一般に，結果発生の現実的危険性がある事象を予見することが可能であれば，当該行為者は当該事象から被害（損害）が発生する現実的危険性を認識できるから，行為者に結果回避義務を課す前提として要求される予見可能性については，結果発生をもたらす現実的危険性のある事象の予見で足りる。したがって，現実に生じた事象そのものの予見可能性が必要とされるものではない。本件事故においては，因果関係のプロセスとしては，地震と津波の到来（Ａ），外部電源の喪失と内部電源の喪失（全交流電源喪失）（Ｂ），炉心の損傷に基づく放射性物質の放出（Ｃ），放射性物質が特定の原告の居住域に到達することによる損害（結果）の発生（Ｄ）という因果関係のプロセスをたどっている。そして，原告らは，地震と津波の到来（Ａ），全交流電源喪失（Ｂ），シビアアクシデントに基づく放射性物質の放出（Ｃ），人格権侵害という損害の発生（Ｄ）という因果関係のプロセスのうち，いったん全交流電源喪失（Ｂ）に至った場合には，人格権侵害という損害の発生（Ｄ）に至ることが想定されるという点においては，被告国と同一の立場に立つものである。ただし，原告らは，全交流電源喪失（Ｂ）をもたらす現実的危険性を持つ地震・津波については，被告国の主張するように，「本件と同規模の地震・津波」であることは必要ではないのであり，主要建屋敷地高さである「Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超える浸水高（痕跡高）の津波の到来」さえあれば，全交流電源喪失（Ｂ）をもたらす現実的危険性があることから，この程度の津波の到来が予見可能であれば，その津波の到来によって，全交流電源喪失（Ｂ），シビアアクシデント（Ｃ），人格権侵害（Ｄ）に至ることが予見できるのであり，結果として，放射性物質放出による人格権侵害という本件被害の発生についても予見可能性が認められる。原告らが，結果回避義務の前提となる予見可能性の対象として主張している「Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超える浸水高（痕跡高）の津波の到来」という事象は，実際に本件事故において観察された津波ではなく，被告らが原子力発電所事故の発生を回避するための措置を取るという点に視点を置いて，将来において発生する可能性があるとして予見可能であった事象であり，実際の津波とは異なる。そして，この結果回避義務を基礎付ける予見可能性との関係で問題とされる「因果関係」とは，予見が可能であった「Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超える浸水高（痕跡高）の津波の到来」から，全交流電源喪失，更には放射性物質の放出というシビアアクシデントが引き起こされる現実的な危険性があるか否かという問題である。以上より，予見の対象は，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超える浸水高（痕跡高）の津波の到来である。
イ予見義務について
平成１３年までに集積した予見義務を基礎付ける知見と事象ａ平成１０年から平成１４年の間に，敷地高さを超える津波襲来の可能性を示す知見が時間的に近接し連続的に公表されたこと原告らは，「４省庁報告書」が示す津波の想定や平成１３年「西暦８６９年貞観津波による堆積作用とその数値復元」などの知見をもって直ちに福島第一原発の敷地高さを超える津波が襲来する具体的な危険性を認識できる程度の予見可能性を基礎付ける知見である旨主張するわけではないが，これらは，経済産業大臣が，福島第一原発の敷地高さを超える津波が襲来する可能性について，十分に注視し，情報収集・調査研究の対象とすることを基礎付けるには十分な知見である。ｂ４省庁報告書の結果は敷地高さを超える津波の襲来の可能性を示す
こと
被告国は，平成９年３月に「太平洋沿岸部地震津波防災計画手法調査報告書」（４省庁報告書）を作成している。この報告書の目的は，「総合的な津波防災対策計画を進めるための手法を検討することを目的として，推進を図るため，太平洋沿岸部を対象として，過去に発生した地震・津波の規模及び被害状況を踏まえ，想定し得る最大規模の地震を検討し，それにより発生する津波について，概略的な精度であるが津波数値解析を行い津波高の傾向や海岸保全施設との関係について概略的な把握を行った」ものである。この報告書において広域的な地域を対象として津波数値解析を行った目的は，今後，上記「手引」に従って，各地方公共団体において，津波浸水予測手法による津波高さの推計結果をそれぞれの地域における地域防災計画に的確に取り入れることに向けて，まずは，広域的な地域を対象として「概略的な精度による把握」を行ったというものである。こうした目的による推計であることから，同報告書による津波推計に際しては，沿岸部まで一律に６００ｍ格子の計算方法が採用され，かつ，陸上への遡上計算はされておらず，飽くまで沿岸部に到達する津波高さの推計がされているものである。４省庁報告書においては，想定地震の地域区分については，地震地体構造論の知見に基づく地域区分を行うこととし，福島県沖を含む「Ｇ３」領域においては，既往最大の地震を１６７７年の延宝房総沖地震であると特定している。その上で，「想定地震の発生位置は既往地震を含め太平洋沿岸を網羅する」という方針に従って，Ｇ３領域内で発生した１６７７年の延宝房総沖地震の断層モデルを，同領域内の全域を対象として南北にずらして波源の設定を行っている。こうした推計の結果として，福島第一原発の立地点である福島県双葉町及び大熊町の沿岸部に到達する津波高さの推計値としては，１６７７年の延宝房総沖地震が福島県沖で発生したことを想定する推計（「Ｇ３－２」）により，双葉町における津波水位の平均値としてＯ．Ｐ．＋６．８ｍ，大熊町においては平均値としてＯ．Ｐ．＋６．４ｍの津波の襲来があり得るとの結果が与えられている。また，この推計に基づく津波高さの最大値については，「想定津波で生じた沿岸最大津波水位の市町村内最大値」が整理されており，それによれば，最大値はＯ．Ｐ．＋７．２（双葉町）ないしＯ．Ｐ．＋７．０ｍ（大熊町）である。そして，４省庁報告書の推計値は，平均潮位を前提としていることから，潮位変動を考慮して，朔望平均満潮位（Ｏ．Ｐ．＋１．３５９ｍ）を前提とすると，福島第一原発での最大津波高さは，Ｏ．Ｐ．＋８．６ないしＯ．Ｐ．＋８．４ｍに達することとなる。


一般に，津波は海岸部に到達するまでは，海水が標準潮位を超えて盛り上がっているという位置エネルギーと津波の進行方向に流れる（進行する）という運動エネルギーを持っている。また，一般に津波の高さは水深の４乗に反比例するものであり，沖合から海岸部に到達する過程で水深が浅くなることから津波高さは当然に増幅されることとなる。さらに，海岸部に到達して陸上に遡上する過程においては，護岸への衝突や，陸上にあって津波の流れを阻止する地盤や頑丈な建物などにぶつかることによって，津波の高さは高くなる。また，陸上の複雑な地形や障害物の影響を受けること，津波の流れの方向が変えられること，遡上した波同士がぶつかり合うことなどによっても，海水の遡上は，本来の津波高さ以上に高くなる。そうすると，沖合における平均値でＯ．Ｐ．＋６．８ないし６．４ｍ，最大値でＯ．Ｐ．＋８．６ないし８．４ｍの津波高さの推計結果は，福島第一原発の主要建屋の所在するＯ．Ｐ．＋１０ｍ盤に遡上する津波の襲来があり得ることを示すものといえる。
４省庁報告書は，被告国が批判するところである，広域を対象にした津波高さ予測であること，津波高さの推計計算が誤差を含む概略であることに限界はあるものの，一定の範囲における海岸線に到達し得る平均的な津波の高さ（及び最大値）を推定し，敷地高さを超える津波に対する対策の必要性の有無を確認することは十分可能である。そして，双葉町と大熊町の海岸の沖合に到達する平均的な津波高さ（６．８ないし６．４ｍ）という計算結果は，福島第一原発の海岸部（約１．８km）という幅のある地点においても，Ｏ．Ｐ．＋６ｍを超える津波が襲来する可能性が相当程度あることを示すものである。そして，沖合でこの程度の高さの津波の襲来があった場合には，遡上による津波高さの増幅効果を考慮すれば建屋敷地高さを超える可能性があることは前述のとおりであり，結果として，福島第一原発の所在地においても，敷地高さを超える津波に対する防護対策の必要性について調査研究する必要性を基礎付ける知見である。
ｃ「津波浸水予測図」は敷地高さを超える津波の襲来の可能性を示すこと国土庁は，平成１１年３月に，日本全国の海岸部を対象として「津波浸水予測図」を作成し公表した。これは，「気象庁の津波予報の，予測津波高さに対応させて，沿岸領域での浸水高さ分布をあらかじめそれぞれ数値計算し，その結果を１／２５，０００地図上に表示したものである。」とされる。「津波浸水予測図」作成の目的は，沿岸付近の細かな地形による影響をも考慮に入れて，津波の浸水状況を具体的に予測し，その結果を地域防災計画に反映させることにある。すなわち，津波予報区単位の「量的津波予報」は，飽くまで「県単位程度の広がりを対象としていることから，各市町村における個々の湾や海岸の津波の状況との関係を把握しておく必要がある」とされており，こうした必要を踏まえ，「津波浸水予測図」が作成されるものである。「津波浸水予測図」の作成手法は，当時の津波浸水計算の最新の知見を集約した７省庁手引の別冊とされた「津波災害予測マニュアル」によっているものである。「津波浸水予測図」は，津波シミュレーションの初期条件として極めて重要な意味を持つ地震断層モデル（波源モデル）の設定についても，気象庁が一般防災を前提として設定した「日本近海に想定した地震断層群」の想定を前提として，津波の伝播計算等についても，（防波堤等を考慮しない点を除けば）「津波災害予測マニュアル」が整理した最新の津波シミュレーションの方法に依拠したものであり，その推計結果には十分な信用性が認められるものである。
福島第一原発の主要建屋が立地する領域の「津波浸水予測図」の最大の「設定津波高」は８ｍとされており，想定される地震断層モデルによって，福島県全域を対象とする津波予報区においては，その沿岸部（水深１ｍ地点）において，最大で８ｍを超える津波の襲来が予測されている。そして，想定される最大の８ｍの津波高の津波が襲来した場合には，「津波浸水予測図」によれば，福島第一原発所在地においては，主要建屋敷地高さであるＯ．Ｐ．＋１０ｍを大きく超えて，同敷地上において２ないし５ｍの浸水深をもたらす津波の襲来があり得るとされている。また，より控えめな６ｍの津波高さを前提とする「津波浸水予測図」によっても，主要建屋敷地高さを大きく超えて，２ないし３ｍの浸水深をもたらす津波の襲来があり得ることが示されている。「津波浸水予測図」は，被告国が批判するように，作成目的が住民に対する避難勧告・指示の伝達等にあり，福島第一原発の沿岸部に「設定津波高」の津波が到来することを具体的に予測したものでないこと，地震学的根拠に基づく断層モデルを設定した上での数値計算をしていないこと，津波計算に不十分性があるという限界はあるものの，現実に発生する可能性の高い地震の断層モデルを想定していること，海底地形等を踏まえて詳細な津波伝播計算を行い，想定し得る最大津波高さを検討の結果として設定していることなどから合理性がある。そして，福島第一原発の立地する福島予報区においては，最大８ｍの津波高さが想定され，その想定津波によれば，同原発の主要建屋敷地高さであるＯ．Ｐ．＋１０ｍを大きく超えて，同敷地上において２ないし５ｍの浸水深をもたらす津波の襲来があり得るとされている。この「津波浸水予測図」の示す津波の予測結果は，福島第一原発の所在地においても，敷地高さを超える津波に対する防護対策の必要性について調査研究する必要性を基礎付ける知見である。
ｄ以上より，４省庁報告書も「津波浸水予測図」もそれぞれの目的があり，波源の設定と津波計算の方法に科学的知見及び技術としての不十分さがあるとしても，いずれの知見によっても，福島第一原発のある地域において，敷地高さを超える津波が襲来する可能性があることが示されたといえる。この知見は，津波対策は既往最大津波の高さよりも敷地を高くしておけば万全であるとの考えに基づいて津波が敷地高さを超える事象を設計基準事象として設定し続けていることについて問題を提起する知見であることは明らかである。そして，この知見の進展過程で，適切な波源の設定と津波シミュレーションの計算方法が重要な課題であることも共通認識となった。このように，経済産業大臣は，省令６２号４条１項の「想定される津波」について，不断の情報収集・調査研究を行い，原子炉施設の安全性に脅威となり得る津波の可能性が明らかになったときには，適時に，発生可能性のある津波について予見する義務，そして，その結果を踏まえて原子炉施設の安全性を確保するための基本である設計基準事象として取り入れる義務があるというべきである。また，この２つの知見の波源の設定や津波計算の不十分なところは，さらに，適時に，科学的知見と技術の進展に関する情報収集を行い，調査研究をする責務があるというべきである。
ｅ溢水事故が全交流電源喪失をもたらす現実的可能性があることに関
する知見の集積


平成３年の福島第一原発１号機における内部溢水事故により，配管破断による溢水という共通原因に対し，非常用電源設備及びその附属設備が「独立性」を有していなかったことが明らかとなり，このことも教訓として，省令６２号３３条４項が制定され，非常用電源設備及びその附属設備の「独立性」が設計基準として明記されることとなった。また，平成１１年のルブレイエ原子力発電所の外部溢水事故は，設計基準を超える外部事象が発生して原子炉の重要な安全設備を機能喪失させることがあり得ること，電気系統が被水で機能喪失になることを示したものであり，経済産業大臣は，この外部溢水事故の情報からは，想定を超える外部溢水が発生したときには，全交流電源喪失事態が発生する現実的可能性があることの教訓とすべき事象であったといえる。平成１４年に集積した，予見義務を基礎付ける知見と事象ａ詳細な津波浸水予測計算をする専門的技術の開発平成１４年２月，土木学会原子力土木委員会津波評価部会により津波評価技術が策定され公表された。陸地に到着する津波高さを正確に予測するためには，適切な波源モデルの設定（対象とする津波の考慮）と計算誤差・断層パラメーターのばらつきの考慮をすることが課題であった。津波評価技術は，津波浸水予測計算の推計手法についての最新の知見を集約し，推計計算の誤差をより少なくし，断層パラメーターのばらつきの考慮をするという計算方法を開発したものであった。ｂ被告東電が津波評価技術を活用して，波源モデルを複数設定して津波計算をした上で福島第一原発の津波対策を見直したこと被告東電は，津波評価技術公表の直後である平成１４年３月には，津波評価技術に基づいて，福島第一原発への津波浸水の水位を計算した。この推計に際しては，被告東電は，１９３８年の塩屋崎沖地震（福島県東方沖地震），１８９６年の明治三陸地震，及び１６７７年の延宝房総沖地震の各波源モデルを，それぞれの地震が現に発生した場所で発生するという想定に基づいて計算している。その結果として，塩屋崎沖地震の波源モデルによるＯ．Ｐ．＋５．４ないし５．７ｍの津波水位が最大の推計結果として導かれた（２００２年推計）。この津波水位は，被告東電が平成６年３月に推計したＯ．Ｐ．＋３．５ｍという水位を超えるものであり，被告東電は，Ｏ．Ｐ．＋４ｍの地盤に設置されていた海水取水用ポンプ用モータのかさ上げや建屋貫通部等の浸水防止策などの対策を実施した。これは，福島第一原発の敷地高さが，立地地域への歴史記録に残る既往最大のチリ地震によって発生した津波高さ（Ｏ．Ｐ．＋３．１２２ｍ）を上回ることが省令６２号４条１項の「想定される津波」とされていたところ，新しく開発された津波評価技術で詳細な計算を行うと従前の「想定」津波の高さに変動が生じ，新たな津波対策を行う必要が発生したことを示すものである。そして，津波に対する安全設計の基礎とされてきた「津波が敷地高さを超えることは想定する必要はない」という従前の設計基準津波の考え方について見直しの必要性の有無についての検討が必要となったことを意味する。もっとも，２００２年推計に当たっては，被告東電は，上記３つの地震の波源モデルを過去においてそれぞれの地震が現に発生した領域に設定したが，これは，同推計の基礎とされた津波評価技術が，いわゆる「既往最大」の考え方に基づく波源モデルの設定を基本としていることを前提としていたという点で限界があった。
ｃ長期評価が，福島県沖を含む日本海溝寄りにおいてどこでも１８９６年の明治三陸地震と同規模の津波地震が起こり得るとの新たな科学的
知見を明らかにしたこと
長期評価では，福島県沖を含む太平洋岸の日本海溝寄りにおいて，Ｍ８クラスの大地震が三陸沖北部海溝寄りから房総沖海溝寄りにかけてどこでも発生する可能性があるとし，具体的には，Ｍ８クラスのプレート間大地震（津波地震）が過去４００年間に３回（１６１１年の慶長三陸地震，１６７７年の延宝房総沖地震，１８９６年の明治三陸地震）発生していることから，この領域全体では約１３３年に１回の割合でこれらと同様の津波地震が発生すると推定した。平成１４年から３０年以内の発生確率は２０％程度としている。震源域，地震の規模などについては，１８９６年の明治三陸地震の波源モデルに基づいて算出している。波源モデルとして想定された１８９６年の明治三陸地震は，津波高さの最大値が３８．２ｍ，区間平均高の最大値が１６ｍ，津波マグニチュード８．２と推定され，津波の波源域を断層モデルから推定すると日本海溝沿いに長さ２００ないし２２０km，幅５０ないし７０kmとなる。明治三陸地震による被害は甚大であり，２万２０００人の犠牲者をもたらし，日本における津波災害史上最大の被害であった。
長期評価は，個々の研究者の個人としての研究成果の知見と異なり，法令に基づいて設置された行政機関が，地震・津波の専門家による集団的な討議と検討を経て，その結果に基づいて行政機関の判断として提起したものである。
また，長期評価の提起した津波知見の意義としては，以下の３点が挙げられる。第１に，発生頻度については，長期評価における三陸沖北部から房総沖にかけての海溝寄りの津波地震は，４００年間に３回発生していることから，１３３年に１回の割合で起きている。また，海溝寄りの地域は，津波地震の断層がほぼ４個収まる大きさであることから特定海域では，上記頻度の１／４，すなわち５３０年に１回の頻度で発生すると想定される。この頻度は規制の対象としては十分に高い頻度ということができる。第２に，発生域については，長期評価では，日本海溝寄りに細長く領域が設定されている。福島県沖の日本海溝寄りで津波地震が発生するか否かについては，１６７７年の延宝房総沖の津波地震が海溝寄り南部で発生していることは明らかであり，北部では，１６１１年の慶長三陸地震と前記明治三陸地震の津波地震が発生していることからして，この中間にあたる福島県沖においても津波地震の発生の可能性があると評価される。第３に，規模については，海溝寄りでどこでも我が国で津波災害史上最大の被害を出したとされる明治三陸地震と同様の規模の津波地震が起こるとの判断がされた。
福島第一原発の津波対策は，立地地域への歴史記録に残る既往最大のチリ地震によって発生した津波高さ（Ｏ．Ｐ．＋３．１２２ｍ）を上回ることが省令６２号４条１項の設計基準事象とされており，被告東電が行った２００２年推計においても，福島県沖の日本海溝寄りに波源モデルを設定した津波計算をしていなかったところ，長期評価は，「福島県沖の日本海溝寄りの津波地震」が起こり得ることを示し，その発生確率は，「今後３０年以内の発生確率は６％程度，今後５０年以内の発生確率は９％程度」という無視しえない数字を示すものであった。ｄ経済産業大臣は，長期評価に基づく波源の設定と詳細な津波推計計算


によって津波を予見する具体的義務を負ったこと
仮に福島県沖で，明治三陸地震規模の津波地震が発生した場合には明治三陸地震の現実に発生した被害の事実を踏まえれば，福島第一原発の敷地高を超える津波が襲来する現実的な可能性があることを容易に認識できた。平成１４年までの技術的知見として津波高さを算出するための簡易な計算式である阿部勝征（以下「阿部」という。）の簡易式によれば，おおよその目安として福島第一原発の敷地における津波の遡上高を推定できる。その採用する明治三陸地震の津波マグニチュード（Ｍｔ８．２ないし９．０）によって値は変わるが，遡上高の平均値で２．８ないし１６ｍ，遡上高の最高値で５．６ないし３２ｍとなる。また，平成１４年３月には詳細な津波推計を高い精度で行うことができる津波評価技術の開発がされていた。以上のように，平成１４年までに集積された津波に関する知見と事象に加えて，平成１４年には，精度高く津波を推計することのできる津波評価技術が実用化され，同時に，福島県沖に明治三陸地震規模の津波地震が発生する現実的な可能性があることを示した長期評価が発表された。経済産業大臣がこの集積された知見と事象を適切に考慮すれば，長期評価の判断どおり，福島県沖に明治三陸地震規模の津波地震が発生した場合には，福島第一原発の主要な施設が設置されている敷地高さＯ．Ｐ．＋１０ｍを大きく超える津波が襲来する現実的な可能性があったこと，そのような津波が襲来すれば，１ないし４号機の非常用電源設備及びその附属設備が同時に被水して機能喪失し，全交流電源喪失という事態に至ってしまう現実的な可能性があったことを容易に認識できた。経済産業大臣は，上記の知見と事象を考慮して，被告東電が，速やかに長期評価の判断に基づき，明治三陸地震の波源モデルを福島県沖の日本海溝寄りに設定し，津波評価技術の計算式を用いて津波浸水予測の計算を行い，津波予見をすることが必要であること，さらにその予見の結果に基づいて，福島第一原発の１ないし４号機の非常用電源設備及びその附属設備を津波から防護するための対策を採ることが必要であったことを認識すべきであったといえる。
ウ予見可能性について
長期評価の信頼性
ａ推進本部と長期評価の意義
⒜長期評価と個々の専門家の見解を同列に論じる被告らの主張の誤り被告らは，平成１４年に推進本部が策定した長期評価について，「長期評価の前提に異を唱える見解が存在した」，「長期評価には相当の問題があり，専門家の間でコンセンサスを得た見解ではなかった」と主張する。しかし，そもそも推進本部は防災のために設置された被告国の組織であり，その推進本部が策定・公表した長期評価は，防災を目的とした被告国の公的な判断であって，個々の専門家が発表した地震や津波についての「論文」や学会での「報告」類とは，目的，性質及びその重要性が根本的に異なるものである。
⒝推進本部は行政施策に直結すべき地震に関する調査研究を一元的
に推進する政府機関であること
平成７年１月に発生した阪神・淡路大震災を契機として，同年７月，全国にわたる総合的な地震防災対策を推進すること，及び地震に関する調査研究の推進を図るための体制の整備を目的として（地震防災対策特別措置法１条），地震防災対策特別措置法が制定され，同法１３条は，「国は，地震に関する観測，測量，調査及び研究のための体制の整備に努めるとともに，地震防災に関する科学技術の振興を図るため必要な研究開発を推進し，その成果の普及に努めなければならない」として，地震に関する調査研究の推進についての被告国の責務を定めている。そして，推進本部は，地震に関する調査研究の成果が国民や防災を担当する機関に十分に伝達され活用される体制になっていなかったという認識の下に，行政施策に直結すべき地震に関する調査研究の責任体制を明らかにし，これを政府として一元的に推進するため，同法に基づき総理府に設置された政府の特別の機関である。推進本部には地震調査委員会が設置され，同委員会は，「地震に関する観測，測量，調査又は研究を行う関係行政機関，大学等の調査結果等を収集し，整理し，及び分析し，並びにこれに基づき総合的な評価を行うこと」（同法７条２項４号）を目的とし，地震調査委員会の下には，より専門的な検討を行うための機関として，研究調査テーマに沿って，「長期評価部会」，「強震動評価部会」，「地震活動の予測的な評価手法検討小委員会」，「津波評価部会」及び「高感度地震観測データの処理方法の改善に関する小委員会」が設置されている。このうち，長期評価部会は，「長期的な観点から，地域ごとの地震活動に関する地殻変動，活断層，過去の地震等の資料に基づく地震活動の特徴を把握し明らかにするとともに，長期的な観点からの地震発生可能性の評価手法の検討と評価を実施し，地震発生の可能性の評価」を行っている。そして，同部会の下には，さらに専門的な調査研究を目的として，「活断層分科会」，「活断層評価手法等検討分科会」及び「海溝型分科会」が設置されており，それぞれ専門的な調査研究の推進を行っている。このように，推進本部は，地震防災対策特別措置法に基づき，地震に関する専門的な調査研究を推進するための十分な組織を備えており，推進本部は，私的諮問機関ではなく，政府の公的機関であるから，地震についての被告国としての評価を行うことを任務としている。
また，地震調査委員会は，地震・津波等に関する公的機関及び私的な研究機関等からの情報を一元的に集約することも重要な目的としているから，地震調査委員会が収集する地震・津波に関する基礎的な情報は，個々の研究者や個別の研究機関が保有するものよりも豊富である。さらに，推進本部は，私的な研究者の団体である個々の学会などとは異なり，被告国が設置した公的機関として，地震・津波に関する我が国を代表する専門家の参加が確保されている。
このように，推進本部は，行政施策に直結すべき地震に関する調査研究を一元的に推進する政府機関といえる。
⒞長期評価は過去の地震の知見を集約し専門家の議論を経て将来の
地震の長期的な予測が取りまとめられたこと
長期評価は地震調査委員会・長期評価部会に招集された地震・津波の専門家の充実した議論を踏まえ，過去の地震の評価と将来の地震の予測についての被告国の判断を示したものであり，地震の専門家の個人的な見解とは比べられない公的性格と重要性を持つものである。そして，推進本部の策定する長期評価等の知見は，それが部分的にでも明らかになれば，可能な範囲で地域防災対策に活用してゆくべきことが当然に予定されていた。
また，過去の一つの地震の評価を巡っても地震学者の間では見解はしばしば分かれ得るのであって，「統一的見解」，つまり，全ての専門家が賛同する見解には容易に到達しないのが通常であり，地震・津波の防災に活かすべき知見の条件として，「地震学者の間での統一的見解であること」を求めるとすれば，それは一人でも専門家の異論があればその知見は防災上無視して良いというに等しく，かかる主張は誤りである。


ｂ長期評価の示した日本海溝沿いにおける地震予測とその高度の信頼性
⒜長期評価に先立つ「津波地震」の知見の進展
長期評価策定に先立って，第１に近代的観測に基づく「津波地震」についての知見の進展，第２に歴史資料に基づく歴史地震の研究の進展と歴史地震における「津波地震」の抽出，第３に津波数値計算の飛躍的進展があったのであり，これらの知見は相互に関連し支え合うことにより長期評価の土台となっている。
⒝長期評価は，専門家の集団的な議論を経て領域分けをし，海溝寄り
の津波地震の長期評価を取りまとめて作成されたこと
長期評価では，１６１１年の慶長三陸地震，１６７７年の延宝房総沖地震，１８９６年の明治三陸地震が「津波地震」であると結論付けている。また，長期評価は，微小地震等の分布状況を踏まえ，そのデータに基づきプレート境界を推定し，沈み込みの角度等の構造・形状についても確認し，低周波地震についての知見も背景として，海溝型分科会における充実した議論により日本海溝寄りで過去約４００年の間に３つの津波地震が発生したとの結論に達し，プレート境界の日本海溝寄りを陸寄りと区別される一つの領域として定めた。上記考え方をもとに，長期評価は，日本海溝寄りの領域における過去の地震について，「日本海溝付近のプレート間で発生したＭ８クラスの地震は１７世紀以降では，１６１１年の三陸沖，１６７７年１１月の房総沖，明治三陸地震と称される１８９６年の三陸沖（中部海溝寄り）が知られており，津波等により大きな被害をもたらした。よって，三陸沖北部～房総沖全体では同様の地震が約４００年に３回発生しているとすると，１３３年に１回程度，Ｍ８クラスの地震が起こったと考えられる。これらの地震は，同じ場所で繰り返し発生しているとは言い難いため，固有地震としては扱わなかった。」，「過去の同様の地震の発生例は少なく，このタイプの地震が特定の三陸沖にのみ発生する固有地震であるとは断定できない。そこで，同じ構造をもつプレート境界の海溝付近に，同様に発生する可能性があるとし，場所は特定できないとした」と結論付けている。また，長期評価は，日本海溝寄りの領域における将来の地震の評価について，三陸沖北部から房総沖の海溝寄りのプレート間大地震（津波地震）につき，「Ｍ８クラスのプレート間の大地震は，過去４００年間に３回発生していることから，この領域全体では約１３３年に１回の割合でこのような大地震が発生すると推定される。ポアソン過程により，今後３０年以内の発生確率は２０％程度，今後５０年以内の発生確率は３０％程度と推定される。」と結論付けている。
これらの結論は，海溝型分科会に集まった第一線の地震・津波の専門家による充実した議論を経て，最終的な結論として示されたものである。そして，上記３つのそれぞれの地震について「一個一個相当な議論をして」津波地震であると結論付け，３つの津波地震に加えプレート境界の地形や形状についても議論をした上で日本海溝寄りを一つの領域としてまとめたものである。
ｃ被告らの主張に対する反論
⒜被告国は，過去の資料が少ないこと，福島県沖の日本海溝寄りに津波地震が発生した記録がないことを根拠に，長期評価に基づき福島県沖の日本海溝寄りに津波地震を想定しなかったことを正当化しようとする。しかし，そもそも，地震・津波の長い歴史に比して，現在我々が把握している地震・津波は，近代的観測に基づくものは１００年余りの期間のものにすぎない。また，歴史記録に基づくものに広げても，８６９年の貞観地震・津波についての「日本三大実録」などの例外を除けば，東北地方を含む東日本においては，せいぜい江戸時代以降の４００年余りの限られた期間のものにすぎない。したがって，福島県沖で過去に津波地震の記録がないからといって，福島県沖で過去に津波地震が起こったことはないと断言することはできない。そして，長期評価は，その時点で把握できている過去の地震には制約があるという正しい前提に立って，空間軸を広く取って統計的な検討を加えた上で，将来の地震を予測するものである。既往最大の地震に限定せずに将来の地震・津波を予測するという考え方は，長期評価以前にも示されていたが，被告東電は，各原子力発電所において抜本的な津波対策を迫られることを嫌い，現在把握されている既往最大の地震・津波によって将来起こり得る最大規模の地震津波の上限を画することができるという旧来の考え方に拘泥していた。このような考え方は，被告東電ら電気事業者が主導して作成した津波評価技術にも反映されていたが，上記のような考え方は，何ら根拠がなく重大な誤りである。⒝被告国は，長期評価の見解において，福島県沖海溝沿いという特定の領域でＭ８クラスの地震が発生する積極的・具体的な根拠が述べられていない旨主張する。しかし，長期評価の結論のとおり，過去に北では明治三陸地震と慶長三陸地震の２つの津波地震が発生し，南では延宝房総沖という津波地震が発生しているところ，日本海溝の南北を通じ，太平洋プレートが陸寄りのプレート境界の下に同様の速度で沈み込み続け，かつ，プレート境界の形状も共通するという同じ構造を持つことからすれば，日本海溝寄りの南部と北部で津波地震が現に起きている以上，その中間にある福島県沖海溝寄りの領域を含めて津波地震はどこでも発生し得ると考えられた。したがって，福島県沖海溝沿いでＭ８クラスの地震が発生する積極的・具体的根拠がなかったということはできない。


⒞被告国は，日本海溝寄りの北部と南部では地形・地質の違い，地震活動の違いがあることを強調する。しかし，日本海溝寄りの領域は，その南北を通じて，プレート境界の形状が同様であること，微小地震や低周波地震の起こり方についても陸寄りの領域とは異なる共通性があることは明白であること，堆積物の沈み込み方の南北での差異についての仮説は１６７７年に発生した延宝房総沖津波地震を説明できず採り得ないことなどから，被告国の上記主張は根拠がない。⒟被告国は，津波地震のメカニズムが未解明であることを理由に，３つの津波地震について整理し日本海溝寄りのどこでも津波地震が起こり得るとした長期評価の信頼性を否定しようとする。しかし，長期評価策定の時点で，津波地震は海溝寄りのプレート境界において起こるということ自体は既に確立した知見であり，津波被害についての歴史記録に照らせば，１６１１年の慶長三陸地震は１８９６年の明治三陸地震よりさらに南北に広く被害を及ぼした津波地震であったことや１６７７年の延宝房総沖地震は陸寄りではなく海溝寄りの津波地震であったことが明らかとなっていた。したがって，メカニズムが未解明であるとはいえず，メカニズムの未解明を理由に津波地震に対する防護対策に着手する必要がないということにはならない。⒠被告国は，「長期評価の見解」については，安全規制としての決定論的安全評価には取り入れず，確率論によって評価することに合理性があったと主張する。しかし，長期評価の公表直後である平成１４年はもちろん，それから８年以上が経過した本件事故に至るまで津波の確率論的安全評価は手法の研究段階にとどまっていた。したがって，津波に対して確率論的安全評価の手法に基づいて実際の防護措置や法規制が実施される目途は全く立っていなかったのであり，確率論によって評価するという対応は，およそ実効性のある安全対策を行ったといえるものではない。
長期評価の信頼度について
ａ発生領域の評価の信頼度が「Ｃ（やや低い）」の意味について「信頼度について」の「発生領域の信頼度」が「Ｃ（やや低い）」とされていることの意味は，その領域内のどこかで地震が起こることは確実に分かっているが，その領域内のどこで地震が起きるかが分からないということであって，その領域内で起こらないということを意味するものではない。
ｂ発生確率の評価の信頼度が「Ｃ（やや低い）」の意味について発生確率の信頼度が「Ｃ（やや低い）」とされているのは，明治三陸地震の震源域の位置は南北については厳密に定まらないことによるものである。仮に同地震の位置が厳密に確定されているなら，それより南側は，４００年間地震が起きていないのであるから，津波地震の発生確率はより高くなるのであって，津波地震が起きない，あるいは起きるかどうか曖昧であるということを意味するものではない。ｃ発生規模の評価の信頼度が「Ａ（高い）」であることについて発生規模の評価の信頼度が「Ａ（高い）」とされているのは，想定地震と同様な地震が３回以上発生し，過去の地震から想定規模を推定でき，地震データの数が比較的多く，規模の信頼度は高いということである。
長期評価公表以降にもその信頼性が確認されたこと
長期評価がその後の知見の進展を踏まえて検討・改訂された過程においても，日本海溝寄りの津波地震の発生可能性に関する長期評価の見解が再確認され，維持された。また，土木学会原子力土木委員会津波評価部会におけるその後の検討においても日本海溝寄りに津波地震を想定すべきであるとの見解が支持されるに至った。これらの事情から，長期評価が示した「三陸沖北部から房総沖の海溝寄りの領域内のどこでもＭ８クラスのプレート間の大地震（津波地震）が発生する可能性がある」との地震・津波想定の信頼性が，その後の経過によっても，さらに確認されたといえる。
長期評価の高度の信頼性についての総括
以上のとおり，長期評価は，阪神淡路大震災の反省を踏まえて設置された被告国の推進本部において，地震調査委員会・海溝型分科会に招集された第一線の地震・津波の研究者が議論を尽くし，最終的な結論として示された，日本海溝沿いにおける過去の地震の評価及び将来の地震の予測についての，被告国自身による法令に基礎を置く公的な判断であった。また，長期評価の内容及び結論（日本海溝寄りと陸寄りを領域分けした上で，海溝寄りにおいて過去に３つの津波地震が発生したこと，将来においてこの海溝寄りのどこでも同様の津波地震が発生し得ると評価したこと）は，当時の地震・津波学の最新の知見を踏まえたものであり，高度の信頼性を有するものであった。さらに，長期評価の高度の信頼性は，その公表後にも維持・再確認され，土木学会原子力土木委員会津波評価部会においても，日本海溝寄りにおいては，福島県沖を含む南部の領域を含めて，津波地震を想定すべきとの見解が支持されるに至った。長期評価の日本海溝寄りの津波地震の評価と予測は，平成１４年７月の発表と同時に報道機関を通じて広く社会的にも周知され，通常の市民生活・経済活動一般を対象とした防災対策（一般防災）に活かされることが期待されていた。したがって，万が一にも重大事故を起こしてはならない原子炉施設の地震・津波に対する防護対策（原子力防災）においては，一般防災にも増して長期評価の知見を重視し，速やかに原子炉施設の地震・津波に対する防護対策に反映させるべきであった。


長期評価による推計で２ｍ程度の浸水深となることが示されたことａ平成２０年４月，被告東電が長期評価の考え方に基づいて明治三陸地震の波源モデルを福島県沖の日本海溝寄りに設定し，津波評価技術の手法を用いて津波浸水予測計算を行った結果，福島第一原発の敷地南側で，Ｏ．Ｐ．＋１５．７ｍの津波高が推計された（２００８年推計）。この２００８年推計においては，福島第一原発に襲来する津波高さを予測するに当たって，どのような波源モデルをどこに設定するかという段階においては，平成１４年７月の長期評価の考え方を採用した上で，１８９６年の明治三陸地震の波源モデルを福島県沖の日本海溝寄りに設定し，そして具体的なシミュレーションに当たっては，平成１４年２月の津波評価技術による計算手法（パラメータスタディ等）を用いて，各号機における津波高さを算出している。これに先立って，被告東電は，津波評価技術が公表された平成１４年の３月の段階で，既に津波評価技術に基づいて福島第一原発の各号機における津波水位を計算している（２００２年推計）。この２００２年推計においては，１８９６年の明治三陸地震の波源モデルの具体的な諸元（Mw，断層の長さ，幅，すべり量等）も示されている。また，１ないし６号の各号機における直近に位置する海岸地点での計算水位を時系列変化によって示しており，既に精度の高い計算が行われていることが分かる。したがって，長期評価の地震想定も，津波評価技術の計算手法も，いずれも平成１４年当時から公に周知されており，実際に被告東電は同年３月に津波評価技術の計算手法を用いて明治三陸地震の波源モデルを使って具体的な計算もしているのであるから，この２つを組み合わせて，福島県沖の日本海溝寄りに明治三陸地震の波源モデルを想定して福島第一原発における具体的な津波高さを計算すること自体は，平成１４年７月に長期評価が公表されて以降，直ちに可能であったものである。
ｂ被告東電は，電事連の中核をなす企業であり，土木学会に対して津波浸水予測計算の手法をまとめる津波評価技術の作成を依頼した主体として，津波評価技術の内容を熟知していた。また，津波評価技術自体が７省庁手引の示す地震・津波想定に対する対応について電事連を挙げて対応した所産であることに示されるように，被告東電が，被告国の示す地震・津波想定については極めて重大な関心を払っていたことは明らかであり，長期評価の公表の直後からその内容を十分に検討していた。そして，被告東電の津波想定の担当者は，長期評価の公表の１週間後には，長期評価の取りまとめに当たった推進本部・海溝型分科会の委員に対し，推進本部が長期評価を公表した理由を照会しており，長期評価の示す地震・津波想定の持つ意味の重大性を十分に認識していた。ｃ被告国（推進本部）は，長期評価を公表した主体であり，長期評価の内容を詳細に把握していた。また，被告国の機関として，原子力発電所の安全規制を所管する保安院においても，津波評価技術の内容については熟知していた。さらに，被告国は，既に津波評価技術公表の直後には，被告東電より，塩屋崎沖地震を想定した２００２年推計によって設置許可段階では浸水が想定されていないＯ．Ｐ．＋４ｍ盤への津波の遡上があり得るとの報告を受け，その「確認」をしている。この「確認」の約４ヶ月後には，福島県沖の日本海溝寄りにおいても津波地震が起こり得るとして，塩屋崎沖地震の想定では不十分であることを示す長期評価が被告国の機関によって公表された。したがって，こうした状況を踏まえれば，保安院としては，自ら長期評価の知見を踏まえた津波浸水予測計算を実施するか，又は，被告東電に対して長期評価の地震想定を前提に津波浸水予測計算の再検討を指示するのは極めて容易だったといえる。そして，こうした津波浸水予測計算が実施されていれば，平成１４年の時点において，福島第一原発において，２００８年推計が示すとおり，主要建屋敷地高さを大きく超える津波の襲来の可能性があることは容易に把握することができた。
ｄ２００８年推計によって示される津波遡上計算は，被告東電としては平成１４年には既に可能となっていたところであり，被告国としても，長期評価の公表の直後には，長期評価の示す地震想定を前提とし津波評価技術に基づく津波浸水予測計算を自ら実施し，又は，その実施を被告東電に指示することによって，同様の津波の予測は可能だったといえる。そして，２００８年推計の示す津波の遡上態様は福島第一原発敷地南側でＯ．Ｐ．＋１５．７ｍに及び，１ないし４号機立地点においても浸水深１ないし２．６ｍ程度に達している。したがって，被告東電及び被告国のいずれもが，平成１４年時点において，福島第一原発の主要建屋敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ）を大きく超え，１ないし４号機の立地点においても，約２ｍ程度の浸水深をもたらす津波の襲来があり得ることは容易に予見することが可能だったといえる。
敷地を超える津波の予見可能性を否定する被告らの主張に対する反論平成１０年には，従来の「既往最大」の想定にとどまらず「想定し得る最大規模の地震・津波」の想定が可能となったこと，そして７省庁手引が「想定し得る最大規模の地震・津波」の想定を一般防災を前提とした防災行政に取り入れる方向を示したこと，これを受けて電事連が原子力防災においても「想定し得る最大規模の地震・津波」を考慮するものとし，その方針を受けて通商産業省としても電気事業者において自主的な対応にとどまるもののこれに対する対応を求めるに至ったこと，原子力防災においては一般防災に比して高度の安全性が求められること，歴史地震の記録は過去約４００年程度にとどまり既往最大の考慮のみでは原子炉施設の安全性の確保の観点からは不十分であること，津波浸水予測計算の本来の考え方からすれば基準断層モデルの設定は既往最大に限定されるものではなく，現に２０１６年の津波評価技術の改訂に際して従前の「既往最大」の限定が「既往最大に限定しない」と是正されたこと，精緻な推計を理由として既往最大に限定する被告国の主張に合理性がないことなどからすれば，被告国が津波評価技術による津波浸水予測計算に際して，原子炉施設の防護のための地震・津波の想定において既往最大の考え方にとどまる想定で足りるとしたことに合理性がないことは明らかである。原子炉施設の安全規制は決定論に基づいて行われており，規制による安
全上の要求は無条件に確保されるべきものであること


炉規法及び電気事業法等に基づく原子炉施設の安全性確保に関する法規制は，原子炉施設が巨大な危険性を抱えていることに鑑み，決定論に基づいて設計基準となる事象を想定して，これに対する安全性を無条件に確保することを設置及び運転の最低限の条件として安全性を確保しようとするものであり，そのための安全性の最低の基準を定めているのが省令６２号である。したがって，省令６２号４条１項に反する状態であれば，経済産業大臣としては，当然に行政指導や技術基準適合命令を発して安全性を確保して，「深刻な災害が万が一にも起こらないようにする」という法の趣旨，目的を達することが求められる。そして，「長期評価」の津波地震の想定が決定論として前提とされれば，その地震によって福島第一原発の主要建屋敷地へ浸水することが予見可能である以上，省令６２号４条１項に反する状態であることは明らかであり，非常用電源設備等の安全設備が機能喪失を起こさないために必要な防護措置が講じられることが原子炉施設の稼働の前提条件となるものである。したがって，被告東電が必要な防護措置を講じないままの原子炉施設の稼働を行うことは電気事業法上許されず，経済産業大臣としては，必要な防護措置を講じるように被告東電に対して行政指導を行い，これに従わない場合には電気事業法４０条に基づく技術基準適合命令を発することが要求される。また，決定論において想定する設計基準事象に対する安全性は無条件に確保することが求められるものであり，規制行政庁や原子力事業者が投資できる資金や人材等が有限であることや当該事象以外に想定し得るリスクが多数存在することをもって設計基準事象に対する防護措置を不要とし，他の防護措置を優先して当該設計基準事象に対する防護措置を劣後させることは許されない。地震と津波はいずれも断層運動に基づいて発生するという点では共通し，津波は地震に随伴して発生するものであるから，原子力規制において地震と津波を区別することには合理性がなく，主要建屋敷地高さを超える津波の襲来があった場合には，直ちに非常用電源設備等の機能喪失，すなわち，重大事故の発生の危険に直結することが認識されていたのであるから，安全裕度の有無と程度を対比しても，地震に対する対策を優先するために津波対策を先送りすることに合理性はない。
（被告国の主張の要旨）
ア予見可能性の対象
規制権限不行使の国賠法上の違法は，結果発生の原因となる事象に対する防止策に係る法的義務違背を問うものであるから，その前提となる予見可能性は，結果発生の原因となる事象について判断されるべきであること規制権限の不行使は，その権限を定めた法令の趣旨・目的や，権限の性質等に照らし，具体的事情の下において，その不行使が許容される限度を逸脱して，著しく合理性を欠くと認められるときは，その不行使により被害を受けた者との関係において，国賠法１条１項の適用上違法となる。仮にある特定の事象について規制をしたとしても，規制の対象である事象と結果発生との間に因果関係が認められなければ，そもそも結果を回避することができず，結果回避可能性がないし，被害を受けた者に対する関係で規制が法的に義務付けられるということもできない。そうすると，規制権限は，結果発生の原因となる事象について行使されるものであり，規制権限不行使の国賠法上の違法は，結果発生の原因となる事象に対する防止策に係る法的義務違背を問うものということになるから，その前提となる予見可能性も，結果発生の原因となる事象について判断されるべきである。本件では，本件地震及びこれに伴う津波による全交流電源喪失が原因となって発生した本件事故により損害を被ったと主張する原告らとの関係において，被告国が電気事業法に基づく規制権限を行使しなかったことが職務上の法的義務に違背するものであったか否かが問われているから，本件で問題とされるべきは，飽くまでも現実に生じた事実経過を前提に，被害を受けたとされる原告らとの関係で，原告らの主張に係る損害発生の原因となった本件地震及びこれに伴う津波による全交流電源喪失を未然に防止するために，被告国が電気事業法に基づく規制権限を行使する職務上の法的義務を負担していたか否かである。したがって，およそ本件事故の原因と関連しない事象や経過に対する防止策を講じなかったことが，原告らに対する被告国の法的義務違背の有無を判断するに当たって問題とはならない。
本件における予見可能性の対象は，本件地震に伴う津波と同規模の津波
が福島第一原発に発生，到来することであること
本件事故は，本件地震及びこれに伴う津波により，福島第一原発が全交流電源喪失に陥り，直流電源も喪失又は枯渇するなどして炉心冷却機能を失い，外部環境に放射性物質を放出するに至ったものであるから，本件において被告国による規制権限の不行使が違法とされる前提としての予見可能性は，原告らに対して損害を与えた原因とされる本件地震及びこれに伴う本件津波と同規模の地震，津波の発生又は到来についての予見可能性であることが必要である。
地震及びこれに伴う津波により全交流電源喪失に陥るか否か，炉心冷却機能を失い，放射性物質を放出する事故に至るか否かについては，地震及び津波による被災の範囲や程度，津波の遡上経路，各種設備・機器への影響の有無や程度（地震による損傷の有無・程度，津波による浸水の有無・程度・時間等），復旧に要する作業内容や時間等といった様々な要因によって定まるものであり，これらの要因は襲来する地震及び津波の規模（地震の大きさ，津波の水量，水流，水圧等）に大きく左右されると考えられるから，単に敷地高さを超える津波が発生，到来したというだけでは，実際に本件事故が発生したと認める証拠はない。したがって，実際に福島第一原発に発生，到来した本件地震及びこれに伴う津波と同規模の事象ではなく，このような規模に至らない，単に敷地高さを超える津波が発生，到来したというだけで，本件事故が発生したと認めるに足る証拠はないから，「Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超える浸水高（痕跡高）の津波の到来」の発生が本件の予見可能性の対象となるものではない。


そもそも，予見可能性は，被告国において具体的な防止策に係る規制権限を行使することが可能な程度に一定規模の範囲の具体的な事象として予見可能であることが必要であるところ，「Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超える浸水高（痕跡高）の津波」というだけでは，いったいどの程度の規模を想定して対策を講じることを要するのか判断することができない。したがって，本件においては，実際に福島第一原発に発生，到来した本件地震及びこれに伴う本件津波（Ｏ．Ｐ．＋約１５．５ｍ）と同程度の地震及び津波の発生，到来について予見可能性があったといえなければならない。原子炉施設には，他の一般産業施設に比して高度な安全性が求められるものであるが，原子力基本法及び炉基法は，飽くまでも原子力技術という科学技術を受け入れて利用することを前提として，これを規制するものである以上，これらの法令が想定する安全性は，科学技術を利用した施設に求められる安全性，すなわち，「相対的安全性」を意味すると考えられる。そして，原子力発電所に求められる安全性が「相対的安全性」であることに照らすと，本件において規制権限を行使する義務を基礎付ける予見可能性が認められるか否かは，被告国が，津波との関係で，福島第一原発が「相対的安全性」を欠いていたことを認識する義務があったかどうかによって決まることになる。
イ予見可能性の有無
本件事故に至るまでの間，被告国の本件事故に関する予見可能性を基礎
付ける知見が存在しなかったこと
ａ福島第一原発１ないし４号機の各設置（変更）許可処分当時の考え方
について
本件事故前の時点では，津波に対する事故防止対策について，基本設計ないし基本的設計方針として，敷地高さを想定される津波の高さ以上のものとして津波の侵入を防ぐことを基本とし（ドライサイト），津波に対する他の事故防止対策も考慮して，津波による浸水等によって施設の安全機能が重大な影響を受けるおそれがないものとすることを求めていた。
本件設置等許可処分が行われた昭和４１ないし４７年当時，到来が予測される津波の波高を，コンピューターを用いて計算するシミュレーション技術は一般化していなかったため，被告東電は，過去に観測された最大の津波による潮位を基に原子炉の設計を行った。具体的には，福島第一原発１号機の原子炉設置許可処分に係る安全審査においては，立地条件として「海象」について調査審議され，波高の記録として，水深約１０ｍにおいて最高約８ｍという記録（昭和４０年台風２８号）があり，潮位の記録として，小名浜港（敷地南方約５０km）における観測記録によれば，チリ地震津波（昭和３５年）の最高Ｏ．Ｐ．＋３．１２２ｍがあることが指摘されている。なお，同審査においては，「地震」についても調査審議され，福島県近辺は，会津付近を除いて全国的に見ても地震活動性の低い地域の一つであり，特に原子炉敷地付近は地震による被害を受けたことがないことがそれぞれ指摘されている。その上で，審査の結果，「本原子炉の設置に係る安全性は十分確保し得るものと認める」と結論付けられている。また，福島第一原発２号機及び３号機の原子炉設置(変更）許可処分に係る安全審査においても，１号機と同様に地震，津波について調査審議がされた上で安全性が十分確保し得るものと認められている。さらに，福島第一原発４号機の原子炉設置（変更）許可処分における安全審査においては，昭和４５年安全設計審査指針が用いられているところ，同指針においては，「２．２敷地の自然条件に対する設計上の考慮」として，「(1)当該設備の故障が，安全上重大な事故の直接原因となる可能性のある系および機器は，その敷地および周辺地域において過去の記録を参照にして予測される自然条件のうち最も苛酷と思われる自然力に耐え得るような設計であること。(2)安全上重大な事故が発生したとした場合，あるいは確実に原子炉を停止しなければならない場合のごとく，事故による結果を軽減もしくは抑制するために安全上重要かつ必須の系および機器は，その敷地および周辺地域において，過去の記録を参照にして予測される自然条件のうち最も苛酷と思われる自然力と事故荷重を加えた力に対し，当該設備の機能が保持できるような設計であること。」を定めている。そして，４号機の原子炉設置(変更）許可処分に係る安全審査においても，昭和４５年安全設計審査指針を踏まえ，地震，津波について調査審議がされた上で安全性が十分確保し得るものと認められている。このように，本件事故前の時点では，津波に対する事故防止対策について，基本設計ないし基本的設計方針において，敷地高さを想定される津波の高さ以上のものとして津波の侵入を防ぐことを基本とし（ドライサイト），津波に対する他の事故防止対策も考慮して，津波による浸水等によって施設の安全機能が重大な影響を受けるおそれがないものとすることを求めていた。そして，福島第一原発１ないし４号機については，主要建屋の敷地高さがＯ．Ｐ．＋１０ｍであるのに対し，各設置（変更）許可処分当時の想定津波はチリ地震津波によるＯ．Ｐ．＋３．１ｍであり，津波の性質上，波高等に不確定な要素があることを考慮しても，敷地高さと想定津波との間に十分な高低差があることをもって，津波対策に係る基本設計ないし基本的設計方針が妥当なものであると評価されていた。
ｂ「４省庁報告書」と「７省庁手引」について


規制権限の行使において，仮にある特定の事象について規制をしたとしても，規制の対象である事象と結果発生との間に因果関係が認められなければ，結果回避可能性がなく，被害を受けた者に対する関係で規制が法的に義務付けられるということもできない。そうすると，規制権限は，結果発生の原因となる事象について行使されるものであり，規制権限不行使の国賠法上の違法は，結果発生の原因となる事象に対する防止策に係る法的義務違背を問うものということになるから，その前提となる予見可能性も，結果発生の原因となる事象について判断されなければならない。しかし，本件事故は，本件地震及び本件津波により，福島第一原発が全交流電源喪失に陥り，直流電源も喪失又は枯渇するなどして炉心冷却機能を失い，外部環境に放射性物質を放出するに至ったものであるから，本訴訟において予見可能性の対象とされるべきは，上記のような経過で本件事故を惹起するに足りる地震及び津波の予見可能性ということになる。そして，どのような規模の地震及び津波であれば本件事故を惹起するに足りる地震・津波であるかについては，地震及び津波による被災の範囲や程度，津波の遡上経路，各種設備・機器への影響の有無や程度（地震による損傷の有無・程度，津波による浸水の有無・程度・時間等），復旧に要する作業内容や時間等といった様々な要因によって定まるものであり，これらの要因は襲来する地震及び津波の規模（地震の大きさ，津波の水量，水流，水圧等）に大きく左右されるものと解されるため，単に福島第一原発の主要建屋の敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ）を超える津波が到来したというだけでは足りないところ，本訴訟において，原告らは，この点の主張立証責任を果たしていない。また，本件事故を惹起するに足りる地震・津波がどのようなものであったとしても，少なくとも，津波が主要建屋の敷地高さを超えない限り，炉心冷却機能が完全に失われることはあり得ないため，特定の知見に基づいて導き出される津波高さが福島第一原発の主要建屋の敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ）を超えるものでない限り，当該知見が本件事故の予見可能性を基礎付ける知見となる余地はない。しかし，４省庁報告書においては，津波高に関する情報等を市町村単位で整理した結果として，福島第一原発１ないし４号機が所在する福島県双葉郡大熊町について想定津波が記載されているところ，これによって計算される想定津波の計算値は平均６．４ｍと算出されているのであって，福島第一原発の主要建屋の敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ）を超える津波高さは導き出されない。したがって，そもそも，４省庁報告書によって導き出される津波高さでは，津波が主要建屋の敷地高さを超え，炉心冷却機能が完全に失われる可能性すらないのであるから，当該知見が本件事故の予見可能性を基礎付ける知見となる余地はない。また，４省庁報告書は，津波高さの点を別としても，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見と呼べるまでの精度を有しているものではなく，同報告書自身が「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」とするには精度が足りず，「合理的な予測」を行うに当たっては，４省庁報告書の考え方をベースに，精緻なモデルの設定や計算を行うべきことを求めている。
７省庁手引は，「現在の技術水準では，津波がいつどこで発生するか予測することは困難であり，また，津波が発生した場合においても，地域の特性によって津波高さや津波到達時間，被害の形態等が異なるため，津波防災対策の検討が極めて難しいものとなっている。さらに，これまでの津波災害は，必ずしも人口稠密な大都市域で発生したものではないため，今後，臨海大都市で発生する危険性がある都市津波災害に対する対策も新たに講ずる必要がある。そのため，津波という災害の特殊性を十分踏まえ，総合的な観点から津波防災対策を検討し，津波防災対策のより一層の充実を図ることが必要不可欠になっている」との認識から「防災に携わる行政機関が，沿岸地域を対象として地域防災計画における津波対策の強化を図るため，津波防災対策の基本的な考え方，津波に係る防災計画の基本方針並びに策定手順等についてとりまとめた」ものであるとされている。この７省庁手引は，既往最大津波だけでなく，理学的根拠に基づいて想定される最大規模の地震津波を考慮した対策を求める方向性を打ち出すものであったが，その具体的な評価方法までは定められておらず，その結果，それ自体が特定地点において想定すべき津波高さを導き出すものではないから，本件事故の予見可能性を基礎付ける知見といえるものではなかった。そのため，４省庁報告書と同様に，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によって津波対策を行うべき津波高さを導き出すためには，別途，７省庁手引の考え方をベースに，理学的根拠に基づいた対象津波の設定を行う必要があった。
以上のとおり，４省庁報告書から導き出される津波高さは，そもそも福島第一原発の主要建屋の敷地高さを超えないものであった上，同報告書自体が，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」とするには精度が足りず，「合理的な予測」を行うに当たっては，４省庁報告書の考え方をベースに，精緻なモデルの設定や計算を行うべきことを求めているのであるから，４省庁報告書は，本件事故の予見可能性を基礎付ける知見とはならない。また，７省庁手引も，具体的な津波評価方法までは定めておらず，４省庁報告書と同様に，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によって津波対策を行うべき津波高さを導き出すためには，別途，７省庁手引の考え方をベースに，理学的根拠に基づいた対象津波の設定を行う必要があった。したがって，これらの報告書は，本件事故の予見可能性を基礎付ける知見とはなり得ない。
ｃ津波評価技術について
⒜津波評価技術の波源の設定の合理性


津波評価技術は，個々の原子力施設における具体的な設計津波水位を求めるための評価手法を取りまとめたものであり，津波評価技術によって求められる設計津波水位は，具体的な津波対策を講じるためのものであり，津波評価技術では，精緻な計算手法が採られているが，精緻な計算を行うためにはその前提として，過去の記録から客観的に明らかになっている情報に基づき，基準断層モデルを設定する必要がある。そこで，津波評価技術の波源の設定においては，波源モデルの構築が可能なものであることを前提に，既往津波からの選定が行われている。その結果，津波評価技術の波源の設定を前提とした福島第一原発における想定津波は，福島県東方沖地震を踏まえたものであり，本件事故前の最終的な最大想定津波は高さ６．１ｍになるものと評価されている。上記のような波源の設定は地震学，津波学及び津波工学の見地からも合理性を有するものであったし，原子力発電所に高い安全性が求められることを踏まえた安全寄りの考え方に基づいたものであったと評価することができる。そして，地震学及び津波学の分野においては，本件地震発生までは，地震は過去に起きたものが繰り返し発生するという考え方が，地震学者に一般的に受け入れられていた考え方であった。かかる考え方によれば，既往最大の地震を検討対象とした津波評価技術における基準断層モデルの設定手法は，地震学者の一般的な考え方に照らしても十分な合理性を有するものであった。日本海溝・千島海溝報告書も，津波評価技術における津波対策と同様に，工学的な考え方を踏まえ理学的根拠の有無・程度に基づいて防災対策の対象とすべき地震・津波の選定を行ったものであり，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見と評価できるものであったが，このような日本海溝・千島海溝報告書で検討対象外とされた地震・津波であっても，津波評価技術では想定津波を検討する上で取り入れる判断をしていることからも，津波評価技術は原子力発電所に高い安全性が求められることを前提に繰り返し発生が確認されていないものも津波対策の対象とするという安全寄りの考え方に基づいたものであったといえる。⒝津波評価技術が津波の不確かさを前提とした安全率の存在を踏まえつつ，パラメータスタディの手法を取り入れることによって不確かさの解消を図るなど，安全寄りの津波想定を行っていること津波評価技術による設計津波水位の評価は，想定津波の波源の不確定性を設計津波水位に反映させるため，基準断層モデルの諸条件を合理的範囲内で変化させた数値計算を多数実施し（パラメータスタディ），その結果得られる想定津波群の波源の中から，評価地点に最も影響を与える波源を選定している。このパラメータスタディは工学的な安全率の存在も踏まえて策定されたものであり，この手順によって計算される設計想定津波は，平均的には既往津波の痕跡高の約２倍となっていることが確認されているのであって，津波評価技術は既往津波を前提にしつつも，常に既往津波プラスアルファで安全対策が考えられているものであったといえる。
⒞津波評価技術が地震学・津波学，津波工学の中でも確立している最新の知見に基づいて策定されたものであり，国際的にも高い評価を得
ていること
津波評価技術は，地震学・津波学，津波工学の中でも確立している最新の知見に基づいて策定されたものであり，ＮＲＣが２００９年（平成２１年）に作成した報告書においても，「世界で最も進歩しているアプローチに数えられる」と評価され，国際原子力機関（ＩＡＥＡ）が本件事故後の平成２３年１１月に公表した報告書においても，ＩＡＥＡ基準に適合する基準の例として参照されているなど，国際的にも高い評価を受けるものであった。
⒟以上のとおり，津波評価技術は，本訴訟において争いのない計算手法の精緻性のみならず，理学的な知見の高低に基づいて優先度を判断することで総合的な安全性の確保を最大限に行う工学的な考え方の下，理学的根拠を伴った津波対策の中で最も安全寄りに波源の設定を行っているものである上，補正係数の点においても，パラメータスタディで補える不確実さが，合理的根拠をもって事業者に津波対策を求めることのできる津波水位の上限値だったものであるなど，いわば地震学，津波学，津波工学の第一線の専門家が当時の知識の粋を集めて策定したものである。したがって，津波評価技術は，本件事故前の時点において，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によって福島第一原発における津波対策を考えるものとして，最も合理性が認められる知見であったといえる。
ｄ「長期評価の見解」について
⒜「長期評価の見解」の内容
どのような規模の地震及び津波であれば本件事故を惹起するに足りる地震・津波であるかについては，地震及び津波による被災の範囲や程度，津波の遡上経路，各種設備・機器への影響の有無や程度（地震による損傷の有無・程度，津波による浸水の有無・程度・時間等），復旧に要する作業内容や時間等といった様々な要因によって定まるものであり，これらの要因は襲来する地震及び津波の規模（地震の大きさ，津波の水量，水流，水圧等）に大きく左右されるものと解されるところ，「長期評価の見解」を前提に，福島県沖で明治三陸地震と同規模の津波地震が発生するものと仮定したとしても，その場合に起こり得る地震及び津波と本件地震及び本件津波は，規模が全く違うものであり，かつ，「長期評価の見解」を前提として考えられる地震及び津波によって本件事故が惹起されることについては具体的な主張・立証がされていないことから，そもそも，「長期評価の見解」が，被告国の予見可能性を基礎付けるものであるとする原告らの主張は，前提を欠くものである。


推進本部が公表する長期評価などの複数の知見には，多くの理学的根拠を伴っているものから，理学的根拠が極めて薄弱なものまで幅広い見解が含まれており，玉石混淆の状態であったのであるから，一言で「推進本部が出した見解」として十把一絡げにその科学的知見としての確立性に係る信頼性を評価できるものではなく，その中で示された個々の知見，すなわち，各領域における将来的な地震の規模・発生確率等に関する見解が「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見と評価できるかについては個別具体的な検討が必要となる。そして，個々の知見が「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見と評価できるかについては，地震学・津波学の理学分野における知見の成熟性の評価や津波工学に基づいた専門技術的判断が必要である。それにもかかわらず，長期評価の中でも，原告らが主張する，Ｍ８クラスのプレート間の大地震は，過去４００年間に３回発生していることからこの領域全体では約１３３年に１回の割合でこのような大地震が発生すると推定され，ポアソン過程により，今後３０年以内の発生確率は２０％，今後５０年以内の発生確率は３０％程度と推定されるとする「長期評価の見解」は，これと異なる理学的知見が多く示されていたほか，その策定に関与した専門家を含む地震学，津波学及び津波工学の専門家らも，一様に「長期評価の見解」が理学的根拠に乏しいものであった旨の意見を述べており，これを裏付ける事実関係も多々存在することから「長期評価の見解」はおよそ「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見とは呼べないものであった。
⒝「長期評価の見解」と異なる理学的知見が多数存在すること「長期評価の見解」は，三陸沖北部から房総沖の日本海溝寄りの領域を一つの領域としてまとめた上，明治三陸地震，慶長三陸地震及び延宝房総沖地震の存在を前提に当該領域のどこでも津波地震が起き得る旨の見解を示したものであるが，「長期評価の見解」の前提（明治三陸地震，慶長三陸地震及び延宝房総沖地震がいずれも津波地震で，かつこれらが三陸沖北部から房総沖の日本海溝寄りの領域で発生したこと）については，「長期評価の見解」公表後も，これと異なる見解が示されるなどしていた。したがって，「長期評価の見解」の前提自体が確立した知見に基づいたものではなかった。
また，我が国で発生した津波地震としては，明治三陸地震がこれに当たると考えられており，多くの地震学者によって研究の対象とされ，本件事故前の地震学・津波学の学術分野における研究の進展状況においては，明治三陸地震のような津波地震は，限られた領域や特殊な条件が揃った場合にのみ発生し得るとするものが大勢を占めていた。したがって，津波地震は，日本海溝沿いでも三陸沖などの特定領域や特殊な条件下でのみ発生すると考える見解が多くを占めており，福島県沖で津波地震が発生する可能性は低いと考える見解が支持されていた。
⒞「長期評価の見解」を公表した当時の推進本部地震調査委員会委員長を含め，地震学，津波学及び津波工学の専門家らが，一様に「長期評価の見解」が理学的根拠に乏しいものであった旨述べていること多数の地震学，津波学及び津波工学の専門家が「長期評価の見解」が理学的根拠に乏しいものであった旨を高度の専門的知識に裏付けされた理学的根拠をもとに述べている。
⒟「長期評価の見解」が理学的根拠に乏しいものであったことは，同
知見公表前後の事実経過が物語っていること
「長期評価の見解」は前提自体が確立した知見に基づいたものではなかったため，「長期評価の見解」の公表に至るまでの間，推進本部地震調査委員会長期評価部会海溝型分科会，地震調査委員会及び同委員会長期評価部会のいずれの議論においても，数多くの問題点が指摘されていた。
また，長期評価においては，「データとして用いる過去地震に関する資料が十分にないこと等による限界があることから，評価結果である地震発生確率や予想される次の地震の規模の数値には誤差を含んでおり，防災対策の検討など評価結果の利用に当たってはこの点に十分留意する必要がある。」とのなお書きが付されており，推進本部自身が，長期評価の中で示された個々の知見には信頼度に差があり，個別具体的な評価検討が必要である旨の注意喚起を行っている。その上で，推進本部は，平成１５年３月２４日，「プレートの沈み込みに伴う大地震に関する長期評価の信頼度について」を公表しており，推進本部が公表したプレートの沈み込みに伴う大地震（海溝型地震）に関する長期評価について，「評価に用いられたデータは量および質において一様でなく，そのためにそれぞれの評価結果についても精粗があり，その信頼性には差がある」として，評価の信頼度を「Ａ：（信頼度が）高いＢ：中程度    Ｃ：やや低いＤ：低い」の４段階にランク分けしている。そして，推進本部は，「長期評価の見解」について，「(1)発生領域の評価の信頼度   Ｃ」，「(2)規模の評価の信頼度Ａ」，「(3)発生確率の評価の信頼度   Ｃ」と評価しており，推進本部自身が「長期評価の見解」の信頼度が高いものではない旨の見解を示している。ここで，評価の信頼度については，過去の参考事例がほとんどないといった理学的根拠が極めて乏しい知見でなければ「Ｄ」という最低の評価は付けられていなかったのであり，「Ｃ」という評価は相当低いものである。推進本部は，南海地震から十勝沖ないし択捉島沖で発生するやや深いプレート内地震に至る１８個の大地震について，それぞれ発生領域，規模，発生確率を評価しているが，三陸北部から房総沖の海溝寄りのプレート内大地震と福島沖のプレート間地震の発生確率が「Ｄ」という評価になっているのみである。結局，三陸北部から房総沖の海溝寄りのプレート間大地震（津波地震）は，発生領域については，最低評価の「Ｃ」が付いた五つの想定地震の一つであり，発生確率は上記「Ｄ」評価を除いた五つの「Ｃ」が付いた想定地震の一つであったのであり，極めて信頼性が低い評価しかされなかったのである。


推進本部は，地震防災対策特別設置法に基づいて設置された機関であり，地震に関する観測，測量，調査及び研究の推進について総合的かつ基本的な施策を立案すること等の事務を行っているが，最終的に推進本部が示す見解などを踏まえ，我が国の防災分野において科学的知見に基づいた専門技術的判断を行う機関は中央防災会議であるから，長期評価の中から，どのような見解が「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見と見るべきかを判断するに当たっては，推進本部が特定の見解を示しただけでは足りず，中央防災会議における採否が重要となる。しかし，中央防災会議では，本件事故前に原子力発電所も含めた地震・津波防災対策の検討を行う中で「長期評価の見解」についても審議をしているところ，中央防災会議において「長期評価の見解」は採用されなかった。また，「長期評価の見解」が公表された後，津波評価技術を策定した土木学会津波評価部会においても，原子力発電所の津波対策を行う上で「長期評価の見解」をどのように取り扱うべきかが判断されているところ，前述のとおり「長期評価の見解」は理学的根拠が極めて乏しいものと評価されていたことから，決定論において取り込むべき「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見とは判断されなかった。
さらに，地震・津波ワーキンググループ及び地質・地盤ワーキンググループの合同ワーキンググループや保安院においても，「長期評価の見解」に基づく検討が必要であるとの意見は述べられていなかった。
⒠以上より，長期評価の中でも原告らが主張する「長期評価の見解」は，これと異なる理学的知見が多く示されていたほか，その策定に深く関与した専門家を含む，地震学・津波学及び津波工学の専門家らも，一様に「長期評価の見解」が理学的根拠に乏しいものであった旨の意見を述べており，これを裏付ける事実関係も多々存在することから「長期評価の見解」はおよそ「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見とは呼べず，本件事故に関する被告国の予見可能性を基礎付ける知見ではなかったというべきである。
⒡被告国が「長期評価の見解」の科学的根拠について調査したが，「長期評価の見解」が客観的かつ合理的根拠に裏付けられたものとは認められず，平成１４年８月以降も「長期評価の見解」を裏付ける客観的かつ合理的根拠は発表されなかったため，保安院は調査義務を果たした結果，規制権限を行使するとの判断に至らなかったこと「長期評価の見解」は，平成１４年８月当時において，その知見の趣旨・目的等に照らして，原子力規制機関が規制に取り入れることを前提とした対応を取らなければならない状況にはなく，被告国が，北海道南西沖地震の発生や４省庁報告書（案）の公表後の対応とは異なり，被告東電に対するヒアリングを直ちに行い，自主的検討や専門家からの意見聴取を求めた上，被告東電がその検討結果を踏まえて，「長期評価の見解」を無視することなく，当時，安全性向上を目指して研究・開発が進んでいた確率論的安全評価の基礎資料に取り入れるとの方針であることを確認するという対応をしたことは，「長期評価の見解」の科学的根拠の有無・程度等の明確さに応じて適時適切な調査を履行したものと評価されるべきである。
また，三陸沖の海溝寄りの領域から房総沖の海溝寄りの領域までを一体とみなす「長期評価の見解」については，保安院が審議会等の検証に耐え得る程度に客観的かつ合理的根拠が伴った地震地帯構造の知見ではないと判断した平成１４年８月以降も，それを裏付ける科学的根拠が発表されていなかったことに加え，矛盾する科学的根拠ばかりが発表されていた状況にあったため，推進本部，中央防災会議及び土木学会における様々な専門家の議論においても，科学的根拠を伴った科学的知見であるとは評価されていなかった。そのため，保安院は，平成１４年８月以降も，ＪＮＥＳや耐震バックチェック等を通じて継続的に地震や津波に対する科学的知見を調査したものの，「長期評価の見解」が規制に取り入れられるべき科学的知見として取り上げられなかったのであり，その状況に照らして，「長期評価の見解」は規制に取り入れるだけの客観的かつ合理的根拠に裏付けられていないという状況に変化は生じていないと評価し続けていた。したがって，保安院は，「長期評価の見解」について調査義務を十分に履行した結果，「長期評価の見解」は規制に取り入れるだけの客観的かつ合理的根拠が伴っていると評価される状況に至っていないと判断していたのであり，その判断は当時の科学的知見の進展状況に照らして合理的であったということができるから，保安院が福島第一原発について，津波に対する安全性の審査又は判断の基準の適合性に変化は生じていないと評価して規制権限を行使しなかったことが著しく不合理であるとはいえない。
ｅ「日本海溝・千島海溝報告書」について
日本海溝・千島海溝調査会は，北海道及び東北地方を中心とする地域に影響を及ぼす地震のうち，特に日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に着目して，防災対策の対象とすべき地震を選定し，その結果を日本海溝・千島海溝報告書に取りまとめた。その選定手法と検討結果は，調査対象領域の分類については，「千島海溝沿いの地震活動の長期評価」及び長期評価による分類が基本とされたものの，防災対策の検討対象とする地震（推進地域の指定に当たって検討対象とする地震）については，「防災対策の検討対象とする地震の考え方」に記載されたとおり，理学的知見の程度に基づいた選定が行われた結果，三陸沖北部の地震，宮城県沖の地震，明治三陸タイプの地震（明治三陸地震の震源域の領域で発生する津波地震）等が検討対象とされたが，福島県沖海溝沿いの領域については検討対象として採用されなかった。したがって，「長期評価の見解」は理学的根拠を十分に伴っていなかったため，防災計画を策定すべき対象として採用される段階にないものと専門技術的判断が下されたといえる。


以上のとおり，日本海溝・千島海溝報告書は，我が国の防災分野における地震・津波防災対策の検討として，「長期評価の見解」を含む科学的知見につき専門技術的判断を行った結果を示したものであることから，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆した知見であると評価できるものである。もっとも，日本海溝・千島海溝報告書では，繰り返し発生が確認されていないものは津波防災対策の対象として取り入れていないことから，福島県東方沖地震（塩屋崎沖地震）がその対象から外されており，同報告書によって導き出される津波高さは，福島第一原発周辺の自治体でも５ｍ前後であり，最も安全寄りの考え方に基づいて波源の設定をするために福島県東方沖地震（塩屋崎沖地震）も波源として取り込んだ津波評価技術によって導き出された津波高さを超えないものであった。したがって，日本海溝・千島海溝報告書は「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆した知見であるが，そこでは敷地高さを超える津波を想定するものではない以上，同報告書によっても本件事故の予見可能性は基礎付けられるものではない。むしろ，津波評価技術で導き出された津波高さの方が同知見の想定する津波の高さより高くなっていることは，津波評価技術が最も安全寄りの津波対策をするための知見であったことを裏付けるものである。そして，結果として津波対策に関して「長期評価の見解」が取り入れられなかったということは，当時の専門家の間では，同知見が「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見でなかったと評価されていたことを示すものといえる。
ｆ「溢水勉強会」について
溢水勉強会は，津波が到来する可能性の有無・程度や，津波が到来した場合に予想される波高に関する知見を得る目的で設置されたものではなく，実際にも，上記の各知見が獲得・集積されたことはなかったのであり，飽くまでも仮定された水位の津波が到来し，かつ，それによる浸水が長時間継続したと仮定した場合における原子力発電所施設への影響を検討したにすぎないものであった。すなわち，津波に対するプラントの安全性は，設計条件にて十分確保されているという考えの下，念のためという位置付けで，想定外津波に対するプラントの耐力について検討を行うもので，最終的には，リスクとコストのバランスを踏まえた合理的な対策を立案することを目的とするものであり，想定外津波に対するプラントの耐力・対策コストについて概略的なイメージを持つため，代表プラントにて決定論的な検討を行うこととするというものであった。実際に，第３回溢水勉強会で報告された福島第一原発についての影響評価の前提としての想定外津波水位の設定についてみても，福島第一原発５号機では，建屋設置レベルがたまたまＯ．Ｐ．＋１３ｍであったことから，想定外津波水位が「Ｏ．Ｐ．＋１４ｍ［敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１３ｍ）＋１．０ｍ］」と仮定されたにすぎない。同様に，浜岡発電所４号機では，「想定外津波による浸水を敷地高さ＋１ｍ（Ｔ．Ｐ．＋７．０ｍ）と仮定する。」，大飯発電所３号機では，「勉強会用に水位を大飯３号機の建屋周辺の敷地高さ（ＥＬ＋９．７ｍ）に＋１ｍとした。」，泊発電所１・２号機では，「Ｔ．Ｐ．＋１１ｍ［敷地高さ（Ｔ．Ｐ．１０．０ｍ）＋１．０ｍ］」，女川発電所２号機では，「想定外津波水位は，敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１４．８ｍ）＋１ｍとする。」とされ，全てのプラントについて，機械的に等しく建屋の敷地高さ＋１ｍを仮定水位として設定しているため，それぞれの想定外津波水位は，敷地の高さに応じて異なる高さとなっており，各プラントの地理的状況に応じて，それぞれの発電所においてどのくらいの高さの津波が到来する可能性があるかといった観点からの津波水位の設定は全くされていないのである。さらに，津波水位の継続時間に関して，仮定水位の継続時間は考慮せず，長時間継続するものと仮定して，影響評価が行われているなど，現実の津波ではあり得ない想定の下での影響を評価したものでもある。このように，津波に関して溢水勉強会で検討されたことは，机上で一定の津波水位と継続時間を仮定した上で，当該仮定した事象が実際に発生するかどうかはさておいて，仮定した事象による建屋，構築物，機器への影響をみることにあったのであり，それ以上に，仮定した水位の津波が到来する可能性があるか否かを検討したり，到来する可能性がある津波の高さについての知見を集約，蓄積したりするものではなかった。福島第一原発についても，他のプラントと同様に，敷地高を超える津波が到来する可能性や，到来するおそれのある津波高さについての調査，検討が行われたものではなかった。また，第４回溢水勉強会では，被告東電がロジックツリーアンケートによる重み付け結果に基づき確率論的津波ハザード評価手法を試行したマイアミ論文を前提に，福島第一原発５号機の評価例のハザード曲線において，同号機においてＯ．Ｐ．＋１０ｍを超える津波高さが到来する年超過確率が１０⁻⁴を下回ることを報告したが，かかる評価手法が開発途上のものであり，これに基づいて福島第一原発の主要建屋の敷地高さを上回る津波の発生の予見可能性が基礎付けられるような性質のものではなかった。
以上のとおり，溢水勉強会は，そもそも津波が到来する可能性の有無・程度や津波が到来した場合に予想される波高に関する知見を得る目的で設置されたものではなく，実際にも，上記の各知見が獲得・集積されたことはなかったのであり，飽くまでも仮定された水位の津波が到来し，かつ，それによる浸水が長時間継続したと仮定した場合における原子力発電所施設への影響を検討したにすぎない。そして，無限時間津波が襲来するという非現実的な想定がある以上，同想定を前提とした場合に全交流電源喪失のおそれがあるという結果が示されたからといって，敷地高を越える高さの津波が到来しさえすれば，当然に全交流電源喪失の具体的危険があるということにはならず，他の知見と併せて津波対策を導き出すような知見ともいうことはできない。さらに，最終的には，外部溢水に係る津波に関する事項は耐震バックチェックにおける検討に委ねられることとなっている。したがって，溢水勉強会が被告国の本件事故の予見可能性を基礎付ける知見にならないことはもとより，津波対策を導き出すための知見にもならないといえる。加えて，溢水勉強会の存在は，津波評価技術による津波対策の合理性が認められてきた中でも，規制機関や事業者が津波の不確かさが残ることを前提に，更なる安全性の向上を図るべく，たゆまぬ検討・研究を続けてきたことを表すものというべきであり，この点は，規制権限不行使の違法性の判断に当たって，被告国が権限行使以外に取り組んできたその他の施策として考慮されるべき事情といえる。
ｇ「貞観津波」に関する知見の進展について


貞観津波については，本件事故前までに進展した知見を踏まえても，本件事故を惹起するに足りるような規模の津波の予見が可能となるか否かについて判然とせず，そもそも貞観津波に関する知見が被告国の予見可能性を基礎付ける知見といえるか否かについては，前提からして主張立証が尽くされているといえない。
また，貞観津波の知見については，津波の堆積物の分布を調査する堆積物調査等により地震の断層モデルを推定する研究が進められてきたが，本件事故に至るまでの間，その詳細は確定せず「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見として成熟するには至らなかったものである。
ｈ結論
以上のとおり，本件事故前の時点において，津波評価技術は，４省庁報告書や７省庁手引の策定を踏まえつつ，当時の地震学・津波学及び津波工学の知識の粋を集めて策定された知見であり，正に，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によって福島第一原発における津波対策を考えるものとして最も合理性が認められるべきものであった。したがって，これに基づき福島第一原発の最大想定津波をＯ．Ｐ．＋６．１ｍとして津波対策を行っていた被告東電の津波対策は十分に合理的なものであったといえる。また，４省庁報告書や７省庁手引，日本海溝・千島海溝報告書，溢水勉強会などの知見は，何ら本件事故の予見可能性に結び付く知見ではなく，むしろ，津波評価技術による津波対策及び被告国や被告東電の対応の正当性の裏付けとなるべき知見というべきである。他方，原告らが予見可能性の主要論拠としている「長期評価の見解」や貞観津波に関する知見の進展については，多くの理学者及び工学者が異口同音に「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見ではなかった旨述べている上に，中央防災会議においても，防災上のハード面での対策の基礎となるべき知見と評価されず，この点が議論されて取り入れられることもなかったから，これらによって被告国についての本件事故の予見可能性が基礎付けられる余地はない。したがって，本件事故に至るまでの間，被告国の本件事故に関する予見可能性を基礎付ける知見が存在しなかったといえる。
予見可能性に関する知見の評価について，被告国の主張と異なる評価を前提にした場合でも，切迫性を踏まえた他のリスクとの優先関係や現実に行われた措置との関係において，被告国に作為義務が生じるまでには至ら
ないこと
地震学・津波学の理学分野における知見の成熟性の評価や津波工学に基づいた専門技術的判断によって，特定の地震や津波に関する知見が「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によってリスクを示唆する知見といえたとしても，原子力発電所において想定されるリスクは無限にあることから，「最新の科学的，技術的知見を踏まえた合理的な予測」によって示されるリスクが複数存在するような場合は，切迫性の程度に応じて，規制権限を行使すべき経済産業大臣の負う義務の内容も当然に異なることになると考えるべきであり，ある知見の存在のみをもって直ちに作為義務が生じるほどの予見可能性があるということはできない。そして，「相対的安全性」を確保する上では，工学的判断に依拠しない対策は，リスクの優先度を考慮しない誤った判断を是認することになるため，リスクが複数存在するような場合は，グレーデッドアプローチを踏まえた原子力工学に基づいた専門技術的判断が必要となってくる。
本件事故前の時点において，原告らが予見可能性の主要な論拠として主張している「長期評価の見解」を含め，本件事故の予見可能性を基礎付けるに足りる知見が存在しなかったが，万が一，「長期評価の見解」や貞観津波の知見が予見可能性の検討のそ上に載るようなことがあっても，「長期評価の見解」や貞観津波の知見によって示されるリスクは切迫性が低いものであり，グレーデッドアプローチの観点から検討した場合，他に優先されるべきリスクが存在していた。すなわち，グレーデッドアプローチの観点から検討した場合，本件事故前は，津波のリスクに切迫性はなく，一連の地震対策が優先されるべき状況であったのであるから，被告国において，被告東電に対し，地震対策に優先して津波対策をさせる作為義務が生じていたとは認められない。しかも，被告東電は，津波のリスクが低い中でも，更なる安全性の向上のため，自ら知見の収集や安全対策のための手法の研究・開発を行っていたほか，未成熟な知見であっても，積極的に土木学会へ審議を依頼するなど，事業者として工学的正当性が認められる行動を採っていたため，被告国において，二次的・補完的責任を果たすべく規制権限を行使しなければならないような事情も存在しなかったのであるから，この点を踏まえれば，被告国に作為義務が生じる余地はないといえる。
結果回避可能性
（原告らの主張の要旨）
ア結果回避義務について
敷地高さを超える津波に対する防護対策義務の内容
福島第一原発の敷地高さを超える津波が襲来したときにおいても，原子炉を冷やし続けるために不可欠な電源を防護・確保するために，経済産業大臣は，平成１４年において，遅くとも平成１８年までには，被告東電に対し，①ないし③の措置を採ることを義務付けるべきであり，多重の防護のためには，この３つの義務は並行して課されるべきであった。
技術的可能性と必要な工期
ａ①の措置を採ること
⒜タービン建屋等の人の出入り口，大物（機器）搬入口などの水密化対策として，強度強化扉と水密扉の二重扉を設置する。この工期見込みは３年である。
⒝タービン建屋等の換気空調系ルーバーなどの外壁開口部の水密化対策工事を行う。この工期見込みは２年である。
⒞タービン建屋等の貫通部からの浸水防止対策工事を行う。この工期見込みは２年である。
ｂ②の措置を採ること
①の措置による浸水防止対策が破られて，タービン建屋等内に海水が浸水する事象に備えて，非常用ディーゼル発電機及び配電盤等の重要機器が設置されている機械室への浸水防止対策工事として，出入口への水密扉の設置及び配管貫通部の浸水防止対策工事を行う。この工期見込みは２年である。
ｃ③の措置を採ること
福島第一原発では，海水系ポンプが，Ｏ．Ｐ．＋４ｍの海側の位置に設置されており，敷地高を超える津波によりこのポンプが機能喪失する可能性が高い。その場合に備えて，緊急時海水系のポンプを防水構造の建屋に設置する対策工事を行う。この工期見込みは２．５年である。ｄ被告東電は，平成１４年以降，遅くとも平成１８年までに①ないし③の措置の工事に着手すれば，遅くとも平成２１年には全ての工事を完了することができた。
イ結果回避可能性について
敷地高さ２ｍを超える津波を想定して津波対策を採っていれば本件津
波による全交流電源喪失を回避することができたこと


敷地高さを２ｍ超える津波を想定して①ないし③の措置を採っておけば，電源の確保が可能であり，結果回避可能であった。①ないし③の措置の津波防護対策を採っていれば，仮にＯ．Ｐ．＋４ｍに位置している非常用ディーゼル発電機（水冷式）を冷却するための海水系ポンプが機能喪失する事態が生じたとしても，①の措置及び②の措置の防護対策によって共用プール建屋に設置されていた空冷式非常用ディーゼル発電機（２号機Ｂ系・４号機Ｂ系）及び配電盤並びに１ないし４号機の各配電盤が防護されることを前提に，２号機から１号機への，又４号機から３号機への，電源の融通がそれぞれ可能であることから，１号機から４号機までの全ての号機において電源の確保が可能であり，結果回避可能であった。
本件津波に対する防護の可能性があったこと
渡辺敦雄氏の意見書（甲Ａ１４３，以下「渡辺意見書」という。）によれば，タービン建屋等自体の防護措置を採る際に，原子炉の設計に関し，万全の設計裕度を持つのは当然であり，工学的に安全率を３以上に設定することは原子力発電所の重要機器の設計枠内であり，敷地高を２ｍ超える津波に対する対策と敷地高を５ｍ超える津波に対する対策では，設計強度が２．５倍の違いとなるが，これは安全裕度の範囲内であり，タービン建屋等自体の防護について２ｍの津波に対する対策を採っていれば，５ｍの津波にも耐えられる。そして，万が一，タービン建屋等自体の防護が破られて建物内の浸水があったとしても，タービン建屋等自体の防護によって相当な防護ができているのであるから，浸水量は限定的である。したがって，タービン建屋等内の重要な安全機能を有する設備の部屋の防護措置を採っていれば，確実に本件津波から非常用電源設備及びその付属設備を防護することができたといえる。
反論
ａ原告らの主張する津波防護措置を後知恵とする主張に対する反論原告らが主張するタービン建屋及び重要機器の設置されていた部屋等の水密化や，非常用電源設備等の防護措置などは，原子炉施設を浸水から防護するための対策として，本件事故前から既に存在していた設計思想であった。渡辺意見書が紹介している浜岡原子力発電所における津波防護措置の実施例についていえば，それ自体は本件事故後に実施されたものではあるが，こうした浸水に対する防護措置の考え方は，それ自体は単純な設計思想であり何ら新規なものではない。いずれも平成１８年までに技術的にも存在し，現に水密扉や重要機器の高所配置などは一部では実施されていた。したがって，原告らは，本件事故後に開発された新たな津波防護対策を本件事故以前にも採用すべきであったなどと主張しているわけではない。そして「設計想定の津波」が建屋敷地へ遡上することが想定される以上，建屋内部等への浸水を防護するために，事故前から技術的にも可能であった水密化等の対策を採るべきとの発想に至ることは当然のことであった。こうした水密化等の津波防護措置の必要性は，事故後に逆算して初めて認識できたというものではない。ｂ長期評価に基づく津波に対しては防潮堤の設置のみが義務付けられそれ以外の津波防護措置は義務付けられないとし，かつ防潮堤によって
本件事故は回避できなかったとする主張に対する反論
自然現象を対象とした防護対策を検討する際には，必然的に伴う不確実性の考慮が必要とされるのであり，津波に対する防潮堤によるドライサイトの確保という防護策についても，不確実性を無視することはできない。そして，不確実要因を排除することは困難であり，防潮堤が十分に機能を発揮できない事態も想定して多重の防護措置が講じられる必要がある。「防護の多重化」という考え方は，原子炉の開発の当初から，その安全確保のための基礎的な考え方（設計思想）として求められてきたものであり，本件事故の教訓がなければ採用が期待できないような高度なものではない。したがって，このような「津波防護対策の多重化」によって，本件事故以前においても，原子炉施設の津波による浸水に対する耐性を確保することは十分に可能だったといえる。防潮堤の設置については，許認可及び工事のために，少なくとも年単位の期間を要するが，年単位の長期間の施工期間が想定される防潮堤の建設工事期間中においても，原子炉施設の稼働を続けるのだとすれば，少なくとも短期間で施工し得る建屋の水密化等の内郭防護等の津波防護措置を講じておくことが要請される。そして，これら防潮堤以外の対策については，実行が容易であった。現に被告東電自身による過去の対応として，原子炉施設の敷地への浸水を前提として，平成１４年の津波評価技術公表後の２００２年推計をもとに，津波に対する防護策として，防潮堤の設置という対応を採ることなく重要機器の高所配置，建屋水密化を短期間で実施し，国に報告しその確認を経た実例が現にあるのであり，こうした事実だけからしても，「防潮堤のみが考えられる防護策である」とする主張は破綻している。
以上より，防潮堤の設置のみが義務付けられるという主張は，原子炉施設において「深刻な災害が万が一にも起こらないようにする」という電気事業法等の趣旨に反するものであり，敷地高さを超える津波に対しては防潮堤の設置とともに建屋の水密化や非常用電源設備等の高所配置等の防護措置も並行して講じられるべきである。
ｃ２００８年推計の津波に対しては敷地南側への防潮堤設置が求められたが本件津波は東側前面から遡上したので結果回避はできなかった
との主張について
本件津波による浸水高は，取水ポンプの位置でＯ．Ｐ．＋１１ｍ程度であったのに対し，２００８年推計による取水ポンプ位置における浸水高は，５号機でＯ．Ｐ．＋１０．１８２ｍ，６号機で＋１０．１３３ｍ，２号機で＋９．２４４ｍ等である。海水取水ポンプの設置されている位置は，いずれも，Ｏ．Ｐ．＋４ｍ盤の最奥部であり，そのすぐ西側で主要建屋敷地の地盤（Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ等）が立ち上がる「付け根」部分にあたる。この取水ポンプ位置における浸水高が，（防波堤による防護を受けても）５，６号機前面ではＯ．Ｐ．＋１０ｍを超えており，２号機前面でもＯ．Ｐ．＋９．２４４ｍに達しており，１０ｍ盤への遡上とは「紙一重」の状態である。以上から，取水ポンプ位置における本件津波の浸水高であるＯ．Ｐ．＋１１ｍと，２００８年推計によるＯ．Ｐ．＋９．２４４ｍを対比すれば，その間の差は僅かなものにとどまるのである。また，本件地震によって福島第一原発の地盤は津波の襲来の時点においては既に約０．６ｍ沈降しているのであり，２００８年推計によるＯ．Ｐ．＋９．２４４ｍの浸水高は，実質的にはＯ．Ｐ．＋９．８４４ｍの浸水高に相当するものであり，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ盤との差はないに等しい状態といえる。


２００８年推計による取水ポンプ位置における浸水高は，５号機でＯ．Ｐ．＋１０．１８２ｍ，２号機で＋９．２４４ｍであり，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超えるか，又は僅差にとどまる。また，本件地震によって福島第一原発の立地点の地盤は約０．６ｍの沈降を示しているが，こうした沈降自体は，現在の地震学においては事前に予測できるものではないが，他方で，日本海溝沿いのプレート間地震に伴って太平洋に面した沿岸部において相当程度の地盤の沈降が起こる可能性も排除することはできない。そうすると，こうした地盤の沈降の可能性（本件地震では約０．６ｍ）を考慮すれば，上記の５号機，２号機のポンプ位置での浸水高は，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ盤への東側からの浸水があり得ることを示すものといえるのであり，少なくともその可能性を排除し対策を不要とするほどの浸水高の「余裕」はないものといえる。また，「２００８年試計算結果に基づく確認の結果について」（甲Ａ１４８）の推計によれば，敷地の南北に防潮堤を設置するとその影響で東側前面部分からも２．５ｍもの遡上が生じ得るということは，２００８年推計自体によったとしても，僅かな条件の変動によって，東側前面からのＯ．Ｐ．＋１０ｍ盤への遡上が起こり得ることを示しているものである。よって，敷地南側のみに防潮堤を設置するだけでは１０ｍ盤への浸水は防げない。以上より，被告国の主張は失当である。
ｄ２００８年推計を前提とすれば大物搬入口等の水密化が求められる
こと
２００８年推計においては構造物（建屋等）が考慮に入れられておらず，タービン建屋等の建物が存在しない前提で（平坦な地形として）遡上計算がされているが，タービン建屋等の存在を考慮に入れた津波の地上部での遡上の推計計算に比較して，２００８年推計の地点ごとの浸水高の推計には誤差が生じ得る。しかし，２００８年推計は，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ盤への遡上があることを前提としているものであり，地上部での津波挙動の態様にタービン建屋等の構造物の存在が影響するが，仮に建屋等の存在を考慮に入れた場合には，それを考慮に入れなかった場合に比較して，浸水高が低くなる可能性もあるが，逆に高くなる可能性もある。特に，敷地に津波が遡上したことを前提とした場合，平坦地における挙動に比して，建屋等の構造物が存在した場合に，これに進行を阻まれることによって，遡上高（＝浸水高）が増幅することがあり得ることは容易に推定できる。すなわち，建屋等の構造物の存在を考慮に入れた場合には，浸水高はより大きくなることも十分に想定できるといえる。したがって，推計される浸水高に過小評価の危険があることを踏まえて，安全裕度を見込んだ対策が講じられるべきことは当然であり，敷地への浸水が前提とされているにもかかわらず，構造物の存在が考慮されていないことから推計される浸水高の精度に問題があるとして，対策を放棄することを正当化する被告国の主張は失当である。２００８年推計においては，４号機において２．６ｍの浸水深が計算されていること，１ないし３号機においても１ｍ以上ないし２ｍ前後の浸水深が計算されていること，そしてこの浸水深の推計については，被告国も指摘するように建屋等の構造物の存在が考慮に入れられていないことに伴う推計上の誤差が伴うことからすれば，１ないし４号機の全ての号機において，大物搬入口等の開口部の水密化が図られるべきである。
ｅ本件津波に対しても大物搬入口が相当程度の浸水防護機能を果たし
得たこと
本件津波による福島第一原発の１ないし３号機のタービン建屋１階及び共用プール建屋１階に浸水した海水の深さ（浸水深）は，３０ｃｍから最大１１０ｃｍにとどまるものである。これらの建屋の周囲において観測されている津波自体の浸水深は，２ｍ以上（１号機）又は４ないし５ｍ（２号機及び３号機）であり，外部の浸水深と建屋内の浸水深は大きく異なる。こうした事実は，タービン建屋への海水の浸入経路は，「大物搬入口」，「入退域ゲート」，「機器ハッチ」及び「Ｄ／Ｇ給気ルーバ」であったが，これらの浸入口となった部分も完全に破壊されたものではなく，建屋への海水の浸入を防ぐ機能を相当程度果たしていたことを示すものである。また，開口部が完全に開放されれば，当然に建物内においても建屋周囲に近い浸水深となるはずであり，また，建屋内に漂流物が流れ込むこととなる。しかし，１ないし３号機においてはこうした事態は観測されていない。これに対し，４号機においては，定期検査中でありタービン建屋の大物搬入口が開放されていたことから，この開口部から建屋内に流入した海水は建屋の２階にまで到達し２階の手すりを変形させている。また，１階部分には大量の漂流物が流れ込み，機器に衝突し，漂流物の堆積が確認されている。
これらの浸入口となった開口部については，特別の防水対策も取られておらず，主要な浸水経路である大物搬入口については，そもそもシャッター式の構造にすぎず津波の水圧や漂流物の衝突に対しても脆弱な構造であったが，最高４ないし５ｍの浸水深（２，３号機）に対して相当程度の浸水防護機能を果たしていたこととなる。こうした事実は，建屋敷地への津波の遡上があり得ることを踏まえて，敷地に遡上した海水がタービン建屋等に浸水することを防護するための水密化等の措置を採ってさえいれば，タービン建屋及び共用プール建屋等への浸水を防護することは十分可能であったことを示している。仮に建屋自体の水密化によっても完全な浸水防護に失敗したとしても，それによって建屋内にもたらされることが想定される海水の浸入は，４号機においてみられたような「漂流物をも伴った海水の流入」という態様ではなく，水密化機能の一部の破綻による漏水にとどまるであろうことは明らかである。このような漏水が生じたとしても，その際の，浸水の影響は「波圧等を伴う流入」となるとは考えられないのであり，建屋内に一定の浸水深の浸水が生じたとしても，それは，波圧を伴わない静水圧にとどまるといえる。そして，非常用電源設備及びその附属設備の重要機器が設置されている部屋等の区画について，想定される浸水深に対応する水密化による防護措置を講じておけば，非常用電源設備及びその附属設備が被水によって機能喪失するという最悪の事態を回避することは十分に可能だったといえる。以上より，タービン建屋等の大物搬入口等の水密化による建屋自体の水密化とともに，建屋内部の重要機器が設置されていた部屋等の区画を水密化して津波の影響から防護することによって，非常用電源設備及びその附属設備の機能を津波から防護することは，確実に可能であったといえる。


ｆ敷地南側から流入する２００８年推計への対応では東側前面からの遡上による本件津波の被害を回避できなかったとの主張について２００８年推計における津波の敷地遡上後の挙動は，敷地南側から建屋が所在する北側方向に向かって海水が流入するというものであったのに対し，本件津波の流況（流入方向と流入速度）も，２００８年推計と同様に，敷地南側から北側方向への流入が特に大きく，東側前面からの遡上の効果は限定的なものにとどまっている。よって，２００８年推計の津波が示す津波波圧と，本件津波によって建屋に及んだと推定される津波波圧は，少なくとも同等程度のものであったと推定される。今村文彦（以下「今村」という。）教授の意見書（丙Ａ１０５，以下「今村意見書」という。）では，２００８年推計の示す浸水深について，「１ないし２号機タービン建屋海側前面の浸水深」を推計の基礎としている。しかし，２００８年推計は，被告国も指摘するとおり，そもそも敷地上の構造物（建屋）の存在を考慮に入れず，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ盤が平坦であることを前提に浸水高を推計している。敷地に遡上した津波の流れは，実際にはタービン建屋等の構造物にその流れを妨げられることによって，平坦地を流れる以上の浸水高をもたらすことがあり得ることは当然に想定される。したがって，建屋の存在が考慮に入れられていない２００８年推計に基づいて想定すべき浸水深について，「１ないし２号機タービン建屋海側前面」で把握すること自体合理性を欠く。２００８年推計によって想定される津波波圧を把握しようとするのであれば，１ないし４号機の各号機について，タービン建屋及び原子炉建屋が立地している敷地範囲を全体として観察し，その中で最も浸水深が大きくなる部分の浸水深を前提として，想定される最大の津波波圧を推計すべきである。また，今村意見書が２００８年推計による波圧の推計の前提とした浸水深については，その前提の数値自体が不正確であり，今村意見書の「おおむね１ｍくらい」という評価は，被告国の主張に誤導されたものと推定されるが，専門家として意見を述べる以上，資料の原典を自ら直接に確認するべきだったのであり，この点は同意見書の信用性を全体として低めるものといわざるを得ない。さらに，今村意見書が，本件事故以前における津波波圧推定について最も信頼に足りるものとし，２００８年推計による津波の波圧推計に利用すべきものとする朝倉らの式（今村意見書５０頁注１９参照）は，浸水深を前提として，浸水深の静水圧の３倍の波圧を評価しておけば動水圧にも十分耐性を持つというものであり，動水圧を含む津波波圧の評価は，浸水深に正比例するものとされている。これを前提とすれば，今村意見書が「おおむね１ｍくらい」と（誤って）前提とした浸水深に対し，２００８年推計の津波が示す浸水深を正しく読み取ることによって，２００８年推計によって想定される最大の津波波圧を推計することは可能であるところ，２００８年推計の津波の示す１ないし４号機の最大の浸水深から推定される津波波圧の推計結果は以下のとおりである。
①１号機浸水深は１ｍ以上
約３０ｋＮ／m2×１以上＝約３０ｋＮ／㎡以上
②２号機浸水深は１.５ないし２ｍ程度
約３０ｋＮ／m2×１.５ないし２程度＝約４５ないし６０ｋＮ／㎡
程度
③３号機浸水深は２ｍ程度
約３０ｋＮ／m2×２程度＝約６０ｋＮ／㎡程度
④４号機浸水深は２．６０４ｍ
約３０ｋＮ／m2×２．６０４＝約７８．１２ｋＮ／㎡以上の結果は，本件津波によってもたらされる津波波圧と同等以上のものである。２００８年推計は地上の構造物の存在を考慮に入れていない平坦地を前提としたものであり建屋等の存在によって上記の推計値以上の浸水深となる可能性があることに加えてＯ．Ｐ．＋１０ｍへの津波遡上が前提とされ，１ないし４号機のいずれについても，津波波圧を考慮に入れた建屋の水密化の防護措置が講じられるべきことからすれば，１ないし４号機の各号機ごとの推計浸水高に応じて，各号機ごとに津波波圧に対する強度を個別に算定して水密扉を設計することは考え難く，「深刻な災害が万が一にも起こらないようにする」という観点からは，１ないし４号機のうちで最大の浸水深を示す４号機の浸水深を前提とした津波波圧（約７８．１２ｋＮ／㎡）を前提とした設計が全号機で採用されることが想定される。これは，今村意見書が推定するところの本件津波による津波波圧（５８ｋＮ／㎡）を大幅に上回るものである。以上より，２００８年推計の津波が示す津波波圧と，本件津波によって建屋に及んだと推定される津波波圧は，少なくとも同等程度のものであったと推定される。
（被告国の主張の要旨）
ア予見可能性の存在を仮定しても，本件事故前の知見を前提に津波対策を行
った場合には，本件事故の結果回避可能性がないこと
規制権限の不行使が違法となるのは，ある時点において，予見可能な被害に応じた適切な結果回避措置を事業者が講じるように，所管行政庁が規制権限を行使すべきであったにもかかわらず，それを怠ったという行為規範からの逸脱という点に求められるところ，結果回避可能性を考える上でも，行政庁に事後的な知見や事後的に可能となった措置を講じるように求めることは不可能であるから，その当時の科学的知見に基づいて適切と考えられていた結果回避措置によって結果を回避できる可能性があったのかどうかを問題としなければならない。また，規制権限の不行使が違法になるということは，行政庁に一定の規制権限の行使を義務付けるということであり，それによって，事業者は行使された規制権限の内容に沿って結果回避措置を実施しなければならないことになるのであるから，事業者にそのような負担を負わせる以上，規制権限を行使することで実施されることになる結果回避措置によって被害の発生を回避できることについて，客観的かつ合理的な根拠がなければならない。そうすると，ある結果回避措置によって結果回避可能性があるというためには，原則として，規制権限の不行使が問題となっている時点で，当該結果回避措置を採ることが物理的に可能であっただけでは足りず，当時の確立した科学的・工学的知見によって，当該結果回避措置が，問題となっている被害を回避できる措置として導かれる状況にあったことが必要となる。
本件事故前の工学的知見に照らし，津波対策として導かれる結果回避措
置について
ａドライサイトコンセプトについて


本件事故前の知見に照らして適切と考えられる措置を正しく認定するためには，その前提として，原子力発電所における津波対策がどのような考え方の下で行われるものであるのかを理解する必要がある。本件事故前の時点では，原子力発電所における津波対策は，ドライサイトコンセプトに基づいて行われてきた。ドライサイトコンセプトとは，安全上重要な全ての機器が設計基準津波の水位より高い場所に設置されることなどによって，それらの機器が津波で浸水するのを防ぎ，津波による被害の発生を防ぐという考え方である。福島第一原発についても，ドライサイトコンセプトに基づいて，安全上重要な機器のほとんどが設置される主要建屋の敷地高さを，想定される津波の高さ以上のものとして津波の侵入を防ぐことを基本としつつ，津波に対する他の事故防止対策も考慮して，津波による浸水等によって施設の安全機能が重大な影響を受けるおそれがないものとすることを求めてきた。福島第一原発の原子炉設置許可処分における安全審査においては，立地条件として「海象」について調査審議されているところ，潮位の記録として，小名浜港（敷地南方約５０km）における観測記録によれば，昭和３５年のチリ地震津波の波高が最高でＯ．Ｐ．＋３．１２２ｍがあった一方，福島第一原発の主要建屋の敷地高さがＯ．Ｐ．＋１０ｍであったことから，津波の不確定性を考慮しても，敷地高さと想定津波との間に十分な高低差があり，ドライサイトとして津波対策が図られているものと判断されたほか，本件事故前における最終的な想定津波の最大値も津波評価技術に基づいたＯ．Ｐ．＋６．１ｍであることから，ドライサイトとして津波対策が図られているものと判断されてきた。
ｂ本件事故前の科学的・工学的知見に照らした場合，敷地高さを超える津波が予見された場合に導かれる対策は，防潮堤・防波堤等の設置によってドライサイトであることを維持するというものであったこと本件事故前の科学的知見・工学的知見に照らした判断としては，主要建屋の敷地高さを超える津波が予見された場合に導かれる対策は，防潮堤・防波堤等の設置によってドライサイトであることを維持することであり，かつ，このような対策が最も望ましいとされていた。これに対し，本件事故後には，防潮堤以外の津波対策（水密化など）の措置も講じられるべきであった旨の考え方も示されている。しかし，本件事故前までの工学的知見として確立していた事項や種々の見解等の成熟度については，いまだ津波評価技術によって導き出された最大想定津波として，どのような想定外の津波を想定すべきかという知見や当該津波に対する具体的な対応方法に関する知見がなく，これを研究・開発している途中の段階にあったのであり，津波工学の分野において，「防潮堤・防波堤等の設置」以外の結果回避措置の対策を採るためには研究に約５年，施工に約５年の合計１０年程度を要する段階にあったのであり，本件事故前までにこれを行うことが不可能であった。そして，本件事故前も現在も，津波工学は，首藤名誉教授や今村教授を中心に研究・発展してきた学術分野なのであり，本件事故以前の段階で，両名とも実質的に想定津波を超えた場合の対策として具体的な仕様を算出するだけの知見が存在していなかった旨述べていることからすると，他に津波工学的に見て具体的な津波対策を可能とするような専門的知見は存在していなかったというほかなく，本件事故前の工学的知見に照らして，本件事故後に示されたような津波対策が本件事故前に導かれることはあり得なかったといえる。以上のとおり，本件事故前の科学的・工学的知見に照らした場合，敷地高さを超える津波が予見された場合に導かれる対策は，防潮堤・防波堤等の設置によってドライサイトであることを維持するというものであり，それ以外の対策，あるいはそれに付加した対策が導かれることはあり得ない。
本件事故前の科学的・工学的知見に照らし，適切と考えられた対策を講
じた場合，本件事故が防げなかったこと
本件事故前の科学的・工学的知見に照らした場合，敷地高さを超える津波が予見された場合に導かれる対策は，防潮堤・防波堤等の設置によってドライサイトであることを維持するというものになるところ，仮に被告国において，福島第一原発の敷地地盤面を超える何らかの津波の予見が可能となったために，ドライサイトコンセプトの下で何らかの規制権限を行使し，事業者が防潮堤・防波堤等の設置によってドライサイトであることを維持する対策を講じたとしても，「長期評価の見解」を前提にした津波対策では，試算津波と本件津波の規模（継続時間の違いを前提にした水量，水圧のほか浸水域や浸水域ごとの浸水深，津波の遡上方向等）が全く異なるものであったことから，本件津波を防ぐことは不可能であったのであり，本件事故の結果回避可能性は認められない。
原告らが主張する結果回避措置が本件事故後の知見を前提とするもの
であること
本件事故前に津波対策として主要施設の水密化や非常用電源・配電盤・高圧注水系等へ接続するための各種ケーブル等の高所移設を行うべきなどという提言をした者は，事業者，被告国，専門家の中に１人もおらず，そのような発想自体がなかった。したがって，原告らの主張する①ないし③の措置は，本件事故を踏まえて考えられた措置であり，本件事故の知見がない段階で原告らの主張する措置を講ずるべき義務が導き出されるものではないため，原告らの主張は失当である。また，原告らの主張は防潮堤の設置及びその効果を考慮しないものであるが，防潮堤の設置及びその効果を無視した水密扉の設計は本件事故後に策定された新規制基準における津波防護対策の考え方とも相反するものであり，本件事故の知見を踏まえた新規制基準においても求められていない事項を結果回避措置として講じるものであって，現在の法規制体系とも整合しない独自の理論であるから，本件事故前はもちろん，現在においても現実的な結果回避措置であるとは認められない。
原告らが主張する結果回避措置をもって本件事故を回避できたとは認
められないこと


原告らが被告国の予見可能性を基礎付ける中核として平成２０年に被告東電が行った２００８年推計を据える以上，結果回避措置も同推計を前提にして導き出されなければならない。そして，２００８年推計で想定された津波は，本件地震に伴う津波と相当異なるものであった上に，そもそも構造物を考慮に入れていないものであるから，水密扉の設置が想定される各地点における浸水高を適切に推計したものとはなっていない。また，２００８年推計を前提にした場合，本件地震に伴う津波において最も建物内への浸水量が多かったと考えられるタービン建屋東側の大物搬入口等付近の浸水深は，１ないし３号機で浸水深１ｍ前後，４号機で２ｍ前後だったのであり，このような推計を前提に福島第一原発１号機ないし４号機の全建屋について一律浸水深２ｍの水圧に耐えられる使用の水密扉を設ける結果回避義務を講ずべき義務が生ずる根拠が不明である。福島第一原発１号機ないし４号機の建屋について敷地高さを２ｍ超える津波を想定して水密化等の結果回避措置を講じていれば，本件地震に伴う津波のように敷地高さを５ｍ超える津波が到来しても水密機能を維持することができたとする原告らの主張は，本件事故前の原子力発電所の構造物の安全裕度が３であったことを前提とするところ，そのような慣習があったことを示す証拠はない。さらに，仮に水密扉を設けるとしても，設計条件を決める上で水圧又はその前提となる浸水高が適切に想定されれば足りるというものではなく，津波が当該水密扉に到達した時の波力や漂流物が衝突した場合の衝撃力，いわゆる動的な力についても考慮した上で，適切な安全率を設定するなどして水密扉の設計がされなければならない。２００８年推計における４号機側からの回り込みによる津波は，海側に面しているタービン建屋大物搬入口の扉に直接の波力や漂流物の衝撃力が作用する方向にはないことから，仮に２００８年推計に基づきタービン建屋大物搬入口に水密扉を設置したとしても，本件津波による波力等に耐え得るようなものであったかどうかも不明であり，本件事故前の知見に基づいて波力評価をした上で水密扉・強化扉を設計した場合，その水密扉・強化扉は本件津波の波圧に耐えられなかった可能性がある。そして，設置される水密扉自体が想定される地震動に対して十分な耐震性を有するか否かも別途計算しなければならないところ，原告らは，いかなる根拠をもって，地震動の影響を踏まえていない推計のみによって水密扉の仕様を定め，これによって本件事故を回避できたと主張するのか明らかでない。本件事故前の状況及び許認可手続に要する時間等を考慮した場合，本件
津波までに対策工事を終えることができないこと
被告国が，被告東電から２００８年推計の結果を受けたのは，本件地震の４日前である平成２３年３月７日であり，２００８年推計の試算を根拠として規制権限を行使したとしても４日間で対策工事を行うことはおよそ不可能である。
また，仮に被告東電が２００８年推計を行った時期を起点として，規制権限を行使して対策工事を行わせようとしたとしても，許認可や設備施設の設計・施工に要する期間などを全て含めると，全体として，被告国が対策工事を行わせるために規制権限を行使したとしても，権限行使に向けた動機付けを受けた時点から被告東電による結果回避措置が完了するまでに，優に約５年を超える期間を要したと考えられる。
したがって，本件事故前の状況下で，被告国が，「長期評価の見解」を前提に防潮堤設置による対策工事をさせるべく規制権限を行使したとしても，対策工事終了までは優に５年以上を要したと認められるのであるから，２００８年推計時を起算点とした場合，時間的な側面からも本件事故についての結果回避可能性は認められない。
４省令６２号３３条４項に反することを理由とした技術基準適合命令を発しな
かったことの違法性
（原告らの主張の要旨）
⑴省令６２号３３条４項に基づく技術基準適合命令を出すべきであったこと福島第一原発各号機の非常用電源設備及びその附属設備は，非常用ディーゼル発電機本体については，１号機，３号機及び５号機の各Ａ系・Ｂ系は，いずれも各号機タービン建屋地下１階に設置されており，同フロアへの津波による浸水に対して，同時に機能喪失に至る配置であり，電源供給の要である非常用高圧配電盤（Ｍ／Ｃ）も，２号機ないし５号機のＣ系・Ｄ系は，いずれも各号機のタービン建屋地下１階に設置されており，１号機のＣ系・Ｄ系も１階に設置されていた。このように，非常用高圧配電盤（Ｍ／Ｃ）も，各号機のタービン建屋地下１階への津波による浸水に対して，同時に機能喪失に至る配置であった。非常用高圧配電盤の２号機及び４号機のＥ系も，いずれも共有プール地下１階に設置されており，同共有プール地下１階への浸水に対して，同時に機能喪失する配置にあった。このように，福島第一原発各号機の非常用ディーゼル発電機及び非常用高圧配電盤は，同じフロアに集中的に設置されており，設置フロアへの津波による浸水によって同時に機能喪失する配置であった。そして，非常用ディーゼル発電機及び非常用高圧配電盤は，省令６２号３３条４項の規定する「非常用電源設備及びその附属設備」に当たり，これらは上記のとおり，同じフロアに集中的に設置されており，このような配置は，「多重性又は多様性，及び独立性」の要件，特に「独立性」の要件を満たしているものとはいえない。したがって，経済産業大臣は，被告東電に対し，電気事業法４０条，省令６２号３３条４項に基づき，非常用電源設備及びその附属設備をその一部でも高い位置に配置するなど分散配置する，系統の一部でも水密化するなどし，共通要因たる津波の浸水に対して非常用電源設備及びその附属設備の「独立性」を確保するように，技術基準適合命令を出すべきであった。⑵電気事業法３９条に基づき省令改正を行うべきであったこと仮に被告国に上記の技術基準適合命令を出す権限がなかったとしても，電気事業法及び原子力関連法令の趣旨・目的・規制権限の性質からすれば，経済産業大臣は，遅くとも平成１８年までには，上記のような技術基準適合命令を行使できるよう，電気事業法３９条に基づき，省令改正を行うべきであった。具体的には，省令６２号３３条４項の「独立性」の共通要因に，津波による浸水を対象として加える改正をするなどして，津波に対しても非常用電源設備及びその附属設備の「独立性」を確保させる技術基準適合命令を行使できるように省令を改正すべきであった。
そして，経済産業大臣は，非常用電源設備及びその附属設備をその一部でも高い位置に設置するなど分散配置する，系統の一部でも水密化するなどし，共通原因なる津波の浸水に対して非常用電源設備及びその附属施設の「独立性」を確保することによって，本件津波による全交流電源喪失を回避することができた。
（被告国の主張の要旨）


⑴平成１３年安全設計審査指針及び省令第６２号における溢水対策平成１３年安全設計審査指針及び省令６２号においては，内的事象と外的事象を分けて規定しており，溢水対策についても，機器のランダムな故障や運転・保守要員の人的ミス等の内的事象と地震，津波等の自然現象である外的事象とに分けて考慮されていた。
すなわち，内的事象における溢水対策については，平成１３年安全設計審査指針の指針４「内部発生飛来物に対する設計上の考慮」において，「安全機能を有する構築物，系統及び機器は，原子炉施設内部で発生が想定される飛来物に対し，原子炉施設の安全性を損なうことのない設計であること」を要求しており，同指針の解説で，内部発生飛来物とは，「内部発生エネルギーの高い流体を内蔵する弁及び配管の破断，高速回転機器の破損，ガス爆発，重量機器の落下等によって発生する飛来物」とし，考慮すべきものとして，二次的影響たる「溢水」等も挙げ，内的事象における溢水への対策を明示している。電気事業法の委任に基づき技術基準について定めた省令６２号は，炉規法に基づく設置許可段階における原子炉施設の基本設計ないし基本的設計方針に関わる事項について原子力安全委員会が定めた指針類を前提として，原子炉施設の詳細設計に係る技術基準を定めたものであるから，技術基準の内容は，原子力安全委員会が定めた指針類と整合的，体系的に解されるべきものである。そして，内部発生飛来物（内的事象による溢水を含む。）については，平成１３年安全設計審査指針の指針４を前提とする省令６２号８条４項は，「原子炉施設に属する設備であつて，蒸気タービン，ポンプ等の損壊に伴う飛散物により損傷を受け，原子炉施設の安全性を損なうことが想定されるものには，防護施設の設置その他の損傷防止措置を講じなければならない」と規定している。同項は「溢水」について明示的には規定していないが，上記のとおり同項の前提となる平成１３年安全設計審査指針の指針４の解説では内部発生飛来物の二次的影響として「溢水」を挙げており，省令６２号８条４項においても溢水は考慮されているといえる。
これに対し，津波等の外的事象における溢水対策については，平成１３年安全設計審査指針の指針２「自然現象に対する設計上の考慮」において，「安全機能を有する構築物，系統及び機器は，地震以外の想定される自然現象によって原子炉施設の安全性が損なわれない設計であること」を要求しており，同指針２の解説では，予想される自然現象として，「洪水，津波」等を挙げており，外的事象による溢水への対策が考慮されている。加えて，溢水対策については，平成１３年安全設計審査指針の指針２を前提とする省令６２号４条１項において，原子炉施設等が洪水，津波等の「想定される自然現象」により「原子炉の安全性を損なうおそれがある場合には，防護措置，基礎地盤の改良その他の適切な措置を講じなければならない」と規定している。このように，溢水対策は，基本設計ないし基本的設計方針に関する平成１３年安全設計審査指針及び詳細設計に関する省令６２号において，内的事象と外的事象をそれぞれ明確に区別して規定し，考慮されていた。⑵省令６２号３３条４項の「独立性」においては「共通要因」として溢水及び
浸水は考慮を要しないこと
本件事故当時の省令６２号３３条４項は，平成１３年安全設計審査指針の指針４８「電気系統」の３を前提として定められたものであるところ，省令６２号３３条４項は，非常用電源設備及びその附属設備について多重性又は多様性及び独立性を有していなければならない旨規定している。その「独立性」とは，平成１３年安全設計審査指針における「独立性」と同義であり，二つ以上の系統又は機器が設計上考慮する環境条件及び運転状態において，共通要因又は従属要因によって，同時にその機能が阻害されないことをいう。ここでいう，共通要因とは，二つ以上の系統又は機器に同時に作用する要因であって，例えば環境の温度，湿度，圧力，放射線等による影響因子及び系統又は機器に供給される電力，空気，油，冷却水等による影響因子をいい，従属要図とは，単一の原因によって必然的に発生する要因をいう。想定される地震及び津波等の外的事象に対しては，平成１３年安全設計審査指針の指針２及び平成１８年耐震設計審査指針が定められ，これらの規定において外的事象に対する安全性が考慮されており，外的事象である津波による溢水対策については，平成１３年安全設計審査指針の指針２の２及び省令６２号４条１項において考慮される。そして，平成１３年安全設計審査指針の指針４８の３は，内的事象について定めたものであって，外的事象について定めたものではない。したがって，平成１３年安全設計審査指針の指針４８の３と整合的に解すべき省令６２号３３条４項にいう「独立性」の内容として挙げる共通要因においても，外的事象である津波による溢水及び浸水は考慮を要しない。
他方，内的事象による溢水対策については，平成１３年安全設計審査指針の指針４及びこれを前提とした省令６２号８条４項に規定されている。省令６２号８条４項の「原子炉施設に属する設備」には，省令６２号３３条４項「非常用電源設備及びその附属設備」も含まれ，「非常用電源設備及びその附属設備」については，省令６２号８条４項において，内的事象による溢水対策が考慮されているため，内的事象による溢水は省令６２号３３条４項にいう「共通要因」とならない。したがって，既に省令６２号８条４項において，非常用電源設備及びその附属設備についても内的事象における溢水対策が考慮されている以上，改めて省令６２号３３条４項にいう「独立性」の内容である「共通要因」として溢水及び浸水を考慮する必要はない。
平成１３年安全設計審査指針の指針４８の３及びこれを前提とする省令６２号３３条４項が規定する「独立性」に関する「共通要因」としては，溢水及び浸水は考慮を要しないとされていたのであるから，溢水及び浸水という事象を前提として「独立性」の要件として，同じ建屋及びフロアに非常用電源設備を設置しないことまで求められていたものではない。


平成２４年に炉規法が改正される前の安全設計審査指針（平成１３年安全設計審査指針）における「独立性」の定義とは，「二つ以上の系統又は機器が設計上考慮する環境条件及び運転状態において，共通要因又は従属要因によって，同時にその機能が阻害されないことをいう。」とされていたところ，設置許可基準規則２条２項１９号においても，「独立性」とは「二以上の系統又は機器が，想定される環境条件及び運転状態において，物理的方法その他の方法によりそれぞれ互いに分離することにより，共通要因又は従属要因によって同時にその機能が損なわれないことをいう」と定義されており，「独立性」の意味内容として位置的分散までは明示していない。そして，設置許可基準規則は，平成２４年の炉規法改正によりシビアアクシデントが法規制の対象とされたことを受け，「第二章設計基準対象施設」と「第三章    重大事故等対処施設」を分けて規定しており，従前から法規制の対象であった「設計基準対象施設」に関する規定である設置許可基準規則３３条７項は「非常用電源設備及びその附属設備は，多重性又は多様性を確保し，及び独立性を確保し，その系統を構成する機器又は器具の単一故障が発生した場合であっても，運転時の異常な過渡変化時又は設計基準事故時において工学的安全施設及び設計基準事故に対処するための設備がその機能を確保するために十分な容量を有するものでなければならない」と規定し，非常用電源設備及びその附属設備の独立性を求めるものの，設置許可基準規則の解釈には，位置的分散を求める記載はない。他方，新たに法規制の対象とされた「重大事故等対処施設」に関する規定である設置許可基準規則４２条の解釈においては，「上記３(a)の機能を有する設備は，設計基準事故対処設備及び重大事故等対処設備（特定重大事故等対処施設を構成するものを除く。）に対して，可能な限り，多重性又は多様性及び独立性を有し，位置的分散を図ること」と記載され，同様に「重大事故等対処施設」に関する規定である設置許可基準規則４７条の解釈においても，「上記a)及びb)の重大事故防止設備は，設計基準事故対処設備に対して，多様性及び独立性を有し，位置的分散を図ること」と記載されている。このように，設置許可基準規則の解釈においては，位置的分散は「独立性」の内容とは異なるものと理解されており，平成２４年の炉規法改正により新たに法規制の対象とされた「重大事故等対処施設」に関する規定においてのみ求められている。したがって，平成２４年炉規法改正前から法規制の対象であった「設計基準対象施設」においては，非常用電源設備及びその附属設備の位置的分散までは求めていないと解されるのであり，この点は，上記炉規法改正前においても別異に解すべき理由はないから，平成１３年安全設計審査指針の指針４８の３及びこれを前提とする省令６２号３３条４項の「独立性」の内容として，非常用電源設備等を同じ建屋及びフロアに設置しないことまでが求められていたものではない。
⑶以上のとおり，平成１３年安全設計審査指針４８の３及びこれを前提とする省令６２号３３条４項が規定する「独立性」に関する「共通要因」としては，溢水及び浸水は考慮を要しないとされていたのであるから，溢水及び浸水という事象を前提として，「独立性」の要件として，同じ建屋及びフロアに非常用電源設備を設置しないことまで求められていたものではない。そして，そもそも，省令６２号３３条４項は，溢水に対する考慮を求める規定ではなく，非常用電源設備等の位置的分散を求めるものではないから，複数の非常用ディーゼル発電機，非常用高圧配電盤が，同じ建屋及びフロアに設置されたことから「独立性」を欠くとの原告らの主張は，平成１３年安全設計審査指針及び省令６２号の体系や「独立性」の意味内容を正解しないものであって失当である。そして，仮に原告らの主張する措置を採ったとしても，前記のとおり，本件事故についての結果回避可能性が認められない。
５シビアアクシデント対策についての規制権限不行使の違法性
（原告らの主張の要旨）
⑴１９９０年代初めに我が国においてもシビアアクシデント対策の必要性が認識されながらも法規制化が見送られていたところ，経済産業大臣は，万が一にも原子力発電所が地震及びこれに随伴する津波の影響で全交流電源喪失及び原子炉の最終ヒートシンクの喪失という事態が発生しないように，電気事業法３９条によって委任された技術基準省令を適切に改正する権限，同法４０条によって委任された適切な技術基準に適合させる権限に基づき，被告東電に対し，福島第一原発の原子炉が，地震及びこれに随伴する津波による全交流電源機能喪失及び原子炉の最終ヒートシンク喪失を回避するために必要な措置をとらせるべきであったにもかかわらず，この規制権限行使を怠ったことは，原子力発電所の原子炉を規制する原子力基本法，炉規法，電気事業法の趣旨・目的及びこの分野における規制権限の在り方を踏まえれば，その不行使は許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められ，原告らとの関係において，国賠法１条１項の適用上違法となる。
⑵シビアアクシデント対策の必要性に関する国際的な認識の高まりと被告国
の認識
アシビアアクシデント対策の必要性に関する国際的な認識の高まりスリーマイルアイランド原子力発電所事故及びチェルノブイリ原子力発電所事故を経験して，国際社会は，１９８０年代から１９９０年代に，運転開始後の原子力発電所について，設計者が責任をもって保障した条件（設計基準事象）を超えるような事態を原因として，安全装置が有効に働かず炉心損傷が起こり得るという現実を直視し，シビアアクシデント対策を研究，法規制化することを急速に進展させた。国際原子力機関（ＩＡＥＡ）が２０００（平成１２）年に策定した原子力安全基準「ＮＳ－Ｒ－１」は，５層の深層防護による対策の必要性を指摘した。
第１層異常運転及び故障の防止
第２層異常運転の制御及び故障の検出
第３層設計基準内への事故の制御
第４層事故の進展防止及びシビアアクシデントの影響緩和
第５層放射性物質の放出による放射線影響の緩和
第１層から第３層は設計基準内の対策であり，第４層は設計想定を超える事象であるシビアアクシデントに対する対策であり，第５層はシビアアクシデントが発生してしまった後の防災対策である。
原子力の安全確保の目的は，伊方原発最高裁判決が指摘するとおり，「当該原子炉施設の従業員やその周辺の住民等の生命，身体に重大な危害を及ぼし，周辺の環境を放射線によって汚染するなど，深刻な災害を引きおこすおそれがあることにかんがみ，右災害が万が一にも起こらないようにするため」である。


その基本の考え方が深層防護の安全思想であり，深層防護とは，多層の安全対策を準備しておくこと及び各層の安全対策を考えるときには全体として特定の層に過度に依存せずに有効性を持たせることである。多層の安全対策を用意する理由は，前段の対策がどのように厳重なものであっても，それが機能しない可能性があるという不確かさを否定できずその不確かさに備えるためであり，特定の層に過度に依存しなくても有効であることを求める理由は，いずれか１つの層に過度に依存するとその層が機能を失うことにより安全確保に支障をきたすことを防ぐためである。つまり，深層防護とは，設計基準を厳重化することと同時に，それでも設計基準を超える事象が発生する可能性があることに備えて，設計基準事象と同列に，第４層，第５層の防護対策を採ることを安全確保の基本とすべきであるとの規範である。代表的なシビアアクシデント対策としては，①原子炉の緊急停止（スクラム）が不能となる過渡的事象（ＡＴＷＳ）に対する対策に関するもの，②炉心損傷の結果，燃料被覆管と蒸気／水との化学反応により圧力容器内に発生する水素の制御（水素対策）に関するもの，③全交流電源喪失状態に関するもの及び④格納容器耐圧強化ベント（格納容器の過圧破損の防止を目的として核分裂生成物〔ＦＰ〕を含む格納容器雰囲気を部分的に環境へ放出せざるを得なくなった場合にも，これを管理された状態で行うために，格納容器に専用のベントライン〔フィルター付の場合を含む〕を設置して利用すること）に関するものなどがある。これらについては，フランスにおいては，①ないし④のいずれについても，既設炉及び新設炉を問うことなく法規制の対象に取り込んでいる。また，米国においては，１９８１（昭和５６）年に水素制御規則（新設炉・既設炉対象）が，１９８４（昭和５９）年にはＡＴＷＳ規則（新設炉対象）が，そして，１９８８（昭和６３）年はＳＢＯ規則（新設炉対象）が制定されて，それぞれ法規制の対象とされている。米国においては，１９９１（平成３）年から外部事象を含めた確率論的安全評価：外部要因評価の実施を事業者に要求し，「地震」，「内部火災」，「強風・トルネード」，「外部洪水」，「輸送及び付近施設での事故」という外部事象について評価手法を開発し評価を行い，１９９６（平成８）年にはこの評価を終了した。そして，２００２（平成１４）年４月に，米国原子力規制委員会（ＮＲＣ）は，この対策実施をまとめた知見報告書（ＮＵＲＥＧ―１７４２）を発表した。原子力規制委員会（ＮＲＣ）は，１９８８（昭和６３）年６月に，外部電源喪失の発生頻度及び継続時間の評価，非常用交流電源系の信頼性評価等，全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）についての技術的評価を行ったＮＵＲＥＧ―１０３２を発行し，全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）によって炉心損傷が発生する頻度を１０－５／炉年以下にすることが望ましく，そのために全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）が発電所によって２ないし８時間程度継続した場合でも耐久能力を有するべきであると結論付けた。これを受けて原子力規制委員会（ＮＲＣ）は，１９８８（昭和６３）年７月連邦規則（CodeofFederal   Regulations）１０ＣＦＲ５０．６３「全交流電源喪失」（ＳＢＯ規則）を追加し，ＳＢＯに対する耐久能力を有することを示すか，または代替交流電源を設置するかの評価を行うことを法的に要求した。
１９７５（昭和５０）年に公表されたＷＡＳＨ－１４００は，原子力発電所によるリスクは，大部分が設計の範囲を超える事故によってもたらされることを明らかにし，１９７９（昭和５４）年のスリーマイルアイランド原子力発電所事故，１９８６（昭和６１）年のチェルノブイリ原子力発電所事故がそのことを裏付けた。以後，欧米では，設計基準が万全だったことはないとの認識，すなわち，原子発電所は安全ではないとの思想に立って，設計基準事象の強化とともに，シビアアクシデント対策を規制要件化し，２０００年代までに，外的事象の確率論的安全評価（ＰＳＡ）の技術的基盤を研究開発しながら外部事象を起因とするシビアアクシデント対策を個別プラントに実施させたのである。
イシビアアクシデント対策の必要性に関する被告国の認識被告国は，１９８０年代後半から，欧米のシビアアクシデント対策の情報を収集し，シビアアクシデント対策が必要であること，規制要件化を含め早期に実効性ある整備が進められていることに関する十分な情報を得ていたこと，平成４年時点でシビアアクシデント対策の必要性については十分に認識していたこと，確率論的安全評価手法（ＰＳＡ）の検討も行っていること，平成１２年原子力安全白書の第１編において，「原子力は『絶対に』安全とは誰にもいえない。・・原子力の安全確保のための不断の努力には，『これで終わり，もう絶対安全』という安住地は用意されていない。このことを忘れ，謙虚さを失うようなことがあれば，そこには重大な事故・災害が待っている。」と総論を述べた上で，安全確保の取組として，初めて「多重防護の採用」として第４層，第５層に言及していること，平成１４年原子力安全白書では，「炉規法によれば，原子炉施設の安全確保とは，『核燃料物質，核燃料物質によって汚染された物又は原子炉による災害の防止上支障がないものであること』とされております。ここで，原子炉施設のもつ潜在的危険性とは，放射性物質による放射線障害の危険性です。原子炉施設の安全性確保の目的はこの潜在的危険性を顕在化させないことになります。」と記述した上で，「多重防護」として，第４層，第５層にも言及していることに鑑みれば，被告国もシビアアクシデント対策の必要性について十分に認識していたといえる。
⑶平成４年時点で，経済産業大臣にシビアアクシデント対策に関する法規制の
権限があったこと
ア経済産業大臣は，平成２３年１０月７日改正省令６２号に，シビアアクシ
デント対策を規定したこと


本件事故発生後である平成２３年１０月７日，経済産業大臣は，省令６２号に，５条の２（津波による損傷の防止）を追加し，「津波によって交流電源を供給する全ての設備，海水を使用して原子炉施設を冷却する全ての設備及び使用済燃料貯蔵槽を冷却する全ての設備の機能が喪失した場合においても直ちにその機能を復旧できるよう，その機能を代替する設備の確保その他の適切な措置を講じなければならない。」（２項）とした。保安院は，改正理由について，本件地震に付随した津波により福島第一原発が全交流電源喪失に至ったことで炉心損傷などの深刻な事態を引き起こしたことを踏まえ，全ての原子力発電所に緊急安全対策を指示し，省令上の位置付けを明確にしたと説明する。被告国及び被告東電は，本件津波は「想定外」で，「予見可能性のない」ものであったと主張しているのであるから，論理的には，この省令改正は，いわゆる設計基準事象レベルのものではなく，それを超える事態に対する対策といえ，シビアアクシデント対策による措置といえる。
改正された省令の規定も，５条の２第１項は，「想定される津波により原子炉の安全性が損なわれるおそれがあるとき」としており，これは設計基準事象レベルの事態に対する防護措置を求める規定である。これに対し，２項は，限定なしに「津波によって」と規定しているとおり，設計基準事象レベルを超える津波をも対象としており，１項に基づく防護措置によって防護できず，交流電源を供給する全ての設備，海水を使用して原子炉施設を冷却する全ての設備及び使用済燃料貯蔵槽を冷却する全ての設備の機能が喪失した場合についての規定である。これは，津波という外的事象に限ってはいるが，万が一にも，全交流電源喪失・最終ヒートシンク喪失を回避するためのシビアアクシデント対策の措置を規定したものである。よって，改正前の電気事業法においても，シビアアクシデント対策を省令に規定することが可能であったことはこの省令改正によっても明らかである。
イ行政指導の権限と法規制の権限の根拠法令は同一と解すべきこと行政指導とは，行政機関がその任務又は所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導，勧告，助言その他の行為であって処分に該当しないものをいう（行政手続法２条６号）。行政指導も行政の手続行為であり，法律による権限根拠が必要であるところ，経済産業大臣がシビアアクシデント対策を行政指導する権限は経済産業省設置法４条１項５７号「発電用原子力施設に関する規制その他これらの事業及び施設に関する安全の確保に関すること」に含意されている。炉規法は，原子炉の設置，運転等に関する規制として，２３条で設置の許可を規定し，２４条でその許可基準を定めている。同条１項４号では「原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質，核燃料物質によって汚染された物又は原子炉による災害の防止上支障がないものであること」という安全確保の規制基準が定められている。
また，実用発電用原子炉の安全確保を規制する電気事業法が，運転中の原子力発電所の安全規制に関し経済産業大臣に委任している権限規定についてみれば，電気事業法３９条１項は，「事業用電気工作物を設置する者は，事業用電気工作物を経済産業省令で定める技術基準に適合するように維持しなければならない」と規定し，経済産業大臣に，原子炉等に関する技術基準を経済産業省令で定める権限を委任している。当該規定の委任を受けて，経済産業大臣は，発電用原子力設備に関する省令６２号を制定し，「人体に危害を及ぼし，又は物件に損傷を与えないようにすること」（同法３９条２項１号）と定め，原子炉の設置者は，原子炉をこの「技術基準に適合するよう維持しなければならない」（同条１項）と定めている。被告国は，組織法である経済産業省設置法４条１項５７号「発電用原子力施設に関する規制その他これらの事業及び施設に関する安全の確保に関すること」にシビアアクシデント対策が含意されているというのであるから，規制法である炉規法２４条１項４号「原子炉による災害の防止上支障がないものであること」においても，あるいは電気事業法３９条２項１号の「人体に危害を及ぼし，又は物件に損傷を与えないようにすること」においても，組織法である経済産業省設置法４条１項５７号において示された「発電用原子炉施設の安全確保にシビアアクシデント対策が含まれる」と解釈するのが統一的な解釈である。
このように経済産業大臣がシビアアクシデント対策の措置を採る権限を持つのであるから，これを行政指導で行うか，省令制定で行うかは，経済産業大臣の選択によることになるが，シビアアクシデント対策は，万が一にも炉心損傷事故を起こしてはならない原子炉の安全規制の手段であり，経済産業大臣がこれを省令で定める権限を否定する法令上の規定は存しない。実際に，通商産業省（当時）は，昭和６２年８月に安全裕度評価検討会を設置し，アクシデントマネジメントの在り方等について検討して，平成４年２月の共通問題懇談会の報告書及び同年５月の原子力安全委員会決定を受けて，通産省としての方針を取りまとめ，さらに，同年７月に「アクシデントマネジメントの今後の進め方について」（丙Ａ６０）を発表した。ここでは，共通問題懇談会の報告書の結論部分と安全委員会の決定がそのまま同省の方針として「現時点においては，アクシデントマネジメントに関連した整備がなされているか否か，あるいはその具体的対策内容の如何によって，原子炉の設置又は運転などを制約するような規制的措置を要求するものではない」と結論付けられている。そして，同報告書は，経済産業大臣に，シビアアクシデント対策を法規制する権限があることを当然の前提とした上で，「現時点においては，・・・規制的措置を要求するものではない。」という政策選択を示したものにすぎない。
ウ平成２４年改正法が規制権限を創出したものでないこと平成２４年改正後の炉規法４３条の３の６第１項３号等（許可の基準）は「その者に重大事故（発電用原子炉の炉心の著しい損傷その他の原子力規制委員会規則で定める重大な事故をいう。第四十三条の三の二十二第一項及び第四十三条の三の二十九第二項第二号において同じ。）の発生及び拡大の防止に必要な措置を実施するために必要な技術的能力その他の発電用原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力があること。」と規定しているのに対し，改正前の炉規法は「その者に発電用原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力があること。」と規定していた。上記下線部分が追加された条項であり，被告国はこの下線部分がシビアアクシデント対策を法規制する権限を創設したものであると主張する。しかし，この下線部分文言は「その他の」と続き，例示となっており，下線部分は「発電用原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力があること。」の例示に過ぎない。したがって，改正前の「発電用原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力があること」には，この下線部分が含まれており，経済産業大臣の規制権限の対象であったと解することができる。⑷被告国が採ったシビアアクシデント対策は万が一の事故への対応策として
著しく不合理であること


欧米では，シビアアクシデント対策として，設備の劣化や運転操作の誤りなどの内部事象を起因とするものと同時に，地震，津波，竜巻などの巨大なエネルギーをもつ自然現象などの外部事象を起因とするものに対する対策を規制要件化した。そして，欧米では，全交流電源喪失対策をシビアアクシデント対策の重要な一つとして位置付けたのに対し，被告国は，昭和６２年から平成３年時点までの原子力安全委員会内におけるシビアアクシデント対策の検討において，殊更に検討対象から外部事象を原因とするシビアアクシデント対策を除外した。また，被告国は，外部事象をシビアアクシデント対策から除外したことと連動して，全交流電源喪失対策をシビアアクシデント対策の中に位置付けなかった。その結果，全交流電源喪失については，昭和５２年に，短時間の全交流電源喪失のみを考慮すればよいとした決定を本件事故まで変更しなかった。
被告国は，事業者の自主的取組とすることが，より有効かつ適切な対策であると主張するが，被告国が取り得る規制手段として，法規制が最も実効性のある規制である。行政指導は，飽くまで事業者の任意の協力を求める点で，規制手段として法規制よりも格段に緩やかなものである。行政手続法３２条が「行政指導にあっては，行政指導に携わる者は，いやしくも当該行政機関の任務又は所掌事務の範囲を逸脱してはならないこと及び行政指導の内容があくまでも相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであることに留意しなければならない。」（１項），「行政指導に携わる者は，その相手方が行政指導に従わなかったことを理由として，不利益な取扱いをしてはならない。」（２項）としていることからも明らかである。
また，違法な事故隠しまで行って，安全確保よりも利潤追求を優先する体質の原子力事業者である被告東電に対して実効的な安全規制をするためには，罰則による実効性を持った省令による規制が必要である。さらに，シビアアクシデント対策は，設計基準事象を超えた，発生する確率が相対的に低い事象に対する多重の防護措置であり，この対策を採るためには，一定期間原子炉を停止して工事を実施しなければならないところ，電力事業者は，利潤追求を第一としているのであるから，相当な期間原子炉を停止しなければならないシビアアクシデント対策は，本質的に，電力事業者の活動に反する性格を有するものである。したがって，電力事業者の自主的な取組に任せても，電力事業者が，自発的に原子力運転停止に伴う経済的負担に優先して，国民の生命・健康・生存権の基礎としての財産や環境に対する安全確保に取り組む姿勢で行動することは期待できない。よって，利潤追求を第一の目的とする体質の営利企業である被告東電ら電力事業者をして，実効的なシビアアクシデント対策に取り組ませるには，法規制によるべきであった。⑸被告国の行政指導に，外部事象に起因するシビアアクシデント対策，長時間
の全交流電源喪失対策がないこと
我が国においては，平成４年５月２８日の原子力安全委員会決定「発電用軽水型原子炉施設におけるシビアアクシデント対策としてのアクシデントマネージメントについて」（丙Ａ５８）により，シビアアクシデント対策が開始されてから現在に至るまで，外部事象はシビアアクシデント対策に反映されてこなかった。一方で，米国においては，１９９１（平成３）年から確率論的安全評価を事業者に要求し，１９９６（平成８）年にこの評価を終了し，２００２（平成１４）年には米国原子力規制委員会（ＮＲＣ）が，この対策実施をまとめた知見報告書を発表した。
我が国においても，シビアアクシデント対策の検討初期において既に，規制当局である通商産業省や事業者の間で確率論的安全評価（ＰＳＡ）の必要性が認識されていた。しかし，我が国において唯一実施されたのは地震ＰＳＡのみであり，被告東電が行ったシビアアクシデント対策には，平成４年５月から平成１６年１０月までのものであり，外部事象に起因するシビアアクシデント対策は含まれていない。
平成２１年に入り，ようやく電力事業者において「地震」，「溢水」，「火災」，「津波」等の外部事象の確率論的安全評価のスケジュールが検討されているが，平成３０年を目途に試評価を実施し，平成３５年頃に安全規制を本格化させるといった予定で検討がされている。また，安全設計審査指針が長時間の全交流電源喪失を考慮しなくてよいとし，同指針に長時間の全交流電源喪失対策を規定しなかった結果，被告東電は自主的取組としても長時間の全交流電源喪失対策を行わなかった。
被告東電は，保安院に対し，平成１４年５月に「原子力発電所のアクシデントマネジメント整備報告書」及び「アクシデントマネジメント整備有効性評価報告書」を提出した。平成１４年１０月，保安院は「軽水型原子力発電所におけるアクシデントマネジメントの整備結果について評価報告書」（丙Ａ６６）を取りまとめ，「今回整備されたＡＭは，原子炉施設の安全性を更に向上させるという観点から有効であることを定量的に確認した」。また，被告東電は代表炉以外のアクシデントマネジメント導入後の評価を実施し，「アクシデントマネジメント整備後確率論的安全評価報告書」（丙Ａ６７）を保安院に提出した。保安院はこれを受けて「軽水型原子力発電所における『アクシデントマネジメント整備後確率論的安全評価』に関する評価報告書」（丙Ａ６８）を公表した。保安院はこの中で事業者とは独立してその有効性を確認し，「本件をもって，既設原子炉５２基のＡＭに関する確率論的安全評価が全て終了したこととなるが，シビアアクシデントについては物理現象的に未解明な事象もあり，世界的に研究が継続されているところである。したがって，国内外における安全研究等により有用な知見が得られた場合には，ＡＭに適切に反映させていくことが重要である。」と指摘した。


このように，被告東電が外部事象に起因するシビアアクシデント対策，長時間の全交流電源喪失対策を行っておらず，被告国はこのことを認識していたにもかかわらず，保安院はこれを「軽水型原子力発電所におけるアクシデントマネジメントの整備結果について評価報告書」において「有効であることを定量的に確認」し，「軽水型原子力発電所における『アクシデントマネジメント整備後確率論的安全評価』に関する評価報告書」において有効性を確認した上で，「本件をもって，既設原子炉５２基のＡＭに関する確率論的安全評価が全て終了した」と言い切り，「国内外における安全研究等により有用な知見が得られた場合には，ＡＭに適切に反映させていくことが重要である。」などとして，被告東電に対して具体的にどのような対策を採るべきか示すことなく，いわば事業者である被告東電にシビアアクシデント対策を丸投げして，その後外部事象に起因するシビアアクシデント対策及び長時間の全交流電源喪失に対して具体的な対策を行うようにとの行政指導さえ行わないままにした。被告国は，このように具体的に外部事象に起因するシビアアクシデント対策，長時間の全交流電源喪失対策の指示をせず，評価手法について基準も設定せず，期限を定めた対策を促さず，審査をすることもせずに，全ての対策を事業者である被告東電の自主的対策とした結果，実効性のある対策は全くとられなかった。
平成１４年原子力安全白書には深層防護の第４層，第５層についての記述があったが，平成１５年原子力安全白書，平成１６年原子力安全白書には，深層防護の第３層までの記述のみとなった。そして，平成１７年の原子力安全白書からは，深層防護自体の記載が全く消えてしまった。このように，被告国が，シビアアクシデント対策そのものを安全規制から除外したにも等しい状況となった。
そして，前記のとおり，被告東電は，国民の生命・健康・生存権の基礎としての財産や環境に対する安全確保という目的よりも，経済的負担を避け，利潤追求を第一の目的とする体質を有しており，真摯に事故対策を行うことは期待できない。
被告国は，被告東電が行ったシビアアクシデント対策が外部事象に起因するシビアアクシデント対策及び長時間の全交流電源喪失対策を含んでいない点において特に不十分であることを認識しながら，具体的にどのような対策を採るべきか示さぬまま，シビアアクシデント対策を自主的に行うように促したが，被告東電がこれを速やかに行うはずがないことは明らかであった。また，原子力発電所についての規制は，特に規制の実効性を確保する必要性が高く，原子力規制の法体系が原則として法規制を要請していることからも，被告国は国民の生命・健康・生存権の基礎としての財産や環境に対する安全を確保するためこれを法規制によって行うべきであった。以上より，外部事象に起因するシビアアクシデント対策及び長時間の全交流電源喪失対策について，実効性のある対策を実施させるために，被告国は被告東電をはじめとする原子力事業者に対して法規制を行うべきであったのに，被告国は法規制を行わなかった。
（被告国の主張の要旨）
⑴我が国の法制度上，シビアアクシデント対策が法規制の対象とはされていな
かったこと


アシビアアクシデント対策は炉規法の規制の対象とはされていなかったことシビアアクシデントについては，昭和５４年に発生したスリーマイルアイランド原子力発電所事故及び昭和６１年に発生したチェルノブイリ原子力発電所事故を受けて検討が進められるようになったものであり，炉規法が制定された昭和３２年当時は「シビアアクシデント」として整理された概念自体が存在しなかった。そのため，制定当時の炉規法上，原子炉の規制において，シビアアクシデント対策を要求する規定は置かれていない。原子力安全委員会は，上記各事故を受けてシビアアクシデント対策の検討を進め，平成４年５月２８日，「発電用軽水型原子炉施設におけるシビアアクシデント対策としてのアクシデントマネージメントについて」（丙Ａ５８）を決定し，シビアアクシデント対策を事業者の自主的取組と位置付けた。被告国は，同決定における位置付けの下，行政指導により種々のシビアアクシデント対策に係る施策を講じており，本件事故時に至るまで，炉規法上にシビアアクシデント対策を要求する規定が新設されることはなかった。本件事故後の原子力規制委員会設置法（平成２４年法律第４７号）附則１７条により改正された炉規法１条は，同改正前の炉規法１条において核原料物質，核燃料物質及び原子炉による「災害を防止し」と規定していたところを，「原子力施設において重大な事故が生じた場合に放射性物質が異常な水準で当該原子力施設を設置する工場又は事業所の外へ放出されることその他の核原料物質，核燃料物質及び原子炉による災害を防止し」と改めることで，設計基準の範ちゅうの事象を防止するだけでなく，それを超える重大事故が生じた場合に放射性物質が原子力施設外に大量に放出されることを防止することを法の目的に含めた。また，重大事故対策を強化するに当たっては，発電用原子炉の設置許可の審査に当たり，建屋の水密化や電源の多重化，多様化等のハード面の安全性，健全性の確認に加え，重大事故が発生した場合において，その影響を緩和するために設備等や緊急時資機材等を有効に活用する能力（アクシデントマネジメント能力）があらかじめ備わっているか等のソフト面からの審査も同様に重要であると考えた。そこで，改正後炉規法は，発電用原子炉の設置許可基準の一つである「原子炉を設置するために必要な技術的能力及び経理的基礎があり，かつ，原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力があること」（平成２４年改正前の炉規法２４条１項３号）を「重大事故（発電用原子炉の炉心の著しい損傷その他の原子力規制委員会規則で定める重大な事故をいう。（中略））の発生及び拡大の防止に必要な措置を実施するために必要な技術的能力その他の発電用原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力」（平成２４年改正後の炉規法４３条の３の６第１項３号）と改正し，重大事故対策についても審査の対象とした。この「重大事故の発生及び拡大の防止に必要な措置を実施するために必要な技術的能力」が発電用原子炉を設置しようとする者に備わっているかどうかの審査及び「発電用原子炉施設の位置，構造及び設備が（中略）災害の防止上支障がないものとして原子力規制委員会規則で定める基準に適合するものである」（平成２４年改正後の炉規法４３条の３の６第１項４号）かどうかの審査は，新設された４３条の３の５第２項１０号の規定により申請に際して記載される「発電用原子炉の炉心の著しい損傷その他の事故が発生した場合における当該事故に対処するために必要な施設及び体制の整備に関する事項」に基づいて行われることとなる。この４３条の３の５第２項１０号は，同項９号とともに，改正後に新設された事項である。そもそもシビアアクシデント対策の必要性が認識されたのは昭和５４年以降であり，これは，昭和３２年に炉規法が制定された後のことである。そのため，炉規法が制定された当時，炉規法２４条１項３号の「原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力」としてシビアアクシデント対策の実施に必要な技術的能力が求められておらず，炉規法２４条１項４号の「原子炉施設の位置，構造及び設備」にシビアアクシデント対策に必要な設備が求められていなかったといえる。また，原子力安全委員会は，平成４年５月２８日，「発電用軽水型原子炉施設におけるシビアアクシデント対策としてのアクシデントマネージメントについて」（丙Ａ５８）を決定した。これによって，当時の技術的知見に照らし，既存の安全規制において原子炉施設の安全性は十分確保されていることを前提として，シビアアクシデント対策は，「これまでの対策によって十分低くなっているリスクを更に低減するための」措置とし，「アクシデントマネージメントを整備し，万一の場合にこれを的確に実施することは，強く奨励もしくは期待されるべき」と位置付けられた。すなわち，既存の安全規制によって原子炉施設の安全性が十分確保されている場合，さらに可能な限りリスクの低減に努めるべきであるということはできるが，これを規制によって実現するか否かは立法政策の問題であり，原子力安全委員会は，これを規制により実現するまでのことはないとし，国もこれを是認したのである。そして，本件事故に至るまで，炉規法上，シビアアクシデント対策を要求する規定が新設されることはなかった。また，平成２４年改正前後の炉規法の規定の比較や平成２４年炉規法改正に当たっての国会審議からしてもシビアアクシデント対策に関する規定は平成２４年改正によって創設的に規定されたものといえる。
イシビアアクシデント対策を省令６２号に規定することはできなかったこと以上のとおり，炉規法制定時において，いまだシビアアクシデントとして整理された概念はなく，その後も，本件事故に至るまで，シビアアクシデント対策は，事業者の自主的取組と位置付けられ，炉規法上，シビアアクシデント対策を要求する規定が設けられることはなく，平成２４年法律第４７号による改正により，炉規法上，シビアアクシデント対策を要求する規定が新設されたものであり，本件事故以前においては，シビアアクシデント対策は炉規法による規制の対象とされていなかった。電気事業法の委任に基づき技術基準について定める省令６２号は，炉規法に基づく設置許可段階における原子炉施設の基本設計ないし基本的設計方針に関わる事項について原子力安全委員会が定めた安全設計審査指針を前提として，原子炉施設の詳細設計に係る審査基準を定めたものであるから，段階的安全規制の下，基本設計ないし基本的設計方針の妥当性を判断するための指針類と詳細設計の妥当性を判断するための省令６２号は，整合的，体系的に理解されるべきものである。したがって，平成２４年改正前の炉規法上，シビアアクシデント対策は法規制の対象とされていなかったのであるから，炉規法及び原子力安全委員会が定めた指針類を前提とした省令６２号においてもシビアアクシデント対策を規定することはできなかったのであり，省令６２号を改正してシビアアクシデント対策を規制すべきであったとする原告らの主張は失当である。ウ省令６２号５条の２はシビアアクシデント対策を規定したものではない
こと


省令６２号５条の２は，本件事故後の平成２３年３月３０日に保安院が緊急安全対策として指示した設備に関する対策が電気事業法３９条１項の技術基準維持義務の対象となるという省令上の位置付けを明確にするために，同年１０月に規定されたものである。したがって，省令６２号５条の２は，従前の基本設計ないし基本的設計方針の枠組みの中で講じられたものであって，シビアアクシデント対策を規定したものではない。平成２４年改正前の炉規法は，第４章において「原子炉の設置，運転等に関する規制」についての規定を定めていたところ，同法２４条１項４号は原子炉設置許可の要件として「原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質（中略），核燃料物質によつて汚染された物（中略）又は原子炉による災害の防止上支障がないものであること。」と定めていた。このような観点から，従前の基本設計ないし基本的設計方針において，放射性物質の有する危険性を顕在化させない対策をどのように講じるかということが原子炉施設の安全の確保の課題であり，確認すべき事項は，①原子炉施設の平常運転によって放射性物質の有する潜在的危険性が顕在化しないように，平常運転時における被ばく低減対策を適切に講じていること，②原子炉施設において事故が発生することにより放射性物質の有する潜在的危険性が顕在化しないように，自然的立地条件との関係も含めた事故防止対策を適切に講じていることである。
ここでいう「事故」とは，「『運転時の異常な過渡変化』を超える異常な状態であって，発生する頻度はまれであるが，原子炉施設の安全設計の観点から想定されるもの」であって，上記②の自然的立地条件との関係も含めた事故防止対策には，想定している設計基準事象を大幅に超える事象に対するシビアアクシデント対策は含まれていない。
これに対し，平成２４年改正後の炉規法は，前記のとおり，シビアアクシデント対策を創設的に規制の対象としたが，これは，本件事故を受けて，平成２３年６月の「原子力安全に関するＩＡＥＡ閣僚会議に対する日本国政府の報告書」において，シビアアクシデント対策を原子炉設置者による自主的な取組とすることを改め，これを法規制上の要求とすべきことなど，シビアアクシデント対策に関する教訓が取りまとめられたことなどを踏まえたものである。平成２４年改正後の炉規法４３条の３の６第１項４号にいう「原子力規制委員会規則」である実用発電用原子炉及びその附属施設の位置，構造及び設備の基準に関する規則（平成２５年原子力規制委員会規則第５号。以下「設置許可基準規則」という。）においては，「第二章設計基準対象施設」とは別に「第三章重大事故等対処施設」を設け，格納容器破損防止対策，炉心損傷防止対策等の重大事故等対策を要求している。具体的な重大事故等対策の要求事項としては，炉心の著しい損傷が発生した場合の原子炉格納容器の破損を防止するための設備を設けること（５０条），炉心の著しい損傷が発生した場合に原子炉格納容器の下部に落下した炉心を冷却する設備を設けること（５１条），設計基準事象の収束に必要な水源とは別に，重大事故等の収束に必要となる十分な量の水を有する水源を確保すること（５６条）等があり，従来の事故防止対策に加え，新たな重大事故等対策が要求されている。省令６２号５条の２は，前記のとおり，緊急安全対策として指示した設備に関する対策について，技術基準維持義務の対象となることを明確にするために規定したものにすぎず，従前の法規制における事故防止対策にとどまるものである。省令６２号５条の２第２項の「直ちに」とは，津波によって交流電源を供給する設備，海水を使用する冷却設備，使用済燃料貯蔵槽の冷却設備の全てが機能喪失している状態においても，炉心及び使用済燃料貯蔵槽にある燃料に損傷が生じない期間をいうと解釈されており，長時間の全交流電源喪失のような直ちに復旧できないような事態に陥った場合に対する対策までも要求しておらず，設置許可基準規則第二章に規定される設計基準対象施設に係る対策に相当するものであって，設置許可基準規則第三章のような，炉心の著しい損傷が発生した場合を想定した要求事項でない。したがって，省令６２号５条の２は，シビアアクシデント対策を規定したものではなく，原告らの上記主張は失当である。
⑵シビアアクシデント対策について，電気事業者の自主的な取組として，被告国が行政指導等を行ってきたことにつき国賠法上の違法性がないことア被告国のシビアアクシデント対策に関する指導等が不十分であったとは
いえないこと


原子力安全委員会は，昭和５４年のスリーマイルアイランド原子力発電所事故，昭和６１年のチェルノブイリ原子力発電所事故を契機として，昭和６２年７月に原子炉安全基準専門部会に共通問題懇談会を設置し，シビアアクシデント対策について検討を進め，同懇談会は平成４年３月に「シビアアクシデント対策としてのアクシデントマネージメントに関する検討報告書－格納容器対策を中心として－」と題する報告書を取りまとめた。同報告書においては，それまでに被告国の指導に基づき，原子炉設置者が自主的に整備を進めてきたフェーズⅠのアクシデントマネジメントの一部を考慮したレベル１確率論的安全評価（ＰＳＡ）によれば，国内原子炉の炉心損傷に至る事象の発生率は，１０－５／炉年より小さく，この値は，ＩＡＥＡ・ＩＮＳＡＧ（国際原子力安全諮問委員会）の基本安全原則が示す定量的な安全目標（炉心損傷の発生率１０－４／炉年(既存炉に対して），１０－５／炉年(新設炉に対して))を満足するものである。米国において実施された同型プラントに対するＰＳＡの結果と比較しても，同様の手法により解析を行った我が国のプラントの炉心損傷の発生確率は小さいと評価されている。また，シビアアクシデント対策を「これまでの対策によって十分低くなっているリスクをさらに低減するための」措置とし，「アクシデントマネージメントを整備し，万一の場合にこれを的確に実施することは，強く奨励もしくは期待されるべきもの」とされ，「状況に応じて原子炉設置者がその知見を駆使して臨機にかつ柔軟に行われることが望まれる」，すなわち，シビアアクシデント対策を原子炉設置者の自主的取組とすることがより有効かつ適切な対策を行い得るとされた。原子力安全委員会は，同報告書を受けて，平成４年５月２８日に「発電用軽水型原子炉施設におけるシビアアクシデント対策としてのアクシデントマネージメントについて」（丙Ａ５８）を決定した。同決定においては，既存の安全規制において原子炉施設の安全性は十分確保されており，「シビアアクシデントは工学的には現実に起こるとは考えられないほど発生の可能性は十分小さなものとなっており，原子炉施設のリスクは十分低くなっている」と判断された。このような点を踏まえ，原子力安全委員会は，シビアアクシデント対策を「この低いリスクを一層低減するもの」と位置付け，原子炉設置者において効果的なシビアアクシデント対策を自主的に整備し，的確に実施できるようにすることを「強く奨励されるべき」とした。それ以降，同決定に基づき，規制行政庁が被告東電を含む電気事業者に対し，種々のアクシデントマネジメントの整備を促し，これを受けて，被告東電ら電気事業者が種々のアクシデントマネジメントの整備を施した。
また，シビアアクシデントに至る原因となり得る全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）については，平成５年６月に原子力安全委員会の原子力施設事故・故障分析評価検討会全交流電源喪失事象検討ワーキング・グループが取りまとめた「原子力発電所における全交流電源喪失事象について」（丙Ａ９０）においては，外部電源喪失頻度について，我が国の実績は約０．０１／炉年で米国に比べて１０分の１と格段に低く，外部電源復旧時間も全て３０分以内で，米国と比べても我が国の外部電源系の信頼性は高い。非常用ディーゼル発電設備の起動失敗確率も，当時の直近の実績において米国に比べて約３６分の１にすぎず，我が国の非常用ディーゼル発電機の信頼性は高いとされていた。
さらに，直流電源についても，信頼性は高く維持されていると評価されていた。被告国は，「シビアアクシデントは工学的には現実に起こるとは考えられないほど発生の可能性は十分小さなもの」であるにもかかわらず，なお，そのリスクを低減させるため，電気事業者によるアクシデントマネジメントの整備を強く求め，その状況を評価することなどにより，適切な行政指導を行い，これらに加え，新潟県中越沖地震を踏まえて電気事業者に対して安全確保体制の指示を行ってきたのであって，これらの被告国の対応に，各時点の知見に照らして著しく合理性を欠くとはいえない。
イ諸外国においても必ずしも既設炉についてシビアアクシデント対策が
法規制の対象とされていたわけではないこと
諸外国においても，昭和５４年のスリーマイルアイランド原子力発電所事故，昭和６１年のチェルノブイリ原子力発電所事故によりシビアアクシデント対策の重要性が認識され，各国で検討が行われてきた。しかし，例えば，米国において既設炉に対するシビアアクシデント対策が事業者の自主保安とされたように，本件事故時においても，諸外国において，既設炉について必ずしもシビアアクシデント対策が法規制の対象とされていたわけではない。米国では，１９８５（昭和６０）年に米国原子力規制委員会（ＮＲＣ）が「将来設計及び既存プラントのシビアアクシデントに関する政策声明書」を公表し，既存の原子炉については，「ＮＲＣの研究，産業界炉心損傷研究（中略）及びＰＲＡ（確率論的リスク評価）の結果等の現在の情報に基づけば，公衆の安全，健康，財産に対する過度のリスクを有していない」と判断し，「シビアアクシデントに関する一般的な規則作成，及びこれ以上のバックフィットは要求しない」と結論付けて，事業者の自主保安とした。他方，新設の原子炉については，「現行のＮＲＣ規則の手続上の要件や指針に適合していることを実証すること。崩壊熱除去系の信頼性及び交流／直流電源系の信頼性の確保も含めて，すべての適用し得る未解決安全問題及び優先度が中／高の一般安全問題（中略）を技術的に解決していることを実証すること。ＰＲＡ（フルスコープ）を実施し，ＰＲＡが明らかにするシビアアクシデントに対するプラントの脆弱性について検討すること。また，ＰＲＡは，公衆の健康，安全，及び財産に対する過度のリスクはないという保証を与えてくれる可能性がある。プラント設計のスタッフ審査を実施し，決定論的な工学解析及び判断を中心に，ＰＲＡで補完したアプローチを使って安全上容認できるという結論を得ること。」という指針及び手続上の要件を満たせば容認し得るとし，シビアアクシデントを規制化した。その後，新設炉については，１９８９（平成元）年に発行した連邦規則（１０ＣＦＲ５２）に基づき規制が行われ，シビアアクシデント対策が求められているが，既設炉についてはシビアアクシデント対策が法規制の対象とはなっていない。
以上のとおり，米国では，既設炉に対してシビアアクシデント対策は法規制の対象とされておらず，諸外国においても，必ずしも既設炉についてシビアアクシデント対策を法規制の対象としているわけではなかった。ウＩＡＥＡの総合原子力安全規制評価サービス(ＩＲＲＳ)による我が国
の評価結果について


総合原子力安全規制評価サービス（ＩＲＲＳ）は，ＩＡＥＡが加盟国における原子力利用に当たっての安全を確保するため，安全基準を策定し，加盟国の要請に基づき，種々の安全確保に関して行っているレビューサービスの一つであり，原子力安全規制に係る国の法制度や組織等について総合的にレビューすることを目的とし，各国の専門家により構成されるレビューチームによるピアレビューを行うことにより実施されるものである。我が国に対しても，平成１９年６月にＩＲＲＳが実施され，同年１２月に報告書（丙Ａ９２）が公表されている。同報告書は，我が国における原子力規制について８つの分野にわたり，判断根拠を示した上で良好事例，勧告事項，助言事項を挙げて，評価を下している。法令上及び行政上の責任については，極めて賞賛できるものであるとされている。規制機関の責任及び機能については，我が国においてはハードウェアの技術的課題に関する規制が中心であって，人的及び組織的要因に対する規制がハードウェアの技術的課題に対する規制に比して確立の程度が低いことを述べたものであって，シビアアクシデント対策とはあまり関係のない指摘がされている。規制機関の組織については，保安院は，原子力安全規制に割り当てられる職員の採用及び訓練を積極的に管理しているが，行政部門における５％の人員削減を求める現政府の要求及び職員ローテーション政策は，日本における有効な原子力安全規制の継続にとって潜在的な課題を与えているとされている。許認可については，我が国においてシビアアクシデント対策が法規制の対象となっていないことも踏まえた上で，安全性に寄与するあらゆる要因，特に管理及び人的要因の課題の総合的な審査に向けた改善が進められていると結論付けており，シビアアクシデント対策を法規制とすべきとの言及は一切ない。審査及び評価については，定期安全レビュー，高経年化評価，運転経験フィードバック，人的及び組織的問題，リスクを活用した規制に分けて評価がされている。検査及び強制措置については，保安院は，検査プログラムに対するいくつかの変更を実施中であり，これらは平成１４年以降に確認された事象及び問題への先見的な対応であるがこれらの多様な変更は，保安院，産業界及び運転者にとって困難な課題の様相を呈しているとしている。規則及び指針については，現行の日本の規則，指針，重要なルール及び基準は体系的であり，これらは原子力発電所の安全に関するあらゆる側面をカバーしているとされている。規制機関におけるマネジメントシステムについては，保安院は，総合的な品質マネジメントシステムを確立しようと極めて先見的に努力しているが，なすべきことは多く残っているとされている。このように，我が国に対するＩＲＲＳによる評価においては，一部課題が指摘されているものの，法令上及び行政上の枠組みの改善努力を絶えず行っていることを賞賛するなど，全般的に良好な評価であった。
エ以上のとおり，被告国は，シビアアクシデント対策を電気事業者の自主的な取組とした後も継続的に行政指導等を行っており，当該指導等が不十分であったとはいえない。諸外国においては，例えば，米国において，既設炉について，シビアアクシデント対策を事業者の自主的な取組とするなど，シビアアクシデント対策について各国で対応が異なっており，シビアアクシデント対策について世界的にみて共通の確立した見解があったとは認められないこと，ＩＡＥＡが行うＩＲＲＳにおいて，日本の原子力に対する安全規制は良好であると評価され，シビアアクシデント対策の法規制化を求められていないことなどからすれば，被告国が，シビアアクシデント対策を電気事業者の自主的な取組として，行政指導等を行ってきたことにつき，著しく合理性を欠くとはいえず，被告国が必要な規制権限を行使しなかったことによる国賠法上の違法があるということはできない。
⑶外的事象である地震や津波をシビアアクシデント対策の対象としていな
かったことが著しく合理性を欠くとはいえないこと
シビアアクシデント対策は，ＰＳＡを必須とするものであり，外的事象の評価のためには，原因事象ごとに異なった評価手法が必要である。本件事故は，本件地震及びこれに伴う津波の発生，到来により発生したものであるところ，シビアアクシデント対策を行っていなかったことが違法であるか否かの判断に当たっては，被告国にシビアアクシデント対策についての規制権限があることに加え，その不行使が著しく合理性を欠くと認められるか否かが，原因事象ごとに判断されなければならない。
まず，津波について，国際原子力機関（ＩＡＥＡ）が平成２３年１１月に発表した報告書において，確率論的津波ハザード解析手法について，「津波ハザードを評価するために各国で適用されている現在の実務ではない。確率論的アプローチを用いた津波ハザード評価の手法は提案されているが，標準的な評価手順はまだ開発されていない。」と評価しているとおり，確率論的津波ハザード解析手法は，平成１８年当時のみならず，本件事故時においても，国内外で研究，開発途上にあり，確立した手法ではなかった。また，米国において１９９１（平成３）年から１９９６（平成８）年までに実施された外的事象を含めた個別プラントごとのＰＳＡに，津波を原因事象とするＰＳＡは含まれていない。
本件事故後の平成２３年１２月，日本原子力学会において，「原子力発電所に対する津波を起因とした確率論的リスク評価に関する実施基準：２０１１」が策定された。これを踏まえて，新規制基準適合性に係る審査において，審査官が審査の参考にするための手引きである「基準津波及び耐津波設計方針に係る審査ガイド」（以下「津波審査ガイド」という。丙Ａ９４）には，「４．超過確率の参照」として，上記実施基準及び「東北地方太平洋沖地震による津波から得られた知見等を踏まえて，確率論的津波ハザード評価を行い，評価地点における基準津波による水位の超過確率が求められていることを確認する。」としており，津波ＰＳＡは，本件地震による津波から得られた知見等を踏まえて行われることとなった。


本件事故当時，我が国において実施されていたＰＳＡは主に内的事象に関するものであり，一部地震についてのＰＳＡも実施されていた。しかしながら，本件事故に至るまで，原子炉施設に対して重大な影響を及ぼし得る外的事象として重視されていたのは津波よりも地震であり，確率論的津波ハザード解析手法は，開発途上にあった。原子力安全委員会安全目標専門部会が平成１８年３月２８日に策定・公表した「発電用軽水型原子炉施設の性能目標について－安全目標案に対応する性能目標について－」（丙Ａ９５）においても，「ＰＳＡ手法は，我が国において，発電炉の定期安全レビューや，内的事象に対するアクシデントマネジメント対策の評価などに，既に活用されている技術であるが，外的事象に対しては，今後，評価実績の積み重ねが必要とされる技術である。」とされている。また，原子力安全委員会が同年９月に改定した平成１８年耐震設計審査指針（丙Ａ１５の２）においても，外的事象に起因するシビアアクシデント発生のリスクについては「残余のリスク」として考慮することが求められているにとどまる。そして，「残余のリスク」の考慮方法としてＰＳＡの手法を用いることについては，平成１８年耐震設計審査指針を発出した際の原子力安全・指針専門部会の見解は，「手法の成熟度に関する認識において専門家間でもかなりのばらつきや不一致があること，原子力安全規制上のリスクに対する明確な定量的目標値が未設定であるという現状等を踏まえ，なお今後の検討に委ねるべき事項があるとの理由により，全面的採用には至らなかった。」とされている。上記のとおり，地震については，津波と比較して相対的に研究は進んでいたが，それでも過去の発生実績が乏しい上，手法の確立も不十分であったことから，地震ですら本件事故時点においてなおＰＳＡの手法に基づく安全性評価の研究は未確立の状況にあった。
以上のとおり，本件事故当時においては，津波と比較して相対的に研究が進んでいた地震ですらＰＳＡの手法に基づく安全性評価の研究は未確立の状況にあり，本件地震及びこれに伴う津波の発生，到来については予見できない状況にあったのであるから，被告国が地震や津波を原因事象とするシビアアクシデント対策の実施を被告東電に求めていなかったとしても著しく合理性を欠くとはいえない。
⑷安全設計審査指針及び発電用原子力設備に関する省令６２号において短時間の全交流電源喪失を規定していたことが不合理ではないことア省令６２号１６条５号及び３３条５項が平成１３年安全設計審査指針の
指針２７を前提としていること
平成１８年当時の省令６２号１６条は「原子力発電所には，次の各号に掲げる設備を施設しなければならない。」とし，その同条５号において「原子炉停止時（短時間の全交流動力電源喪失時を含む。）に原子炉圧力容器内において発生した残留熱を除去することができる設備」と規定していた。また，省令６２号３３条５項は，「原子力発電所には，短時間の全交流動力電源喪失時においても原子炉を安全に停止し，かつ，停止後に冷却するための設備が動作することができるよう必要な容量を有する蓄電池等を施設しなければならない。」と規定していた。これらの規定は，いずれも短時間の全交流電源喪失時（省令６２号１６条５号についてはそれを含む原子炉停止時）に機能するために施設しておかなければならない設備について規定したものであって，長時間の全交流電源喪失の場合について規定したものではない。平成１３年安全設計審査指針の指針２７は，電源喪失に対する設計上の考慮として，「原子炉施設は，短時間の全交流動力電源喪失に対して，原子炉を安全に停止し，かつ，停止後の冷却を確保できる設計であること。」と定めていた。省令６２号１６条５号及び３３条５項は，安全設計審査指針２７を前提として規定されたものである。
イ短時間の全交流電源喪失を規定したことが不合理ではないこと原子炉施設においては，平成１３年安全設計審査指針が，全交流電源喪失を防ぐための様々な設計上の要求を課している。具体的には，平成１３年安全設計審査指針の指針４８「電気系統」の１は，「重要度の特に高い安全機能を有する構築物，系統及び機器が，その機能を達成するために電源を必要とする場合においては，外部電源又は非常用所内電源のいずれからも電力の供給を受けられる設計であること」を求めている。また，平成１３年安全設計審査指針の指針４８「電気系統」の２は，外部電源系について，平成１３年安全設計審査指針の指針２及び平成１８年耐震設計審査指針により耐震基準をＣクラスとし，一般産業施設と同等の耐震安全性を求めた上で，「２回線以上の送電線により電力系統に接続された設計であること。」を求めている。さらに，平成１３年安全設計審査指針の指針４８「電気系統」の３は，非常用所内電源系について，平成１３年安全設計審査指針の指針２及び平成１８年耐震設計審査指針により耐震基準をＳクラスとして最も高い耐震安全性を求めた上で，「非常用所内電源系は，多重性又は多様性及び独立性を有し，その系統を構成する機器の単一故障を仮定しても」，「運転時の異常な過渡変化時」において，設計範囲内で「原子炉を停止し，冷却すること」及び「原子炉冷却材喪失等の事故時の炉心冷却を行い，かつ，原子炉格納容器の健全性並びにその他の所要の系統及び機器の安全機能を確保すること」を「確実に行うのに十分な容量及び機能を有する設計であること」を求めている。加えて，平成１３年安全設計審査指針の指針９の２及び９の３は，原子炉施設全般について，「信頼性に関する設計上の考慮」として，「重要度の特に高い安全機能を有する系統については，その構造，動作原理，果たすべき安全機能の性質等を考慮して，多重性又は多様性及び独立性を備えた設計であること」及び，「その系統を構成する機器の単一故障の仮定に加え，外部電源が利用できない場合においても，その系統の安全機能が達成できる設計であること」をそれぞれ求めている。


このように，原子炉施設においては，平成１３年安全設計審査指針の指針９及び指針４８において，全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）の発生を防止するため，様々な設計上の要求を課しており，複数回線で接続された外部回線の修復が長時間にわたり期待できず，かつ，非常用所内電源系の系統又は電源機器の全ての機能が阻害され，その修復が長時間にわたり期待できないという事態が同時発生することはおよそ想定し難いと考えられ，そもそも全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）の発生頻度も非常に低いと考えられていた。その上で，平成１３年安全設計審査指針は，上記防止策にもかかわらず，万が一にも全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）が発生した場合に備えて，指針２７「電源喪失に対する設計上の考慮」において，外部電源ないし非常用交流電源設備(非常用ディーゼル発電機)が復旧するまでの間，直流電源を用いることで制御可能な冷却設備を運転させて炉心の冷却を維持できるように設計上の考慮を求めていたのであり，平成１３年安全設計審査指針が不合理であったとはいえない。
昭和５２年以後の原子炉施設の安全審査においては，全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）の発生を防止するため，様々な予防策を講じているにもかかわらず，全交流電源喪失が発生した場合にも，原子炉を安全に停止し，交流電源を必要としない系統，機器を，必要な直流電源の蓄電池を用いて制御することにより，原子炉を一定時間にわたって冷却することが可能となるように設計されているかを審査しており，平成１３年安全設計審査指針の指針２７が規定する「短時間」とは３０分間以下のことであると解釈する慣行がとられてきた。我が国では，交流電源喪失事象について，外部電源喪失頻度が極めて低く，外部電源復旧時間も全て３０分以内であり外部電源系の信頼性が極めて高く，非常用ディーゼル発電設備及び直流電源についても信頼性は高いと評価されていた。したがって，短時間の全交流電源喪失について規定したことが不合理であるというべき状況にはなかった。
ウ以上のとおり，全交流電源喪失事象（ＳＢＯ）については，その発生を防止するため，平成１３年安全設計審査指針の指針９及び指針４８において様々な設計上の要求を課すことにより，発生頻度が非常に低いと考えられたにもかかわらず，そのような事態に備えて平成１３年安全設計審査指針の指針２７を設けたものであり，実際にとられた措置を見ても，我が国においては外部電源系及び非常用ディーゼル発電機の信頼性が高かったことからすれば，同指針２７において短時間の全交流電源喪失を規定したことが不合理なものであったとはいえない。したがって，省令６２号１６条５号及び３３条５項が短時間の全交流電源喪失を規定したことは不合理なものであったとはいえず，原告らの上記主張は理由がない。
⑸被告国の行政指導による規制措置が手段として実効性を欠いていたことを
指摘する原告らの主張が失当であること
原子力安全委員会は，平成１８年９月１９日，昭和５６年の旧指針策定以降現在までにおける地震学及び地震工学に関する新たな知見の蓄積並びに発電用軽水型原子炉施設の耐震設計技術の著しい改良及び進歩を反映し，旧指針を全面的に見直すとの趣旨から，平成１３年耐震設計審査指針を改訂した。上記改訂後の平成１８年耐震設計審査指針は，その後の原子炉設置等許可処分の申請に対する安全審査において適用されるものであったが，保安院は，同月２０日，平成１８年耐震設計審査指針を受け，被告東電を含む原子力事業者に対し，既設の発電用原子炉施設等について，改訂された耐震指針に照らした耐震安全性の評価を実施し，報告するよう指示した（耐震バックチェック）。他方，経済産業大臣は，前記耐震バックチェックの作業が進められていた平成１９年７月１６日に発生した新潟県中越沖地震を踏まえ，同月２０日，被告東電を含む電力会社に対し，同地震から得られる知見を耐震安全性の評価に適切に反映するなどして，国民の安全を第一とした耐震安全性の確認などを指示した。また，被告東電は，平成２０年３月３１日，保安院に対し，福島第一原発について，耐震バックチェック中間報告書を提出したところ，保安院は，合同ＷＧの議論に基づき，平成２１年７月２１日付けで，評価書（「耐震設計審査指針の改訂に伴う東京電力株式会社福島第一原発５号機耐震安全性に係る中間報告の評価について」（丙Ａ７２）及び「耐震設計審査指針の改訂に伴う東京電力株式会社福島第二原子力発電所４号機耐震安全性に係る中間報告の評価について」（丙Ａ７３）。以下，両者を併せて「本件各評価書」という。）を作成し，同日，被告東電にこれを通知した。本件各評価書は，原子力安全委員会により更に審議され，原子力安全委員会は，平成２１年１１月１９日，同月１７日に同委員会耐震安全性評価特別委員会で取りまとめられた本件各評価書に対する見解について審議した結果，いずれも妥当なものと認め，その旨の原子力安全委員会決定をした。保安院は，平成２２年６月頃，電事連に連絡し，各事業者のバックチェックの進捗状況をまとめた一覧表を作成させた上，作業が遅れている被告東電等の事業者に対し，保安院として津波対策を含む最終報告書の早期提出を促すべく，指示を出すことを検討していることを伝え，平成２３年３月７日にも，被告東電に対し，早期に津波対策についての検討を行い，バックチェックの最終報告を提出するよう促した。このように，被告国は，耐震バックチェックに関し，被告東電を含む原子力事業者に対し，耐震バックチェックを指示していた。そして，耐震バックチェックの作業は，当初の計画から遅れてしまっていたものの，それは，新潟県中越沖地震の発生を受けて，被告国が原子力事業者に対し，同地震から得られる最新知見を耐震安全性の評価に適切に反映し，国民の安全を第一とした耐震安全性を確認するよう求め，また，調査審議における専門家からの指摘事項について原子力事業者の回答を求め，原子力事業者において，改めて活断層評価，地震動評価等のための追加の調査等が必要となったためである。耐震バックチェックの遅れは，上記の原子力事業者における追加の調査等や保安院及び原子力安全委員会における調査審議が，バックチェックの対象となる全国２３の原子炉施設について同時進行的に行われていたからであり，これは，正に被告国がその時々に得られた知見に基づいた安全対策を講ずるように行政指導を繰り返してきたことを示すものである。


被告国は，平成１９年７月に発生した新潟県中越沖地震が設計時に算定していた地震動を大きく上回ったことや火災が発生したこと等から，安全確保に万全を期すべく，同月２０日，化学消防車の配置等の自衛消防体制の強化等を各事業者に指示した。この指示を受けて被告東電は，同月２６日，改善計画を提出し，平成２０年２月までに化学消防車２台及び水槽付消防車１台を被告東電柏崎刈羽原子力発電所に配備するとともに，防火水槽を複数箇所に設置し，平成２２年６月には，同原発の各号機のタービン建屋等に消火系につながる送水口を増設した。さらに，平成２２年７月頃，発電所対策本部を設置する緊急時対策室を事務本館から免震重要棟に移転した。これらの一連の対応は，一次的には地震と火災などの複合災害発生時等における初期消火活動のより確実な実施を目的とするもので，シビアアクシデント対策として整備されたものではないが，被告国の指導により，新潟県中越沖地震のような当初想定していた地震動を上回る大規模な震災が発生しても原子炉施設の安全確保をすべく追加で整備されたものである。免震重要棟については，本件地震の際に特段の被害はなく，発電所対策本部が免震重要棟内の緊急時対策室に設置され，その機能を果たすことができた。また，消防車については，本件地震の際の臨機の応用動作として，消防車による原子炉への代替注水及び海水注入が実施された。さらに，福島第一原発６号機の非常用空冷ディーゼル発電機（Ｄ／Ｇ）については，本件地震及び本件津波到達後もその機能を維持し，かつ，同６号機のみならず，５号機にも電源を融通することができたため，同５号機及び６号機については，各種監視計器の確認や，原子炉内への注水など，プラント制御に必要な操作を行うことができ，その結果，５号機及び６号機は冷温停止に至った。このように，新潟県中越沖地震後の経済産業大臣の指示とこれによる設備の追加整備などは，本件事故の被害軽減に大きな効果があった。以上より，耐震バックチェックなど被告国の行政指導による規制措置が手段として実効性を欠いていたことを指摘する原告らの主張は失当である。６本件設置等許可処分を取り消さなかったことの違法性
（原告らの主張の要旨）
原発の設置許可処分の取消しによって保護しようとする権利・利益は，人間の生命，身体，健康，ひいては人間生活そのものであり，重大なものである。また，前記（予見可能性）（原告らの主張の要旨）のとおり，津波，地震，原子力発電所事故等に関する知見の蓄積により，被告国は，遅くとも平成１８年には，福島第一原発の敷地高さを超える津波によって全交流電源喪失に至り，過酷事故が発生する危険性を認識し又は認識し得る状況にあり，海外においては過酷事故対策が規制化され，国内でもその必要性が認識されていた。それにもかかわらず，我が国においては，内部事象のみを過酷事故対策の対象とし，地震や津波などの外部事象は対象とされなかった。したがって，平成１８年当時，被告東電は，津波や過酷事故に対する十分な対策は採っておらず，原子力発電施設の設置許可処分の取消しによって保護される利益が上記のとおり重大なものであることに鑑みれば，福島第一原発の各号機が，当時の炉規法２４条１項４号（「原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質…核燃料物質によって汚染された物…又は原子炉による災害の防止上支障がないものであること」）の要件に適合しない状態にあるものとして，本件設置等許可処分を直ちに取り消すべきであった。それにもかかわらず，経済産業大臣（当時）は，被告東電と一体となって，事業者の利益追求の姿勢を容認し，津波や地震を含めた安全規制を怠り，本件設置等許可処分の取消しを行わなかったのであり，本件設置等許可処分を取り消さなかったことは違法である。
（被告国の主張の要旨）
前記（予見可能性）（被告国の主張の要旨）のとおり，被告国については，本件地震及びそれに伴う本件津波と同規模の地震及び津波が福島第一原発に発生・到来することはもとより，敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ）を超える津波が到来することについての予見可能性を認めることはできないのであるから，被告国に本件設置等許可処分を取り消すべき義務は発生せず，本件設置等許可処分を取り消さなかったことが違法とはいえない。
７本件事故後の避難指示の違法性
（原告らの主張の要旨）
⑴被告国による避難指示
被告国は，福島第一原発における全交流電源喪失及び非常用炉心冷却装置不能といった事態を受け，平成２５年３月１１日午後７時３分原子力緊急事態宣言を発出した。同時に，原災本部を官邸に，原子力災害現地対策本部（以下「現地対策本部」という。）をオフサイトセンターに，それぞれ設置した。その後，原災本部は，福島県知事及び関係自治体に対し，数次にわたって，原子力発電所から一定の距離の居住者等に対する避難・屋内退避指示をした。平成２３年３月１１日から同月１５日までの間の指示内容は，以下のとおりである。
①３月１１日午後９時２３分
・半径３km圏内避難指示
・半径３kmないし１０km圏内屋内退避指示
②３月１２日午前５時４４分
・半径１０km圏内避難指示
③３月１２日午後６時２５分
・半径２０km圏内避難指示
④３月１５日午前１１時
・半径２０kmないし３０km圏内屋内退避指示
⑵上記のような避難指示の伝達は，原子力災害対策マニュアル上は，現地対策本部長が現地オフサイトセンターにおいて決定すべき事項とされているにもかかわらず，初期段階で現地対策本部がほとんど機能麻痺の状態にあったことから，官邸において避難指示の内容が決定された。また，これらの決定にあたり，ＳＰＥＥＤＩの所轄官庁である文部科学省の関係者が官邸に常駐した形跡はなく，結果，ＳＰＥＥＤＩについての知見が生かされることはなかった。⑶被告国は，避難指示を迅速に伝達するために，関係省庁や関係地方自治体と連携して関係組織全体で対応できる体制を整備した上で，シビアアクシデント発生時にも十分に機能するホットラインを事前に確保しておかなくてはならなかったところ，被告国はかかる義務を怠った。その結果，被告国による避難指示は，避難対象区域となった地方自治体全てに迅速に届かなかった。また，被告国によってされた指示内容は，「ともかく逃げろ。」というだけに等しく，きめ細かさに欠けていた。各自治体は，原発事故の状況について，テレビ，ラジオ等で報道される以上の情報を得られないまま，住民避難の決断と避難先探し，避難方法の決定をしなければならなかった。


被告国の避難指示は，前記⑴①ないし④のとおり，時間の経過につれて，単に同心円状に避難範囲を広げていったものにすぎない非常に大雑把なものであった。実際に，①の避難指示がされたときには，既に対象住民は津波への対応のため，おおむね３km圏外へ避難しており，翌１２日零時３０分，３kmの避難圏内における住民避難が完了済であることが緊急避難チームにおいて確認されているのであって，被告国による①の避難指示は，本件事故ではなく，津波に対する住民の避難行動を後追いしたにすぎないという，極めて不十分なものであった。また，被告国による避難指示は，単に同心円状に避難範囲を広げていったものに過ぎなかったため，住民の避難経路と放射性物質の飛散した方向が一致するという事態すら発生してしまった。
④の避難指示が出された時点では，事故後既に３日を経過しており，風向きなどは分析可能だったのであるから，避難範囲を同心円状に２０kmか３０kmかの二者択一で判断するのは大まかにすぎる。また，２０km圏内の者が実際に避難している一方で，２０kmから３０kmの範囲内の者は屋内退避としている科学的根拠は薄弱である。このように，本件事故直後から平成２３年３月１５日までの間に，被告国による具体的な避難指示は，科学的根拠が極めて薄弱であるだけでなく，「ともかく逃げろ。」というだけに等しい，きめ細やかさにも欠けた不適切かつ不十分なものであった。
⑷原災法１５条１項は，「主務大臣は，（中略）原子力緊急事態が発生したと認めるときは，直ちに，内閣総理大臣に対し，その状況に関する必要な情報の報告を行うとともに，（中略）第三項の規定による指示の案を提出しなければならない。」と規定しているにもかかわらず，内閣総理大臣の原子力緊急事態宣言は「直ちに」行われたとはいえなかった。
被告東電は，１５条報告（平成２３年３月１１日午後４時３６分）に先立つ同日午後３時４２分，保安院等に対し，いわゆる１０条通報を行っており，この時点で，保安院は，官邸等に対しその旨の連絡を行うなどしているから，１５条報告を受けた時点で，保安院ないし「主務大臣」たる経済産業大臣は，既に，原子力緊急事態の発生を十分に認識していた。それにもかかわらず，経済産業大臣が内閣総理大臣に対し原子力緊急事態宣言の上申をするまでには，約１時間もの時間を要しているのであって，「直ちに」という原災法１５条１項の要求は，およそ満たされていない。また，本件における原子力緊急事態宣言は，経済産業大臣の上申から約１時間２０分後にようやく発出されているのであって，かかる内閣総理大臣ないし官邸の対応は，「直ちに」などと評価されるものでない。内閣総理大臣は保安院の職員に対し質問をしているが，この「質問」とは，原子力緊急事態宣言の発出や原災本部の速やかな設置の必要性に直結する質問ではなく，技術的な観点についての質問，法令上の根拠に関する質問，嘆きないし不満レベルの質問等の繰り返しにすぎなかった。さらに，内閣総理大臣は，原子力緊急事態宣言の上申をした経済産業大臣らが，再三にわたり原子力緊急事態宣言の発出を要請したにもかかわらず，これを了解せず，内閣総理大臣は，非常事態の最中にもかかわらず，与野党党首会談に出席するためその場を中座し，原子力緊急事態宣言の発出をさらに遅らせている。以上のように，内閣総理大臣が，即座に答えることが困難な事故の原因に関する質問を繰り返したり，与野党党首会談への出席を優先させたりしたことから，原子力緊急事態宣言の発出を後回しにしたものであり，内閣総理大臣ないし官邸の原子力緊急事態宣言の発出は，「直ちに」されたとは評価できない。⑸本件事故後の避難指示については，本件事故後の事実であるから，本件事故を発生させた原因ではないが，不十分な避難指示や後述の放射性物質拡散予測に関する情報の不開示及び隠避という被告国の行為は，原告らに対し，健康被害の不安を増幅させ，不安に基づく避難を余儀なくさせ，ひいては平穏で安全な生活を奪った。したがって，不十分な避難指示は，原告らの損害を発生・増幅される原因の一つであったといえる。したがって，不十分な避難指示は，本件事故の発生原因である規制権限の不行使などの他の責任原因とあいまって原告らの損害と相当因果関係を有するものである。
（被告国の主張の要旨）
⑴原子力緊急事態宣言の発出に遅れがあったという原告らの主張は理由がな
いこと
原災法１５条１項が，「主務大臣は，（中略）原子力緊急事態が発生したと認めるとき」として，主務大臣が内閣総理大臣への報告等を行う前提となる原子力緊急事態の発生の有無を主務大臣の主観的判断に係らしめているのは，客観的に原子力緊急事態が生じていないにもかかわらず，原子力緊急事態宣言が発出されるような場合を除外するためである。したがって，飽くまでも主務大臣が原子炉施設の状況等を確認した上で，原災法１５条１項のスキームが発動することになっている。保安院は，平成２３年３月１１日午後４時４５分頃，被告東電から，原災法施行規則２１条１号ロ所定の事象が発生した旨報告を受けると，技術的な確認を行い，原子力緊急事態が発生したと判断し，同日午後５時３５分頃には，主務大臣たる経済産業大臣も，保安院からの報告を受けて，原子力緊急事態が発生したと判断し，原子力緊急事態宣言を発出することについて了承している。このように，主務大臣たる経済産業大臣は，被告東電からの報告を受け，本件地震，これに伴う本件津波及び本件事故によって混乱が生じているにもかかわらず，原子力緊急事態の発生を約５０分足らずで的確に判断している。
原災法１５条１項の「直ちに」という文言は，法令上，強い時間的即時性を要求する場合に用いられる文言であるところ，主務大臣たる経済産業大臣は，平成２３年３月１１日午後５時３５分頃に原子力緊急事態の発生を認めてから，僅か約７分後である同日午後５時４２分頃には，内閣総理大臣に対し，原災法１５条１項所定の報告等を行い，原子力緊急事態宣言の上申を行っているから，原子力緊急事態の発生を認めた後，「直ちに」内閣総理大臣に対して報告等をしたといえる。


また，原災法１５条２項本文は，「内閣総理大臣は，前項の規定による報告及び提出があったときは，直ちに，原子力緊急事態が発生した旨及び次に掲げる事項の公示（以下「原子力緊急事態宣言」という。）をするものとする。」と規定している。これを本件についてみると，内閣総理大臣は，平成２３年３月１１日午後５時４２分頃，経済産業大臣らから，原災法１５条１項に規定する原子力緊急事態の発生について報告を受けるなどした際，爆発や燃料溶融の可能性を含めた福島第一原発の事故の状況及び今後の見通し並びに同原発の各号機の出力といった技術的な事項等や原災法及び関連法規の規定等について質問したが，保安院職員らは，明確な回答ができず，やり取りの途中で，内閣総理大臣は，同日午後６時１２分頃から開催された与野党党首会談に出席したため，上申手続は一旦中断した。しかし，その中断時間の間に経済産業大臣は内閣総理大臣からの質問に対する回答のために必要な調査や資料収集をするなど無駄な時間を発生させることはなく，結局，内閣総理大臣は，与野党党首会談終了（同日午後６時１７分頃）後，遅くとも同日午後６時３０分頃までに，原子力緊急事態宣言の発出を了承することができた。一度，原子力緊急事態宣言を発出すれば，様々な社会的影響が予想されるところであり，主務大臣が原子力緊急事態宣言を発出する権限を認めておらず，飽くまでも主務大臣から報告等を受けるなどした内閣総理大臣のみに原子力緊急事態宣言を発出する権限を認めていることからすれば，これを発出する内閣総理大臣自らが，原災法１５条１項に基づく主務大臣からの報告の際に，主務大臣に対し，原子力緊急事態宣言を発出する前提となる事実関係の確認等を行うことをも法が当然予定している。したがって，内閣総理大臣が，主務大臣らに対し，必要な限度で上記のような事実関係の確認等を行うことも許容され，かかる事実関係の確認等を行い，上申手続が終了した時点をもって，原災法１５条２項の「前項の規定による報告及び提出があった」ものというべきである。本件では，平成２３年３月１１日午後５時４２分頃から，経済産業大臣らによる内閣総理大臣に対する原災法１５条１項の報告等が開始し，内閣総理大臣が事実関係の確認等を行った結果，同日午後６時３０分頃までに原子力緊急事態宣言の発出を了承したというのであるから，その時点で上申手続が終了したといえ，同日午後６時３０分頃に経済産業大臣らによる原災法１５条１項の報告等が終了したことになる。そして，内閣総理大臣は，経済産業大臣らによる原災法１５条１項の報告等が終了した後，原子力緊急事態宣言の発出の準備等を行い，同日午後７時３分に原子力緊急事態宣言を発出しているから，「直ちに」原子力緊急事態宣言を発出したといえる。以上より，内閣総理大臣は，経済産業大臣から，原災法１５条１項に基づき，原子力緊急事態の状況に関する必要な情報の報告を受けるとともに，原災法１５条２項に掲げる事項の公示及び同条３項の規定による指示の案の提出を受けてから，直ちに原子力緊急事態宣言をしたものと認められる。
⑵内閣総理大臣による避難及び屋内待避指示（以下「避難指示等」という。）
は適時かつ適切に行われたこと
ア原告らは，「きめ細やかさに欠けた，不適切な避難指示」と主張するのみで，その主張は全く具体性を欠く上，本件の個別の原告らとの関係でどのように損害を拡大させたのかも何ら明らかにされていない。そのため，原告らの前記主張は主張自体失当というべきである。
イ原災法は，内閣総理大臣に対し，避難指示等を発出する権限を付与しているものの，避難指示等をするに当たって考慮すべき情報や避難指示等を発出する要件は一義的に定めていない。また，原子力災害時には，人命保護の観点から，一刻も早く臨機応変に対策を採ることが必要な場合があるものの，具体的状況下で放射線被ばくの危険性を判断するには専門的知見が必要である。さらに，避難を含む防護対策は，単に線量のみではなく，対策の実現の可能性，実行することによって生じる危険，影響する人口規模及び低減されることとなる線量等の諸事情を総合考慮して臨機応変に決定されるべきものとされている。そうすると，原災法に基づく避難指示等の権限の行使は，その性質上，内閣総理大臣の専門技術的裁量に委ねられており，内閣総理大臣には避難指示等の権限行使の時期及び指示の内容について広い裁量が認められているというべきである。
ウ内閣総理大臣による避難指示等は，ＥＰＺの目安を踏まえつつ状況の進展に応じて適切に行われた。
福島第一原発から半径３km圏内の居住者等に対する避難指示及び半径
１０km圏内の居住者等に対する屋内退避の指示


内閣総理大臣は，福島第一原発における全交流電源喪失及び非常用炉心冷却装置注水不能という事態を受け，平成２３年３月１１日午後７時３分，原子力緊急事態宣言を発し，原災法１６条１項に基づき，原災本部を設置した。そして，内閣総理大臣及び経済産業大臣らが，原子力安全委員会委員長，保安院次長及び東京電力幹部らに対し，原子炉の状況や避難範囲等について意見を求めたところ，最悪の場合には炉心損傷もあり得ること，それを避けるためにはベントを行う必要があること，避難範囲については原子力安全委員会が定めた防災指針でＥＰＺの目安が半径１０kmとなっているところ，ＩＡＥＡの文書で示された予防的措置範囲（ＰＡＺ）が半径３kmとなっているためベントの実施を前提としても半径３kmを避難範囲とすれば十分であること，最初から避難範囲を広くすると渋滞が発生して取り急ぎ避難すべき半径３km圏内の住民が避難できなくなることなどの意見が述べられたほか，保安院次長からは，ベントを行うような事態は通常の避難訓練においても想定されているが，避難範囲は半径３kmとされているとの説明がされた。内閣総理大臣は，これらの意見や説明を踏まえ，福島第一原発から半径３km圏外への避難及び３ないし１０km圏内における屋内退避の指示をすることを決定し，同日午後９時２３分，各地方公共団体の長に対し，福島第一原発から半径３km圏内の居住者等に対して避難のための立ち退きを行うこと及び同原発から半径１０km圏内の居住者等に対して屋内退避を行うことを指示した。福島第一原発から半径１０km圏内の居住者等に対する避難指示内閣総理大臣は，平成２３年３月１２日午前５時３０分頃，１号機における原子炉格納容器圧力が異常に上昇する等の事態を受け，原子力安全委員会委員長，原子力・保安院次長ら同席の下，関係閣僚らとともに，避難範囲について再度検討を行った。内閣総理大臣は，その際，管理された状況下でベントを実施するのであれば避難範囲を拡大する必要はないが，いまだベントが実施できていないこと，ベントを実施した場合でもＥＰＺの半径１０kmに避難範囲を拡大すれば相当な事態にも対応できるとの意見が出されたことを踏まえ，避難範囲を半径１０kmに拡大することを決め，同日午前５時４４分，各地方公共団体の長に対し，福島第一原発から半径１０km圏内の居住者等に対して避難のための立ち退きを行うことを指示した。
福島第一原発から半径２０km圏内の居住者等に対する避難指示引き続き１号機のベントが試みられていたところ，平成２３年３月１２日午後３時３６分，１号機の原子炉建屋で爆発が発生した。経済産業大臣は，当時，１号機の原子炉を冷却するための淡水が枯渇していたにもかかわらず，１号機に海水注入が行われていなかったことから，同日午後５時５５分，東京電力に対し，炉規法６４条３項に基づく措置命令として，１号機への海水注入を命じた。その後，経済産業大臣，原子力規制委員会委員長，保安院次長及び東京電力フェローらがその旨を内閣総理大臣に報告した。これについて，内閣総理大臣が原子炉内に海水を注入した場合の再臨界の可能性を尋ねたところ，同席していた原子力安全委員会委員長は，再臨界の可能性を否定しなかった。内閣総理大臣は，海水注入による再臨界の可能性があるとの発言があったと受け止め，関係閣僚らとともに，海水注入の是非を再度検討するとともに，避難範囲の拡大も検討し，同日午後３時３６分に１号機原子炉建屋が爆発していること，当該爆発の原因が明らかでなかったことなどから，避難指示の範囲を半径２０kmに拡大することを決め，同日午後６時２５分，各地方公共団体の長に対し，福島第一原発から半径２０km圏内の居住者等に対して避難のための立ち退きを行うことを指示した。
福島第一原発から半径２０km以上３０km圏内の居住者等に対する屋内
退避の指示
関係閣僚らは，平成２３年３月１４日午前１１時１分頃３号機原子炉建屋が爆発したこと，同月１５日午前６時頃４号機方向から衝撃音が発生したこと，同日午前８時１１分頃４号機原子炉建屋５階屋根付近に損傷が確認されたこと，同日午前９時３８分同原子炉建屋３階北西付近で火災が発生したことを受け，同日午前，避難範囲を拡大することについて検討を行った。その中で，避難指示の範囲を福島第一原発から半径３０kmに拡大することも議論されたが，そのような拡大を実施すると新たに約１５万人が避難対象者となり避難に数日を要すること，避難中に大量の放射性物質が放出された場合は避難中の者が被ばくするリスクのあることなどが考慮され，いつ放射性物質が大量放出するか分からない緊迫した状況下においては，屋内退避の方が有効であるとの結論に達した。そこで，内閣総理大臣は，同月１５日午前１１時，各地方公共団体の長に対し，福島第一原発から半径２０km以上３０km圏内の居住者等に対して屋内待避区域への退避を行うことを指示した。
以上のとおり，内閣総理大臣は，放射性物質の漏出が確認されておらず，また，放射性物質が大量に放出される原因となるベントや爆発等の発生する前の時点において，ＥＰＺの目安やＰＡＺを前提としつつ，原子力安全委員会委員長や保安院次長の専門的な意見や説明を踏まえて，予防的に，避難及び屋内退避という防護対策の選択及びそれらの指示をする範囲について判断した上，それから平成２３年３月１５日までの間も，福島第一原発で起きた種々の事象について逐次報告を受けて，状況の進展を認識する都度，関係閣僚と検討を行い，避難及び屋内退避を指示する範囲を拡大させていったものである。このような内閣総理大臣による避難及び屋内退避の指示は，災対法及び原災法の趣旨・目的に照らし，適時にかつ適切に行われたといえる。
８本件事故後の放射性物質拡散予測に関する情報の不開示及び隠避の違法性
（原告らの主張の要旨）


⑴本件では，被告国（文部科学省）は，本件事故が発生した平成２３年３月１１日以降，緊急時の対応として，ＳＰＥＥＤＩを緊急時モードにし，まずは単位量放出を仮定した場合の予測計算を行い，さらにその後も様々な仮定の数値を放出源情報とした予測計算を行い，その計算結果という情報を得ていた。かかる計算結果は，本来モニタリング指針で予定されていたものには及ばないものではあったが，少なくとも，原告らを含む住民らが避難の方向を判断する指針としては，十分有用なものであった。仮に被告国が，これらの情報を適時適切に公表していれば，原告らを含む住民は，道路事情に精通した地元ならではの判断で，より適切な避難経路や避難方向を選ぶことが可能であったはずである。それにもかかわらず，被告国は，①本件事故直後の住民の避難（避難の有無や避難経路を決めること）に関して極めて有益な情報であった単位量放出定時計算結果を直ちに公表することを怠り，また，②逆推定計算結果及びそれにより得られた推定放出源情報に基づく被ばく線量の推定結果の性質（リアルタイムで算出されたものではないことなど）について十分な説明も怠っている。⑵ＳＰＥＥＤＩの利用がされるような緊急事態に至る原因として地震等の大規模災害は当然に想定されるところ，このような大規模災害により外部電源を喪失するなどして放出源情報等が得られなくなる事態は容易に想定されるから，災対法及び原災法，防災基本計画は，放出源情報等が得られる前の段階でも適宜得られる情報を避難指示等に利用することは当然に予定していたといえる。また，ＳＰＥＥＤＩの予測結果は，いくつかの有力に想定し得る仮定を出すことが可能であるし，実際にそのように絞り込みをした上で他省庁に提供されているのであるから，いくつかの有力に想定し得る仮定から，最悪の予測結果を利用するという使い方も可能である。そして，このような予測結果を直ちに公表しないとしても，ＳＰＥＥＤＩの仕組みや特性を深く理解している専門家等の協力を得て避難指示等に活かすべきであった。また，情報の確度が低く，避難指示等に利用することが難しい場合でも，専門家の協力を得て，飽くまで仮定であることや様々な可能性があることを明示し，避難で混乱が生じそうな地域については適切な避難方法を地元自治体と協力して目処を立てた上で予測計算結果の公表方法を決めることも考えられた。さらに，被告国は，平成２３年３月２３日に逆推定結果について公表したものの，屋内退避地域の居住者等に対する自主避難要請をしたにとどまったが，子供などの感受性の強い者の存在や人の生活態様は様々であることに鑑みれば，逆推定結果が２４時間屋外に居続けた場合の評価であったとしても，避難指示等にあたり重視すべきであった。以上より，被告国はＳＰＥＥＤＩの結果を利用したり，公表したりすることの不利益やそれにより混乱が生じた場合の責任を取ることを恐れるあまり，ＳＰＥＥＤＩの結果を避難指示等に利用せず，十分な開示もしないまま先延ばしにした。
⑶被告国は，平成２３年３月２３日に逆推定結果を公表したが，その際に逆推定結果がリアルタイムで算出されたものではなく再現計算されたものであることや通常のＳＰＥＥＤＩによる予測結果との違いについて十分な説明をせず，単にＳＰＥＥＤＩの試算として公表した。そのため，情報を受け取った住民は，被告国がＳＰＥＥＤＩによる正確な予測計算の結果を得ていながらこれを隠ぺいした，被ばくに関する重要な情報を隠しているのではないかという不信感を持つことになった。また，文部科学省，保安院，安全委員会等が様々な仮定をして行った計算が開示されたのは，本件事故から１０日以上経過した時期であり，公表方法も五月雨式であり，かえって住民の不安感や不信感を招いた。
⑷以上のように，法は放出源情報が明らかになる前の段階でも，ＳＰＥＥＤＩによる予測結果を避難指示等に用いることを予定しており，被告国には予測結果を用いた適時適切な避難指示を行うか，あるいは十分な補足説明を付して情報を公開することが可能であった。それにもかかわらず，被告国は予測結果を避難指示に用いず，情報の不開示ないし隠避を続け，十分な説明もないまま逆推定結果の公表を行うなどした結果，国民に対してより一層の不信感と混乱を招いた。このように，被告国のＳＰＥＥＤＩ運用にかかる一連の行為には過失が認められる。
そして，放射性物質拡散予測に関する情報の不開示及び隠避は本件事故後の事実であるから，本件事故を発生させた原因ではないが，前述の不十分な避難指示や放射性物質拡散予測に関する情報の不開示及び隠避という被告国の行為は，原告らに対し，健康被害の不安を増幅させ，不安に基づく避難を余儀なくさせ，ひいては平穏で安全な生活を奪うものであるから，本件事故の発生原因である規制権限の不行使などの他の責任原因とあいまって原告らの損害と相当因果関係を有するものである。
（被告国の主張の要旨）
⑴原子力災害に関する情報としていかなる情報を提供するかは，緊急事態応急
対策実施者の専門技術的裁量に委ねられていること


原子力災害に関する情報提供に関しては，内閣総理大臣が，原災法１５条２項に基づき，原子力緊急事態宣言（原子力緊急事態が発生した旨及び同項各号に掲げる事項の公示）を行ったり，原災本部長が同法２０条５項に基づき，原子力緊急事態宣言において公示された同法１５条２項１号及び３号に掲げる事項について変更する公示を行ったりするとされている他にも，指定行政機関の長などの防災基本計画等に基づく緊急事態応急対策実施者（以下，単に「緊急事態応急対策実施者」という。）が，原災法２６条１項１号及び２項（災対法５１条）に基づき，緊急事態応急対策として，原子力災害に関する情報提供を行うものとされている。しかしながら，原災法２６条１項１号及び２項（災対法５１条）においては，いかなる時点でいかなる情報をいかなる範囲・方法で伝達すべきかという点については具体的に定められていない。また，防災基本計画（原子力災害対策編）においては，原災本部，現地対策本部，指定行政機関等が，役割に応じて周辺住民のニーズを十分に把握し，原子力災害の状況，安否情報，医療機関などの情報，農林畜水産物の安全性の確認の状況等周辺住民に役立つ正確かつきめ細やかな情報を適切に提供するものとされているが，これによっても，提供すべき情報が具体的に定められているとはいい難い上，提供すべき時期や役割分担も明らかにされていない。さらに，災害時には，得られる情報，対応を迫られる時間，対応できる人員等様々な制約のある中で，必要性に応じた対応を迅速に行う必要がある上，原子力災害に関する情報にはその有用性，信頼性において様々なものがあり，信頼性の乏しい情報を提供してしまうと，不要な混乱を招いたり，問合せへの対応事務に追われたりする結果，本来の目的である迅速かつ効果的な災害対応に支障を生ずるおそれがある。これらの事情を考慮すると，緊急事態応急対策実施者が，原災法２６条１項１号及び２項（災対法５１条）に基づいて，いかなる時期にいかなる情報を提供するかは，発生した原子力緊急事態の内容を踏まえた迅速かつ専門的な判断が必要となる。したがって，原災法２６条１項１号及び２項（災対法５１条）は，この判断を緊急事態応急対策実施者の専門的な裁量に委ねたものと解される。
⑵被告国のＳＰＥＥＤＩによる予測計算結果の取扱いは指針類に沿ったもの
であったこと
ＳＰＥＥＤＩの取扱いは，災対法及び原災法において定められたものではなく，その具体的な運用方法は，原災マニュアル及びモニタリング指針に規定されていたところ，ＥＲＳＳからの放出源情報が届いている場合には，当該情報等を用いた計算を行った予測図形を，避難や屋内退避等の具体的防護対策に用いることが予定されていた（ただし，この場合においても予測図形の公表が義務付けられていたわけではない。）ものの，放出源情報が得られていない場合の仮定の単位放出量等を前提にした計算を行った予測図形は，監視を強化する方位や場所，モニタリングの項目等の緊急時モニタリング計画の策定を行うために用いることが予定されていたにすぎず，その公表を義務付ける定めも置かれていなかった。本件事故発生後，ＥＲＳＳからの放出源情報が入手できなくなったために，放出源情報を用いた計算を行うことが不可能になったのであり，そうである以上，ＳＰＥＥＤＩを用いた予測図形を，避難や屋内退避等の具体的防護対策に用いないとしても，それはＳＰＥＥＤＩ本来の運用方法に適ったものといえる。他方，被告国は，放出源情報が得られていない状態であっても，仮定の単位放出量等を前提にして計算を行った予測図形を，モニタリングの優先順位を判断するための参考資料として用いており，当時の被告国の対応は，原災マニュアル及びモニタリング指針に可能な限り沿ったものであった。そして，被告国は，福島第一原発の事故の進展に合わせ避難や屋内退避指示を出したのに引き続き，モニタリング結果などに基づき，自主的避難要請や屋内滞在勧告を出したり，線量評価に基づいた避難指示等対象区域の指定等を適切に行ったりしたのであって，このようなＳＰＥＥＤＩの予測計算結果の取扱いに何ら不当な点はない。
⑶仮にＳＰＥＥＤＩによる予測計算結果を直ちに公表していた場合，公表によ
る弊害が生じた可能性も高かったこと


原告らは，単位量放出定時計算結果及び被告国（文部科学省）が仮定の放出源情報を入力して行ったＳＰＥＥＤＩの予測計算結果を早期に公表すべきであったと主張するが，仮に仮定の単位放出量等を前提にした予測図形を直ちに公表していた場合には，信頼できない不確実な情報によってかえって様々な弊害が生じた可能性が高い。また，ＳＰＥＥＤＩの図は，飽くまでも特定の時点におけるものにすぎず，風向きや風速等によって拡散予測の結果は随時変わっていくものである。それにもかかわらず，これが公表された場合，多くの住民が一時的な風向きを踏まえたものであることを正解せずに図面の内容だけを過度に重視した結果として，同心円状に出された避難指示に従わない住民が増えたり，逆に，本来的に避難の必要がない距離に居住する住民が，風向きのみのデータで多量の放射性物質が飛来してくるかもしれないと考えてパニックに陥り，多数の住民が一気に避難を開始するなどして交通機能の麻痺が更に深刻化したりするなど，被告国による避難指示等の実効性が薄れるものになった可能性もある。そして，このように十分な信頼性が担保されていない情報を当該情報が入手される都度公表していった場合，その都度仮定した条件や結果について詳細な説明をしなければ，深刻化する被災地の医療崩壊，ガソリン・医薬品の枯渇，被災地に悪影響を及ぼす関東圏でのガソリン・生活物資の買占め，交通機能の麻痺等が更に増大し，被災地で進行中の救命・救急活動へ悪影響を与えかねない危険性すらあった。さらに，拡散予測方向を知った住民が，拡散予測方向とは異なる方向に避難をしようとしたとしても，数時間後には拡散予測方向が変化してしまうため，避難をする方向を適切に判断し得たとは考え難い。しかも，本件地震や津波の影響により，被災地では道路の寸断などが多々あり，避難をする自動車で道路が大渋滞となっていたため，避難開始から数時間後に，拡散予測方向が変わったとの情報を知ったとしても，直ちに避難方向や目的地を変更し，拡散予測方向と異なる方向への避難を行うことは極めて困難であったと解される。したがって，ＳＰＥＥＤＩによる予測計算結果を早期に公表していたとしても，これが有効適切な避難に結び付いたとはいえない。また，ＳＰＥＥＤＩによる予測計算結果は風向きも含めて飽くまで「予測」であり，これを直ちに公表した場合には，これが一人歩きし，住民らが誤った避難をする可能性もあった。このように，単位放出量等を仮定しただけの拡散計算の結果には信頼性がないことや，気象予測についても不確実性が伴うため，プルームの放出方向を確実に予測することは不可能である。そして，本件事故の経験を踏まえた現在の原子力災害発生時における防護措置の考え方においては，「原子力災害発生時に，予測に基づいて特定のプルームの方向を示すことは，かえって避難行動を混乱させ，被ばくの危険性を増大させることとなる。さらに，避難行動中に，避難先や避難経路を状況の変化に応じて変えるということは不可能であり，避難自体を非常に困難なものにする。」と予測結果の公表について慎重な取扱いが求められることが指摘されている。以上によれば，被告国がＳＰＥＥＤＩの計算結果を早期に公表しなかったことが，著しく不合理であるとは到底いえないから，このことが国賠法上違法と評価されることはない。
⑷単位量放出定時計算結果を活用していた場合，それによる弊害が生じた可能
性が高かったこと
単位量放出定時計算結果は，特定の時点における予測計算であるため，風向きや風速に応じて毎時の結果が異なり得るものであり，実際，本件においても，平成２３年３月１５日午前９時から同月１６日午前７時までの間に単位量放出定時計算を行って，同月１５日午前９時から同日午前１０時までの拡散予測から同月１６日午前７時から同日午前８時までの拡散予測を計算しているが，その拡散予測方向は数時間ごとに南南西，西，北西，北北西，北西，南，南東と目まぐるしく変化している。そのため，単位量放出定時計算結果だけでは，避難すべき方向や経路を特定することができないのであるから，被告国が，単位量放出定時計算結果を活用して，毎時に結果が出る都度にそれに従った避難指示等をするということになれば，次々に異なる方向への避難情報をもたらされた住民が混乱することは必至であるし，避難途中でその都度避難の方向を変えるというおよそ不合理で非現実的な避難情報を提供することになる。このように，単位量放出定時計算結果は，風向きや風速に応じて毎時異なり得るという性質を有しているのであるから，被告国が避難指示等を行うに当たって単位量放出定時計算結果を参考にしなかったことが，著しく不合理であったとはいえない。
⑸以上のとおり，ＳＰＥＥＤＩの具体的な運用方法は，原災マニュアル及びモニタリング指針において規定されていたところ，被告国のＳＰＥＥＤＩによる予測計算結果の取扱いは上記指針類に従ったものであり，これに反するものではなかった。かえって，ＳＰＥＥＤＩによる予測計算結果を早期に活用・公表していた場合には，被告国による避難指示等の実効性が薄れたり被災地を更に混乱させる可能性も少なからずあったのであるから，かかる情報を早期に活用・公表しなかったことには十分な合理性が認められ，適切な措置であったといえる。したがって，被告国が，かかる情報を早期に活用・公表しなかったことが，国賠法上違法と評価される余地はないというべきである。
９相互保証
（原告らの主張の要旨）