには，同人とＡ１５議員との間で真に雇用契約が締結されていたのかどうかも疑わしいこと等を主張する。
しかし，Ａ１５議員とＰ４６との間で労働条件通知書（丙Ａ１５の２の１）が作成され，実際にＡ１５議員からＰ４６に対して同通知書記載のとおりの給与が支払われたこと（甲Ａ１５の２）からすれば，Ａ１５議員とＰ４６との間で上記通知書記載のとおりの内容の雇用契約が成立していたと認められ，さらに，上記３⑶キのとおり，Ａ１５議員の政務調査事務所と後援会事務所は物理的・機能的に独立し，政務調査事務所において勤務していたＰ４６が，後援会事務所において後援会事務を取り扱う職員が他に１名存在していたにもかかわらず，政務調査活動のほか，あえて後援会活動にまで従事していたことをうかがわせる事実は認められない。
そうすると，原告の上記主張を採用することはできない。したがって，Ａ１５議員がしたＰ４６の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
タＡ１６議員


Ａ１６議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員としてＰ４７，Ｐ４８，Ｐ４９及びＰ５０の４名（以下，４名の職員を総称して「Ｐ４７ら」という。）を雇用し，Ｐ４７らの給与合計２０５万円の２分の１である１０２万５０００円を政務調査費から支出した（丙Ａ１６の２）。
しかし，参加人自民党会派は，受領者名及び住所が記載された賃金の領収証を提出するものの，原告から提出を求められたにもかからず，Ｐ４７らの雇用契約書を提出しないことから，Ａ１６議員がしたＰ４７らの人件費の政務調査費の支出は違法なものであることが推認されるところ，被告及び参加人自民党会派がＰ４７らの雇用経緯の内容，雇用条件，給与支払の基準等について具体的に主張立証しておらず，Ｐ４７らの雇用や人件費支給の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
したがって，Ａ１６議員がしたＰ４７らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
チＡ１７議員
Ａ１７議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ５１及びＰ５２の２名の職員（以下，両名の職員を総称して「Ｐ５１ら」という。）を雇用し，Ｐ５１らの給与合計１４６万８２０５円の２分の１である７３万４１０２円を政務調査費から支出した（丙Ａ１７の２）。
これに対し，原告は，Ｐ５１らの業務委託通知書の内容が客観的に裏付けられておらず，Ｐ５１らが政務調査活動のみに従事したとは認められない旨主張する。
しかし，Ａ１７議員は，Ｐ５１らが後援会活動の補助業務にも従事していたことを認め，Ｐ５１らの人件費の２分の１のみを政務調査費から支出しているところ，原告は，Ｐ５１らが政党活動にも従事していたことや，政務調査活動を全く行っていなかったことなど，Ａ１７議員がしたＰ５１らの人件費に係る政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証していない。
そうすると，Ａ１７議員がしたＰ５１らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。
ツＡ１８議員
証拠（丙Ａ１８の２の１）及び弁論の全趣旨によれば，Ａ１８議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ５３，Ｐ５４，Ｐ５５，Ｐ５６，Ｐ５７及びＰ５８の６名の職員（以下，６名の職員を総称して「Ｐ５３ら」という。）を雇用し，Ｐ５３らの給与合計２８１万０６１５円の約２分の１である１４０万５３０４円を政務調査費から支出した。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ５３らの雇用契約書を提出しないことから，Ａ１８議員がしたＰ５３らの人件費に係る政務調査費の支出が違法なものであることが推認されるところ，被告及び参加人自民党会派がＰ５３らの雇用契約の内容，雇用条件，給与支給の基準等を具体的に主張立証しておらず，Ｐ５３らの雇用や人件費支給の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ１８議員がしたＰ５３らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
テＡ１９議員
Ａ１９議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ５９を雇用し，Ｐ５９の給与合計２４０万円の２分の１である１２０万円を政務調査費から支出した（丙Ａ１９の２）。しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ５９の雇用契約書を提出しないことから，Ａ１９議員がしたＰ５９の人件費に係る政務調査費の支出が違法なものであることが推認されるところ，Ａ１９議員は，Ｐ５９が後援会活動にも従事していたことを認め，同人の人件費の２分の１のみを政務調査費から支出していることを考慮しても，被告及び参加人自民党会派がＰ５９の雇用契約の内容，雇用条件，給与支給の基準等を具体的に主張立証しておらず，Ｐ５９の雇用や人件費支給の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ１９議員がしたＰ５９の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
トＡ２０議員
Ａ２０議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ６０を雇用し，同人の給与合計１０８万円全額を政務調査費から支出した（丙Ａ２０の２及び３）。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ６０の雇用契約書を提出しないことから，Ａ２０議員がした同人の人件費の支出が違法なものであることが推認されるところ，Ａ２０議員が，その陳述書（丙Ａ２０の３）において，政党活動及び後援会活動は自身の妻に補助してもらっており，Ｐ６０は，地域の施政に関する要望聴取や資料収集及び調査等の政務調査活動にのみ従事していた旨の供述をし，同供述の内容が格別不合理なものとはいえないことを考慮しても，被告及び参加人自民党会派が同人の雇用契約の内容，雇用条件，給与支払の基準等について具体的に主張立証しておらず，同人の雇用や人件費支出の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。
そうすると，Ａ２０議員がした同人の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
ナＡ２１議員


Ａ２１議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ６１，Ｐ６２，Ｐ６３及びＰ６４（以下，４名の職員を総称して「Ｐ６１ら」という。）の４名の職員を雇用し，Ｐ６１，Ｐ６２及びＰ６３の給与合計３２９万円のうち１４９万５９６７円とＰ６４の給与合計４万１０４０円全額の総計１５３万７００７円を政務調査費から支出した（丙Ａ２１の２）。
しかし，参加人自民党会派は，原告から提出を求められたにもかかわらず，Ｐ６１らの雇用契約書を提出しないことから，Ａ２１議員のしたＰ６１らの人件費に係る政務調査費の支出が違法なものであることが推認されるところ，Ａ２１議員が，Ｐ６１らのうち３名については，後援会活動にも従事していたことを認め，その給与の２分の１のみを政務調査費から支出していることを考慮しても，被告及び参加人自民党会派がＰ６１らの雇用契約の内容，雇用条件，給与支給の基準等を具体的に主張立証しておらず，Ｐ６１らの雇用や人件費支給の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認についての適切な反証があるとはいえない。そうすると，Ａ２１議員がしたＰ６１らの人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
ニＡ２２議員
Ａ２２議員の人件費支出については，掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実を認定することができる。
ａＡ２２議員は，平成２２年度において，政務調査活動に従事する職員として，Ｐ６５，Ｐ６６及びＰ６７（以下，３名の職員を総称して「Ｐ６５ら」という。）の３名の職員を雇用し，Ｐ６５については合計１８５万４０００円，Ｐ６６については合計１５万４３８０円の合計２００万８３８０円の人件費全額を政務調査費から支出した。また，Ｐ６７については，平成２２年度において，政務調査活動の補助に従事したほか，政務調査事務所のある建物の３階に位置するエコ・サーブ株式会社（以下「エコ・サーブ」という。）の職員としても稼働していたことから，Ａ２２議員は，Ｐ６７の人件費合計額である１６５万０３４０円の２分の１である８２万５１７０円のみを政務調査費から支出した。（甲Ａ２２の１，丙Ａ２２の２及び３）ｂ上記職員らのうち，Ｐ６５について作成された雇用契約書（丙Ａ２２の２の１）の記載は，以下のとおりである。
⒜勤務時間     午前１０時から午後４時（うち休憩時間６０分）⒝休     日   基本土・日・祝日    政務調査室が定めた休日
⒞月     給   １５万円
ｃ上記職員らのうち，Ｐ６６について作成された雇用契約書（丙Ａ２２の２の２）の記載は，以下のとおりである。
⒜勤務時間     午前１０時から午後４時（うち休憩時間６０分）⒝休     日   基本土・日・祝日    政務調査質が定めた休日
⒞時間   給   ８５０円
ｄ上記職員らのうち，Ｐ６７について作成された雇用契約書（丙Ａ２２の２の３）の記載は，以下のとおりである。
⒜勤務時間     午前１０時から１２時又は午後１時から午後５時⒝休     日   基本土・日・祝日    政務調査質が定めた休日
⒞時間   給   ８５０円
ｅＡ２２議員の政務調査事務所は，後援会事務所と同一の建物内に位置し，政務調査事務所は３階に，後援会事務所は２階に，それぞれ設置されていた。後援会活動は，Ａ２２議員の実子であるＰ６８等の後援会役員が行っていた。（丙Ａ２２の３）
上記認定事実によれば，Ａ２２議員の政務調査事務所は，後援会事務所の設置された建物内に位置しているものの，両事務所が設置されている階が異なり，物理的に独立していた上，後援会役員が後援会活動に従事していたのであるから，政務調査事務所において政務調査活動に関する業務に従事していたＰ６５らが，後援会事務所における後援会活動にも従事していたものとは認め難い。
そして，Ａ２２議員がした人件費に係る政務調査費の支出のうち，まず，Ｐ６５及びＰ６６に関する人件費の支出については，原告は，Ｐ６５及びＰ６６が政務調査活動以外の活動に従事していたことなど，上記支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法な支出であることを推認させる一般的，外形的な事実を具体的に主張立証していないから，上記支出が違法であるということはできない。
そうすると，Ａ２２議員のＰ６５及びＰ６６の人件費に係る政務調査費の支出は，その全額について違法であるということはできない。これに対し，Ｐ６７の人件費については，政務調査事務所における業務に関する雇用契約書（甲Ａ２２の２の３）上，同人の勤務時間が平日の午前１０時から正午まで又は午後１時から午後５時までとされているものの，参加人自民党会派は同人のエコ・サーブにおける業務に関する雇用契約書を提出していないことから，政務調査事務所における業務に関する雇用契約書におけると同様に，エコ・サーブにおいて従事していた業務における雇用実態が明らかではなく，同業務に係る給与額ないし按分の割合の決定が適正にされたかどうかについて疑いが生じるから，Ａ２２議員がしたＰ６７の人件費の２分の１に係る政務調査費の支出が「手引き」等の使途基準に違反する違法なものであることが推認される。そして，Ａ２２議員は，Ｐ６７がエコ・サーブにおける業務にも従事していたことを認め，同人の人件費の２分の１のみを政務調査費から支出していることを考慮しても，被告及び参加人自民党会派がＰ６７のエコ・サーブにおける業務に関する雇用契約の内容，雇用条件，給与支給の基準等を具体的に主張立証しておらず，Ｐ６７のエコ・サーブにおける雇用や人件費支給の実態が明らかとはなっていない以上，上記推認に関する適切な反証がされているとはいえない。
そうすると，Ａ２２議員がしたＰ６７の人件費の２分の１に係る政務調査費の支出は，その全額について違法である。
⑷小括


以上の検討結果によれば，参加人自民党会派所属の各議員について，政務調査費による支出が違法である人件費の額は，別紙５（検討結果一覧表）「人件費」欄記載のとおりである。
５小括（各会派の不当利得額）
以上によれば，被告が各会派に交付した平成２２年度の政務調査費から各会派がした支出のうち，違法であると認められるものの金額の合計は，以下のとおりである。
⑴参加人自民党会派     １８９４万８７５３円
⑵参加人民進党会派     １２３８万３７００円
⑶参加人共産党会派           ２８万円
⑷改革                      ０円そうすると，被告は，上記⑴ないし⑶の各会派に対し，上記⑴ないし⑶記載の金額につき不当利得返還請求権を有しているにもかかわらず，これを行使していないことから，当該請求権の行使につき違法に財産の管理を怠っているということができる。
第４結論
よって，原告の請求は，被告に対し，参加人自民党会派に対して１８９４万８７５３円の，参加人民進党会派に対して１２３８万３７００円の，参加人共産党会派に対して２８万円の各返還を請求することを求める限度で理由があるから認容し，その余は理由がないから棄却することとし，訴訟費用の負担につき行政事件訴訟法７条，民事訴訟法６４条本文及び６６条を適用して，主文のとおり判決する。
札幌地方裁判所民事第３部
裁判長裁判官
湯    川    浩    昭
裁判官
宇田川     公     輔
裁判官
遊    間    洋    行
（別紙）関係法令等の定め
１   地方自   治法（   平成２   ４年法   律第７   ２号に   よる改   正前の   もの。   以下「   法」という。）１   ００条   （調査，   出頭証   言及び   記録の   提出請   求並び   に政務   活動費   等）
⑴１４項
普通地方公共団体は，   条例の   定める   ところ   により   ，その   議会の   議員の   調査研究   に資す   るため   必要な   経費の   一部と   して，   その議会における会派又は議員に   対し，   政務調   査費を   交付す   ること   ができ   る。こ   の場合   におい   て，当該政務   調査費   の交付   の対象   ，額及び交付の方法は   ，条例   で定め   なけれ   ばならない。
⑵１５項
前項の政務調査費の交付を受けた会派又は議員は   ，条例   の定め   るとこ   ろにより，当該政務調査費に   係る収入及び支出の報告書を議長に提出するものとする。
２   札幌市   議会政   務調査   費の交   付に関   する条   例（平   成２５   年条例   第１号   による改正前のもの。以下「市条例」という。）
⑴５条（使途の基準）
会派は，政務調査費を，別表に定める使途に従って使用するものとし，市政に関する調査研究に資するために必要な経費以外のものに充ててはならない。
⑵９条（政務調査費の返還）
その年   度にお   いて会   派が交   付を受   けた政   務調査   費の総   額から   ，その   年度におい   て市政   の調査   研究に   資する   ために   必要な   経費と   して当   該会派   が支出した額   （政務   調査費   として   支出し   た額に   限る。   ）の総   額を控   除して   残余がある場合には，当該会派は，当該残余の額を返還しなければならない。
⑶別表（抜粋）
項目内容
研究研修費会派若しくは所   属議員が研究会，研修会   等を開催するために要する経費又は所属議員が他の団   体の開催する研究会，
研修会等に参加するために要する経費
資料作成費会派又は所属議   員の行う調査研究活動の   ために必要な資料
の作成に要する経費
人件費   会派又は所属議員の行う調査研究活   動を補助する職員を雇
用する経費
事務所費会派又は所属議   員の行う調査研究活動の   ために必要な事務
所の設置・管理等に要する経費
３   札幌市   議会政   務調査   費の交   付に関   する規   則（平   成２５   年規則   第６号   による改正前のもの。以下「市規則」という。）
⑴１条（趣旨）
この規則は，札幌市議会政務調査費の交付に関する条例   （市条   例）に定めるも   ののほ   か，政   務調査   費の交   付に関   し必要   な事項   を定め   るもの   とする   。
⑵４条（交付請求）
政務調査費の交付の決定を受けた会派が，各四半期に係る   政務調査費の交付を   受けよ   うとす   るとき   は，当   該会派   の代表   者は，   当該政   務調査   費に係る最初   の基準   日まで   に，政   務調査   費交付   請求書   を市長に提出しなければならない。
４   政務調   査費に   関する   取扱要   領（平   成２５   年２月   ２５日   付け改   正前の   もの。以下「市要領」という。）
⑴１条（趣旨）
この要   領は，   札幌市   政務調   査費の   交付に   関する   条例（   市条例   ）に定   める政務調査費の取扱いについて必要な事項を定めるものとする。
⑵２条（使途基準の内容）
条例別   表に定   める使   途基準   の項目   ごとの   支出内   容は，   次の表   （抜粋   ）のとおりとする。
項目支出内容
資料作成費印刷製本費，翻訳料，調査委託費，備   品購入費，リース代等人件費   報酬・日当，通勤費，社会保険料，雇用に伴う事務経費等事務所費事務書の賃借料，維持管理費，備品購入費・リース代等
⑶３条（支出対象外の経費）
政務調査費は，次に掲げる経費には支出することができない。
ア餞別，慶弔，見舞等の交際費的経費
イ飲食経費（会議等で   提供する茶菓に係る経費を除く。）
ウレクリエーション経費
エ選挙活動に要する経費
オ政党活動に要する経費
カ後援会活動に要する経費
キ私的活動に属する経費
ク政治資金規正法８条の２に規定する政治資金パーティーに要する経費
ケその他，政務調査の目的に合致しない経費
⑷４条（支出基準等）
ア２項
会派が   ，会派   の関係   団体等   と共同   で政務   調査を   実施す   る場合   は，当   該会派と   関係団   体等と   の間で   ，調査   の目的   ，負担   割合等   を明ら   かにし   て行うものとする。


イ８項
会派又   は所属   議員の   行う調   査研究   活動を   補助す   る職員   を雇用   したと   きは，そ   の者の   氏名，   性別，   住所，   生年月   日及び   雇用期   間を記   載した   補助職員雇用台帳を会派に備えるものとする。
ウ９項
前項に   規定す   る雇用   補助職   員のう   ち，専ら調   査研究   活動の   補助業   務に従事す   る職員   を除き   ，調査   研究活   動の補   助業務   以外の   活動に   も従事   している者   に係る   人件費   を支出   する場   合は，   政務調   査活動   の実態   に応じ   て按分し，負担額を明らかにして行うものとする。
エ１０項
会派又   は所属   議員の   事務所   を政務   調査の   活動の   拠点と   して利   用し，   その事務   所に係   る経費   を支出   する場   合は，   政務調   査活動   の実態   に応じ   て按分し，政務調査費の負担額等を明らかにして行うものとする。５   平成２   ２年度   版札幌   市議会   政務調   査費の   手引き   （甲３   。以下   「『手   引き』   」という。）（抜粋）
⑴使途基準項目   の共通原則・指針
政務調   査費の   執行に   あたっ   ては，   次に掲   げる項   目に留   意のう   え，各   会派の責任において，適切に取り扱うものとする。
ア市政に関する調査研究目的であること   。
イ政務調査の必要性があること   。
ウ政務調査に要した金額や態様等の妥当性があること   。エ適正手続がなされていること   。
オ支出についての説明ができるよう書   類等が整備されていること。
⑵使途項目別の考え方
ア資料作成費に関する留意事項
調査の委託は認められるが，委託の際には，以下の点に留意する。委託先の選定理由を明確にすること。
委託内容の分かる契約を締結すること。
契約期   間が１   年など   長期に   及ぶ場   合には   ，毎月   又は定   期の業   務報告と実績による精算が行われること。
委託業   務が終   了した   ときは   ，当該   業務に   より作   成され   た資料   ，報告書等の成果物を会派又は所属議員において保管すること。
イ広報費に関する留意事項
広報紙
広報紙   は，紙   面全体   として   ，会派   又は所   属議員   の調査   研究活   動，議会活動   及び市   の政策   につい   て報告   ・宣伝   するも   のであ   る場合   ，その   作成経費や送料等を支出することができる。
政党又   は後援   会等と   共同し   て発行   する広   報紙の   作成経   費や送   料等には，支出することができない。
広報紙に関する業務委託費
広報紙   の作成   業務や   発送業   務等の   委託は   認めら   れるが   ，委託   の際には，以下の点に留意する。
ａ委託先の選定理由を明確にすること。
ｂ委託内容の分かる契約を締結すること。
ｃ   委託業   務が終   了した   ときは   ，当該   業務に   より作   成され   た広報   紙など実績の分かる成果物を会派又は所属議員において保管すること。
ウ人件費に関する留意事項
家族・親族の雇用
配偶者   ，扶養   関係に   ある者   ，同居   し生計   を一つ   にする   者のい   ずれかに該当する者の雇用には，支出することができない。
個人事務所の雇用職員
調査研   究活動   のほか   後援会   活動も   担当さ   せてい   る場合   ，原則   １／２で按分   し支出   するこ   とがで   きる。   但し，   業務実   態に照   らし，   適宜按   分している場合には，これを尊重するものとする。
源泉所得税・社会保険料等
職員を   雇用す   る場合   は，所   得税の   源泉徴   収，社   会保険   ，雇用   保険等の手続に留意すること。
エ事務所費に関する留意事項
事務所の要件
事務所については，以下の要件を備えていること。
ａ外形上，事務所として認識できる形態を有していること   。ｂ   事務所   として   の機能   （少な   くとも   ，事務   スペー   ス，事   務用品   等を備えていること。）を有していること。
ｃ賃借の場合は，会派または所属議員が契約者となっていること   。ｄ調査研究活動が実際に当該事務所にて行われて   いること。
事務所の賃借料
政務調   査費を   充当す   る場合   におけ   る事務   所の賃   借料に   ついて   は，地域性を考慮し，適正な額の範囲において支出することができる。
自己所有物件と自宅
自己（   または   生計を   一つに   する者   ）の所   有する   物件に   ついて   は，事務所の   要件（   賃借の   契約以   外の３   要件）   が備わ   ってい   れば，   事務所   の賃借料   以外の   事務所   費（維   持管理   費，光   熱費，   備品購   入費・   リース   代等）は，支出することができる。
親族名義の物件，経営する会社の物件の賃借
ａ   生計を   一つに   しない   親族及   び議員   の経営   する会   社が所   有する   物件の賃借については，政務調査費の対象経費とすることができる。ｂ契約書と毎月の支払   いを証する書類を確実に徴することが必要。
後援会活動や政党活動に使用される事務所の賃借料
ａ   専ら調   査研究   活動に   資する   ための   事務所   につい   ては，   全額支   出することができる。
ｂ   調査研   究活動   に資す   るため   の事務   所と後   援会事   務所を   兼ねて   いる場合は   ，月額   賃借料   の１／   ２を限   度とし   て，政   務調査   費で支   出することができる。
ｃ   調査研   究活動   と後援   会事務   所の２   つの用   途に加   え，政   党事務   所としての   用途に   も使用   される   場合は   ，月額   賃借料   の１／   ３を限   度として，政務調査費で支出することができる。
事務所に附設する駐車場の賃借料
事務所の賃借料の考えと連動
維持管理費（光熱水費）
事務所の賃借料の考えと連動
以   上


平成２６年２月２６日判決言渡
平成２５年(行ケ)第１０２３０号審決取消請求事件
口頭弁論終結日平成２６年１月２０日
判            決
原            告          Ｘ
原告補   助参加   人          Ｚ
被            告        特許庁   長官指定代   理人         内      藤      順      子
内      山              進
堀      内      仁      子
主            文
原告の請求を棄却する。
訴訟費用中，補助参加によって生じた費用は原告補助参加人の，その余の部分は原告の各負担とする。
事実及   び理由
第１原告の求めた裁判
特許庁が不服２００９－１６０３６号事件について平成２５年６月２０日にした審決を取り消す。
第２事案の概要
本件は，商標登録出願に対する拒絶査定不服審判請求を不成立とした審決の取消訴訟である。争点は，①引用商標との同一性又は類似性（商標法４条１項１１号）及び②審判における手続違反の有無である。
１特許庁における手続の経緯
(1)商標登録出願
原告は，平成２０年６月１０日，下記本願商標につき商標登録出願（商願２００８－５０３７８号）をした。
(2)拒絶理由通知
審査官は，平成２０年１１月２１日，原告に対し，次の拒絶理由を通知した。①本願商標は，商標法４条１項１６号に該当する。②本願商標は，下記引用商標と同一又は類似であって，引用商標に係る指定商品と同一又は類似の商品について使用するものであるから，商標法４条１項１１号に該当する。
(3)拒絶査定
審査官は，平成２１年５月１５日，上記①の理由に基づき，拒絶査定をした。
(4)審判
原告は，平成２１年８月１２日，上記拒絶査定に対する不服の審判請求をした（不服２００９－１６０３６号）。
特許庁は，平成２５年６月２０日，「本件審判の請求は，成り立たない。」との審決をし，その謄本は，同年７月１４日に原告に送達された。
（以上につき，甲１３，１４，１６，１７）
【本願商標】
「桃苺    」（標準文字）
指定商品
第３１類    いちご
２審決の理由の要点
【引用商標】
「」
①登録番号    第４３２３５７８号
②出願日      平成１０年４月１０日
③登録日      平成１１年１０月８日
④商品及び役務の区分並びに指定商品
第３１類いちご
(1)商標の同一性又は類似性
本願商標は，それぞれ果実の一種を指称する漢字として親しまれている「桃」と「苺」の各文字からなるものと容易に理解されるものであるから，構成文字に相応
して「モモイチゴ
．．．．．
」の称呼を生じ，「桃と苺」程の意味合いを想起させる。引用商標を構成全体として一体不可分とすべき特段の事情は認められず，上段の「ももいちご」の文字部分も独立して自他商品識別機能を有するものであり，「モ．
モイチゴ
．．．．
」の称呼を生じ，「桃と苺」程の意味合いを想起させる。そうすると，本願商標と引用商標とは，外観上相違する点があるとしても，「モ．
モイチゴ
．．．．
」の称呼及び「桃と苺」の観念を共通にするものであるから，両者は，相紛れるおそれのある類似の商標である。
(2)指定商品の同一性又は類似性
本願商標の指定商品は，引用商標の指定商品と同一のものである。
(3)審決判断まとめ
以上から，本願商標は，商標法４条１項１１号に該当する。
第３原告主張の審決取消事由
１取消事由１（引用商標の認定誤り）
引用商標の上段の「ももいちご」は，下段の「百壱五」の７割程度の大きさであるから，「百壱五」に振られたルビにすぎず，引用商標は，「ももいちご」というルビの振られた「百壱五」との商標である。したがって，引用商標は，全体が不可分一体となっているか又はその要部を下段の「百壱五」とみるべきであり，引用商標から生じる観念は，１００，１，５といったものであり，桃や苺ではない。
２取消事由２（本願商標の認定誤り）
①本願商標は，奈良県で使用されていたことのある「大和桃苺」との苺に係る商標を参考に，原告方で生産している苺の登録品種「あかねっ娘」のブランド名として，海外の漢字語圏国でも通用するような音読みの「ト－マイ
．．．．
」と読む商標とし
て考案されたものである。「桃苺」に「モモイチゴ
．．．．．
」という称呼が発生するとして
も，「ト－マイ
．．．．
」との称呼も生じない理由はない。今後，海外輸出が活発になれば，
「ト－マイ
．．．．
」との称呼しか生じないことになる。原告は，「桃苺」の文字を含む商願２００９－０４３９６号に係る商標に「ＴＯＭＡＩ」を付す補正をし（甲３０），また，原告方のホームページでも同商標は「ＴＯＭＡＩ」を付す態様で用いられて
いるから（甲２４），本願商標は「トーマイ
．．．．
」と読まれる。
②「苺」を「マイ
．．
」と読むことは国民の間にも十分に浸透して親しまれており，
「桃源（トウゲン
．．．．
）」「桃李（トウリ
．．．
）」「桃花（トウカ
．．．
）」「白桃（ハクトウ
．．．．
）」
など（乙３）のように，「桃」は他の漢字と組み合わされて熟語となった場合，「ト．ウ．」と読むのが普通である。
３取消事由３（手続違反）


上記第２，１(2)の拒絶理由の①と②とは，本願商標の自他識別能力の捉え方が排斥関係に立っているから，拒絶査定が同①の理由でされた以上，同②の理由は否定され，結局，拒絶理由としては発見されなかったことになる。したがって，本件審判で同②の理由を取り上げることは，新たな拒絶理由の発見に当たるところ，それまでの間（審判請求は平成２１年８月１２日）に商標法１６条，商標法施行令２条１項に定める１年６月の期間が経過しているから，同②の理由で審決が拒絶査定を維持することは違法である。
第４被告の反論
１取消事由１（引用商標の認定誤り）に対して
引用商標の構成は，上下二段に異なる文字種でいずれも大きく顕著に表され，かつ，「ももいちご」及び「百壱五」は，「桃と苺」及び「百と一と五」という明らかに異なる意味合いを理解させるものであって両者に観念的なつながりはないのであるから，「ももいちご」と「百壱五」は，それぞれ，独立して自他商品識別標識としての機能を有する。
したがって，引用商標の構成中の「ももいちご」が，「百壱五」のルビであるということはできない。
２取消事由２（本願商標の認定誤り）に対して
①商標の類否判断は，対比される商標が同一又は類似の商品に使用された場合に，商品の出所につき誤認混同を生ずるおそれがあるか否かによって決すべきである。したがって，商標の称呼は，これを採択した者の主観によって定められるべきものではなく，一般取引社会の通念に従って客観的に定めるべきである。
②本願商標の構成各文字は，いずれも，「モモ
．．
」及び「イチゴ
．．．
」と読まれて親
しまれているものである。また，「苺」には，「マイ
．．
」と読む一般的に親しまれた
語は見当たらず，熟語を成す場合でも，「木苺（キイチゴ．．．．
）」「野苺（ノイチゴ
．．．．
）」
「蛇苺（ヘビイチゴ
．．．．．
）」など（乙７～１０）のように，「イチゴ
．．．
」と読む場合の多い
漢字である。そうすると，本願商標は，その構成各文字について親しまれた読みに
照らして，「モモイチゴ
．．．．．
」と称呼されるとみるのが，極めて自然である。
一方，「桃苺」の文字が「トーマイ
．．．．
」と称呼されて，その指定商品の取引者・需
要者に広く知られているというような事情を理解することはできない。したがって，本願商標から生ずる自然な称呼は，「モモイチゴ
．．．．．
」である。
３取消事由３（手続違反）に対して
審査官は，通知した複数の拒絶理由のうち，いずれか一の理由が商標法１５条の拒絶事由に該当すれば拒絶査定をすることを妨げられないから，拒絶査定の理由に記載されていなかったその他の拒絶理由について，当然にその理由が解消されたことになるものではない。
そして，審査手続と審判手続とは，出願から登録又は拒絶査定の確定に至るまでの手続として継続性を有し（商標法５６条，特許法１５８条参照），審査において通知した商標法４条１項１１号に該当する拒絶理由は，本件審判においても，なお効力を有する。審判手続でされた審尋は，原告に対し，商標法４条１項１１号に該当する旨の拒絶理由について意見を述べる機会を与えたものにすぎない。
第５当裁判所の判断
１取消事由１（引用商標の認定誤り）について
引用商標は，「ももいちご」との平仮名及び「百壱五」との漢字を，二段に横書きしてなるものであり，平仮名１文字は漢字１文字の約７割の大きさであるが，上段の平仮名５文字部分と下段の漢字３文字部分の左右の幅は同一であり，外観上，平仮名部分と漢字部分のどちらか一方のみが強い印象を与えるものではない。そして，引用商標の指定商品が「いちご」であることをも考慮すると，その一般取引者・需要者は，「百壱五」の漢字を「ももいちご」の平仮名に対する当て字として構成されたものと認識することが多いと考えられ，そうである以上，両者は一体的に
把握され，「ももいちご」の平仮名から「モモイチゴ
．．．．．
」の称呼を生じるものと認め
られる。また，「もも」と「いちご」が，いずれも広く親しまれている果実である
ことから，引用商標に接する者は，「モモイチゴ
．．．．．
」の称呼に応じて，桃と苺の観念
を生じることが明らかである（この桃と苺の観念の組合せから，引用商標は，指定商品との関係において，桃のような苺，桃色の苺などの観念を更に生じさせるものと認められる。）。
ただし，引用商標は，「ももいちご」と「百壱五」とが不可分一体に結合しているとまではいえないから，両者を個別に自他識別標章として把握することも可能であると解され，上段の「ももいちご」の平仮名からは，「モモイチゴ
．．．．．
」の称呼を生
じ，桃と苺の観念を生じるものと認められる。これに対し，「百壱五」の漢字は，平仮名の当て字ではあるものの，一応，「ヒャクイチゴ
．．．．．．
」の称呼が生じ，数字の１
００，１，５，又は１１５のような観念が生じるものと認められる。原告は，引用商標は，全体が不可分一体となっているか又はその要部を下段の「百壱五」とみるべきであり，桃や苺の観念は生じないと主張する。しかしながら，「百壱五」のみが引用商標の要部とはいえないこと，及び引用商標から「モモイチゴ
．．．．．
」の称呼を生じ，桃と苺の観念を生じることは，上記説示に照らして明らかであり，原告の主張は，採用することができない。
以上から，いずれにしても審決の引用商標の認定に誤りがあったとはいえず，取消事由１は理由がない。
２取消事由２（本願商標の認定誤り）について
本願商標は，「桃苺」の漢字を標準文字で表してなるものである。「桃苺」なる語が一般の辞書に収録されているなど熟語として確立していること又は社会一般に広く知られていることをうかがわせるに足りる証拠はないから，一般取引者・需要者には，「桃苺」として，果実の「桃」と「苺」とを組み合わせた構成であると理解される。そして，「桃」と「苺」がいずれも広く親しまれた漢字であり，また，桃と苺がいずれも広く親しまれている果実であることから，「桃
苺」からは「モモイチゴ
．．．．．


平成２３年８月８日判決言渡同日原本領収    裁判所書記官平成２０年（行ウ）第５号公金違法支出差止等請求事件
口頭弁論終結日平成２３年５月９日
判決
当事者の表示          別紙当事者目録記載のとおり（添付省略）
主文
１原告らの請求を棄却する。
２訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及   び理由
第１請求
被告は，a港b   東地区廃棄物処理護岸の整備事業に関して，名目を問わず，一切の公金の支出負担行為をし，支出命令をし，契約を締結し，もしくは履行し，又は債務その他の義務を負担することをしてはならない。
第２事案の概要
本件は，c県a   市の地縁団体であるd区と   a市の住民とからなる原告らが，c県の公金支出に関する最終責任者である被告に対し，被告が，国土交通省のa港e   地区多目的国際ターミナル整備事業（以下「a港港湾整備事業」という。）によって生じる浚渫残土等を廃棄処理するために，c県から受けた公有水面埋立免許（以下「本件埋立免許」という。）に基づいて実施する海面埋立事業であるa港   b東地区廃棄物処理護岸の整備事業（以下「本件事業」という。）に対して公金の支出負担行為，支出命令，契約の締結ないし履行，債務その他の義務負担行為（以下，これらの行為を総称して「本件財務会計行為」という。）をすることは地方自治法２条１４項，同法１３８条の２，地方財政法４条１項の財務会計法規に違反する違法な行為であるとして，地方自治法２４２条の２第１項１号に基づき，本件財務会計行為の差止を求めた事案である。
１争いのない事実等
以下の事実は，当事者間に争いがないか，括弧内に記載した証拠及び弁論の全趣旨により認定することができる。
(1)当事者
ア原告   d区は，c県   a市大字d   浦に住所を有する住民によって構成された，地方自治法２６０条の２に基づき法人格を有する地縁団体である。イ原告   d区を除く原告らは，c県   a市の住民である。ウ被告は，c   県の公金支出に関する最終責任者である。
(2)本件事業の概要
本件事業は，被告が，平成５年のa港港湾計画の改訂に基づく   b東地区の廃棄物処理事業の一期計画として，国土交通省がa市   e地区に－１４メートル岸壁を整備するa港港湾整備事業によって生じる浚渫残土及び公共事業によって生じる陸上残土を廃棄処理するために，c県a   市大字d浦字新d１１０２番１及び同字f１０９９番の地先公有水面並びに同字新   d７３６番，７３７番に接する無番地の地先公有水面（以下「本件埋立予定海域」という。）を埋め立てるというものであり，その埋立面積は６．１ヘクタールである（甲５，乙１２）。
bはa   市本土から北北東７００メートルに位置し，a湾に浮かぶ周囲約２２キロメートル，面積５．６６平方キロメートルの離島であり，本件埋立予定海域及びc県   a市大字d   浦は，bのa   市e地区の対岸付近である南東側に位置する（甲５，１５）。
(3)公有水面埋立免許
被告は，平成１４年７月１９日，本件事業を実施するためにa港港湾管理者であるc県（代表者   c県知事）に対して公有水面埋立免許出願を行い，平成１５年１月７日，公有水面埋立免許を受けた（以下，c県知事がしたこの免許処分を「本件免許処分」という。）（乙１７，２６）。
(4)監査請求前置
原告らは，c県監査委員に対し，平成２０年２月４日，本件事業に関し本訴請求と同旨の勧告を求める住民監査請求を行ったが，同年３月２８日に請求は理由がないものとして棄却され，請求棄却の通知書は同年３月３１日に原告らに送達された（甲１）。
２争点及びこれに対する当事者の主張
本件財務会計行為の違法性の有無
（原告らの主張）
(1)本件事業の違法性
ア本件事業の経済的合理性の欠如について
本件事業は，次のとおり，経済的合理性を著しく欠いているので，そのような本件事業に対して公金を支出することとなる本件財務会計行為は，財務会計法規（地方自治法２条１４項，１３８条の２，地方財政法４条１項）に違反する違法な行為である。
(ｱ)費用便益分析の結果について
c県が平成１３年１１月に実施した本件事業の費用便益分析の結果によると，本件事業の主要な費用は護岸建設費４７億円のみであるのに対し，主要な便益は輸送費用削減額６１．１６億円，海面消失による負の便益２．４３億円，土地の残存価値１４．４３億円とされている。しかしながら，輸送費用削減の便益はa港港湾整備事業の費用便益分析においては費用として評価されているものであるから，これを本件事業における便益として評価し得るものではない。また，本来一体の事業であるa港港湾整備事業と本件事業とを２つに分断し，a   港港湾整備事業において費用として評価されているものを本件事業における便益として計上することは，費用便益分析の手法について国土交通省から出された「港湾整備事業における費用対効果分析マニュアル」（以下「マニュアル」という。）が禁じる二重計上に該当して許されない。さらに，上記土地の残存価値も過大に評価されており，近隣の地価を前提として計算し直すと４．３億円ないし５．５億円程度でしかない。被告は，費用便益分析はマニュアルに沿って実施されたと主張するが，c県による本件事業の費用便益分析における便益の計測方法はマニュアルに反しているし，マニュアルによれば計上すべき漁業補償費を費用に含めていない誤りがある。
なお，c県は平成１３年５月にも本件事業の費用便益分析を実施しているところ，護岸建設費に消費税を入れていないなどの計算の誤りを正すだけで費用が便益を上回る。また，c県は，平成１８年１１月に実施した費用便益分析においても，代替処分費用を大幅に水増しすることで便益を過大に計算しており，海上輸送費用に使う土運船を大型化し，安全な押航方式を採用するだけで費用が便益を上回る。
以上より，本件事業の費用便益分析の結果は明らかに破綻しており，本件事業は採算割れの事業であるといえる。


地方自治法２条１４項は，地方公共団体はその支出にあたって「最少の経費で最大の効果を挙げるよう支出しなければならない」として，民主性と並ぶ行政の指導原理である能率性の原則を定めている。これは，政策の意思決定は行政効果の測定に基づいて行うことが求められているところ，その際の判断基準となる原則であり，そのための手法として費用便益分析など計測可能な客観的基準によって能率の高低を計るというものである。そして，地方自治法２条１４項を受けて，地方財政法３条１項は「地方公共団体は，法令の定めるところに従い，且つ，合理的な基準によりその経費を算定し，これを予算に計上しなければならない」，同法４条１項は「地方公共団体の経費は，その目的を達成するための必要且つ最少の限度をこえて，これを支出してはならない」として，合理性基準による予算計上と目的達成のための必要かつ最少の限度の支出という財務会計上の原則を定めている。したがって，公金の支出に関して費用便益分析を実施することは地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項の要請するところであるといえ，その結果，費用が便益を上回る，つまり採算割れになることは，これらの財務会計法規に違反する。(ｲ)行政機関が行う政策の評価に関する法律（以下，「政策評価法」という。）について
政策評価法により，本件事業のように４７億円もの予算を投入する事業においては費用便益分析を実施することが法的に義務づけられているといえるところ，費用便益分析の結果と正確性，妥当性及び費用便益比（以下，「Ｂ／Ｃ比」という。）と事業の必要性との総合評価を厳密に検討すると，本件事業はＢ／Ｃ比が１．０未満となることが明らかな採算割れの事業である。
政策評価法は国の補助金を受けて実施される公共事業にも適用されるべきものであり，事前・事後評価においては採算割れを防ぐために便益が費用を上回ること，すなわちＢ／Ｃ比が１．０以上となることが求められる。本件事業は４７億円もの予算を投入する事業であるから，費用便益分析はマニュアルに従って厳正に行われるべきであり，公表されたＢ／Ｃ比の具体的内容について検討した結果，Ｂ／Ｃ比が１．０未満となることが明らかになった場合には，採算割れとなることから，原則として当該事業の実施・継続は許されず，特に政策的必要性が顕著である等の特段の事情が認められない限り，当該事業に公金を支出することは，裁量の範囲を超えて違法となる。本件事業のＢ／Ｃ比を具体的に検討すると１．０未満となり採算割れとなるが，本件事業について特段の事情はないから違法である。
(ｳ)代替処分案について
本件事業はa港港湾整備事業によって生じる浚渫残土及び公共事業によって生じる陸上残土を廃棄処理するための海面埋立事業であるところ，c県によると，仮に本件事業によらないで，浚渫残土については海上を輸送して海洋投棄をする方法を採り，陸上残土についてはトラックで輸送して購入した水田に盛り土をするという代替処分案を採ると，約８４億円の処分費用を要するのに対し，本件事業によると４７億円の処分費用しか必要としないから，本件事業は経済的に合理的であるとされている。しかしながら，c県が計算した海上輸送費用，トラック輸送費用及び水田の一括購入費用は市価よりも大幅に水増しして計算されており，一般的な市価を前提として計算し直すと代替処分案には２３．５億円程度しか必要としないから，代替処分案の方がより少ない費用で本件事業の目的を達することができるというべきであり，本件事業は著しく経済的合理性を欠いている。
(ｴ)a   港港湾整備事業について
本件事業はa港港湾整備事業によって生じる浚渫残土及び公共事業によって生じる陸上残土を廃棄処理するための海面埋立事業であるところ，c県によるとa   港港湾整備事業の主要な便益はチップ，原木及び石炭の輸送費用削減による輸入促進にあるとされている。しかしながら，c県南地区におけるチップ及び原木の需要は減少しているから，そもそも輸入促進のために港湾整備をする必要性がなく，仮に必要性があるとしても，a港e   埠頭は既に十分な規模を有しているから，さらに整備をしてもチップ及び原木の輸入促進にはつながらない。また，石炭は専用埠頭を利用して荷揚げされるから，a港e   埠頭を整備することと輸入促進とは全く関係がない。したがって，本件事業の前提となるa港港湾整備事業にはc県が主張するような便益はなく，a   港港湾整備事業の費用便益分析の結果は明らかに破綻しているから，必要性がない事業というべきである。
このように必要性を欠いたa港港湾整備事業を前提とする本件事業は，著しく経済的合理性を欠いている。
イ埋立免許の再取得ないし変更許可の必要性について被告は，平成２１年３月に行われたc県知事の定例記者会見において，「提案１（浚渫量削減＋a港有効利用案）」（以下，「提案１」という。）を実施すると発表し，その結果，本件事業において処分することが予定されている浚渫土砂は３３万立法メートルから８万３０００立法メートルに，陸上残土は４０万立法メートルから６４万７０００立法メートルになると想定されるとしている。そうすると，本件埋立免許の出願時とは異なる公共残土を処分することを予定していることになり，埋立の主要な目的は浚渫土砂の処分から陸上残土の処分へと変更されたといえる。埋立地の用途についても，住宅地や緑地として整備する必要性も予定もないことを被告や土木部長が公の場で認めるに至っているから，埋立地の用途が変更されたといえる。このように，本件埋立免許の出願時とは埋立の目的及び埋立地の用途が異なっており，計画内容に根本的な相違を来している以上，埋立免許の再取得，少なくとも変更申請が必要である。そして，埋立免許の再取得ないし変更申請の前提として，陸上残土の発生場所を踏まえて，埋立免許の変更許可が得られる程度の経済的合理性の検討が行わなければならない。
事業の基本的な内容に根本的な変更がありながら埋立免許の再取得ないし変更許可がなされていない現段階において，経済的合理性が認められない本件事業に対して公金支出をすることは許されない。
(2)本件免許処分の無効・違法性
本件免許処分には，次のとおりの瑕疵があるところ，これらの瑕疵は重大であって本件免許処分は無効であるから，本件事業を実施することはできず，これに対して公金を支出することとなる本件財務会計行為は財務会計法規（地方自治法２条１４項，１３８条の２，地方財政法４条１項）に違反する違法な行為である。


また，本件免許処分は次のとおりの瑕疵がある違法な処分であるところ，本件事業に関しては，被告自身がc県の代表として埋立免許を出願し，被告が港湾管理者として本件免許処分をしたのであるから，被告としては，免許出願者として又は免許処分者としていつでも免許出願を撤回したり免許処分を取り消すことができる。そうすると，被告は，地方自治法１３８条の２の誠実管理執行義務によって，違法な免許出願をただちに撤回し，違法な免許処分を自ら取り消すべきであり，そうすることなく，本件事業に対して公金を支出することとなる本件財務会計行為を行うことは財務会計法規（地方自治法２条１４項，１３８条の２，地方財政法４条１項）に違反する違法な行為である。
ア埋立地の用途について
公有水面埋立法２条２項３号によると，公有水面の埋立免許を受けようとする者は，免許権者である都道府県知事に対して提出すべき願書において埋立地の用途を記載しなければならないとされているところ，被告やc県土木建築部部長の発言からして，c県は本件事業の真の目的がa   港港湾整備事業によって生じた浚渫残土等を廃棄処理することにあるにもかかわらず，上記要件を形式的に充足するために埋立地の用途を緑地と住宅用地の整備として記載し，その結果本件免許処分を受けることが可能になったものである。したがって，本件免許処分上の埋立地の用途については，形式的には特定された体裁は整えられているものの，実際には虚偽の用途が記載されたにすぎず，未だ特定されていないといわざるを得ないから，本件免許処分には公有水面埋立法２条２項３号に反する瑕疵がある。
イ「国土利用上適正且合理的」の要件について
公有水面埋立法４条１項１号によると，都道府県知事は埋立免許の出願が国土利用上適正かつ合理的であると認められる場合でなければ免許処分をすることができないとされているところ，本件事業は以下のとおり必要性・公益性がないから，国土利用上適正かつ合理的とは認められず，本件免許処分には公有水面埋立法４条１項１号に反する瑕疵がある。
(ｱ)緑地及び住宅地整備の必要性
bは過疎化の進んだ離島であり，住宅用地は大量に余っているから，本件事業を実施して住宅地を整備する必要性はない。また，ナイター設備完備の運動公園や芝生が敷き詰められた緑地公園が整備されているが利用者は非常に少なく，緑地整備の必要性もない。
(ｲ)本件事業の経済的合理性
前記のとおり，本件事業の費用便益分析の結果は明らかに破綻しており，採算割れの事業となっているから，本件事業は必要性・公益性がない。
また，経済的合理性を欠く場合には，「国土利用上適正且合理的」との要件を欠き，埋立免許は違法となる。
(ｳ)自然破壊
本件事業により本件埋立予定海域が埋め立てられると，自然が破壊され，本件埋立予定海域の豊富な海産物や希少種の貝類などが失われるから，本件事業は公益性がない。
(ｴ)埋立の必要性
本件事業はa港港湾整備事業によって生じた浚渫残土及び道路建設によって生じた陸上残土を廃棄処理するための海面埋立事業であるところ，本件事業に伴う埋立は全く進展していないにもかかわらず，浚渫残土等の処理はほぼ終了していることからすると，埋立を実施しなくても本件事業の目的を達することができたというべきである。したがって，埋立を実施する必要性がなかったことは明白である。
（被告の主張）
(1)本件事業の違法性に関する主張に対し
ア本件事業は   a港港湾計画に基づく行政計画であるから，計画内容は計画策定権者である地方公共団体の広範な裁量に委ねられているところ，次のとおり，本件事業は採算割れの事業とはいえないこと，代替処分案による方が少ない費用で事業を実施できるとの原告らの主張に理由がないこと，a港港湾整備事業の必要性がないとはいえないことから，本件事業について，行政に認められた裁量権の範囲の逸脱はなく，本件事業が違法でないことは明らかである。
また，広範な事務を行う地方公共団体の公金支出等は当該地方公共団体の裁量に委ねられているから，本件財務会計行為が財務会計法規に反して違法となるのは，当該財務会計行為が社会通念上著しく妥当性を欠き，裁量権の濫用に当たる場合に限られるところ，本件財務会計行為は，次のとおり，裁量権の濫用に当たらず，財務会計法規に違反しない。
(ｱ)費用便益分析の結果について
本件事業については，事業主体であるc県が平成１３年度及び平成１８年度の２度にわたって再評価を行っており，いずれもc県事業評価監視委員会に対して事業継続の方針について諮問を行い，継続が妥当との答申を得ている。
再評価にかかる費用便益分析においては，合理的な内容を有するマニュアルに基づく適切な手法を用いて価格算定を行っており，いずれも便益が費用を上回る結果となっているから，採算割れの事業であるとはいえない。
本件事業は，公共事業において発生する浚渫土砂や陸上残土の処分場整備が事業目的であるから，輸送費を削減することは便益の一部であり，マニュアルにもこれを計上する旨が明記されている。輸送費削減の便益の算定において，土運船の選定は客観性を有する積算方法である工事積算基準に則っており，土運船の航行方式も積算基準で認められているものだから，海上輸送費用の積算にも誤りはない。そして，本件事業とa港港湾整備事業は異なる主体が行う別個の事業であるから，マニュアルに則って，個別に評価すべきものである。また，平成１８年度に行った再評価では，マニュアルに則り，漁業補償費が費用として計上されている。
原告らの指摘する財務会計法規のうち地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項は，いわゆる最少費用最大効果原則を規定したものであるが，これらの規定は費用が便益を上回れば直ちに最少費用最大効果原則に違反することを規律するものではない。政策評価法を受けて作成されたマニュアルが事業の必要性等に関する視点等から事業再評価を行うこととするなど事業評価を単に費用便益比のみで判断するものではないことを規定しているように，地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項の意義は他の法規との関係も考慮した上で決せられるものだから，政策評価法の趣旨等を踏まえれば，いわゆる最少費用最大効果原則が費用が便益を下回ることを硬直的に求めているものでないことは明らかである。
(ｲ)政策評価法について
c県においては，公共事業の効率的な執行や透明性の一層の向上を目指して，県が事業主体となる公共事業について平成１０年度から再評価を行っていたが，国土交通省の評価制度に合わせ，平成１６年９月に「c県事業評価実施要領」を制定し，再評価，事前評価，事後評価を実施している。


同評価において，事業継続をなすべきかどうかの判断は，費用便益分析のみによるものではなく，c県や事業評価監視委員会等が判断基準としているように，①事業の必要性，②事業手法，工法の妥当性，③進捗状況，④事業実施環境，⑤社会経済情勢，⑥代替案の可能性という視点を総合的に判断してなすべきである。c県は，埋立規模，土砂発生地からの距離，埋立後の造成地の有効活用が図られること，a市をはじめとする関係者からの要望等がなされていること等を総合的に判断し，本件事業にかかる計画を策定しているのだから，本件事業の実施に何ら裁量権の逸脱はない。
(ｳ)代替処分案について
代替処分案の海上輸送費用は実効性がある輸送手段として土運船を前提とし，客観性を有する単価及び積算方法に基づいて算出されたものであるし，水田購入費用はa市内３地点の「田」の売買実績をもとに中間値を採用したものであって購入費用としては相当であるから，代替処分案の処分費用の算出には合理性がある。代替処分案による方が安価であるとの原告らの主張には理由がない。
公共事業を円滑に遂行するためには，公共工事の進捗やその時点における発生土砂の量を見極めながら，残土の処分場所を一定量以上常にストックしておくことが必要だが，大量の土砂を処分するための土地を確保することは困難である。なお，海洋投棄処分をなす場合には，海洋汚濁を防止するための対策にこれまで以上の費用を要する。
(ｴ)a   港港湾整備事業について
a港港湾整備事業は国土交通省の直轄事業であって本件事業とは事業主体も異なる別個の事業であるから，a港港湾整備事業の事業評価によって本件事業の経済的合理性が決まるものではない。
なお，a港港湾整備事業により，石炭運搬については，大型船が直接専用埠頭に着岸できないため，海上で小型のはしけに積み替えられた後，はしけから専用埠頭へと荷揚げされている現状を改善するという効用がある。
また，a港港湾整備事業は平成１９年度までの事業進捗率が約８２．２％で，第三者評価機関である九州地方整備局事業評価監視委員会の評価においても継続が妥当とされている事業であり，c県が必要性があると判断し，a港港湾整備事業から発生する浚渫土砂を処分するために本件事業を行うことに何ら裁量権の逸脱はない。
イ埋立免許の再取得ないし変更許可の必要性について「提案１」を事業化して進める場合でも，「提案１」の浚渫範囲の見直し等によって浚渫を留保した範囲の浚渫土砂や公共工事によって発生する陸上残土の処分は依然として必要である。－１４メートル岸壁の機能を完全に発揮させるには当初計画のとおりに浚渫することが必要であり，今回浚渫を留保した範囲の浚渫土砂については，本件事業に係る埋立によって処分を行うことになる。平成２０年度にc県   a土木事務所が取りまとめた資料によれば，a市内において１１０万立法メートルを超える陸上残土の処理計画が必要となっており，現時点における陸上残土処分場の不足は極めて深刻な事態となりつつある。このように，本件事業の前提事実に大きな変化はないから，本件事業に計画変更があったというものではない。本件事業の実施にあたって残土の発生場所及び量が変更となるが，「埋立に用いる土砂等の採取場所及び採取量を記載した図書」は，公有水面埋立法１３条の２の規定する変更事項に関する図書には該当しないから，同条による変更手続は必要ない。
また，本件免許処分に付された免許条件は行政行為の附款のうち負担であり，これにより必要とされる知事の許可を得ていないからといってただちに本件免許処分が違法ないし無効になるわけではないし，許可を受ける際に公有水面埋立法の免許基準を具備していることが要求されるものでもない。なお，c県は，本件事業再開の段階で許可手続をとることとしており，許可が得られる見込みである。
(2)本件免許処分の違法性に関する主張に対し
本件免許処分には，次のとおり，原告らの主張するような瑕疵は認められず，裁量権の範囲を逸脱した違法はないから，重大かつ明白な違法があるとはいえず，本件免許処分が無効であるとの原告らの主張には理由がない。また，先行する原因行為に違法事由が存する場合でも，その原因行為を前提としてなされた後行行為自体が財務会計法規上の義務に違反する場合に限って後行行為が違法となる（最高裁平成４年１２月１５日第三小法廷判決・民集４６巻９号２７５３頁）ところ，地方自治法２４２条の２第１項１号請求による住民訴訟において，無限定に行政行為一般の違法を争えるとすると，抗告訴訟制度や行政処分の公定力との整合性を欠く結果となりかねないから，公金支出の原因となるべき非財務会計行為の違法を争えるのは，当該非財務会計行為に重大かつ明白な違法がある場合に限られると解するべきである。また，そうでなくとも，原因行為に存する違法事由の内容及び程度が予算執行の適正確保の見地から看過し得ないものであるときに限られると解すべきである。そうすると，本件免許処分に重大かつ明白な違法はなく，また，本件免許処分に存する違法事由の内容及び程度が予算執行の適正確保の見地から看過し得ないものであるときに該当しないから，本件免許処分に基づく財務会計行為が地方自治法１３８条の２が定める知事の誠実執行義務に違反することはなく，本件免許処分の違法を理由に本件事業に関する財務会計行為が違法となる旨の原告らの主張は認められない。
ア埋立地の用途について
本件埋立免許の埋立地の用途は，緑地と住宅用地の整備であると特定されている。「埋立地の用途」は埋立によって造成される土地の使用目的を特定するものであり，造成前の埋立予定地にすぎない公有水面の使用目的である土砂処分場の確保は「埋立地の用途」とは直接的な関係はない。
イ「国土利用上適正且合理的」の要件について
公有水面埋立法４条１項１号は免許基準として「国土利用上適正且合理的」であることと規定しているが，これは当該埋立が国土利用上公益に合致する適正なものであることを趣旨とするものであり，埋立免許権者が当該埋立の必要性及び公益性の観点からする政策的判断において裁量の範囲を越えない限り，同号に違反するとはいえない。原告らの主張は，以下のとおり，いずれも理由がなく，免許権者の裁量の範囲を越えたともいえないものであるから，本件免許処分は公有水面埋立法４条１項１号に反しない。
(ｱ)緑地及び住宅地整備の必要性
港湾空間を楽しむ場として，都市公園の整備を補完するためにも，レクリエーションを目的とした緑地公園を整備する必要性があるし，bにおいて人口増を実現するため，道路整備や護岸整備により集落内での車両通行の困難を払拭するとともに，若者の定住促進，高年者のＵ・Ｉターンの場としての住宅用地を確保する必要がある。


(ｲ)本件事業の経済的合理性
前記のとおり，原告らの主張には理由がない。
(ｳ)自然破壊
破壊されるとする自然の程度，その後の利用計画（藻場等の整備を含む），失われるとする海産物や希少種の貝類の内容等からすれば，本件事業に公益性がないとはいえない。
(ｴ)埋立の必要性
a港港湾整備事業により発生する浚渫残土及び道路の整備に伴って発生する公共残土の処理が必要であるところ，a港背後陸地は市街地と工業用地等からなっており，大量の残土処理を行う場所が確保できない状況にあるから，本件事業によって埋立処分場を確保する必要がある。現状において浚渫残土等の処理は終了していないから，本件事業の目的は達成されておらず，埋立を実施する必要性があることは明白である。
第３当裁判所の判断
１本件の事実関係
前記争いのない事実等，括弧内に記載した証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
(1)平成５年の湾港審議会において，a   港港湾計画の改訂が決定された。これによれば，５万Ｇ／Ｔ級の船舶が入港できる－１４メートル岸壁をa市   e地区に２バース整備するa港港湾整備事業を施工することにより，石炭，林産品等の外貨貨物を取り扱う公共埠頭を設置することになっている（甲５，乙１２）。
(2)本件事業は，a   港港湾整備事業により発生する浚渫土砂及び公共事業から発生する陸上残土の埋立処分のための護岸の整備を，本件埋立免許を受けて，港湾法４３条５号の規定による補助事業として国庫補助を受けて行うものである。本件事業は，平成９年度に運輸省に事業採択された。(3)c   県a市は，平成８年度に町づくりの指針として「b   開発プラン」を柱の一つとする「a市海洋都市構想」を策定し，これを具体化するため，平成１１年２月，c県の関係課等とb   開発計画策定委員会を組織して「b開発計画」を策定した。
b開発計画は，島の自然や資源を最大限に活かした，実行可能な計画を立てることを最大目標として策定され，b独自産業構造の構築，魅力ある島の環境づくり，交流促進の活性化を，地域づくりの３大目標に据えている。本件事業による埋立地の整備計画は，環境整備・シンボル構築に重点のあるものとして，「憩いの中心づくり」，「くらしの中心づくり」のために宅地及び公園を配置する「重点プロジェクトメニュー」の一つに定められており，立地を活かして新しいbらしい景観を整備し，宅地提供により後継者となる若者のニーズに対応して離島を防止することを目的とするとされている（甲１５）。
(4)c   県は，平成１３年５月，本件事業の再評価を実施し，同年６月，c県事業評価監視委員会は継続が妥当であるとの答申をした（甲１７ないし１９，乙１４）。
(5)c   県a市議会は，平成１３年１２月，a   港の整備充実は地域経済の浮揚を図る上で緊急かつ重要な課題であるところ，本件事業はa港港湾整備において最も重要な役割を担うとともに，bの振興やa   市の活性化を推進する上で欠かすことのできない重要な事業であり，地域経済に与える波及効果は計り知れないとして，本件事業の促進が図られるよう関係当局に対し強く要望する旨の決議を行った（乙１３）。
(6)c   県は，平成１３年，本件事業について再評価を実施し，c県事業評価監視委員会は事業の継続が妥当であるとの答申をした（甲２，乙１４）。(7)c   県は，平成１４年７月，本件埋立免許の出願にあたり，水面に関する権利者として公有水面埋立法５条２号に規定された漁業権者であるc県漁業協同組合から同意を得た（乙１８）。
(8)c   県は，平成１４年７月，本件埋立免許の願書を提出したが，同願書には，埋立地の用途が緑地，住宅用地であると記載されている（乙１７）。願書の添付図書である埋立必要理由書によれば，埋立の必要性は，①市民が水辺と親しむための緑地整備，②住宅用地の確保，③港湾整備及び道路整備に伴う土砂処分場の確保という，a港及びa   市（b）において早期解決が求められている課題の解決にある。具体的には，①緑地整備は，a港全体として緑が不足している現状において，臨海部での総合的な公園・緑地の整備に対する強い要請のもと，a港の持つうるおい豊かなウォーターフロント空間としての資質を活用し，市民が親しむことのできる港作りを行うため，水際線と港の景観を生かした公園・緑地を整備する必要があるところ，a港港湾区域内の水際線や既存の陸域で用地を確保することが困難であることから，埋立によって新たに用地を確保する必要があるというもので，②住宅用地の確保については，過疎化と高齢化が進むbにおいて，若者の定住，Ｉターン等の新規定住を促進するため，受入れ地としての住宅地の確保が必須条件であるところ，陸域部での住宅用地確保が困難であることから，埋立によって新たに用地を確保する必要があるというもの，③土砂処分場の確保については，a港港湾整備事業により発生する浚渫土や，道路整備事業等により発生する陸上残土の処理が事業計画を進める過程で必要となるところ，a港背後陸域は市街地と工業用地等からなり，大量の残土処理を行う場所は確保できないため，緑地及び住宅用地の埋立地に処分することとしたというものである（甲１６）。
(9)本件埋立免許の出願を受け，a   港港湾管理者であるc県は，告示縦覧を行って利害関係者の意見を求め（乙１９），a市長，c県の農林水産部局及び環境部局，海上保安庁等関係者の意見を聴取し（乙２０ないし２４），本件埋立免許について国土交通省の認可を受けた（乙２５）。(10)平成１５年１月，a   港港湾管理者c県（代表者   c県知事）は，本件免許処分に際し，公有水面埋立法２条１項により，願書の添付図書のうち，埋立に用いる土砂等の採取場所及び採取量を記載した図書，埋立地の用途及び利用計画の概要を表示した図面等を変更して実施する場合は，a港港湾管理者c県代表者   c県知事の許可を受けることとの免許条件を付した。また，同法１３条により，免許の日から起算して３月以内に埋立に関する工事に着手しなければならない，埋立に関する工事に着手した日より７年３ヶ月以内に埋立に関する工事を竣工しなければならないとの指定を行った（乙２６）。


(11)本件事業は，平成１２年に着工予定であったが，埋立予定地の地元から埋立反対の意見が出され，事業の必要性等を説明する地元調整を行ってきたため，工事着工が遅れ，平成１７年１月に工事着手を行ったが，埋立予定地の地元からの反対行動を受けて，工事は中断した（乙２９の２）。(12)その間の平成１６年１２月，住民に対する説明のために   bを訪れた被告は，住民に対し，「この埋立をして住宅を造り，この地区の皆さんのための運動場を作るというのが目的だというふうにお話がありましたけれども，実際のところはもちろんそうではありませんで，大事なことはこのaの，いや嘘なんか言っていません。大事な目的はここに大きな船が入ってくるようにしようと。そのための土砂を海に戻そうと。」と述べた。同じ頃のc放送の取材に対し，当時のc   県土木建築部部長は，埋立後の利用目的に関して，「bの開発計画というものがありまして，それが基になっているわけですね。で，港湾計画自体の中では土地利用は決まっておりませんで，まっ地元の方からこういう使い方がまだいいよ，こういうことをやってくれということであれば，我々もそれでできるかどうか検討していきたいというふうに考えています。」と答えた（甲３２）。
(13)平成１７年３月，c   県議会における本件事業の埋立地の用途等についての質問に対し，被告は，本件事業は岸壁整備等により発生する浚渫土砂や道路残土等を処分するためのものであり，本件事業の推進は県南地域の社会基盤を整備する上で必要であること，反対する地元住民の理解を得られるよう努力を続け，できるだけ早期に工事を再開したいと考えている旨答弁し，当時のc県土木建築部長は，本件事業は浚渫土砂や公共事業に伴う陸上残土の処分を目的とするものであること，b開発計画の中で埋立地の用途が住宅用地及び緑地と位置づけられていることを受け，本件埋立免許の出願に際して埋立地の土地利用計画を定めた旨答弁した（甲２４ないし２８）。
(14)平成１７年３月，「b   東地区埋立護岸の整備を促進する会」は埋立に賛同したa市民約５万２０００人分の署名簿を被告に提出し，工事の早期再開を要望した（乙２８）。
(15)平成１８年１１月，c   県は本件事業の再評価を実施し，c県事業評価監視委員会は事業の継続が妥当であるとの答申をし，本件事業の早期完成の必要性から，適宜事業進捗を報告するよう求める意見を付した（甲３４の２・３，６８，乙２９の１・２）。
(16)従前，公共事業の建設発生土は他の事業に融通して処理するのが通例であったが，昨今の公共事業削減もあって，それが不可能となり，平成２０年７月，国土交通省a河川国道事務所は，c   県県南地方における公共事業の建設発生土の全量の受け入れ見通しが立たなかったとして，c県内では初めて，公共事業の建設発生土の受け入れ先を一般から募集した（乙４２）。
(17)被告は，平成２０年７月７日の定例記者会見において，a   港港湾整備事業により整備される－１４メートル岸壁の早期供用のためにあらゆる方策の検討を始めると発表した。
(18)被告は，平成２１年３月２３日の定例記者会見において，本件事業のあり方等に関して組織されたプロジェクトチームから提案された検討案の提案１ないし提案３のうち「提案１」をとることとして，平成２１年度は国土交通省とも調整をしながら，平成２２年度予算から計上して実行するとの考えを示した。「提案１」の内容は，浚渫する範囲を見直して土砂の量を必要最小限にまで減らし，－１４メートル岸壁の横にプラントヤードを作り，そこで浚渫土砂の改良処理をし，－１４メートル岸壁の埠頭用地に埋め立てることによって，－１４メートル岸壁の早期供用開始を目指すというものである。
「提案１」の選定理由に関して，被告は，県南地域の発展のためには海陸両方の交通網の整備が重要であること，a市長，a市議会議長をはじめ，商工会や自治会などの代表者多数と会い，多くの市民が－１４メートル岸壁の早期供用を強く望んでいるなどのいろいろな意見を聴く機会があったこと，県議会での意見にも注目してきたこと，被告自身の考えとしてもbの埋立が最適であるが，時間の経過により－１４メートル岸壁の供用開始が遅れることは絶対あってはならないことなどから判断した旨述べた。なお，「提案１」の方法を実施した場合には，本件事業において処分することが予定されている浚渫土砂は３３万立法メートルから８万３０００立法メートルに，陸上残土は４０万立法メートルから６４万７０００立法メートルになると想定されるが，公共事業に伴い発生する陸上残土の発生場所及び量は時間の経過とともに変化するものである（乙３４）。
２本件財務会計行為の違法性の有無について
地方自治法２４２条の２の規定に基づく住民訴訟は，普通地方公共団体の執行機関又は職員による同法２４２条１項所定の財務会計上の違法な行為又は怠る事実の予防又は是正を裁判所に請求する権能を住民に与え，もって地方財務行政の適正な運営を確保することを目的とするところ（最高裁昭和５３年３月３０日第一小法廷判決・民集３２巻２号４８５頁参照），同法２４２条の２の規定に基づく住民訴訟において，当該職員の財務会計上の行為をとらえて同条第１項４号の規定に基づく損害賠償責任を問うことができるのは、たといこれに先行する原因行為に違法事由が存する場合であっても，同原因行為を前提としてされた当該職員の行為自体が財務会計法規上の義務に違反する違法なものであるときに限られる（最高裁平成４年１２月１５日第三小法廷判決・民集４６巻９号２７５３頁参照）。そして，その理は，上記住民訴訟の目的とするところによれば，同項１号の差止請求においても同様に解される。そこで，以下，本件財務会計行為に先行する原因行為である本件事業と本件免許処分が違法であるか否かについて検討し，次に，それらのいずれかが違法であった場合には，それが本件財務会計行為の違法を来すか否かについて検討することとする。
３本件事業の違法性の有無


(1)本件事業の経済的合理性の欠如に関する主張についてア原告らは，採算割れの事業である本件事業に対する本件財務会計行為は，直ちに地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項違反になると主張する。しかしながら，本件事業のような公共事業の実施は，地方自治法１条の２第１項に基づき，同法２条２項，５項，８項の自治事務として行われているものであり，住民の福祉の増進を図るため，自治体としての自主的かつ総合的な政策判断の下になされるものであるから，地方公共団体の長には広範な裁量が与えられている。そうすると，たとえ費用便益分析を行った結果，便益が費用を上回ることがない，いわゆる採算割れの事業であったとしても，住民の福祉の増進を図るために公共事業を実施するとの政策判断をすることも許されるものであり，採算割れであることが直ちに事業としての違法を来すものということはできない。
地方自治法２条１４項は，地方公共団体がその事務を処理するに当たって準拠すべき指針を定めたものであり，住民の福祉の増進に努めるとともに，最少の経費で最大の効果を挙げるようにしなければならないとして，地方自治運営における能率化の基本原則を規定する訓示規定である。したがって，地方自治が住民の負担によって運営される以上は，能率化の要請によって各種事業効果を評価することが求められているといえるが，費用便益分析などの計測可能な客観的基準は，政策判断に当たっての一つの基準となるに過ぎないと解される。よって，本件事業が、仮に費用便益分析の観点からすると採算割れの事業であったとしても，直ちに同項に違反し，違法になるとはいえない。
また，地方財政法４条１項は，予算の執行に当たっての基本原則を定めたものであり，地方公共団体が同法３条１項に基づき法令の定めるところに従って合理的な基準により算定して予算に計上した経費について，個々の経費の支出目的を達成するために必要かつ最少の限度を超えて支出してはならない旨定めている。すなわち，同法４条１項は，政策判断の結果，実施することとなった事業の経費が，予算に計上されて執行されるに当たっての規定であって，政策判断そのものについての規定ではない。よって，費用便益分析の観点からみて採算割れの事業であっても，これを実施するという政策判断をすることが同項に反することにはならない。したがって，原告らの，採算割れの事業に対する財務会計行為は直ちに地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項違反になるとの主張を採用することはできない。
イ原告らは，本件事業は，具体的に検討すればＢ／Ｃ比が１．０を下回るから，採算割れの事業であり，政策評価法に反すると主張する。しかしながら，政策評価法１条及び同法２条によれば，c県が行う本件事業には直接同法が適用されるものではなく，本件事業についてはc県公共事業評価実施要領に基づいて再評価が行われることとされている（甲６５，乙３６）。ただし，政策評価法は，政策の評価の結果を政策に適切に反映させることと規定しており（同法１，３条），政策の評価は公共事業実施・中止等の政策決定の資料とするためになされるものであるところ，これはc県が行う   c県公共事業評価実施要領に基づく再評価についても同様である（甲６５，乙３６）。そして，c県公共事業評価実施要領や政策評価法上，政策の評価を実施した結果，Ｂ／Ｃ比が１．０を下回る場合には採算割れの事業として，特段の事情がない限り事業中止の再評価がなされる旨の規定や，事業中止の再評価がなされれば，それに基づく政策判断がなされるまでもなく当然に，当該公共事業を行ってはならない旨の規定は存しないし，そのように解することもできない（甲６５，乙３６）。また，本件事業の再評価は政策評価法を受けて国土交通省が策定したマニュアルに準じて行われているところ，マニュアルによれば，この再評価は①事業の投資効果を含む事業の必要性等，②事業の進捗の見込み，③コスト縮減や代替案立案等の可能性の各視点から行うものとされており，Ｂ／Ｃ比のみが要素とされているものではない。これらの各視点から分析実施者において事業を継続するか中止するかという対応方針が作成され，評価実施者が総合的な評価により対応方針を決定することとなっている（乙１５・３頁，乙３５の１－２－７頁，弁論の全趣旨）。さらに，再評価にあたっては，事業を見直して継続する場合や中止する場合の既設構造物等の扱いを検討し，既投資額や中止に伴う追加コストの取扱いを明確にすることとなっている（乙５４の５頁）。このように，マニュアルにおいても，Ｂ／Ｃ比が１．０を下回れば特段の事情がない限り事業中止の再評価がなされることにはなっていない。
したがって，具体的に検討するとＢ／Ｃ比が１．０未満になり，特段の事情もないから，本件事業は政策評価法違反の違法があるとの原告らの主張は採用できない。
ウそこで，本件事業が上記アで判示した広範な裁量を逸脱した違法な事業に当たるか否か検討するに，確かに，本件では，原告ら提出の証拠（甲１９，２３，３４の２・３，３５，３９，７２，証人A）によれば，代替処分の実態に即して計算すると，代替処分案による方が安価である可能性が高いことが認められる。
しかし，a市が中心となって平成１１年２月に策定したb   開発計画において本件事業による埋立地確保が求められていること，a市議会において本件事業の促進が図られるよう関係当局に対し要望する旨の決議がなされたこと，本件事業の工事再開を求めてa市民約５万２０００人分の署名簿が被告に対して提出されたこと，加えて，公共事業を行うためには発生が見込まれる陸上残土の処分先を確保しておく必要があるところ，受け入れ先を一般から募集するなど，c県の県南地方において公共事業による陸上残土の処理が困難となっていること（弁論の全趣旨）や，a港港湾整備事業により生じる浚渫残土の処理方法については費用の多寡以外の諸要素も考慮して処理方式が決定されるべきこと，さらには，平成１３年度及び平成１８年度にc県が本件事業の再評価を実施した結果，c   県事業評価監視委員会は本件事業について継続が妥当との答申をしていることを考慮すると，仮に代替処分案による方が安価であったとしても，本件事業を実施することが地方公共団体の長に与えられた広範な裁量を逸脱した違法なものであるということはできない。
このことは，「提案１」が事業化されたことによって浚渫残土等の量が変更となった後の計画内容においても同様にいえる。


なお，原告らは，本件事業が採算割れの事業であると主張するとともに，本件事業による埋立地確保やa港港湾整備事業の必要性がないと主張するが，この点については，a市や同市の住民の一部は本件事業やa   港港湾整備事業の実施を求めており，被告が上記「提案１」の実施を発表したのも，a港港湾整備事業によって整備される－１４メートル岸壁の早期供用を多くの市民が要望している旨の意見をa市長らから聴き取ったことが背景の一つとなっている。
前記アのとおり，本件事業のような公共事業の実施は自主的かつ総合的な政策的判断の下になされるものであるから，本件事業が採算割れの事業であったとしても本件事業を実施するか否かについての判断・評価及び本件事業による埋立地確保やa港港湾整備事業の必要性に関する判断・評価は，地方公共団体の長の総合的な政策判断の対象となるものである。したがって，本件事業が採算割れの事業であったとしても本件事業を実施するか否か及び本件事業による埋立地確保やa港港湾整備事業の必要性についての判断・評価は，地方公共団体の長に委ねられた広範な裁量の範囲内にある政策判断に対する当・不当の問題に過ぎない。現行地方自治制度の下において，これら政策判断の当・不当の問題については，県民の代表である県議会の判断を尊重すべきであり，最終的には，これらの利益不利益が帰する県民が選挙を通じて判断すべきものである。
よって，原告らの主張は採用できない。
エ以上より，本件事業の経済的合理性の欠如に関する原告らの主張は理由がない。
(2)埋立免許の再取得ないし変更許可の必要性に関する主張について原告らは，埋立免許の再取得ないし変更許可がなされることなく本件事業に対して公金支出をすることは許されないと主張する。しかしながら，公有水面埋立法１３条の２第１項は，都道府県知事が埋立区域の減少，埋立地の用途若しくは設計の概要の変更を許可できることを定めているが，埋立地に投入する土砂の発生場所及び量は，同条により許可を受けるべき事項に該当しない（乙５１参照）。よって，「提案１」の事業化に伴って投入する土砂の発生場所及び量が変更となったとしても，本件埋立免許について同条による変更許可を受ける必要性はない。そして，変更許可を要しない以上，埋立免許を再取得する必要性も認められない。原告らは，埋立地の用途が変更されたといえると主張するが，埋立地の用途に変更があったと認めるに足りる証拠はない。原告らの主張する被告や土木部長の発言は，後記認定のとおり，用途変更が可能である旨を発言しているにすぎず，具体的な用途変更が検討されているものではないから，これらの発言をもって用途が変更されたということはできない。なお，本件事業の実施にあたっては，公有水面埋立法１３条により指定された工事の着手及び竣功の時期並びに本件免許処分に付された条件により埋立に用いる土砂等の採取場所及び採取量を記載した図書（甲５５）を変更して実施するための許可を受ける必要があるが，工事の着手及び竣功時期が遅れたのは埋立予定地の住民の反対運動によるものであるし，埋立に用いる土砂等の種類に変更はなく，浚渫残土の採取量と陸上残土の採取量及び採取場所が変更されたにすぎず，後記４アで判示するとおり，公有水面埋立法の免許基準判断においては，原告らの主張する経済的合理性は判断基準にならないから，これらの許可が受けられないとも考えにくい。したがって，埋立免許の再取得ないし変更許可がなされることなく本件事業に対して公金支出をすることは許されないとの原告らの主張には理由がない。
(3)小括
以上より，本件事業の違法性の有無に関する原告らの主張は理由がない。
４本件免許処分の違法性の有無
(1)埋立地の用途に関する主張について
埋立をしようとする者は都道府県知事に願書を提出して埋立免許を受けなければならない（公有水面埋立法２条１項，同２項）ところ，公有水面埋立法２条２項３号は，埋立地の用途を埋立免許の願書の記載事項としている。原告らは，本件免許処分には埋立地の用途が特定されていない瑕疵があると主張するが，埋立地の用途は埋立によって造成される土地の使用目的を意味しており，前記１認定事実によれば，本件事業の埋立地の用途は，緑地及び住宅用地として特定されていることが認められる。原告らは，本件事業の真の目的はa港港湾整備事業によって生じた浚渫残土等を廃棄処理することにあるから，緑地及び住宅用地という本件免許処分上の埋立地の用途は，形式的に体裁が整えられたに過ぎず，虚偽の記載であると主張する。しかしながら，浚渫残土等の処分場確保は埋立の目的の一つであり，埋立地の用途は埋立によって造成される土地の用途をいうから，両者は異なるものである。また，本件免許処分に先立って策定されたb開発計画において，埋立地に宅地及び公園を配置する埋立地整備計画が重点プロジェクトメニューの一つに位置付けられていることに照らせば，緑地及び住宅用地という本件免許処分場の埋立地の用途が虚偽のものと断ずることもできない。原告らの主張は，被告やc県土木建築部部長の発言を根拠とするが，被告やc県土木建築部部長の発言は本件免許処分後の発言であるし，その発言は，埋立の目的の一つである浚渫土砂処理の必要性を強調するとともに，埋立地の用途はb開発計画に従って特定したが，それは事後的に変更し得る旨を発言しているに過ぎないから，これをもって埋立地の用途の記載が虚偽のものであるとはいえない。
(2)「国土利用上適正且合理的」の要件に関する主張についてア公有水面埋立法４条１項１号にいう「国土利用上適正且合理的」との免許基準を満たすか否かは，当該埋立自体及び埋立地の用途が国土利用上の観点からして適正かつ合理的かどうかで判断されるものであって，その判断については，埋立の必要性や公共性の高さと埋立による自然環境に及ぼす影響等とが比較衡量されて，合目的的な政策判断がなされることになるから，免許権者には，その意味での覊束裁量があり，その裁量を濫用・逸脱したときに，同号に違反し，違法となる。
したがって，原告らが主張する，埋立事業が経済的合理性を欠く場合には同号の要件を満たさないとの解釈は採用することができない。イこれを本件埋立免許についてみると，埋立の必要性は，①a   港全体として緑が不足している現状において，市民が親しむことのできる港作りを行うための緑地整備を行うこと，②過疎化と高齢化が進むbにおいて，若者の定住，Ｉターン等の新規定住を促進するため，住宅用地を確保すること，③浚渫土及び陸上残土の処理を行う土砂処分場を確保することからなり，埋立地の用途及び埋立自体について公共性があり，高い必要性もあるといえる。


平成２７年６月２５日判決言渡同日原本領収    裁判所書記官平成２６年（ワ）第１７７９７号特許権侵害損害賠償請求事件
口頭弁論の終結の日平成２７年４月２７日
判                決
長野県中野市＜以下略＞
原告           Ａ
長野県千曲市＜以下略＞
被告           株式会   社三幸   商事同訴訟   代理人   弁護士            竹内喜   宜同補佐   人弁理   士          岡村隆   志
同           堀米和   春
主                文
１原告の請求を棄却する。
２訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
被告は，原告に対し，４５００万円及びこれに対する平成２６年８月１６日（訴状送達の日の翌日）から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２事案の概要
本件は，発明の名称を「草質材圧着物」とする特許権の準共有者の一人である原告が，トウモロコシの芯（コーンコブ）の粉砕物であるコーンコブミールを配合したきのこ栽培用の配合培地の製造，販売，又は販売の申出をする被告に対し，これらの行為が上記特許権を侵害する旨主張して，不法行為による損害賠償請求権に基づき，同特許権の他の準共有者の分を含めた実施料相当額である４５００万円及びこれに対する不法行為の日より後である訴状送達の日の翌日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める事案である。
１前提事実（証拠等を掲げた事実以外は，当事者間に争いがない。）
(1)原告の特許権等
ア原告は，平成２６年４月４日，発明の名称を「草質材圧着物」とする下記の特許権（以下「本件特許権」といい，この特許を「本件特許」という。）について，その発明者であるＢ(以下「Ｂ」という。)から持分２分の１の譲渡を受けてその旨の登録（同月８日登録受付）をし，以後，本件特許権をＢと準共有している。（甲１，４，１４）記
特許番号第３８７１３９５号
出願日平成９年３月２８日
優先日平成８年３月２９日
登録日平成１８年１０月２７日
イ原告は，同年７月１日，Ｂとの間で，本件特許権の準共有持分を譲り受ける以前の期間を含め，本件特許権に係る損害賠償請求債権を全て原告に帰属させる旨の契約を締結し，Ｂは，同月７日，被告に対し，本件特許権に係る損害賠償請求債権のうち平成１８年１０月２７日（本件特許の登録日）から平成２６年４月７日までの全部を原告に譲渡した旨の債権譲渡通知を送付した。（甲２，３）
(2)特許請求の範囲の記載
本件特許権に係る特許請求の範囲の請求項１の記載は，次のとおりである（なお，下線部は後記(3)イの補正により変更された記載である。以下，同請求項に係る発明を「本件発明」という。）。
「きのこ栽培の培地材料として使用されるカサ比重０．１５～０．２５以下に調整したリグニンに富む草質材の粉砕物をカサ比重０．３～０．７に圧縮，結着して圧着物とし，次いで圧着をほぐしてなる解着物。」
(3)本件特許の出願経過（乙２～８）
ア特許庁審査官は，本件特許に係る当初出願に対し，平成１７年５月２０日付け拒絶理由通知書（以下「本件拒絶理由通知」という。乙２）において，出願人たるＢに対し，請求項１記載の発明は特許法２９条２項の規定により特許を受けることができない旨を通知した。
イＢは，本件拒絶理由通知を受けて，平成１７年８月１日付けで意見書（乙３）を提出したが，平成１８年１月１２日付けで拒絶査定（乙４）がされた。そこで，Ｂは，同年２月２３日，拒絶査定不服審判を請求し（乙５），同年３月２３日付け手続補正書（乙６）により，請求項１の記載を前記(2)の下線部のとおり減縮するなどの補正（以下「本件補正」という。）をするとともに，同月２４日付けの手続補正書（乙７）において「本願発明の解着物は圧縮前の草質材粉砕物よりも吸水性が向上し，吸水時間も短縮している」，「草質材を圧着し次いで解着することによる吸水時間短縮の効果については引用例１～３を通し，記載も示唆も全然見出すことができない。」と主張した。
特許庁審査官は，本件補正を受けて，上記拒絶査定不服審判の請求を審査し（前置審査。特許法１６２条），同年９月８日付けで，原査定を取り消して本件特許に係る出願について特許査定をした（乙８）。
(4)被告の行為
被告は，遅くとも平成１３年７月から，中国から輸入したトウモロコシの芯（コーンコブ）の粉砕物であるコーンコブミール(以下「被告製品」という。)を配合したきのこ栽培用の配合培地を製造し，販売し，又は販売の申出をしている。
(5)本件発明の構成要件
本件発明を構成要件に分説すると，次のとおりである（以下，分説した構成要件を，それぞれの符号に従い「構成要件Ａ」のようにいう。）。なお，被告製品は，本件発明の構成要件Ａ及びＣを充足する。
Ａきのこ栽培の培地材料として使用される
Ｂカサ比重０．１５～０．２５以下に調整したリグニンに富む草質材の粉
砕物を
Ｃカサ比重０．３～０．７に圧縮，結着して圧着物とし，Ｄ次いで圧着をほぐしてなる解着物。
２争点
(1)被告製品が本件発明の技術的範囲に属するか否かア被告製品が構成要件Ｂを充足するか否か(争点１)イ被告製品が構成要件Ｄを充足するか否か（争点２）
(2)本件特許の無効事由の有無（争点３）
(3)原告の損害額（争点４）
３争点に関する当事者の主張
(1)争点１（被告製品が構成要件Ｂを充足するか否か）について
[原告の主張]