外国人が国家賠償請求をするには，その国籍国との間で相互の保証があることが必要であるところ，「相互の保証がある」とは，当該外国人の本国において日本人が被害者として当該事案と同種の損害賠償請求をした場合に，国賠法所定の要件と重要な点で異ならない要件の下にその請求が認められることをいうと解すべきである。中国には中華人民共和国国家賠償法（以下「中国国賠法」という。）があり，同法には相互の保証に関する規定も置かれている一方（同法４０条２項），同法上，行政賠償の対象となる侵害態様は限定されている（同法３条及び４条）。しかし，中国法制においては，中国国賠法の対象とならない行政行為については一般私法の枠内で処理されることが予定されており，そのような行政行為については，中華人民共和国民法通則のほか，中華人民共和国権利侵害責任法（以下「権利侵害責任法」という。）の適用が検討されることとなる。そして，権利侵害責任法によれば，環境を汚染したことにより損害を生じさせた場合には，汚染者は権利侵害責任を負わなければならないとされ，また，損害賠償の範囲については，財産権益の賠償を請求することができるほか，人身権益を侵害し，重大な精神的損害を生じさせた場合には，その賠償を請求することができるとされている。以上によれば，中国で日本人が被害者として本件と同種の損害賠償請求をした場合，仮に中国国賠法に基づく請求としては認められないとしても，権利侵害責任法に基づく請求としては，同法の規定上，我が国の国賠法所定の要件と重要な点で異ならない要件の下にその請求が認められる。したがって，我が国と中国との間には相互保証があるというべきである。
（被告国の主張の要旨）
⑴国賠法６条は，相互保証主義を採用し，その立法趣旨は，我が国の国民に保護を与えない国の国民に我が国が積極的に保護を与える必要はないという衡平の観念に基づくものである。我が国の国民が外国から受けた被害についてその外国に賠償請求できないのに，我が国が進んでその外国に属する者に賠償責任を負う必要はなく，そうしたとしても，国際情勢上直ちに国際主義の精神に反するほど不合理とはいえないから，その限りにおいて，被害を受けた外国人の国家賠償請求権を制限する結果が生じたとしても，合理的な制約であって，それをもって違憲とはいえない。そして，相互保証の有無については，当該外国人が，その本国法に相互保証の規定があることの主張立証責任を負う。⑵中国においては，中国国賠法は，国家機関（国賠法における「国家機関」は，広く行政機関及び司法機関を指し，いわゆる地方政府の機関を含む。）及びその職員が，その職権の行使に当たって，国賠法規定の類型に該当する公民，法人及びその他の組織（以下「公民等」という。）の合法な権利を侵害する行為によって損害を生じさせた場合，上記公民等が賠償を請求する権利を取得し，国家機関が賠償の義務を負うことを規定するものである。また，中国国賠法は，保護される合法な権利として人身権及び財産権だけを，これらの権利を侵害する行為として有形力の行使を伴うような行為だけを規定した上，賠償が認められるものを「行政賠償」及び「刑事賠償」の二つに限定しており，行政行為一般を対象とするものとしていない。そして，中国国賠法の対象とならない行政行為について，中国法制においては，一般私法の枠内で処理されることが予定されており，個別法令で特に国家賠償責任及び賠償手続が定められている場合はそれによるとされている。現に中国国賠法の３条及び４条並びに１７条及び１８条をみても，本件のような場合が中国国賠法による賠償の対象に含まれるとは，条文の文言上認め難い。また，中国国賠法の対象とならない行政行為については，個別の法令がない限り，一般私法の枠内で処理されるが，本件のような場合が賠償の対象となるかについては，個別の法令上はもとより，一般私法上も全く明らかでない。そのため，仮に日本人が中国において，本件における原告らの主張と同様の請求原因事実をもって中国政府に対する損害賠償請求を行った場合，精神的苦痛に対する慰謝料という非財産的損害について，日本人の被害者に対してどのような要件の下に，どのような賠償責任を負うかについては何ら明らかにされていない。したがって，中国については，本件のような事案において相互保証が存在するとはいえない。
第２被告東電の責任
１民法７０９条及び民法７１７条１項に基づく請求の可否
（原告らの主張の要旨）
⑴原賠法の趣旨・目的が民法７０９条及び同法７１７条１項の適用を排除する
ものでないこと
原賠法１条は，「この法律は，原子炉の運転等により原子力損害が生じた場合における損害賠償に関する基本的制度を定め，もつて被害者の保護を図り，及び原子力事業の健全な発達に資することを目的とする。」と定め，原賠法が①被害者の保護と②原子力事業の健全な発展を目的とする法律であることを定めている。したがって，上記２つの目的が，原賠法を中心とする原子力損害賠償制度全体についての解釈基準となり，原賠法３条１項が民法７０９条及び同法７１７条１項の適用を排除するか否かという問題も，この２つの目的に照らして解釈されなければならない。
請求が認められる手段が多ければ多いほど，請求を行う被害者の保護に資することは明らかであるから，原賠法３条１項に基づく請求をするか，民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく請求をするかは，被害者の選択に委ねられるべき事項である。したがって，被害者の保護という目的との関係では，原賠法が民法上の損害賠償責任の規定を排除するという解釈は，上記目的に資するものではない。原子力事業者において，原賠法３条１項の責任のほか，故意・過失によって発生させた損害について民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく損害賠償責任が課されたとしても，原子力事業の健全な発展を阻害することにはならない。原賠法３条１項が規定する「無過失責任」が，原子力事業者の故意・過失の存否と関わりなく賠償を命じる規定にとどまると解するならば，原子力事業者が，損害発生の原因を究明することなく，単に法令に規定されているから賠償を行うという対応を採ることを可能にするが，このような対応が許容されれば，原子力事業者が，自ら当該原子力損害の発生原因を究明し，将来における原子力損害の発生を防ぐための取組を放棄することにつながりかねず，原子力事業の健全な発達を阻害することになりかねない。したがって，原子力事業の健全な発達という目的との関係についても，原賠法が民法上の損害賠償責任の規定を排除するという解釈は，上記目的に資するものではない。したがって，原賠法の趣旨・目的からして，民法７０９条及び同法７１７条１項の適用は排除されない。
⑵被告東電の主張に対する反論


本訴訟では，被告国が本件事故の原因等に関する詳細な主張をしているところ，このような審理状況からすれば，被告東電の故意・過失について審理することは審理の遅延を招くことにはならない。また，原賠法が原子力事業者の無過失責任を定めたのは，被害者の損害回復を容易ならしめるものであるが，何をもって「被害者の保護」が図られたとするかは事案によって異なり，結局は被害者の選択に委ねられるべき問題である。本件においては，原告らは，本件事故によって重大な損害を被った被害者として，請求の趣旨に掲げた損害の賠償請求の実現と並んで，その前提としての本件事故の原因の究明，とりわけ被告ら両名の責任の有無及び程度が明らかにされることを求めている。原告らの精神的損害は，賠償金が支払われれば回復するというものではなく，本件事故の発生に至る事実関係について十分な議論がされ，事案の解明が図られることが，原告らの受けた精神的被害を回復する重要な要素となる。したがって，原告らは，原賠法３条１項に基づく請求と並行して，民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく請求をすることができる。
（被告東電の主張の要旨）
⑴民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく「原子力損害」の賠償請求は認
められないこと
原賠法に基づく原子力損害賠償制度の体系を踏まえれば，原賠法に基づく原子力事業者の原子力損害の賠償責任は，民法７０９条及び同法７１７条に比して，単に責任要件を厳格化する（無過失責任とする）にとどまるものではなく，被害者保護と原子力事業の健全な発達という２つの目的を達成するために，原子力利用に伴う原子力損害に関して，原賠法３条に基づき責任を負う原子力事業者への責任集中，原子力事業者以外の者の責任免除，第三者への求償権の制限，損害賠償措置の強制，国の援助等も含めて，その全体として民法上の不法行為責任に対する特則として立法されているといえる。したがって，原子炉の運転等に起因する原子力損害に係る賠償責任については，原賠法に基づいて規律されることが想定されており，民法上の不法行為に基づく請求は排除されていると解される。
また，原告らにおいて民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく請求が許されないとしても，原賠法に基づいて原子力事業者の無過失責任を追及することができるから，原子力損害の賠償を請求する上で何らの不利益はなく，民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく請求を許容すべき実益自体も全く存しない。
⑵原告らの主張に対する反論
仮に原子力損害について民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく請求が認められるとした場合に原賠法において用意されている賠償金の補てんとしての保険金や補償金の支払や政府による援助が受けられるかどうかについては現行法に定めがなく，これらが受けられないという解釈も十分に成り立ち得るところであるが，この場合，原子力事業者に十分な資力を確保させて被害者に対する適切な賠償を行わせようとする原賠法の理念が没却される。原賠法に基づく原子力損害賠償制度においては，「原子力事業の健全な発達」（同法１条）の観点から，同法５条において，原賠法３条の場合において，原子力事業者による求償権の行使ができる場合を第三者に故意がある場合に限るという一般私法の原則に対する大きな修正を図っているものであり，もし仮に原告らが主張するように原子力損害に関して民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく損害賠償請求が重ねて（被害者の選択により）許されるとすれば，かかる原賠法５条の定めの趣旨は没却されるのであり，同法５条の規定に照らしても，法はそのような事態を全く想定していないというべきである。このことからも，原賠法３条の責任と民法７０９条及び同法７１７条１項の責任は，請求権競合ではなく，法条競合の関係に立つと解されるのであり，原賠法は，原子力損害に係る原子力事業者の賠償責任について，私法上の一般不法行為の責任規定の適用を排除して，これに代わるそれ自体完結した，被害者保護にも十分顧慮した賠償制度を定めることによって，被害者保護と原子力事業の健全な発達の双方を図ろうとしたものと解される。
⑶以上より，原告らによる被告東電に対する民法７０９条及び同法７１７条１項に基づく損害賠償請求は，本件事故による損害の賠償を求めるものであり，原賠法２条２項に規定される「原子力損害」の賠償を求めるものであるところ，原子力損害の賠償については，原賠法が原子力事業者に対して原子力損害に関する無過失責任を規定するなどした民法の損害賠償請求に関する規定の特則として定められており，民法上の債務不履行又は不法行為の責任発生要件に関する規定は適用を排除されるから，原告らは被告東電に対して民法上の不法行為に基づいて損害賠償を求めることがそもそもできない。また，「被告東電の故意・過失」の存否に係る審理を行うことによって審理が長期化することは迅速な賠償の実現を阻害し，本訴訟外の手続においては責任原因について争いがないことを前提として迅速に紛争解決が図られていることとも著しく均衡を欠く結果となる。
２被告東電の過失
（原告らの主張の要旨）
⑴被告東電が地震への安全対策を怠ったこと
被告東電は，平成２１年６月に総合資源エネルギー調査会の専門家会合において，岡村行信委員が連動地震について指摘をしたのであるから，速やかに安全確保に関わる全ての施設について連動地震を前提としたSsに合わせた耐震安全性を確保するようなバックチェック及びそれを前提とした耐震補強工事を行うべきであった。それにもかかわらず，被告東電は上記安全作業の実施を先送りして本件地震まで放置してきた。このように，被告東電は地震対策に関し，阪神淡路大震災や新潟中越沖地震という，我が国において現実に発生した災害の経験をもとに政府から指示された安全対策すら懈怠するという状況にありながら，漫然と原子力発電所を稼働させ続けたのである。⑵被告東電が福島第一原発において，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍの津波発生の危険を認
識し，津波への安全対策を怠ったこと


被告東電は，平成１８年５月の溢水勉強会においてＯ．Ｐ．＋１０ｍの津波が到来した場合，非常用海水ポンプが機能を喪失し，炉心損傷に至る危険性があること，またＯ．Ｐ．＋１４ｍの津波が到来した場合，建屋への浸水で電源設備が機能を失い，非常用ディーゼル発電機，外部交流電源，直流電源全てが使えなくなって全電源喪失に至る危険性があることを認識していた。また，被告東電は，平成２０年５月下旬から同年６月上旬頃までに，推進本部の長期評価に基づき津波評価技術で試算した結果，福島第一原発２号機付近でＯ．Ｐ．＋９．３ｍ，福島第一原発５号機付近でＯ．Ｐ．＋１０．２ｍ，敷地南部でＯ．Ｐ．＋１５．７ｍといった想定波高の数値を得ていた（２００８年推計）。したがって，被告東電は，平成１８年５月の時点で福島第一原発にＯ．Ｐ．＋１０ｍを超える津波が襲来し，炉心損傷等の重大な事故が起こる可能性を予見し，遅くとも平成２０年６月上旬には，最大でＯ．Ｐ．＋１５．７ｍの津波が襲来する危険を明確に予見し得た。しかし，十分な津波対策がとられることはなかった。
⑶被告東電によるシビアアクシデント対策の懈怠
被告東電をはじめとする原子力事業者は，新たな知見に基づく規制が導入されると，既設炉の稼働率に深刻な影響が生じるほか，安全性に関する過去の主張を維持できず，訴訟などで不利になるといった恐れを抱いており，それを回避したいという動機から，安全対策の規制化に強く反対し，電事連を介して規制当局に働きかけていた。その結果，我が国では事故リスク低減に必要な規制の導入が進まず，５層の深層防護の思想を満たさない点で我が国のシビアアクシデント対策は世界水準から大きく遅れることになった。また，被告東電は，極めて危険な原子力施設を運営する事業者として，たとえ科学的に詳細な予測はできなくても，発生の可能性を否定できない危険な外部事象，特に地震や津波といった自然現象は，リスクマネジメントの対象として取り扱うべき責務を負っていた。しかし，被告東電は，例えば新知見で従来の想定を超える津波の可能性が示された後も，堆積物調査等で科学的根拠を明確にするために時間をかけたり，厳しい基準が採用されないよう規制当局に働きかけたりして，問題の先送りを図っていた。このように，被告東電が，シビアアクシデント対策の必要性を認識していたにもかかわらず対策を実施しなかったのは，シビアアクシデントによって周辺住民の健康等に被害を与えることをリスクと捉えるのではなく，シビアアクシデント対策を行うに当たって，既設炉を停止させたり，訴訟上不利になったりすることを経営上のリスクとして捉えていたからである。
⑷原子炉の事故がシビアアクシデントに至る場合には，それによって生じる被害はより深刻なものとなり，国民は生活の本拠となる住居や地域，ひいては平穏に生活し人格的に生存する権利を奪われるだけでなく，状況次第ではその生命・身体さえ危険にさらされることとなる。したがって，原子力発電事業を営む被告東電は，原子炉の設置及び稼働に当たって極めて高度の安全性を確保することが義務付けられており，不断に進歩・発展する現在の科学技術水準に照らし，常に最高の知識や技術を用いて原子力に関わる事故の防止等について調査研究を尽くすとともに，その安全性の確保に疑念が生じた場合には，直ちに必要最大限の防止措置を講じなければならない立場にあった。しかし，被告東電は，海外で全交流電源喪失規則が設けられるなどの対策が順次進んでおり，また国際原子力機関（ＩＡＥＡ）がシビアアクシデント対策強化のため５層の深層防護の必要を繰り返し指摘し，さらには海外で原子力施設内への浸水や外部事象による全交流電源喪失という過酷事故が生じていたにもかかわらず，シビアアクシデント対策の対象を内部事象（運転上のミス等）に限定し，地震や津波等の外部事象，テロ等の人為的事象による長時間の全交流電源喪失の可能性を全く考慮しなかった。また，被告東電は，平成１８年（遅くとも平成２０年）には，福島第一原発の設置時に想定していた規模を超える津波が発生し，その結果全交流電源喪失に至る可能性があることを認識していながら，配電盤のかさ上げや水密化，直流バッテリーの整備などといった容易にとれる対策を一切実施しなかった。さらに，被告東電は，遅くとも平成２１年には福島第一原発周辺において同原発設置当時の知見を上回る規模の地震が発生する可能性を認識するとともに，同年の社内会議において耐震補強工事が必要な設備の存在を認識していたが，実際には耐震補強工事の実施を先送りにし，必要な措置をとらなかった。
このように，被告東電は，原子力発電事業を運営する事業者として，常に最悪の事態を想定しそれに対応できる対策を事前に整備しなければならない立場にあったにもかかわらず，津波対策を実施せず，社内で検討していた福島第一原発の耐震補強工事を先送りし，津波の浸水や全交流電源喪失に対する事前対策の整備を怠り，被害の拡大を招いた。
（被告東電の主張の要旨）
⑴以下のとおり，本件事故の原因となった本件津波については，被告東電の想定をはるかに超えるものであり，本件事故発生以前における科学的知見に照らしてこれを予見することはできなかったから，地震・津波の専門家の想定をはるかに超える天災に起因して生じた損害について，被告東電に予見義務があり，これに基づく結果回避可能性が生じており，その違反があったと評価することはできないのであり，慰謝料の増額を基礎付けるような故意と同視し得る重過失が被告東電にあったということはできない。
⑵津波の評価方法
日本における原子力発電の開始当時には，一定の地点において将来いかなる大きさ・規模の津波が到来し得るかを予測する手段があったわけではなく，既往の津波潮位記録や痕跡をもとに設計を行っていた。福島第一原発についても，その設置許可を得た昭和４１年から昭和４６年時点においては，過去に観測された最大の津波であるチリ地震津波の潮位をもとに，設計想定潮位をＯ．Ｐ．＋３．１２２ｍとして原子炉が設計された。１９７０年代以降になると，コンピューター技術の発展等とともに過去に発生した津波を再現する数値シミュレーションが行われるようになり，その後，そうした数値シミュレーションは，将来発生する可能性のある津波の想定にも用いられるようになった。平成１１年には，原子力施設の津波に対する安全性評価技術の体系化及び標準化のための検討を行うことを目的として，土木学会原子力土木委員会内に津波評価部会が設置され，それから約３年後の平成１４年に，土木学会により，津波評価部会での検討結果を踏まえ，それまでに培ってきた知見や技術進歩の成果を集大成して，津波評価技術が刊行された。


津波評価技術は，原子力発電所の安全設計における設計津波水位を設定する手法を定めるものであり，科学的知見の進展等を踏まえ，既往津波の評価に加えて，「プレート境界付近，日本海東縁部及び海域活断層に想定される地震に伴う津波」（想定津波）の検討結果に基づいて設計津波水位を評価することを基本とし，①既往津波の再現性の確認と，②想定津波による設計津波水位の検討という２つの段階を経て評価を行うこととしている。津波評価技術により導かれる設計想定津波は，既往津波の痕跡高を上回る十分な高さを有するものと考えられ，平均的には既往津波の痕跡高の約２倍となっていることが確認されている。このように，特定の評価地点に影響を及ぼし得る波源モデルを特定して，そこから発生することが想定される津波の数値シミュレーションを行い，当該地点に到来する津波の水位を評価する手法を「確定論（決定論）的津波評価手法」といい，マイアミ論文で試行的に解析が行われたような「確率論的津波評価手法」とは区別される。地震により発生する津波の場合，沿岸に到来した際の津波の大きさや範囲は，主として，①地震の規模，②震源域の水深，③震源と評価地点との位置関係，④海底地形，⑤津波が到来する沿岸部の海岸地形といった要素の影響を大きく受ける。そして，特定の発電所における津波評価のように，評価地点が定まっている場合の津波評価においては，④及び⑤の要素は所与であり，その余の①ないし③の要素を直接左右するのは波源であるため，結局，当該津波の規模を決定する最大の要素は当該津波の波源ということになる。したがって，津波評価を行うに当たっては，断層モデル（波源モデル）の設定が極めて重要となるのであり，断層モデル（波源モデル）が確定しなければ，安全設計を行う前提としての合理性を有する津波評価を行うことはできない。そして，断層モデル（波源モデル）は，設計津波水位を設定する上での基礎となるものであり，それに基づいて原子力発電所の具体的な安全設計・対策がされるものであることから，科学的・専門的観点から一定の合理性を備えている必要がある。もっとも，同じ領域で過去に大きな津波を伴う地震が発生した記録が残っていない場合などは，断層モデル（波源モデル）の設定は困難であり，津波評価技術においては，福島県沖海溝沿い領域には大きな地震・津波をもたらす波源の設定領域を設けておらず，当該領域における断層モデル（波源モデル）も設定していない。そして，本件津波が発生した平成２３年３月１１日当時においても，福島県沖海溝沿い領域に設定すべき断層モデル（波源モデル）は確定していなかった。
⑶被告東電による津波への備えの対応について
ア福島県沖の波源モデル
日本海溝沿いの震源については，沖合の日本海溝寄りの領域と陸寄りの領域に分け，さらに陸寄りの領域をいくつかの震源域に分けて考えられてきた。一般に，日本の太平洋沿岸の大地震は数十年ないし１５０年に１回程度の頻度で同様の規模の地震が繰り返し発生すると考えられていたところ，このうち特に福島県沖海溝沿い領域については，下に沈み込むプレートが１億年以上前のものと極めて古く，冷たくて重いため，上のプレートとの固着（カップリング）が弱いこと，固着があったとしても，沈み込みによる陸地（上のプレート）の短縮が生じていないことから，大きな歪み（地震エネルギーの蓄積）が生じる前に断層運動が生じて歪みが解消されると考えられていた。また，現に同領域においては過去にマグニチュード８クラスの地震が発生した記録もなかった。そのため，津波評価技術では，福島県沖海溝沿い領域は，大きな地震・津波をもたらす波源の設定領域として設定されず，福島県沖で発生する可能性のある地震の波源としては，陸寄りの領域である塩屋崎沖で発生した福島県東方沖地震のものが最大であると考えられていた。
イ平成６年３月の安全性評価結果報告
被告東電は，前述のとおり福島第一原発各号機の設置許可申請時点では設計想定津波をＯ．Ｐ．＋３．１２２ｍと設定していたが，平成５年７月に北海道南西沖地震が発生したことを受けて，被告国は，電気事業者に対し津波安全性評価の実施を指示した。これを受けて，被告東電は，文献調査による既往津波の抽出や簡易予測方式により津波水位の予測等を実施し，同方式による津波水位が相対的に大きい津波について数値解析を行った。その結果，福島第一原発における最大の津波は昭和３５年に発生したチリ地震津波であり，同津波は慶長三陸地震津波よりも大きかったこと，チリ地震津波等を対象としたシミュレーションによれば，福島第一原発の護岸前面での最大水位上昇量は約２．１ｍ程度であり，朔望平均満潮位時（Ｏ．Ｐ．＋１．３５９ｍ）に津波が来ても最高水位はＯ．Ｐ．＋３．５ｍ程度にしかならないことを確認した。また，文献調査の結果，阿部壽氏らが平成２年に発表した「仙台平野における貞観１１年（８６９年）三陸津波の痕跡高の推定」（丙Ａ５３）等によれば，貞観津波は，仙台平野において慶長三陸津波を上回らなかったと考えられることが確認された。これらの調査結果に基づき，被告東電は，翌平成６年３月に被告国に対し，津波に係る安全性は確保されているとする安全性評価結果報告書（丙Ａ２９）を提出した。同報告書の内容については，同年６月に開催された通商産業省原子力発電技術顧問会において被告国の了承を得ている。
ウ１回目の津波想定見直し
その後，平成１４年２月に，土木学会より津波評価技術が刊行され，これを受けて，被告東電は，同技術に基づき塩屋崎沖地震の波源モデルを用いて福島第一原発地点における設計想定津波の評価を行ったところ，設計想定津波として，Ｏ．Ｐ．＋５．４ないし５．７ｍとの評価結果を得た。被告東電は，この評価結果に基づき，Ｏ．Ｐ．＋４ｍの高さに位置する海水系ポンプ用モータのかさ上げや建屋貫通部等の浸水防止対策等の対策を行った。
エ推進本部による長期評価の公表


推進本部は，平成１４年７月，長期評価を公表し，その中で，①三陸沖北部から房総沖の海溝寄りのプレート間大地震（津波地震）が三陸沖で１６１１年（慶長１６年），１８９６年（明治２９年），房総沖で１６７７年（延宝５年）に発生していること，②これらの地震が同じ場所で繰り返し発生しているとは言い難いため，固有地震としては扱わずに，同様の地震が三陸沖北部海溝寄りから房総沖海溝寄りにかけてどこでも発生する可能性があることとすること，③このような大地震の発生頻度は上記①のとおり過去４００年間に３回発生していることから，この領域全体では１３３年に１回の割合で発生すると推定すること，④ポアソン過程を適用すると，この領域全体では今後３０年以内の発生確率は２０％程度，今後５０年以内の発生確率は３０％程度と推定されることを指摘した。しかし，かかる長期評価は，単に三陸沖北部から房総沖までの海溝寄りをまとめて，同範囲においてマグニチュード８クラスの地震が発生する可能性を否定することができないとしたものにとどまり，かつ，その点についての具体的根拠が示されているものではなかった。また，地震発生の確率についても，北側の三陸沖も南側の房総沖も含めて全体で過去４００年に３回発生しているから４００÷３＝１３３年に１度発生する，特定の領域で言えば，発生する地震の断層の長さが２００kmとすると全体の領域の長さ（８００km）の４分の１であるから，１３３年に１度×１／４＝５３０年に１度発生するとしているにとどまるものであった。
この長期評価を公表した推進本部も，翌年３月に行った当該長期評価の信頼性に関する自己評価において，「評価に用いられたデータは量および質において一様でなく，そのためにそれぞれの評価結果についても精粗があり，その信頼性には差がある」と前置きし，「三陸沖北部から房総沖の海溝寄りのプレート間大地震（津波地震）」の項目については，発生領域及び発生確率」の各評価の信頼度をいずれも「Ｃ」（下から２番目）としていた。政府の中枢機関である中央防災会議も，長期評価の公表から約３年半が経過した平成１８年１月に公表した日本海溝・千島海溝報告書において，具体的な防災対象の検討に当たって，長期評価の見解を採用しておらず，防災的な視点から対象地震を選定するという方針の下，福島県沖海溝沿い領域における地震は，防災対策の検討対象とする地震とは扱われなかった。さらに，長期評価の見解による影響を直接受ける可能性がある福島県も，津波想定において長期評価の見解を採用していない。
いずれにしても，長期評価は，特定の場所での具体的な波長，方向，津波の高さの検討を伴った津波について，一切言及していない。また，この長期評価が発生可能性を否定できないとしたのも，飽くまで個別の領域における地震，それもマグニチュード８クラスの地震であり，本件地震のようにそれぞれの領域をまたがり，かつ，それぞれが連動して発生するようなマグニチュード９．０，津波マグニチュード９．１クラスの巨大地震・巨大津波を想定していたものではない。
オ耐震バックチェックへの対応と長期評価についての検討
保安院による耐震バックチェックの指示
保安院は，平成１８年９月に耐震設計審査指針が改訂されると，原子力事業者に対し原子力発電所の耐震バックチェックを指示し，バックチェックの基本的な考え方や具体的評価方法，確認基準を示した「新耐震指針に照らした既設発電用原子炉施設等の耐震安全性の評価及び確認に当たっての基本的な考え方並びに評価手法及び確認基準について」（以下「バックチェックルール」という。）を公表した。この耐震バックチェックは，既設発電用原子炉施設については従来の安全審査等によって耐震安全性は十分に確保されていることを前提に，安全性に対する信頼の一層の向上を図ることを目的として指示されたものと位置付けられている。バックチェックルールにおいては，津波に対する安全性の評価方法として，津波の評価に当たって，「既往の津波の発生状況，活断層の分布状況，最新の知見等を考慮して，施設の供用期間中に極めてまれではあるが発生する可能性のある津波を想定し，数値シミュレーションにより評価することを基本とする」とし，その具体的な評価方法としては，津波評価技術と同様の手法により行うこととなっていた。被告東電は，これまで一貫してかかる津波評価技術に基づき津波対策を講じていたが，耐震バックチェックの指示時点においても，なお福島県沖海溝沿い領域に関する津波評価技術の考え方を覆すような新たな知見が判明したわけではなかった。他方で，バックチェックルールにおいては，津波評価技術と同様の方法で津波評価を行うに当たり，「最新の知見等」を考慮することが求められていた。被告東電は，平成１９年６月には福島県の「福島県沿岸津波浸水想定検討委員会」が用いた波源モデルを，翌平成２０年３月には茨城県の「茨城沿岸津波浸水想定検討委員会」が用いた波源モデルをそれぞれ入手し，福島第一原発立地点における設計想定津波の評価を実施した。しかし，その結果はいずれもＯ．Ｐ．＋４．１ｍないし５ｍ程度となり，福島第一原発の設計想定津波高を上回らないことを確認した。同様に，被告東電は，このバックチェックの中で，日本海溝・千島海溝調査会が平成１７年６月に公表した波源モデルに基づく津波評価も行ったが，その結果は最大でもＯ．Ｐ．＋４．８ｍ（福島第一原発６号機の取水ポンプ位置）となり，やはり設計想定津波高を上回るものではなかった。以上に加えて，津波評価技術におけるパラメータスタディも考慮すれば，福島第一原発の津波に対する安全性については，本件事故当時，十分な裕度を持って確保されていると考えられていたものである。
明治三陸沖地震の波源モデルを用いた津波の試計算


被告東電が，平成２０年頃に，専門家に対し，推進本部による前記長期評価の見解をバックチェックの中でどのように取り扱うべきか意見を求めたところ，「現時点で設計事象として扱うかどうかは難しい問題」と述べる専門家もいる一方で，「福島県沖海溝沿いで大地震が発生することは否定できない」とする意見もあり，専門家の間でも意見が定まった状況ではなかった。福島県沖の海溝沿いでは，これまで大きな地震がなく，これは相対するプレートの固着（カップリング）が弱く，大きな地震を発生させるような歪みが生ずる前に「ずれ」が生じることから，大きなエネルギーが蓄積しないためとも考えられていた。このため，福島県沖の海溝沿いの津波評価をするために必要となる波源モデルは定まっていない状況にあったが，平成２０年１月ないし４月頃に，バックチェック報告書の中でこのような長期評価の見解をどのように扱うか検討するための内部検討の一環として，長期評価の見解のうち，福島県沿岸に最も厳しくなる明治三陸地震の波源モデルを福島県沖海溝沿い領域にそのまま用いて津波高の試みの計算を行った。その結果，（ア）福島第一原発正面から遡上した津波は，１ないし４号機の取水ポンプ付近でＯ．Ｐ．＋８．４ないし９．３ｍ，５号機及び６号機の取水ポンプ付近でＯ．Ｐ．＋１０．２ｍに至るものの，敷地高までは遡上しないこと，（イ）敷地北側ないし南側から遡上した津波は，５号機及び６号機の各建屋の北側敷地でＯ．Ｐ．＋１３．７ｍ，１ないし４号機の各建屋の南側敷地でＯ．Ｐ．＋１５．７ｍに至るとの結果を得た。
長期評価及び試計算の結果を踏まえた対応
被告東電としては，上記のような結果が得られたこと，当該時点においても福島県沖の海溝沿い領域に関する土木学会の津波評価技術の考え方を覆すような新たな知見が判明したわけではなかったこと，同領域における津波の波源として想定すべき波源モデルも定まっていないこと等を踏まえつつ，より一層の安全性の強化への取組は不断に進めるべきであるとの認識の下に，長期評価において，日本海溝沿いの地震について津波評価技術とは異なる見解が述べられているのであれば，それを安全性評価においてどのように取り扱うべきかを検討すべきであると考え，大きな地震は起きないとされてきた福島県沖の日本海溝沿いも含む太平洋側津波地震の扱いについては土木学会の専門家に検討を依頼し，明確にルール化をした上で対応することが合理的であると考えるに至った。そして，推進本部の見解に基づき津波評価をするための具体的な波源モデルの策定について，土木学会に審議を依頼することとし，本件事故の約１年９か月前である平成２１年６月に，他の電気事業者１０社とともに，土木学会原子力土木委員会津波評価部会に対し，電力共通研究としてこの点に関する審議を依頼した。被告東電は，この依頼に先立つ平成２０年１０月頃に，長期評価の見解に対する対処としてこのような方針で問題ないかについて複数の専門家に対する確認を行ったが，いずれの専門家からも特に否定的な意見はなかった。このように，バックチェックルールが津波評価技術と同様の津波評価手法を採用していることも踏まえ，長期評価の見解を設計津波水位として具体的に考慮するためには，まずは福島県沖海溝沿い領域における波源モデルの設定に係る専門的・科学的な検証が必要であった。この土木学会原子力土木委員会津波評価部会による審議結果が出る時期については，平成２４年秋頃と予定されていたが，被告東電は，福島第一原発の安全性をより一層強化するため，また，土木学会原子力土木委員会津波評価部会による検討の結果，仮に対策が必要となった場合に速やかにその対策に着手できるように，平成２０年７月以降，実際に屋外非常用海水ポンプに用いられる電動機の水密化（水密構造の電動機開発）について電動機メーカーを交えて検討を開始していた。また，同年１２月には，水密構造電動機の開発の研究を効率よく進めるため，他の原子力事業者に対して共同研究の実施を呼びかけていた。さらに，平成２２年８月には，この点に関する被告東電内部の関連部署間での情報交換をより緊密かつ有機的にとれるよう，社内に「福島地点津波対策ワーキング」を立ち上げて，土木学会原子力土木委員会津波評価部会の審議が終わる平成２４年秋頃に結論を出すことを目標として各部署での検討を進めていた。しかし，その結論が得られる前に，本件事故が発生するに至ったものである。
貞観津波に関する佐竹論文を踏まえた対応
本件事故の約２年前である平成２１年４月には，佐竹健治（以下「佐竹」という。）教授らが貞観津波に関して「石巻・仙台平野における８６９年貞観津波の数値シミュレーション」（以下「佐竹論文」という。丙Ａ５５）を発表した。貞観津波については，それまで詳細な発生位置や発生規模については明らかになっておらず，波源モデルも特定されていなかったが，佐竹論文では，当時の最新の調査の結果，石巻平野及び仙台平野（すなわち福島県沿岸以北）における津波堆積物の位置が明らかになったことから，かかる知見に基づき，貞観津波の発生位置及び規模を一定程度推定するとともに，津波堆積物の分布と１０の波源モデルとを比較して，前者を再現するような波源モデルの設定を探索しているものであった。被告東電は，この佐竹論文が正式に公表される前の平成２０年１０月には，既に佐竹教授より投稿準備中の論文の提供を受けて検討を開始していたところ，同論文では，上記のような検討の結果として，津波堆積物の分布と整合する２つの波源モデル案（モデル８とモデル１０）が示されていたものの，その確定には至っておらず，確定のためには，さらに仙台平野以南の福島県沿岸や茨城県沿岸の津波堆積物調査を行うことが必要であるとされていた。また，このような結論は翌年４月に正式に発表された論文の中でも維持されていた。そこで，被告東電は，翌平成２１年に，貞観津波の波源モデルの検討について，上記長期評価の見解の評価とともに，土木学会に審議を依頼するとともに，福島第一，福島第二原発への貞観地震による津波の影響の有無を調査するため，福島県相馬市以南の福島県沿岸５箇所における津波堆積物調査を実施した。調査の結果，福島第一原発の位置する南部（富岡ないしいわき）では津波堆積物を確認できなかった。被告東電は，このような調査結果を本件事故直前の平成２３年１月に論文投稿しており，その内容については同年５月に開催される予定の日本地球惑星科学連合大会における発表を予定していたが，その矢先に，本件事故の発生に至ったものである。
カ２回目の津波想定見直し
以上と並行して，平成２１年２月には，被告東電において，最新の海底地形データ等をもとに津波評価技術に基づく津波評価を行ったところ，Ｏ．Ｐ．＋５．４ないし６．１ｍとの評価結果を得た。そこで，被告東電は，かかる評価結果に基づき，ポンプ用モータのシール処理対策等を講じている。
キまとめ


以上のとおり，被告東電は，我が国において定着し，国際的にも認められている津波評価技術に基づいて，福島第一原発の津波対策を講じるとともに，最新の科学的・専門的知見についても評価・検討の上で必要な対策を講じてきたものであり，本件事故以前の科学的知見を踏まえれば，客観的・合理的な根拠に基づき，福島第一原発の所在地において，Ｏ．Ｐ．＋１０ｍを超えるような津波が発生し，福島第一原発が全電源喪失に至るというような事態を予見することはできなかった。
⑷結果回避義務について
原子力発電所の安全設計上の津波対策については，土木学会の津波評価部会が策定した津波評価技術に基づいて，一定の想定水位を定めて，当該想定水位までの安全性を確保するという考え方（確定論的安全評価）に基づくものであり，本件事故発生以前の状況の下で，確定論に基づく原子力発電所の津波対策が講じられることについては，国による原子力安全法規制上の取扱いを含めて広く受け入れられていた安全確保の考え方であり，被告東電においても，確定論に基づく想定津波に対して福島第一原発の安全を絶対的に確保するという考え方で津波対策を講じていた。福島第一原発における設計想定津波は，原子炉設置許可を得た昭和４１年の時点において，過去に観測された最大の津波であるチリ地震津波の潮位をもとに設計想定潮位をＯ．Ｐ．＋３．１２２ｍと定められており，その後，平成１４年には，土木学会により津波評価技術が公表され，同手法により導かれる設計想定津波は既往最大津波の痕跡高の約２倍になることが確認されている。そして，被告東電が，かかる津波評価技術により福島第一原発における津波水位を計算したところ，Ｏ．Ｐ．＋５．４ないし５．７ｍとなり，チリ地震津波の潮位に基づく福島第一原発の既往津波を上回るものであったことから，被告東電は，この評価結果に基づき，Ｏ．Ｐ．＋４ｍの高さに位置する海水系ポンプ用モータのかさ上げや建屋貫通部等の浸水防止対策等の対策を行った。さらに，平成２１年２月に，被告東電において最新の海底地形データ等を踏まえて津波評価技術に基づく津波評価を行ったところ，Ｏ．Ｐ．+５．４ないし６．１ｍとの評価結果を得たことから，被告東電はこの結果に基づきポンプ用モータのシール処理対策等を講じた。他方で，平成１４年に公表された長期評価の見解は，この分野における確立され広く受け入れられた科学的知見になっていたものではなく，むしろ多数の地震学者は長期評価の見解に消極的な見解を有していた。
また，本件事故前には，敷地へ浸水することを前提とした対策を講じるという発想自体が存在せず，２００８年推計に基づいて結果回避の対策を講じていたとしても，本件事故を回避し得なかった。
以上より，被告東電は，長期評価の見解の公表後においても，福島第一原発の敷地に浸水することがあり得ることを想定して，本件事故という結果を回避すべき事前の措置を講ずるべき法的義務を負っていたということはできない。また，本件事故発生以前の津波に対する安全確保の考え方は，確定論に基づくものであり，この確定論による安全確保の思想は確立され，広く受け入れられている状況にあった。このため，本件事故発生当時においては，専門家が議論の上で策定され，国際的にも評価されていた津波評価技術という科学的知見に基づいて，確定論に基づいて定められた想定津波に対する安全対策を講ずることを超えて，確定論の過程で想定されなかった津波についての安全確保措置を講ずるべきであるとは考えられておらず，少なくとも，そのような行動規範が法的な行為規範にまで高められる基礎事情は存在せず，確定論に基づく想定津波を超える事態を想定しての結果回避義務が法律上成立していたとはいえない。
⑸結果回避措置について
原告らが主張する水密化に係る対策及び配電盤のかさ上げは，本件事故後に得られた知見に基づくものであり，本件事故前の特に津波よりも地震対策が急務とされていた状況や津波対策に係る基本思想を前提とすれば，およそ現実味のないものであった。


そもそもタービン建屋等の水密化を検討するに当たっては，いかなる浸水高の津波を想定するかを決める必要があるところ，仮に２００８年推計に基づいて検討しても，福島第一原発の１号機ないし６号機においてはいずれも，その前面からは敷地に遡上しないという結果であり，また，敷地南側からの浸水の影響を受けるとしても，その浸水の程度は，実際に発生した本件津波の浸水の程度は，実際に発生した本件津波による浸水の程度を大きく下回るものであり，２００８年推計に基づいてタービン建屋等の水密化を図っていたとしても，本件事故を回避することができたとはいえない。また，実際に発生した津波は，福島第一原発１号機ないし４号機の前面（海側）から大きく遡上している点で２００８年推計の想定津波と大きく異なっており，圧倒的な水流であったことに照らせば，仮にタービン建屋等の水密化が図られていたとしても，海側に位置するタービン建屋については津波の越流に伴い敷地上の車両やタンク等の大きな構造物が漂流物として流され，建屋に衝突し，水密化が維持されないことも想定され得る。このように，仮に２００８年推計に基づく水密化を図っていたとしても本件事故という結果を回避することは困難であった。さらに，原告らは，結果回避措置として，配電盤のかさ上げを挙げるが，その場合，これらの設備を置く施設の電気設備とＯ．Ｐ．＋１０ｍにある建屋との間のケーブル等は複雑化することが想定されるところ，本件地震及び本件津波により，これらの施設やケーブル等が破損したり，流出したりし，ケーブル等については不具合箇所の特定が困難となり復旧できない可能性も十分にあった。水密化に係る対策及び配電盤のかさ上げの準備期間についても，土木学会において，有史以来大きな津波地震が発生していない福島県沖海溝沿い領域に関する「長期評価の見解」については平成１５年以降，確率論的津波評価において取り扱うこととしており，当時の科学的知見に照らし，このような対応が不合理であると断ずることはできない。そして，このような平成１５年頃の地震・津波の専門家の認識状況等を踏まえると，被告東力が，仮に「長期評価の見解」に基づく確定論的な津波想定をすることを社内的に意思決定するとしても，かかる意思決定をするまでには相応の時間を要し，我が国の原子力発電所の津波評価手法の唯一の基準であった津波評価技術においては，福島県沖海溝沿いの領域においては波源を設定していなかったことから，仮にこの領域に波源を設定すべきということであれば，土木学会に審議を委託して，想定すべき波源モデルの設定等を含めて，専門家に知見の整理を依頼することが合理的であり，実際の予定審議期間を踏まえれば，かかる検討によって波源モデルを確定するためには，少なくとも３年半程度は要するものと考えられる。その上で，土木学会における専門家の見解として，福島県沖海溝沿いの領域について「長期評価の見解」に基づく波源を想定することが相当であるとの考え方が整理され，その場合における波源モデルが定められ，これに基づきＯ．Ｐ．＋１０ｍを超える津波を想定するということになれば，福島第一原発の安全確保のための基本的設計方針の変更に当たると考えられるため，炉規法に基づく福島第一原発の原子炉設置許可の変更申請及び変更許可が必要となると考えられ，新しい津波対策の具体的な内容の決定をするとともに，かかる行政庁の審査及び原子力安全委員会の審議の手続に相応の時間を要することが見込まれる。特に，新潟県中越沖地震以降，同地震の発生を受けた保安院の指示により更なる調査・解析が全国のプラントで同時に実施されることになり，技術者が全国的に不足したことなどから，耐震バックチェックのスケジュールは大幅に遅延することが予想される中で，かかる津波想定の見直しについて，原子力安全委員会等の確認に際してどのような説明・資料等が要求され，いかなる審議がどの程度の時間をかけて行われるかについては不明であり，通常のスケジュールで進行したとはいえない。さらに，かかる津波想定の見直しは，中央防災会議や福島県が想定している防災上の津波とも異なっていることから，本件事故が発生する以前の時点においては，その合理性・必要性が議論の対象となることが予想され，福島県その他の自治体との事前の説明・協議においても相応の時間を要することが見込まれ，さらに福島第一原発周辺の自治体への影響の有無についても検討の上で，対策内容についての了解を得ることが必要になる。そして，これらの国及び自治体と調整の上で最終的に意思決定をしてから原告らが主張する各対策を施工完了するまでは，かなりの期間が必要である。以上のような手続的な面に加えて，耐震安全性についても，十分な検討期間が必要であり，配電盤等の重要機器の高所配置，高台設置といった対策を講じるためには，各号機の定期点検のタイミングを利用しながら，場合によっては配線接続等のために原子炉を一旦停止させての工事も必要となるところ，福島第一原発において必要となる工事は津波対策に限られるものではなく，平成２０年５月時点では，新潟県中越沖地震の影響によって地震対策が最優先事項となっており，長期評価の見解に基づく津波の現実的発生可能性やその予兆があるなどの指摘がなされている状況にない中で，こうした地震対策を差し置いて津波対策を優先させるというのは現実的に困難であった。したがって，このような本件事故以前における科学的知見の状況及び安全確保の考え方によれば，平成１８年から本件事故が発生した平成２３年３月１１日までの約５年の間に原告らが主張する各対策に係る対応を完了できたとはいえない。
⑹以上より，被告東電に過失はない。また，本件事故に至る経過において被告東電に故意と同視すべき重過失があるとはいえないから，原告らが本訴訟において求めている精神的損害の賠償に関して被告東電の重過失が影響するということはない。
第３損害論（総論）
１精神的損害
（原告らの主張の要旨）
⑴被侵害利益の内容及び根拠
ア被ばくの不安にさらされない平穏で安全な生活を営む権利生命・身体の安全という最も重要な利益を守るため，被ばくの心配がない安全な環境下で平穏な生活を営む権利は「恐怖と欠乏から免がれ，平和のうちに生存する権利」（憲法前文）を標榜した憲法上の基本理念を前提とし，「生命，自由及び幸福追求に対する国民の権利」（憲法１３条後段）として，憲法上保障された権利である。本件事故により，極めて広範な地域が深刻な被害を受けたが，原告らを含む多くの住民らは，自身や家族らがどの程度の被ばくをしたのか分からないこと，低線量被ばくであっても健康被害が発生する危険性があること，健康被害がいつ発生するかも分からないことなどから，被ばくによる健康被害に対する恐怖や不安を抱えたまま生きていかなければならなくなった。避難したとしても被ばくによる今後の健康への恐怖や不安を打ち消すことはできず，それらの恐怖や不安は一生続くことになる。他方，避難せずに被災地にとどまっている者は，現在もなお，日々放射性物質が放つ放射線にさらされており，その健康被害への恐怖や不安は甚大である。


イ住み慣れた環境の中で居住することを自らの意思で選択する権利自己の欲する地に住所又は居所を定め，それを変更する自由及び自己の意思に反して居住地を変更されることのない自由は，居住・移転の自由として憲法上保障されている権利である（憲法２２条１項）。この居住・移転の自由は，単に経済的自由としての性格のみならず，自己の移動したいところに移動できるという人身の自由としての側面を有する。また，自己の選択するところに従い様々な自然と人とに接しコミュニケーションを取ることは，個人の人格形成・精神的活動にとって決定的な重要性を持つことから，精神的自由としての性格も有している。原告らが主張する住み慣れた環境の中で居住することを自ら選択する権利は，この憲法上の居住・移転の自由に基づくものである。原告らは，本件事故以前はそれぞれの住み慣れた地域に住所又は居所を定めて生活を営んでいたにもかかわらず，避難指示等対象区域に居住していた者は，本件事故により強制的に避難を強いられた。また，避難指示等対象区域外の地域に居住していた者は，被ばくに関する様々な情報が飛び交う中で，被ばくによる健康被害の危険や被ばくに対する不安を抱えた生活から逃れるために別の地域に避難するか，被ばくの危険があっても慣れ親しんだ地域での生活を続けるかという選択を強いられた。避難者が避難しなければならなくなったことはもちろん，避難しなかった者にとっても，「住みたい場所」を自由な意思で選択できず，避難するか否かの選択を迫られたこと自体が，住み慣れた環境に住むことを自ら選択する権利の侵害といえる。
ウ住み慣れた環境で築き上げてきた生活基盤で社会生活や家庭生活を享受
する権利
地域共同体は，経済的，財産的側面から社会的，文化的，精神的側面まで，また，個人的・私的利益の側面から集団的利益や公的利益の側面まで，広範で多面的かつ複合的な役割・機能を果たしており，地域住民が地域共同体から得られる地域生活利益は，①生活費代替機能（コメ，野菜，飲料水などの自給・交換），②相互扶助・共助・福祉機能（複数世代家族内，集落協働体内で互いに面倒を見合い，防災・防犯を担い合い，福祉的役割を果たすこと），③行政代替・補完機能（旧村落から維持されてきた「区」を中心とした活動など，清掃やまちづくりへの参加），④人格発展機能（隣近所や地域の交流，集会や祭りなどの行事への参加による人格形成と発展などの機会），⑤環境保全・自然維持機能（水田や畑の利用と維持，里山の維持と管理など）などがあり，地域共同体が果たすこれらの役割・機能の全体が法的利益であり，「地域生活享受権」とも称すべき権利である。そして，原告らは，本件事故前，住み慣れた環境で築き上げてきた生活基盤で社会生活や家庭生活を営み，地域共同体から様々な生活利益を享受してきた。しかし，原告らは，本件事故により，地域住民だけでなく，家族という最小単位の生活基盤さえ引き裂かれ，地域共同体から様々な利益を享受できなくなった。エ住み慣れた環境で築き上げてきた生活基盤の中で成長発達し，自己実現を
図る権利
人は生を受けてから死に至るまで，自己実現のために，あらゆる発達可能性を持ちながら生きていくものであり，このような人格発達権については，基本的人権としては，居住・移転・職業選択の自由（憲法２２条１項），財産権（憲法２９条１項），生存権（憲法２５条１項），家族生活における個人の尊重（憲法２４条），教育を受ける権利（憲法２６条１項），勤労の権利（憲法２７条），更には児童の権利に関する条約６条２項，９条１項本文，２４条，２８条によって保障される各権利として位置付けることが可能である。原告らは，本件事故により，この人格発達権としての住み慣れた環境で築き上げてきた生活基盤の中で成長発達し，自己実現を図る権利を侵害された。
オ被侵害利益を包括的に把握する必要があること
上記の権利の全てあるいはその多くの部分が同時に侵害されてしまうと，個々の権利が制約されるだけでなく，そもそも日常生活が成り立たなくなり，日常生活そのものに深刻な支障を生じてしまう。人が人として生きる基本的な権利が総じて侵害されているものであり，様々な法益が複合的かつ相互に関連し，影響し合っていることが考慮されなければならず，被侵害利益を切り離して分類することは不可能であり，適切でもない。したがって，本件事故前の日常生活，社会生活を丸ごと失ったことを権利侵害として捉えるためには，侵害された様々な権利を従来のように個別に分析し，評価することだけでは実態にそぐわない。そこで，住み慣れた環境で平穏で安全な生活ができなくなったことにより侵害された様々な権利を総体的に捉える必要があり，原告らが主張する「包括的生活利益としての平穏生活権」とは，このような観点から，上記の権利を総体的に捉えたものである。カ包括的生活利益としての平穏生活権侵害の性質・特徴上記のとおり，包括的生活利益としての平穏生活権は，生命，身体，健康，憲法上の様々な基本的人権等に基づく権利，人間らしい生存を支える権利が多面的複合的に重なり合い結び付いた権利であり，その人の生存のために極めて重要な権利である。原告らは，一生，被ばくによる健康被害に対する恐怖や不安を抱えたまま生きていかなければならず，被ばくの不安にさらされないで平穏で安全な生活を営む権利の原状回復はほぼ不可能である。住み慣れた環境の中で居住することを自らの意思で選択する権利，住み慣れた環境で築き上げてきた生活基盤で社会生活や家庭生活を享受する権利，住み慣れた環境で築き上げてきた生活基盤の中で成長発達し，自己実現を図る権利は，住み慣れた地域に居住できるようになり，地域共同体から様々な利益を享受し，その中で成長発達し自己実現を図ることができなければ原状回復はできない。これらの原状回復のためには，人間関係や地域とのつながりを含めた地域共同体の再生・復興が必要不可欠であるが，一度失われた人間関係や地域とのつながりを回復させることは極めて困難であり，本件事故の被害の大きさ，特徴等に照らすと，原状回復はほぼ不可能である。以上より，包括的生活利益としての平穏生活権の原状回復は不可能である。
⑵本件事故との因果関係


本件事故と損害との因果関係の判断は法的な判断であるから，科学論争によって決せられるものではなく，通常人を基準として判断されるべきものである。避難区域内避難者は，国家によって避難を強制されたものであるから，避難をすることに本件事故と因果関係があるといえる。また，「避難区域」とは，国家が住民の安全を確保するために避難を命じ，強制するものであるから，本件事故と損害との因果関係が認められる最小限度の範囲を画するものである。したがって，国家による避難指示がなかったにもかかわらず避難したことが合理性ないし社会的相当性を有するかどうかは，避難指示の有無とは区別して判断されるべきである。そして，放射線被ばくがもたらす被害は甚大かつ不可逆的であり，これを回避しようとすることは社会通念上も十分に了解可能であること，我が国において放射線被ばく事故が重い意味を有していること，国際的にも公衆被ばく線量限度を実効線量年間１ｍSvとしていること，これらを踏まえ，国内法においても同様の規制がされてきたことからすれば，少なくとも，実効線量年間１ｍSvを超える線量が測定された地域から避難することには合理性ないし社会的相当性が認められ，これらの地域から避難することによって生じた物的・精神的損害は，本件事故と因果関係がある。放射線は五感で感じることができないものであり，公表された空間線量が高い地域では，公表された空間線量の高さから被ばくの不安を強く感じることになる。他方，公表された空間線量がそれほど高くない地域でも，正確な空間線量を把握することができず，不安を抱くことになる。そして，放射線被ばくの危険性が科学的に十分解明されておらず，どの程度の被ばくによりどのような影響が出るかについては，様々な意見があることからすれば，放射線被ばくによる健康被害の恐怖や不安も深刻である。また，一般人である原告らが心理学・精神医学の分析・調査から放射線被ばくについて健康被害に対する強い恐怖や不安を感じること，それらが現在まで長期に及んでいることが合理的であることは，心理学，精神医学の知見によっても裏付けられている。したがって，原告らが放射線被ばくによる健康被害を回避するために避難し避難を継続することには，合理性ないし社会的相当性が認められる。また，現在行われている除染は不十分な内容であり，除染を行っても十分な効果が得られていない地域は少なくないこと，除染によって生じた除染廃棄物は住民らの生活環境に保管されていることなどからすれば，除染によって追加被ばくのおそれがなくなったとはいえず，本件事故による追加被ばくのおそれから逃れるためには，引き続き避難をする必要がある。したがって，除染によって追加被ばくのおそれがなくなったとはいえないことからも，避難の合理性がある。さらに，福島第一原発の廃炉作業における燃料デブリの取り出しや搬出方法，燃料の取り出し計画が決まっておらず，廃炉作業中に大量の放射性物質が拡散したこともある。これらの事情からすれば，今後の廃炉作業に多くの困難が予想され，廃炉作業に伴い高線量の放射性物質が大量に拡散し被ばくするおそれがあると危惧するのは当然のことといえる。このように，被ばくのリスクから逃れるために，避難し，避難を継続することはやむを得ないことであり，避難及び避難継続の合理性がある。
また，前記第１の７及び８の原告らの主張の要旨のとおり，本件事故後の避難指示は不適切・不十分なものであり，さらに，本件事故後の放射性物質拡散予測に関する情報の不開示及び隠避により，原告らの不安感や不信感は増大していた。したがって，本件事故後の避難指示が不適切・不十分であったこと，本件事故後の放射性物質拡散予測に関する情報の不開示及び隠避があったことに鑑みれば，本件事故と原告らの避難には因果関係があるといえる。
⑶慰謝料増額事由
前記第１の７及び８の原告らの主張の要旨のとおり，被告国による本件事故後の避難指示が不適切・不十分であり，また，本件事故後の放射性物質拡散予測に関する情報を不開示にし，隠避したことにより，原告の不安感及び不信感が増大したのであるから，本件事故後の避難指示が不適切・不十分であったこと，本件事故後の放射性物質拡散予測に関する情報を不開示にし，隠避したことは，慰謝料増額事由となる。
また，仮に被告東電に対する民法７０９条及び同法７１７条に１項基づく請求が認められないとしても，前記第２の２原告らの主張の要旨のとおり，被告東電には過失があったのであるから，これも慰謝料増額事由となる。
⑷中間指針等の定めの位置付け，合理性の有無
ア中間指針等の策定趣旨等
中間指針等は，飽くまで当面の最低限の賠償額を示すものとして策定されたものであり，賠償範囲を制限したり，賠償額の上限を画したりするものではない。
中間指針等は，本件事故により被害を被った者の切迫する生活状況を迅速，公平かつ適正に救済する必要があるという状況下において，原賠法１８条２項２号にいう「原子力損害の範囲の判定の指針その他の当該紛争の当事者による自主的な解決に資する一般的な指針」として，原賠審により早急に策定されたものである。中間指針は，「はじめに」の項目において，この指針が本件事故による原子力損害の当面の全体像を示すものであり，ここで示された損害の範囲に関する考え方を用いて円滑な話合いと合意形成が達成されることを望むとともに，中間指針に明記されていない個別損害が賠償されないことのないよう留意すべきこと，明記されていない損害も含めて多数の被害者への賠償が可能となる体制を早急に整え，迅速，公平かつ適正な賠償が行われることを被告東電に期待するとしている。また，中間指針は，「第１中間指針の位置づけ」の項目において，「この中間指針は，本件事故が収束せず被害の拡大が見られる状況下，賠償すべき損害として一定の類型化が可能な損害項目やその範囲等を示したものであるから，中間指針で対象とされなかったものが直ちに賠償の対象とならないというものではなく，個別具体的な事情に応じて相当因果関係のある損害と認められることがあり得る。」としている。さらに，中間指針は，損害を算定するに当たり，「個別に損害の有無及び損害額の証明をもとに相当な範囲で実費賠償をすることが原則であるが，本件事故による被害者が避難等の指示等の対象となった住民だけでも十数万人規模にも上り，その迅速な救済が求められる現状にかんがみれば，損害項目によっては，合理的に算定した一定額の賠償を認めるなどの方法も考えられる。」としている。


以上からすれば，中間指針等は，原賠法１８条２項２号の定めにより，原子力事業者と原子力損害を被った被害者との間に生じた紛争を自主的に解決するために策定された指針であり，多数の被害者への賠償を迅速，公平かつ適正に実現するために策定されたものである。そして，中間指針等は，上記のような趣旨に基づいて，被害者の間において一定の類型化が可能な損害項目につき，合理的に一定の損害額を算定し，被告東電においては，少なくともこれを任意に賠償すべきとの指針を提示する役割を持つものである。他方，損害項目の選択及び損害額の算定方法については，原子力事業者である被告東電による迅速な賠償を実現するという見地から，裁判手続においても認容されることが容易に予想される範囲内において損害項目及び損害額を定めようとしたものであり，被害者は，その被った個々の損害が中間指針の示すものを超える場合には，裁判手続等において個別にこれを主張立証することで，その賠償を求めていくことが想定されているといえる。したがって，上記のように，中間指針等の趣旨及び性質が政策的な観点を強く反映していることに鑑みれば，賠償すべき損害額を算定するに当たっては，中間指針等が定めた損害項目及び賠償額に拘束されることはなく，自ら認定した原告らの個々の事情に応じて賠償の対象となる損害の内容及び損害額を決することができるというべきである。
また，中間指針等は，被告東電と被害者との間の合意形成による自主的解決を志向して作られたものである。したがって，中間指針等は，強制力をもつ裁判と異なり，一方当事者たる被告東電の意向を無視できず，被告東電が納得するものを志向して作られた側面がある。
慰謝料額の算定においては，被害者が受けた精神的苦痛の程度と加害行為及び加害者の悪質性・非難性の程度を相関的に考慮することが必要だが，中間指針等の策定においては，被害者の被害実態も被告東電の帰責性も考慮されていない。
すなわち，原子力発電施設には一度炉心損傷が生じてしまった場合，取り返しのつかない被害が多数の住民に生じてしまうという性質があり，原子力災害が発生した場合の被侵害法益は，生命を含む極めて重要なものであり，その被害者が極めて広汎に及び得るものであるから，被告東電は，原子力事業者として特に許可を受けてこれを取り扱うという責任のある立場にあり，原子炉施設が想定される津波によって原子炉の安全性を損なうおそれがある場合は，電気事業法３９条１項及び省令６２号４条により防護措置等の適切な措置を講ずべき義務を負っていた。それにもかかわらず，被告東電は，①福島第一原発における津波対策において，常に安全側に立った対策を採るという方針を堅持しなければならないのに，経済的合理性を安全性に優先させたと評されてもやむを得ないような対応を採ってきた，②本件事故の原因である福島第一原発の敷地地盤面を超えて福島第一原発の非常用電源設備を浸水させる規模の津波の到来について予見したのであるから，津波堆積物調査を行うよりも先に対策を採るべきであり，それは容易なものであったのに，本件結果回避措置のうち，電源車の高台配備等の暫定的な対策さえ実施しなかった，③規制当局から炉心損傷に至る危険の指摘を受けていながら，長期評価に基づく対策を怠ったという事情がある。したがって，被告東電には，特に非難すべき事情が存在するといえ，被告東電の帰責性の程度は，慰謝料増額の考慮要素となる。このように，被告東電の帰責性を考慮していないことからしても，中間指針等が合理的かつ十分な賠償基準を定めたものとはいえない。
イ中間指針等の内容
避難指示等対象区域に居住する者に対する慰謝料
中間指針において定められた慰謝料は，「正常な日常生活の維持・継続が長期間にわたり著しく阻害されたために生じた精神的苦痛」に対する慰謝料だけである。これは，突然避難することとなった避難等対象者に対し，避難生活に伴って生ずる不便や不安に対して定められたものであり，原告らが「生活上の負担を強いられたことに対する精神的苦痛」として主張しているものの一部に該当すると考えられる。一方で，中間指針では，放射線被ばくによる健康不安や生活基盤の破壊等による精神的苦痛については考慮されていない。さらに，中間指針第二次追補において定められた慰謝料も，「不安な状態が続くことによる精神的苦痛」の増大等に対するものであり，放射線被ばくによる健康不安や生活基盤の破壊等による精神的苦痛に対する考慮のないことは中間指針と変わりはない。しかし，本件事故に起因する被害の特殊性として，放射線被ばくの健康への影響に対する不安を被害者が抱えているという事情があり，原賠審も当初は，福島第一原発より３０km圏などの住民に関し，「相当量の放射線に被ばくしたため健康状態に対する具体的な不安感を抱くことによる精神的苦痛」を賠償の対象とする可能性について，第２次指針では言及していた。しかし，その後の原賠審で，余計な不安を持たれないよう健康管理の仕組みを作ることが先決との意見が出され，福島県が実施する県民健康管理調査の結果が出てから改めて判断することとされたため，中間指針では，上記の不安感を抱くことによる精神的苦痛については，賠償の対象外とされた。その結果，中間指針は，住民の被ばくについて，実際に「生命・身体的損害」が出た場合に賠償することとし，被ばくしたことの不安に関しては「検査費用」の賠償にとどめている。


中間指針第四次追補においては，帰宅困難区域のみを対象に，一括払で慰謝料の上乗せをした上，「長年住み慣れた住居及び地域が見通しのつかない長期間にわたって帰還不能となり，そこでの生活の断念を余儀なくされた精神的苦痛等」を一括して賠償するものとの説明が付されている。そのため，この新たな慰謝料につき，従前中間指針で定められた「避難等に係る精神的損害」についての慰謝料及び第二次追補で定められた「いつ自宅に戻れるか分からないという不安な状態が続くことによる精神的苦痛」についての慰謝料とは異なる「故郷喪失慰謝料」と考えられなくもない。しかし，第四次追補における１０００万円の加算に当たって，第二次追補で示された６００万円のうちの将来分（平成２６年３月以降に相当する部分）を控除するとされていること，第四次追補では，帰宅困難区域以外につき，慰謝料額を引き続き月１０万円とした上で，それが積み重なった結果，故郷喪失慰謝料とほぼ同額になった場合，同慰謝料は頭打ちになるとされていることなどからすれば，第四次追補で認められた１０００万円の慰謝料は，従前の慰謝料と基本的に同質のものであり，故郷喪失慰謝料として新たに加算された慰謝料と評価することはできない。そして，損害の算定において従前の慰謝料と新たな慰謝料との性質が同質であることを前提にしながら，その対象となる精神的損害の範囲を，「長年住み慣れた住居及び地域が見通しのつかない長期間にわたって帰還不能となり，そこでの生活の断念を余儀なくされた精神的苦痛等」などと拡大させている。このような経緯からすれば，第四次追補において，新たな慰謝料について「長年住み慣れた住居及び地域が見通しのつかない長期間にわたって帰還不能となり，そこでの生活の断念を余儀なくされた精神的苦痛等」の意味を含むと説明されているとしても，実際には地域共同体の崩壊によって生じた精神的損害を算定しているものと評価することはできず，単に，従前の慰謝料の将来分をまとめ払いする期間を延伸しただけというべきである。
自主的避難等対象者に対する慰謝料
自主的避難等対象者については，中間指針等では，「正常な日常生活の維持・継続が相当程度阻害されたために生じた精神的苦痛」に対する慰謝料のみが定められており，避難等対象者に対する慰謝料と同様に放射線被ばくによる健康不安や生活基盤の破壊等による精神的苦痛については考慮されていない。
また，中間指針等においては，避難指示等対象区域居住者に対する賠償とは別に，自主的避難等対象区域居住者に対する賠償の指針が示されている。その賠償指針においては，避難指示等対象区域と自主的避難対象区域とを明確に区別し，その賠償額にも差を設けている。
しかし，避難指示等対象区域は，被ばくによる健康被害が否定できない区域全てに発せられるのではなく，原発事故という緊急時に，切迫した国民への害悪の危険から，最低限この範囲の住民はその意思に反しても避難させるべきとの政策的判断により指定された区域である。一方で，本件において原告らに発生した損害を評価するに当たっては，個々の原告について存在する各事情を個別具体的に検討すべきであって，上記のような避難指示等対象区域の線引きとは全く関連性がない。したがって，避難指示等対象区域内か否かは，住民に発生した損害を算定する際の基準とならない。そして，いずれの区域に居住していた原告らも，一旦避難した以上，避難指示等対象区域内外を問わず同様の損害を被っているのであって，両者の間で損害賠償額に差を設けるべき合理性はない。以上より，本件における損害の内容及び損害額を認定するに当たっては，中間指針等の基準に捉われず，原告ごとの個別の事情に応じて認定すべきである。ウ以上のように，中間指針等の策定経緯やその内容からすれば，中間指針等がもともと全ての損害内容を網羅することを予定しているものではなく，中間指針等は，被害者と被告東電との間の自主的解決の限度において合理性を有するものにすぎない。
⑸黒田由彦（以下「黒田」という。）教授の調査結果及び分析によって明らか
となった損害
社会学者である黒田は原告らの包括的生活利益の侵害について社会学の観点から分析を行ったが，その結果からも，以下のとおり，原告らには包括的生活利益の侵害があり，避難及び避難継続には合理性が認められる。
ア「強いられた避難」としての区域外避難
黒田は，区域外避難は「自主避難」ではなく，「強いられた避難」であり，そこから生じた損害の賠償責任は本件事故を引き起こして事故以前の水準を超えた被ばくをもたらした事業者にあるとする。また，黒田は，避難指示区域外に住む住民が，知覚できない放射線による被ばくに脅威を感じながらも信頼できる情報がなかなか得られず，事故対応に責任のある行政が一貫性のある対応をしておらず，その結果福島第一原発周辺地域は区域外であっても将来重大な健康被害に見舞われるリスクのある状態に置かれているという状況では避難の合理性が認められるとし，区域外に居住する人々の中から被ばくリスクを避ける予防的措置として避難という選択を行うことは合理的な選択であるとする。このように，区域外避難者は，自ら望んで避難したのではなく，飽くまでも強いられて避難したといえる。
イ本件事故による被害
存在論的安全の剥奪
黒田は，存在論的安全には，①自分の今の健康状態，身体状態がこれまでどおりこれからもずっと続いていくという確信たる身体的側面，②自分が今見ている，自分が今その中で暮らしている周りの環境，物的，自然環境等が全てこれまでどおりこれからもずっと変わらずそこにあるという確信たる環境の側面，③家族，親族，親しい友人，知人，地域の人々等，社会の人々の関係がこれまでどおりずっと続くという確信たる社会関係の側面がある。そして，このような存在論的安全は，人々に安心の感覚を与え，その上で日常生活における様々な制度を前提とした意図的な社会的行為がされ，現在の延長線上に将来設計や生活目標を思い描くという精神的営為であり，普段の日常生活においては自明性の中に意識されることなく存在しているものであるところ，本件事故はこのような存在論的安全を剥奪したとする。
希望の剥奪
黒田は，原告らは，本件事故前は，その健康状態がこれからも続き，住み慣れた福島の生活環境や社会環境がこれからもずっと続き，家族や親族，友人らとの関係がずっと続いていくという確信や信頼の中で，それぞれの原告が将来設計や生活目標を持ちながら人生を営んでいたが，これらは本件事故により全て奪われたとする。
社会関係の剥奪
黒田は，家族・親族が空間的に離れて暮らすこと（分離），被ばくのリスクの捉え方の違いにより人間関係が壊れること（決裂），同僚，友人・知人との間で人間関係が消滅すること（喪失）により，社会関係が剥奪され，原告らは精神的苦痛を被っているとともに，経済的な負担を増大させているとしている。また，黒田は，区域外避難による二次被害として，福島から避難することに対する自責感情や差別を受けるかもしれないという周囲への警戒心を指摘し，区域外避難者が，明日も今日と同じように安定した人間関係が続くだろうという感情を持てない状態にあり，存在論的不安に置かれているとしている。


以上のとおり，本件事故は，個々人が生きていく上で必要な中核的な条件を剥奪し，身体・環境・社会の側面での損害が生じているのであり，さらに，将来設計や生活目標という希望をも剥奪しており，原告らが被った包括的生活利益の侵害は上記の特質を踏まえた重大な損害として捉えるべきである。
ウ本件事故による避難及び避難継続の合理性
黒田は，①刻々と変化する本件事故の状況について，十分かつ混乱のない首尾一貫した情報が福島第一原発周辺の住民に対して責任ある主体から適時に与えられたわけではなかったこと，②時間の経過とともに避難指示区域が変化し，放射性物質の飛散に関してどのような状況にあるかの政府が把握しきれておらず，対応が後手後手に回っている印象を与えたということ，③本件事故直後における当時の政府のリスク・コミュニケーションの稚拙さ，④被ばくの許容基準の設定に関する政府部内の非一貫性という事情から，福島第一原発の周辺地域の避難指示区域外に住む住民にとっての本件事故発生後の「状況の定義」は，知覚できない放射線による被ばくに脅威を感じながらも，信頼できる情報がなかなか得られず，事故対応に責任のある行政が一貫性のある対応をしておらず，その結果福島第一原発周辺地域は区域外であっても将来重大な健康被害に見舞われるリスクのある状態に置かれているというものであったとする。そして，黒田は，このような「状況の定義」の下では，福島第一原発周辺地域の避難指示区域外に居住する住民が，予防的に避難しようという行動には十分に合理性があったと評価することができ，区域外避難の合理性が認められるとする。したがって，このような黒田の調査分析結果からも区域外避難者の合理性が認められるべきである。
黒田は，①本件事故以前，通常時の一般市民の年間被ばく量は年間１mSvで規制されていたという事実，②総被ばく線量が１００mSv以下の被ばくに関して科学的知見が確立していないという事実，③被ばくの影響を受けやすい新陳代謝の活発な乳幼児から未成年までの若者世代であるという事実を前提とすると，本件事故から数か月が経ち，本件事故の状況がある程度社会に明らかになった段階において，福島第一原発周辺地域の避難指示区域外に居住する住民の集合的な「状況の定義」は，年間１mSv以上被ばくしても将来健康上の被害がないということは科学的に立証されておらず，もし将来がんに罹患したとしてもそれが本件事故に伴う被ばくが原因であることを証明することは極めて困難だと予想され，起こり得る健康被害に対する被告東電からの賠償や政府の公的サポートはほとんど期待できないと考えられ，病気で苦しむのは自分であり，治療にかかる費用等一切も自分たち家族の負担となり，その後の教育や職業キャリアに少なからぬ制約がかかるというものであるとする。そして，黒田は，本件事故以前の一般公衆の線量限度を超える被ばくが見込まれる福島第一原発周辺の避難指示区域外に居住する住民が避難生活を継続することは十分に合理的だとして，区域外避難者の避難継続の合理性を肯定する。また，黒田は，避難継続の終期を考えるに当たり，年間１mSvが一つの基準となるとし，避難者が本件事故前に暮らしていた地域で普通に生活する中で享受していたようなライフスタイルをした場合に，その場合でも年間１mSv以下になる必要があり，また，本件事故直後に避難した人々が避難を継続したこと及び本件事故後一定時間が経過した後での避難は，特に未成年の子供を持つ家族にとっては，避難及びその継続は低線量被ばくによる子供の将来の健康被害を防ぐ予防的措置として行われたものであるとしている。以上より，年間１mSvを超える放射線量が測定された地域から避難することには合理性・社会的相当性が認められ，年間１mSvを超える放射線量が測定される限り，避難継続の合理性・社会的相当性が認められる。
（被告国の主張の要旨）
⑴本件事故との因果関係
ア国賠法１条１項における違法性を判断するに当たっては，被侵害利益の種類・性質，損害の重大性は重要であって，一般不法行為において，受忍限度論が妥当するような軽微な損害については，国賠法においても責任が認められるべきでない。したがって，「公権力の行使」の前後で何らかの事実状態の差が生じ，一般人を基準として「不利益」と評価されるものであるとしても，これが直ちに賠償の対象となる「損害」と評価されるものではない。イ健康影響のリスクが他の要因による影響に隠れてしまうほど小さいと考えられる事象に対する不安感について検討すると，一般に，生命・身体へ向けられた加害行為による精神的苦痛は，傷病等の身体的被害の結果が大きくなるにつれて増大すると考えられるところ，上記のような不安感によって生じる精神的苦痛は，肉体的な痛みを伴わないことはもとより，健康影響へのリスクが，日常生活上の他のリスクと同程度ないしそれより小さいと考えられることから，その苦痛の程度も軽微なものということができる。また，原告らが感じる不安感が科学的，合理的根拠に欠けるものであれば，実際に感じる不安感がいかに大きいものであったとしても，それは，単なる主観的な不安にとどまるのであって，直ちに損害賠償の対象となるものではない。以上より，不安感が生じたとしても，低線量被ばくの健康影響リスクが他の要因による影響に隠れてしまうほど小さいと考えられる事象に対するものであれば，それは科学的根拠を欠く極めて主観的なものというべきであり，直ちに賠償の対象とされるべきものではない。
⑵各区域の居住者に対する賠償について
ア自主的避難等対象区域の居住者の精神的損害について自主的避難等対象区域は，平成２３年１２月６日，中間指針第一追補において，賠償の指針を示すために設定されたものであり，平成２３年３月から４月にかけて，住民の安全を確保すべく避難のために設定された，避難指示等対象区域とは異なる。


自主的避難等区域内の住民が，本件事故により放射線に被ばくしたことに対して何らかの不安感を抱いたとしても，上記のとおり，健康への影響リスクが他の要因による影響に隠れてしまうほど小さいと考えられるような低線量被ばくに対するものである上，地震・津波による自主的避難者も含め，平成２３年３月１５日時点における人口に占める自主的避難者数（地震・津波による自主的避難者数を含む。）割合は，いわき市４．５％，郡山市１．５％，二本松市１．１％，福島市１．１％であり，田村市０．１％，小野町０．１％など１％に満たない市町村も含まれていた。そして，福島県民の自主的避難者総数が，平成２３年３月１５日時点に比し，大幅に増加することがなかったことからすれば，上記統計において若干捕捉されていない避難者がいることを考慮しても，自主的避難等対象区域の住民のほとんどは，避難することなく，当該区域に滞在し続けたということができる。また，自主的避難等対象区域は，３０kmから約１００km程度，福島第一原発から離れており，同所から遠く離れた所に位置するということができる。さらに，上記のとおり，当該区域の住民に対しては，避難指示等が出されておらず，避難の勧奨もされていなかった。加えて，自主的避難等対象区域は，避難指示等の出されている区域と隣接さえしておらず，屋内退避の指示が出された区域に隣接していたにすぎなかった。そして，一般住民に対し，万が一にでも健康への影響を生じさせないという，予防的観点から避難指示等が出されていたことも考慮すると，自主的避難等対象区域の住民が，避難指示等が出されていない状況下で避難することは，一般的とはいえない。
以上のように，自主的避難等対象区域における放射線被ばく量が，健康への影響を伴わず，その健康への影響リスクが他の要因による影響に隠れてしまうほど小さいと考えられること，住民のほとんどが避難しなかったこと，自主的避難等対象区域が福島第一原発から遠く離れており，避難指示等の対象でなかったこと，本件事故当初については，自主的に避難することが一般的ではなかったことに照らすと，当該区域内の住民が自主的に避難したことにより生じた精神的損害と被告国の行為との間に直ちに相当因果関係を認めることはできない。
自主的避難等対象区域に関する中間指針等の評価について被告東電は，中間指針等や総括基準を十分尊重し，適切な賠償をしており，対象者の要望に応じて，対象者が被告東電より賠償を受けるに当たって必要な請求書類を送るなどして，迅速かつ公平な賠償に努めている。中間指針等を踏まえ，多数の和解が成立している現在，中間指針等の果たしている役割は大きい。そして，中間指針等は，原賠法に基づく本件事故に関する損害賠償の範囲について，一般の不法行為に基づく損害賠償請求権における損害の範囲と特別に異なって解する理由はないとして，相当因果関係があるものとされる損害の範囲について指針を示している。もっとも，中間指針等については，裁判規範ではなく，従来の相当因果関係説によっては導かれない，新たな損害の賠償を認めたのではないか，原子力損害の特性を踏まえ，従前の学説・実務が不法行為損害賠償における実体ルールとしてきたものを超えたルールを採用し，相当因果関係における予防原則を取り込むなどしたなどの指摘があるとおり，相当因果関係があるものとされる損害の範囲を示すに当たっては，被災者の早期救済のためなどの政策的観点も加味された上でその範囲を示している。このため，本件においては，中間指針等の上記性質を十分に踏まえた上で，別途，相当因果関係の存否や損害額が認定されるべきであるし，既払金のある場合には，これを損害額から控除するとともに，慰謝料の算定に当たって，早期に十分な被害回復がされたことが考慮されるべきである。
中間指針の第一次追補は，自主的避難や滞在を行った住民の損害賠償を検討するに当たり，福島第一原発の状況が安定しない中で，放射線被ばくへの恐怖や不安，発電所からの距離，避難指示等対象区域との近接性，自己の居住する市町村の自主的避難の状況等を総合的に考慮し，被災者救済という政策的観点も加味した上で賠償が認められるべき一定の範囲を示している。中間指針等では，自主的避難等対象区域の住民が，放射線被ばくへ恐怖や不安感を抱いたことに起因する損害の賠償を認めているところ，不安感等の対象である放射線量の科学的な評価が賠償の可否，内容を決するに当たって最も重要な要素となると考えられる。そして，中間指針第一次追補においては，平成２３年４月以降，放射線量が客観的に明らかにされるようになった後の期間に係る賠償についても，線量の非常に低い地域を含んだ対象区域が設定されている。中間指針等に対しては，その性質上，和解仲介に資する賠償基準を示すことが期待されていたことから，基準が明確であることが望ましい一方で，中間指針第二次追補策定時においては，自主的避難等対象区域の住民に対する避難に係る賠償の範囲を決するに当たり，線量を基準とすることに対しては，様々な意見が示されるなどしていた。これらのことからも，中間指針等が，健康被害を生じさせず，有意に健康リスクを増加させるわけではない低線量被ばくの健康影響に対する不安感という主観的利益侵害について，被災者救済の政策的観点も踏まえた様々な事情を考慮していたことが分かる。
本件事故当初の特殊性を踏まえ，自主的避難等対象区域の住民の避難に
係る慰謝料を認めるとしても少額にとどまること


自主的避難等対象区域の住民による損害賠償請求については，福島第一原発の状況が不安定であり，将来的な飛散放射線量の予測ができない状況下において，万一の事態を想定して緊急避難的に避難することは，正当化できるとしても，自主的避難等対象区域が広域にわたっていること，その範囲が福島第一原発からの距離や放射線の線量に必ずしも対応していないことなどに照らし，慰謝料を認める対象者については，行政区画ごとに一律に考えるべきではなく，細やかな検討を要すると考えられる。このような慰謝料の算定に当たっては，本件事故前以上の放射線に被ばくしたとしても，自主的避難等対象区域の住民について，客観的にみて，健康影響は生じていないし，健康影響のリスクが他の要因による影響に隠れてしまうほど小さいと考えられ，肉体的苦痛も受けてないことが考慮されなければならない。また，福島第一原発の状況が刻々と変化し，情報が不足していた期間は僅かであったことや，政府においても，予防的観点に立ちつつ，当初から情報提供をしていたことなどについても十分に併せ考慮して慰謝料が算定される必要がある。中間指針等の策定に当たって参照された裁判例のうち，身体的損害を伴わない，騒音・悪臭等に関する裁判例をみると，基地や空港の騒音，道路の騒音や排気ガス等が問題になった裁判例において認容された慰謝料額は，最も高いもので月額１万８０００円であり，下水，産業廃棄物，豚舎の悪臭が問題になった裁判例において認容された慰謝料額は，最も高いもので月額９０００円である。このように，中間指針第一次追補において，自主的避難等対象区域の滞在者に対し，子供及び妊婦に対しては一人４０万円（本件事故発生から平成２３年１２月末までの損害として），その余の者に対して８万円（本件事故発生当初の時期の損害として）を目安として賠償するという考え方は，種々の議論の結果，上記の裁判例も参照しつつ，低線量被ばくに対する不安を中心に，自主的避難と滞在を分けずに初期の情報が十分でなかったこと等も総合的に考慮したものであって，合理性を有する。
自主的避難者の精神的損害は４万円を上回らないと考えられること慰謝料額の算定に当たっては，①自主的避難をした者は，本件事故当初の滞在期間が短い分，滞在者に比し，被ばくによる健康への影響に対する不安感は小さいこと，②避難指示等を受けず，避難を余儀なくされているとはいえない上に，避難指示等対象区域の住民に比し，帰還が容易なため，避難指示等対象区域内の住民よりも，一定期間内に受ける精神的苦痛の小さいことが十分に考慮されるべきである。そうすると，自主的避難等対象区域内の住民については，避難指示等対象区域の住民の受ける慰謝料額として十分な金額である月額１０万円よりは，相当程度小さくなるはずである。
以上のとおり，自主的避難等対象区域の住民についての賠償は，本件事故当初の特殊性を考慮すべきであり，少なくとも避難に伴う高額な損害の賠償を認めるのは相当でない。
イ避難指示等対象区域の居住者の精神的損害について
避難指示等対象区域について
避難指示等対象区域は，福島第一原発から３０km圏内にあったり，本件事故発生から１年間の積算線量が２０ｍSvを超えると推定される空間線量率が続いていたりする地点等であって，政府により避難指示が出されたり自主的に避難することが求められた区域である。前記のとおり，１００ｍSv以下の放射線に被ばくすることにより，健康への影響の生じることが科学的に証明されていないことからすれば，本件事故前以上の放射線に被ばくしたことのみをもって，避難指示等対象区域の住民が，通常避難するとはいえないが，これらの地域については，政府の指示等があることを踏まえると，当該区域内の住民は，通常避難することになると考えられる。そのため，仮に被告国の行為に違法性が認められた場合には，避難に伴って生じた精神的損害は，避難に必要かつ相当と認められる限り，被告国の行為との間に相当因果関係のある損害と認められるとしても不合理とはいえない。
精神的損害について
避難指示等を受けて避難した者は，自主的に避難した者と異なり，避難を余儀なくされたということができる上，避難生活が長期間にわたったため，相応な精神的苦痛を受けていると考えられるから，これについて慰謝料を認める余地がある。しかし，慰謝料額は，精神的苦痛の内容や類似事案における慰謝料額等を踏まえ，適切に算定される必要がある。中間指針等においては，避難指示等に係る損害として，精神的損害の賠償に係る指針も示されているが，その内容は，交通事故における損害賠償実務や類似事案の裁判例と比較すると十分な内容となっており，政策的判断も加味されている。このため，本件においては，精神的損害について，中間指針等の内容を踏まえつつも，適切な慰謝料額が算定されるべきである。また，被告国の支援の下，被告東電が，中間指針等を尊重し，適切な賠償を早期に行っていることや対象者の要望に応じて，対象者が被告東電から賠償を受けるに当たって必要な請求書類を送付するなどして早期の賠償に努めていることは，慰謝料の算定に当たっても，十分に考慮されるべきである。避難者は，突然の事故によって，平穏な日常生活とその基盤を失い，避難による不便な生活を余儀なくされるとともに，帰宅の見通しが不透明なことについて不安を抱くため，精神的苦痛を受けると考えられる。他方，避難者は，本件事故による身体的傷害や健康影響を負っておらず，これらに伴う肉体的苦痛や精神的苦痛を受けていない。また，避難者は，実際に，入通院等を余儀なくされていないので，入通院を余儀なくされる場合に比し，時間や行動の制約は小さい。さらに，避難生活の長期化に伴い，当面の間避難を継続することを前提とした生活基盤が整備され，避難者が避難先の生活に徐々に適応することにより，上記のような精神的苦痛は相当に軽減されていくと考えられる。これらの事実に照らすと，避難者の受ける精神的苦痛は，交通事故のため入通院を余儀なくされた被害者に比しても，相当に小さいはずであり，自動車損害賠償責任保険における慰謝料（日額４２００円，月額換算１２万６０００円）より低額であっても不合理ではない。中間指針等では，避難指示等対象区域の住民の受けた避難に伴う精神的苦痛の損害額として，本件事故から６か月間（第１期）は一人月額１０万円（避難所等における避難生活をした期間は，一人月額１２万円），その後の避難指示等対象区域の見直し時点まで（第２期）は一人月額５万円，その後の終期まで（第３期）は避難指示解除準備区域，居住制限区域に設定された地域は一人月額１０万円を目安として賠償することとされている。加えて，上記の損害算定期間の終期について，中間指針等では，①避難指示区域については，解除等から１年間を当面の目安とする，②平成２３年９月に区域指定が解除された緊急時避難準備区域については，支払終期は平成２４年８月末までを目安とする，③特定避難勧奨地点については，避難指示等の解除後３か月間を当面の目安とするとされており，帰還やその後に安定した生活を営むために一定の期間を要することを踏まえても，中間指針等では十分な慰謝料額が認められているということができる。


帰還困難区域の住民は，非常に長期間にわたって帰還不能となった上，帰還の見通しが立たないため，同区域内における生活の断念を余儀なくされたことなどによる精神的苦痛を受けている。中間指針等では，帰還困難区域の住民が受けた精神的損害の損害額として，第１期及び第２期分に加え，中間指針第二次追補で一人６００万円，中間指針第四次追補で一人１０００万円を目安とするとされている（ただし，支給調整があり，第３期の始期が平成２４年６月の場合の加算額は７００万円とされる。）。このような中間指針等の内容は，慰謝料額として十分なものと考えられる。
ウ区域外居住者の精神的損害について
中間指針第一次追補は，その策定の段階で自主的避難等対象区域内に住居があった者等に対する損害賠償を検討するに当たり，福島第一原発の状況が安定していない状況下で，放射線被ばくへの恐怖や不安，同原発からの距離，避難指示等対象区域との近接性，政府や地方公共団体から公表された放射線量に関する情報，自己の居住する市町村の自主的避難の状況等を総合的に考慮し，被災者救済という政策的観点も加味した上で賠償が認められるべき一定の類型とその場合の賠償額等を示したものである。中間指針第一次追補は，可能な限り早期に一定の指針を示すという観点から示したものであり，同追補以降において，自主的避難等対象区域の追加設定や，区域外居住者に対する賠償については，新たな指針として示されていない。避難指示等対象区域及び自主的避難等対象区域以外の区域では，自主的避難等対象区域と同様，１年間の積算線量が２０ｍSvに達するおそれがなく，本件事故前以上の放射線に被ばくすることにより，健康影響のリスクは他の要因による影響に隠れてしまうほど小さいと考えられるから，区域外居住者に対する損害の賠償を直ちに認めないとの考え方は，科学的根拠を伴わない主観的利益や現実化する客観的な蓋然性を欠くような生命・身体に対する危険を保護していない裁判例の枠組みと整合するものである。従前の裁判例の枠組みに照らせば，このような区域外居住者が放射線被ばくによる健康影響に対する精神的苦痛を感じたとしても，それは危険の現実化する客観的な蓋然性を伴わない漠然とした恐怖感や不安感程度のものすぎず，慰謝料の発生を認める程度の精神的苦痛とはいえない。
したがって，区域外居住者に対する損害の賠償を直ちに認めることはできない。
⑶平穏で安全な生活を喪失したことによる精神的損害について中間指針は，「本件事故においては，少なくとも避難等対象者の相当数は，その状況に応じて，①避難及びこれに引き続く対象区域外滞在を長期間余儀なくされ，あるいは，②本件事故発生時には対象区域外に居り，同区域内に住居があるものの引き続き対象区域外滞在を長期間余儀なくされたことに伴い，自宅以外での生活を長期間余儀なくされ，あるいは，③屋内退避を余儀なくされたことに伴い，行動の自由の制限等を長期間余儀なくされるなど，避難等による長期間の精神的苦痛を被っており，少なくともこれについて賠償すべき損害と観念することが可能である。したがって，この精神的損害については，合理的な範囲において，賠償すべき損害と認められる。」とし，避難等による長期間の精神的損害について包括的に考慮した上で，精神的損害の内容と賠償額等を示している。そして，中間指針では，第１期における避難等対象者の精神的損害について，「地域コミュニティ等が広範囲にわたって突然喪失」したことなども挙げられている上，中間指針第二次追補では，第３期における避難等対象者の精神的損害の内容として，「帰還困難区域にあっては，長年住み慣れた住居及び地域における生活の断念を余儀なくされたために生じた精神的苦痛が認められ」るとされ，さらに，中間指針第四次追補では，帰還困難区域又は大熊町若しくは双葉町の居住制限区域若しくは避難指示解除準備区域からの避難等対象者に対して，故郷を喪失する者への精神的苦痛部分を慰謝料として一括して賠償することとされた。中間指針に定める避難等に係る精神的損害は，避難等対象者が，避難を余儀なくされ，いつ自宅に戻れるか分からないという不安な状況に置かれることをも踏まえて策定されたものであり，中間指針第四次追補において賠償の対象となっている精神的苦痛，すなわち「長年住み慣れた住居及び地域が見通しのつかない長期間にわたって帰還不能となり，そこでの生活の断念を余儀なくされた精神的苦痛等」は，原告らが「平穏で安全な生活」を喪失したとして損害賠償の支払を求める精神的損害の範囲に含まれると考えられる。
このように，原告らが主張する「平穏で安全な生活」の喪失による精神的損害は，中間指針等で示された賠償の対象となっている精神的損害に含まれていると考えられるため，特段の事情がない限り，原告らが中間指針等の範囲を超えて慰謝料の支払を求めることはできない。
（被告東電の主張の概要）
⑴総論
原告らは，政府による避難指示等により避難を余儀なくされた避難等対象者，政府による避難指示等の対象とされなかった区域（本件事故後に中間指針第一次追補により「自主的避難等対象区域」に指定された区域とそれ以外の区域の双方を含む。）の居住者であり，本件事故後に置かれた状況はそれぞれ異なっており，本件事故の影響による原告ら各人についての法益侵害の有無，程度，内容の評価に当たっては，そのような本件事故後に置かれた状況の相違を無視して論ずることはできない。原告らが本件事故発生当時に生活の本拠としての住所を有していた区域が，①政府による避難指示を受け，強制的な避難を余儀なくされた場合，②強制的な避難の指示ではないが，政府により屋内退避又は緊急時における避難の準備が求められるなどの指示を受けた場合，③これらの指示を受けずに滞在し又は自主的に避難した場合については，それぞれ，平穏生活権の侵害を認めるとしても，その内容や程度，侵害の期間等においてそれぞれの事情に基づく相違があり，上記①の場合においても，既に避難指示が解除されている区域と現時点で解除の見通しが立っていない区域とでは，精神的苦痛や法益侵害の内容・程度も異なる。したがって，本訴訟で原告らが求めている一律の精神的苦痛の賠償請求については，本件事故後に原告らが置かれた状況に即して，妥当な賠償額を検討する必要があり，政府による避難指示等の指定区分ごとに検討すべきである。
⑵避難指示等対象区域の原告らの精神的損害についてア政府の避難指示によって強制的な避難を余儀なくされた区域の住民については，従前享受してきた平穏な日常生活やその生活基盤の喪失による精神的苦痛や避難生活における生活の不便等による精神的苦痛が生じることが考えられ，これらの精神的苦痛から生じる精神的損害については，賠償の対象となるものと考えられる。


しかし，避難生活が長期化すれば，避難先で再就職するなど避難先での生活が安定し，人間関係も形成され，一般的には避難生活における苦痛は次第に軽減するものと考えられる。また，避難指示等対象区域については，帰還困難区域，居住制限区域及び避難指示解除準備区域に再編され，居住制限区域及び避難指示解除準備区域（大熊町及び双葉町を除く）については，平成２９年４月１日までに全て解除済みであるため，既に当該区域内での居住が制限されるという状況はなくなっており，避難指示の解除後は帰還して居住することが可能な状態にあり，実際に，相当数の住民が帰還して生活を営んでいる。このように避難指示が既に解除された避難指示等対象区域においては，避難指示が解除された時点で直ちに精神的損害の賠償が終期を迎えると解することはできないとしても，本件事故による空間線量率が低下している状況にあることはもちろんのこと，一定のインフラの復旧がされることを前提として自治体とも協議の上で避難指示が解除されていることからすると，避難指示解除後は帰還して生活を営むことは可能な状態に至っているものであるから，帰還をするための準備などに必要な「避難指示解除後の相当期間」が経過した後においては，本件事故の放射線の影響による平穏生活権侵害の状態が継続しているとは評価できない状態に至ると考えられるのであり，政府による避難指示の対象となった原告らの精神的損害についても，その賠償の終期を迎えると解することが合理的である。
イ帰還困難区域について
帰還困難区域については，他の避難指示等対象区域と同様に避難指示によって避難し平穏な生活が侵害されたことについて精神的損害が発生したと考えられるが，避難の概念は何れかの時点で帰還することが可能になることを前提にしているとも考えられるため，避難が長期化し，移住を余儀なくされる状況にあると法的に評価されるに至った時点においては，以後は，月々の継続的な慰謝料額の賠償を行うのではなく，交通事故事例における後遺障害慰謝料の場合と同様に，その精神的損害を一括して算定，評価することも許される。そして，被告東電は，このような考え方に基づき，本件事故時の住所地が帰還困難区域に指定されている原告に対しては，①平成２３年３月１１日（平成２３年３月分は１か月分として１０万円）から平成２４年５月末までの１５か月について中間指針及び被告東電の賠償基準に基づき１人当たり月額１０万円の賠償を逓減させずに継続して合計１５０万円（避難所等での避難がある月については月額１２万円），②中間指針第二次追補に基づく６００万円（平成２４年６月ないし平成２９年５月までの５年間）が支払われ，③さらに中間指針第四次追補に基づき，当該地区については移住を余儀なくされる状態にあるとの評価に基づき，１０００万円の慰謝料が認定されるが，そのうち②の賠償額との重複分を将来に向けてのみ控除することとして，７００万円の追加賠償がされることとなり，この結果として，避難等に係る慰謝料の賠償総額は，１人当たり１４５０万円となり，かかる慰謝料額を賠償している。
ウ居住制限区域・避難指示解除準備区域について
本件事故時の住所地が避難指示解除準備区域又は居住制限区域に指定されていた原告については，中間指針，中間指針第二次追補，同第四次追補（避難指示解除後の相当期間に関する指針部分）を踏まえて，また政府復興指針に基づき，実際に避難指示が解除された時期を問わず（楢葉町は平成２７年９月５日，南相馬市は平成２８年７月１２日，浪江町及び飯舘村は平成２９年３月３１日，富岡町は平成２９年４月１日に各避難指示解除），本件事故後６年経過時点で避難指示が解除されたものと同等の賠償を行うものとして，被告東電は，平成２３年３月１１日ないし平成３０年３月末までの７年１か月分について，時間の経過による賠償額の逓減をすることなく，月額１０万円の精神的損害の賠償を継続することとしており，総額１人当たり８５０万円となる。
また，解除後の旧居住制限区域・旧避難指示解除準備区域においては，自治体の置かれた状況等による程度の相違はあるものの，避難指示の解除をにらんでの営農その他の事業活動が一部で再開され，又は，その準備が進みつつあり，避難指示等対象区域の周辺区域（避難指示等対象区域の指定が既に解除された区域も含む。）の復興の取組ともあいまって，生活環境の復旧・復興のための取組が始まっている。したがって，かかる区域の原告らについては，避難指示が解除されることによって，その後においては本件事故時住所地に帰還することは可能な状態になったものであるが，本件事故時に居住していた住宅の補修に相応の時間を要し，あるいは避難が長期化したことにより実際の帰還までに一定の時間を要すること等を考慮しても，避難指示の解除から相当期間が経過した後以降においては，本件事故の影響によって引き続き帰還することができず，本件事故と相当因果関係のある旧居住地における法益侵害の状態が引き続き継続しているとは評価することができない。エ中間指針等が定める避難慰謝料が合理的であること
中間指針等の意義
原子力発電所においてひとたび原子力事故が発生すると，極めて広範囲にわたって多種多様な損害が発生することになり，事故が落ち着き，あるいは収束した後は損害賠償を巡る紛争が多数生ずることが予想される。このため，原賠法１８条は，適正かつ迅速な賠償実施が可能となるよう，原賠審の設置について規定するとともに，原賠審の所掌事務として，「原子力損害の賠償に関する紛争について和解の仲介を行うこと」（同条２項１号）と並んで，「原子力損害の賠償に関する紛争について原子力損害の範囲の判定の指針その他の当該紛争の当事者による自主的な解決に資する一般的な指針を定めること」（同項２号）を定めている。そして，同法は，かかる指針策定のために「必要な原子力損害の調査及び評価を行うこと」（同項３号）をも原賠審の所掌事務とし，原賠審に原子力損害の調査及び評価を行わせるための専門委員を置くことを定めている（原子力損害賠償紛争審査会の組織等に関する政令４条）。こうした法令上の根拠に基づき，原賠審は，原子力事故が発生した際には，必要かつ十分な事実関係の調査・分析を行って審議・検討を行い，原子力損害の賠償に関する紛争についての「原子力損害の範囲の判定の指針」等を示すことによって，広範囲に及び得る原子力損害の賠償に関する紛争の適正・迅速な解決を促進することが法令上予定されている。そして，このような原賠法の定めを踏まえても，損害賠償の一般法理という法律的見地から合理的に導かれるものでなければ紛争の解決規範として機能し得ないから，原賠審が策定する「原子力損害の範囲の判定の指針」は，損害賠償法理の観点から被害者との紛争を解決するに足る合理的なものでなければならないことが法令上当然に要求されているものと解される。
中間指針等が果たした役割


中間指針等は，それ自体は「法令」に該当するとはいえないため，直ちに裁判所に対する法的拘束力を有するわけではないが，中間指針等は，我が国の原子力損害賠償の法体系において明確に位置付けられた法令に根拠を有する指針である。また，自主的避難等対象者だけでも約１３０万人以上にも上る本件事故の特質にも鑑みれば，多数の被害者に対して合理的な賠償を実現することが重要であり，同様の被害状況に置かれている場合には同様の救済が与えられるべきであるという考え方が妥当する。実際に，原賠審が策定した中間指針等は，策定後６年以上にわたってＡＤＲ手続や訴訟を含む多数の紛争解決において用いられ，圧倒的多数の被害者が中間指針等に基づく和解を受け入れて紛争が解決されてきており，原賠審が企図したとおり，既に本件事故による紛争解決に当たり事実上の法規範に近いものとして機能している。仮にこうした原賠法の立法趣旨や原賠審の意図，実際の運用状況に反して，原賠審の策定した合理的な指針に何らの規範性も認められないというのが我が国法上の解釈であるとすれば，現状の中間指針等を中心にした法的安定性が大きく損なわれるだけでなく，かえって被害の迅速かつ適正な賠償の実現という原賠法の目的が没却され，被害救済を大きく後退させることにもなりかねない。したがって，このような我が国の原子力損害賠償の法体系を踏まえれば，原賠法に基づき策定された中間指針等は，判例法理をリステイトしたものであり，実質的に法的規範として機能することが社会的にも期待されているのであり，同指針等に定める賠償指針は，その内容自体が著しく不合理でない限り，裁判手続においても法規範に準ずる規範として最大限尊重されるべきものである。
中間指針等が定める慰謝料額について
精神的損害については個別性が大きいものの，本件事故のような原子力事故に特有の被害の被害者の大量性と迅速な救済の必要性から，裁判外でも適正な紛争解決が可能となるような基準が予め提示されることが必要になると考えられるのであり，原賠審における精神的損害に関する指針の意義はこの点にあり，原賠法が企図しているものということができる。そして，このように自主的な紛争解決の一般的な指針を定めるに当たっては，多数の被害者に対する迅速・適正な解決を志向することから，被害者ごとの多様な個別事情を斟酌した上での個々の精神的苦痛の大小に係る詳細の認定を行って賠償することが事実上困難であり，かつ，自主的な紛争解決を促進し，早期の救済を実現する必要も高いことから，精神的損害に関する賠償指針については，自ずから多数の被害者が満足し得る賠償水準として設定せざるを得ず，少なくとも平均的・中間的な精神的苦痛を下回らない水準を念頭に定められる傾向がある。したがって，中間指針等は，その性格から，自主的な紛争解決を促進するために多数の被害者の精神的損害を慰謝するに足りる水準の慰謝料額を定めているといえる。また，中間指針等は，個別の慰謝料額の算定を省略した一律賠償であること，原賠審における審議では避難等対象者の主観的・個別的な事情が避難慰謝料において包括的に考慮されていること，中間指針等は大量の損害賠償請求を迅速に処理するため訴訟において想定される認容額よりも高額の賠償額となっていること，原賠審は過去の裁判例について検討した上で基準を定めたことなどからすれば，中間指針等に定める避難慰謝料は，避難者の主観的・個別的事情を捨象して最低限の基準として定められたものではなく，本件事故によって避難等対象者に生ずる被害状況に基づく精神的苦痛を類型的・包括的に考慮して，「合理的な慰謝料額」の指針を定めたものである。
さらに，中間指針等は，「避難等による長期間の精神的苦痛」を賠償すべき精神的損害として位置付けており，避難に伴う多様な精神的苦痛を個々に区別して論ずるのではなく，これらを包括的に考慮の上，中間指針等に基づく精神的損害の賠償額の方針を定めている。また，中間指針等は，避難生活中の日常生活の不便さだけでなく，本件事故以前の生活やその基盤を喪失したことに対する精神的苦痛や避難を余儀なくされたことに伴う帰宅の見通しのつかない不安等についても中間指針等に基づく「避難等に係る慰謝料」の対象としている。
生活基盤の破壊によって被告東電が提示している慰謝料額を超える慰謝料額が基礎付けられるかのような原告らの主張の誤りについて原告らは，避難指示が解除され，放射線の影響の観点からは帰還して生活することが可能な状態になったとしても，生活基盤が破壊されたままであり，これが原告らの慰謝料請求を基礎付けるかのように主張する。しかし，避難指示が解除された場合に，当該区域の各旧居住者が実際に帰還するか否かは，結局は旧居住者各人がそれぞれの事情に基づいて判断すべきものであり，何人も帰還を強制できるものではなく，ある地域において他の住民が自らの判断に基づいてどのように行動するかによって，各住民の居住権や平穏な生活権に関する権利侵害の有無や精神的損害の賠償額が左右されると解することは相当ではない。原賠法に基づく原子力損害（核燃料物質の放射線の作用等による損害）の賠償請求の観点からは，放射線の影響等を考慮して，またインフラの復旧などの観点も考慮された上で，自治体との協議の上で，政府による避難指示が解除された場合には，住民に対する居住・移転の制限は解除され，帰還し得る状況に至るものであり，これにより，本件事故による権利侵害状態は基本的に解消される。そして，そのような中で，帰還をするか否かを判断し，帰還をするとした場合においてもその準備のために必要と考えられる相当な期間の経過をもって，原子力損害としての慰謝料の賠償は終期を迎えるとする中間指針等の考え方には合理性がある。他方で，避難指示が解除された区域への帰還をせずに，他所に移住することとした者に対しては，被告東電は，当該旧避難指示等対象区域内の自宅土地の財物損害の賠償を行うことに加えて，移住を余儀なくされた住民に対する住居確保損害の賠償として，新居購入費用と財物賠償額の差額の一定割合を追加的費用の損害として賠償するなどして，そのような移住に伴う損害についても賠償することとしている。そして移住をした原告らにおいても，移住先の新たな住居を中心として生活コミュニティを形成することが可能であり，そのような生活環境を整えることは本件事故の影響によって何ら阻害されていない。このように，本件事故による原子力損害の賠償の観点からは，政府による避難指示が解除され，放射線の作用による居住制限が解消された後においては，政府復興方針に基づく平成２９年３月までの賠償及びその後１年間の相当期間の賠償を継続するとする被告東電の賠償方針は，原告らに生じた精神的苦痛を被害者の立場に立って最大限慰謝料額を反映させたものである。そして，権利侵害の有無という観点からも，旧居住地の環境の変化が本件事故以前との比較で生じていたとしても，そのことによって，平成３０年４月以降においてもなお，本件事故の放射線の作用により，原告ら各人において法的に保護された権利利益の侵害状態が継続していると評価することはできない。
慰謝料額の合理性


本件のような負傷を伴う精神的損害ではない避難等に係る慰謝料について，負傷を伴う場合における自動車損害賠償保険等の基準を参考としていること，過去の裁判例も参考にして基準を定めていること，時間の経過に伴う賠償額の逓減がされていないこと，避難等に係る慰謝料は，生活費の増加費用と合算されている点を除けば，財産的損害を含めた包括慰謝料ではなく，避難費用，就労不能損害，営業損害，財産損害等について別途賠償されるものであることなどに鑑みれば，避難等に係る慰謝料の基礎額となる一人月額１０万円の賠償額については，長期の避難に係る精神的苦痛を包括的に慰謝する慰謝料額として合理性・相当性を有するものである。
以上より，避難等対象者に対する中間指針等の定める避難等に係る慰謝料は，本件事故により避難等対象者に広く通常生じ得る被害状況に基づく精神的苦痛を類型的・包括的に考慮し，平穏な日常生活の喪失，自宅に帰れない苦痛，避難生活の不便さ，先の見通しがつかない不安などを広く対象として定められたものであり，「最低限の賠償額」を示したものなどではなく，個々人の事情によって，これらを下回ることもあれば，上回ることもあり得る中で，広く一般に生じると考えられる要素を評価して，慰謝料額の指針を示したものである。
⑶旧緊急時避難準備区域の原告らの精神的損害についてア旧緊急時避難準備区域の居住者について，緊急時避難準備区域の指示内容や本件事故後における同区域内の放射線の作用による客観的な状況や社会的な活動の再開状況等を踏まえて，中間指針等に基づき，避難等に係る相当な慰謝料額は，通常の生活費の増加分を合算しても，１人月額１０万円を基礎として，平成２３年３月から平成２４年８月までを賠償対象期間として算定される１８０万円を超えるものではない。
イ被侵害利益について
旧緊急時避難準備区域の住民は，政府指示により，基本的に「常に緊急時に避難のための立ち退き又は屋内への退避が可能な準備を行うこと」が求められたものであり，併せて，当該区域においては，引き続き任意の避難をし，特に子供，妊婦，要介護者，入院患者等は，当該区域内に入らないようにすること，当該区域においては，保育所，幼稚園，小中学校及び高等学校は，休所，休園又は休校とすること，勤務等のやむを得ない用務等を果たすために当該区域内に入ることは妨げられないが，その場合においても常に避難のための立ち退き又は屋内への退避を自力で行えるようにしておくことが指示されている。このような本件事故後の状況を踏まえ，強制的な避難指示ではないものの，上記指示内容を踏まえて，本件事故後に一定の合理的な期間においては同区域からの避難を選択することも合理的であり，これにより，精神的苦痛が生じ得るものと解される。そして，緊急時避難準備区域からの避難者に想定される精神的苦痛としては，①平穏な日常生活の喪失，②自宅に帰れない苦痛，③避難生活の不便さ，④先の見通しがつかない不安などが考えられ，このような平穏な日常生活を送る法的に保護された権利利益が侵害されたものと評価することができる。
緊急時避難準備区域においては，平成２３年４月２２日以降，常に緊急時に避難のための立ち退き又は屋内への退避が可能な準備を行うことが求められてはいたものの，同区域への立入りに制限はなく，居住も許される状況にあった。これに対し，平成２３年４月２２日以降，原災法２８条２項により読み替えて適用される災対法６３条１項の規定に基づく警戒区域に指定された区域においては，緊急事態応急対策に従事する者以外の者は，原則として立入りが禁じられ又は当該区域から退去しなければならないとされ，これに反した場合の罰則も定められていた。このように，緊急時避難準備区域に指定された区域の住民と強制的な避難を余儀なくされた住民との間には，本件事故後に政府が行った指示の内容に大きな相違があるため，政府の指示に起因する生活の阻害の内容，程度においても大きな差があるといえる。
平穏な日常生活の喪失の点については，緊急時避難準備区域では，強制的な避難を余儀なくされた区域とは異なり，同区域内での生活基盤から隔絶されることを強制されたものではなく，居住や立入りについても制約が課されていなかったことから，本件事故以前に享受していた生活基盤への侵襲の程度や隔絶の程度は，強制的な避難指示の対象区域の住民と比較すれば相対的に低いものであったといえる。また，その指示対象期間は平成２３年９月３０日までと本件事故発生後約６か月半の期間にとどまっており，強制的な避難指示等対象区域のように長期化したものではない。さらに，その指示期間中においても居住や立入りをすることに制約はなく，その指示対象期間の面からみても，本件事故以前の生活基盤に対する本件事故による侵襲の程度は，長期にわたって強制的な避難を余儀なくされた場合に比して大きいものではない。
自宅に帰れない苦痛についても，強制的な避難指示等対象区域においてはそのような事情が認められるものの，緊急時避難準備区域においては，仮に避難を選択したとしても，自宅に帰れないという事情は全くなく，自由な意思に基づいて，帰還することが可能な状態にあったことから，そのような精神的苦痛の程度も，強制的な避難指示等対象区域の住民と比較すれば相対的に低いといえる。
避難生活の不便さによる苦痛自体については，両者に特に差異はないものと考えられ，先の見通しがつかない不安については，緊急時避難準備区域では，居住者もおり，本件事故後も生活インフラの復旧等が進められていたこと，その上で，本件事故発生から約６か月半が経過した平成２３年９月３０日をもって指定が解除されており，その指示期間は比較的短期にとどまっていることなどからすれば，強制的な避難指示等対象区域では長期にわたっての避難指示が継続しているという事情と比較しても，そのような不安自体，強制的な避難指示等対象区域の住民が置かれていた状況に比しても，相対的に大きなものではない。
ウ中間指針等に基づく１人当たり月額１０万円の慰謝料額について前記のとおり，中間指針等に定める避難等に係る慰謝料額は，「最低限の基準」として定められたものではなく，本件事故によって避難等対象者に生ずる被害状況に基づく精神的苦痛を類型的・包括的に考慮して，多数の被害者の精神的苦痛を慰謝するに足りる水準において慰謝料額の指針を定めたものである。また，原賠審は，１人当たり月額１０万円という避難等に係る精神的損害の賠償額を導くに当たっては，本件事故においては負傷を伴う精神的損害が生じているものではないが，負傷を伴う場合の自動車損害賠償責任保険における慰謝料額を参考にし，過去の裁判例等も参照して定められたものである。したがって，中間指針等に定める１人当たり月額１０万円という慰謝料額は，多数の被害者の精神的苦痛を十分に慰謝するに足りる水準であるといえる。
エ１人当たり月額１０万円の慰謝料の基礎額については，時間の経過によって減額されず，区域指定の解除後も１１か月間にわたって，本件事故直後と
同額のまま，減額されずに継続して賠償されること


中間指針においては，本件事故発生から６か月間（第１期）については，避難等に係る慰謝料額を１人当たり月額１０万円としつつ，第１期終了後６か月間（第２期）については，「突然の日常生活とその基盤の喪失による混乱等という要素は基本的にこの段階では存せず，この時期には，大半の者が仮設住宅等への入居が可能となるなど，長期間の避難生活の基盤が整備され，避難先での新しい環境にも徐々に適応し，避難生活の不便さなどの要素も第１期に比して縮減すると考えられる」として，第２期の慰謝料額は１人当たり月額５万円としている。
そのような中で，被告東電においては，平成２３年９月末までの緊急時避難準備指示期間中のみならず，同年１０月以降においても，指定解除後の相当期間として帰還に要する準備期間等も考慮の上で，平成２４年８月末までの１１か月にわたって，本件事故発生後６か月間（第１期）の慰謝料額と同額の１人当たり月額１０万円を減額することなく賠償する旨公表している。この結果として，被告東電が公表する旧緊急時避難準備区域の住民に対する慰謝料額は１８０万円となるが，これは，旧緊急時避難準備区域が強制的な避難が求められた区域ではなく，平成２３年９月末には指定解除されていること等に鑑みても，本件事故と相当因果関係のある精神的苦痛を十分慰謝するに足りる慰謝料額となっているといえる。
オ中間指針等に基づく旧緊急時避難準備区域の旧居住者に対する精神的損
害の賠償終期の考え方にも十分合理性があること
中間指針第二次追補は，旧緊急時避難準備区域の居住者に係る精神的損害の賠償終期については平成２４年８月末を目安とするとしているが，その理由として，①この区域におけるインフラ復旧は平成２４年３月末までに概ね完了する見通しであること，②その後も生活環境の整備には一定の期間を要する見込みではあるものの，平成２４年度第２学期が始まる同年９月までには関係市町村において，当該市町村内の学校に通学できる環境が整う予定であること，③避難者が従前の住居に戻るための準備に一定の期間が必要であること等を考慮したとされている。このような考え方については，旧緊急時避難準備区域が，緊急時に備えて避難の準備ができるように求めるものであったこと，指定解除に先立って，対象自治体が復旧計画を策定し，政府（原災本部）に提出しており，これに基づく政府と関係市町村との意見交換や連携を経た上で，原子力安全委員会も指定解除について「差し支えない」と回答していることも踏まえ，平成２３年９月３０日をもって指定が解除されていること，その前後を通じて本件事故後には同区域での居住や立入りは禁じられていないこと，旧緊急時避難準備区域においては，平成２４年８月頃までにはインフラの回復などが進捗しており，空間放射線量も低減していることなどを踏まえて上記の終期が定められたものであり，かかる賠償終期には合理性・相当性がある。
カ精神的損害の賠償の他にも，避難費用，就労不能損害，営業損害などの財
産的損害は別途賠償の対象となること
旧緊急時避難準備区域の旧居住者に対しては，避難等に係る精神的損害（１人月額１０万円）のほか，本件事故と相当因果関係のある避難費用，一時立入り費用，就労不能損害（給与所得者の場合），営業損害（事業主の場合）などの財産的損害については，別途，中間指針等に基づいて賠償されるのであり，精神的損害の賠償のみならず，財産的損害についても別途賠償することによって本件事故により生じた損害の総体を賠償することとしているものであり，被告東電が公表している慰謝料額は，いわゆる包括的慰謝料として，一切の財産的損害を考慮して定めた慰謝料の賠償によってその全体の損害を填補するとの考え方が採られているものではない（１人当たり月額１０万円の基礎額には通常生じ得る生活費の増加分のみが合算考慮されているにとどまる。）。
したがって，そのような賠償の全体像からみても，被告東電が公表している慰謝料額は合理的な金額である。
キ以上より，旧緊急時避難準備区域の原告らの精神的損害についての慰謝料は１８０万円を超えることはない。
⑷自主的避難等対象区域の原告らの精神的損害について
ア被侵害利益
本件事故後の状況の下で，避難指示等の対象とされていないものの，避難等対象区域の周辺において，「本件事故による恐怖や不安を抱かざるを得ないという状況に一定期間置かれたことにより正常な日常生活が相当程度阻害されたこと」（平穏生活権の侵害）については法的に保護される権利利益の侵害に当たるということができる。そして，本件事故後の避難指示等対象区域外における本件事故由来の放射線による健康リスクは，客観的に健康に対する危険が生じていたとまでは評価できないものの，他方で，本件事故発生当初の時期においては，状況は必ずしも明確でなく，自己の置かれている状況についての情報を正確に把握することが困難な時期があったことも確かであり，また，本件事故の今後の進展について恐怖や不安を覚えることもやむを得ない状況にあったことが認められる。
したがって，本件事故の今後の進展や健康影響が分からないことにより，平均的・一般的な人を基準として，感じることがやむを得ないと考えられる恐怖や不安に基づいて，自主的な避難を選択し，又は，そのような不安の中で滞在を継続することによって，本件事故が発生しなければ生じなかった日常生活の阻害が生じると考えられる範囲においては，これによる精神的損害は賠償の対象となる。
イ避難指示の対象となっていない区域については，放射線による客観的な健康への危険が生じているとは評価できず，その旨の情報提供は新聞報道等でもされており，福島県知事も冷静な対応を呼びかけている状況にあった。新聞報道においても，避難指示等対象区域外の居住者も避難すべきであるという論調は見当たらない中で，避難指示等対象区域外の居住者に生じ得る恐怖や不安については，避難指示等により避難を余儀なくされた避難指示等対象区域の居住者と比較して，権利侵害の程度は小さいと考えられる。避難指示等対象区域外からの避難者の損害については，政府の避難指示等によって避難を余儀なくされたことによって生じたものではなく，通常よりも高い放射線量や本件事故の進展の状況に対する不安や恐怖を覚えざるを得ない状況に置かれたことによる日常生活の阻害をもって賠償の対象とみることが相当であり，避難指示により強制的に居住権の制約を受けた避難等対象者の損害とは異なる。したがって，このような避難指示等対象区域外からの避難者の被侵害利益の特徴も踏まえて相当因果関係を考えるに当たっては，自主的避難等対象区域内に居住している平均的・一般的な人を基準として，相当程度の恐怖や不安を抱いたことにつき，慰謝料や避難の相当性を基礎付ける程度の権利侵害状態が継続しているか否か，そのように評価し得るのはいつまでか，その適正な損害額はいくらかなどについて検討すべきである。
ウ自主的避難者と滞在者について


被侵害利益については，「本件事故による恐怖や不安を抱かざるを得ないという状況に一定期間置かれた」という点において，自主的避難を選択した者であっても滞在者であっても，その置かれていた状況は共通しているといえる。その上で，自主的避難を実行した者は，放射線被ばくへの不安からは離脱することができるが，避難生活による日常生活の阻害が生じ得る一方で，滞在者については，滞在することにより放射線被ばくへの不安が継続する可能性があることとなり，これによる日常生活の阻害が生じ得ると考えられる。
このように，自主的避難者と滞在者の行動の相違に基づき，具体的な精神的苦痛の在り方は異なるものではあるが，いずれも放射線被ばくに対する恐怖や不安を基礎として生じている精神的苦痛であり，本件事故の放射線の作用と相当因果関係のある日常生活の阻害に基づく精神的損害の評価上，自主的避難者と滞在者とで，画然とした差異があるということはできないことを考慮すれば，自主的避難者と滞在者の賠償額に差を設けることは公平かつ合理的とはいえない。
すなわち，自主的避難者については，自主的避難によって生じた生活費の増加費用，自主的避難により，正常な日常生活の維持・継続が相当程度阻害されたために生じた精神的苦痛，避難及び帰宅に要した移動費用が，賠償すべき損害と認められ，滞在者については，放射線被ばくへの恐怖や不安，これに伴う行動の自由の制限等により，正常な日常生活の維持・継続が相当程度阻害されたために生じた精神的苦痛，放射線被ばくへの恐怖や不安，これに伴う行動の自由の制限等により生活費が増加した分があれば，その増加費用が賠償すべき損害と認められ，自主的避難者と滞在者の上記の合算損害額は同額として算定するのが公平かつ合理的であるとしているところ，この考え方は合理性がある。
エ自主的避難等対象者の精神的損害の賠償対象期間について
大人（妊婦・子供以外）の賠償期間について
本件事故発生以降，福島第一原発の状況や放射線量に関する情報が行政機関等によって徐々に公表され，平成２３年４月２２日には政府による避難指示等の対象区域が概ね確定したことに照らすと，自主的避難等対象区域内に居住する平均的・一般的な人を基準として，平成２３年４月２２日頃までには，自己の置かれている状況について合理的に判断することができる状況に至っており，同日以降は，自己の置かれている状況について十分な情報がなかったとはいい難いことから，自主的避難等対象区域の居住者について慰謝料を基礎付ける程度の恐怖や不安を抱くことが法的にやむを得ないと認められる期間としては，本件事故発生当初の時期として，概ね平成２３年４月２２日頃までと解するのが相当である。妊婦・子供の自主的避難等対象者の精神的損害の賠償対象期間について妊婦・子供は放射線への感受性が高い可能性があることが一般的に認識されており，妊婦・子供のいる世帯では，特に放射線被ばくに対する不安が大きいことに鑑みて，妊婦・子供に対しては，大人とは異なり各段に長期間にわたっての精神的損害の賠償を行うこととしている。妊婦や子供の健康影響に対する不安については，妊婦や子供自身の健康上の不安に係る精神的苦痛であることから，親ではなく，妊婦や子供に対して精神的損害を賠償することとしているが，かかる賠償は，広い意味で妊婦や子供がいる世帯全体に対する精神的損害の賠償としての意味を有しているものである。そして，中間指針第二次追補において，平成２３年９月３０日に指定が解除された旧緊急時避難準備区域に生活の本拠を有する避難等対象者への精神的損害の賠償の終期が平成２４年８月３１日までを目安とする旨定められていることも踏まえ，避難等対象者ではない妊婦・子供の自主的避難等対象者に対する賠償の対象期間を平成２４年８月３１日までとすることは，被害者保護の観点にも十分配慮して定められた賠償対象期間であり，合理的かつ相当である。
同伴者である大人の自主的避難等対象者の精神的損害の賠償対象期間
について
特定の家族が，妊婦・子供の避難に同伴したとしても，当該同伴者である大人が自己の被ばくに対する不安から避難するものでないことからすれば，当該同伴費用については妊婦・子供自身の損害として填補される状況の下で，同伴行為そのものに起因して当該同伴者に固有の慰謝料が発生することはない。したがって，同伴者の同伴費用も妊婦・子供の損害に含めて賠償額を設定することは合理的であり，大人の自主的避難等対象者の精神的損害の賠償対象期間について，妊婦や子供に同伴したか否かによって別異に解されるものではない。
オ自主的避難等対象者の損害の賠償額について
大人（妊婦・子供以外）について
前記のとおり，自主的避難等対象者である大人について，本件事故と相当因果関係のある精神的損害の賠償対象期間は，本件事故発生当初の時期である概ね平成２３年４月２２日頃までと解するのが相当であり，大人個人に対する当該期間についての精神的損害の賠償額は，他の区域の被害者の賠償額との均衡や裁判例等に鑑みれば，１人当たり８万円の慰謝料及び４万円の追加的費用の実費賠償を行うことで被害者らの被った損害の賠償としては十分である。
妊婦・子供について
被告東電は，妊婦や子供各人１人当たり，①精神的損害と生活費の増加費用等を一括した一定額として，平成２３年分４０万円及び平成２４年１月から同年８月までの分８万円（１人当たり合計４８万円）を賠償するとともに，②妊婦・子供のうち実際に自主的避難を実行した者に対しては，追加的費用として平成２３年分２０万円及び平成２４年１月から同年８月まで４万円（１人当たり合計２４万円）を賠償している。この結果，滞在者である妊婦・子供については１人当たり４８万円，自主的避難者である妊婦・子供については１人当たり７２万円の損害額が賠償されることになる。これは，他の区域の被害者や大人（妊婦・子供以外）の賠償額と均衡を失するものではなく，合理的な金額といえる。
⑸区域外居住者の精神的損害について


ア避難指示等対象区域ではなく自主的避難等対象区域にも該当しない区域（区域外）については，自主的避難等対象区域と同様又はそれ以上に放射線被ばくによる健康被害のリスクについては問題がない水準であり，それゆえに避難指示等対象区域外では政府によっても避難等の指示の対象となっていない。また，一般的に，区域外は福島第一原発や避難指示等対象区域からかなり遠く，あるいはそれが福島県外であれば混乱の状況には同県内と少なからず相違があったと考えられる上，その空間線量も低く，福島第一原発の状況や放射線被ばくに対する不安感に基づく避難が平均的・一般的な人を基準として相当であるとは解しがたい。そのため，福島第一原発からの距離，避難指示等対象区域との近接性，政府や地方公共団体から公表された放射線量に関する情報，自己の居住する市町村の自主的避難の状況（自主的避難者の多寡など）等に照らしても，平均的・一般的な人を基準として，その居住者において自主的に避難することもやむを得ない程度に恐怖や不安を抱いたということはできないというべきであり，原賠審においても，原子力損害としての賠償の要否及び賠償する場合の基準を示すために議論を重ねて，自主的避難等対象区域以外については，空間線量が高くないことや当該区域において避難した者が少ないこと等を勘案して賠償対象としなかったのであるから，特段の事情がない限り，その居住者の慰謝料や避難に伴う損害について本件事故との相当因果関係は認められない。
イもっとも，福島県県南地域（白河市，西郷村，泉崎町，中島村，矢吹町，棚倉町，矢祭町，塙町及び鮫川村）においては，その住民一般について法律上保護される利益の侵害は認められないものの，特に子供・妊婦に関しては，一般的に放射線感受性が高い可能性があると認識されていたことから，本件事故後に子供・妊婦の健康に対する不安な心理が生ずることはやむを得ない事情は存在したといえる。したがって，福島県県南地域が避難指示等対象区域に近接しておらず，自主的避難等対象区域に比して総じて福島第一原発から離隔していることを踏まえても，本件事故直後の一時期に限った空間放射線量の状況に鑑みて，子供・妊婦については，本件事故による放射線被ばくを受けることによって相当程度の恐怖や不安を抱くことにより，法律上保護される利益の侵害は認められ得るといえる。一方で，福島県県南地域が自主的避難等対象区域とされていないことからも明らかなとおり，たとえ例外的に子供・妊婦に法律上保護される利益の侵害を肯定するとしても，福島県県南地域の地理的状況や空間放射線量の状況等に鑑みれば，損害の程度として自主的避難等対象区域と同等と評価することはできない。そして，被告東電は，平成２３年３月１１日から平成２４年８月３１日までの期間を対象として，福島県県南地域の子供・妊婦に対して，１人当たり合計２４万円の精神的損害等の賠償を行っているところ，賠償対象期間及び賠償額は合理性を有するものである。
２弁済の抗弁
（被告東電の主張の要旨）
被告東電が賠償している精神的損害の賠償金は，避難等対象者に対するもの，自主的避難等対象者に対するもの，いずれも生活費の増加分等の一定の財産的損害についても総合的に考慮した包括的なものである。また，１個の不法行為から生じた精神的損害及び財産的損害に関する賠償の請求権は１個であり，その両者の賠償を訴訟上併せて請求する場合にも訴訟物は１個と解すべきとされており，本件訴訟においても各原告の請求権は１個である。そして，被告東電が賠償した包括慰謝料については，財産的損害の一部の賠償が含まれているものであるが，包括慰謝料の性質として両者を金額上分別することは不可能である。したがって，本件訴訟においては，①原告らに本件事故に基づく精神的損害が認められるか否か及び認められる場合の損害額を認定し，②原告らに本件事故に基づく財産的損害が認められるか否か及び認められる場合の損害額を認定し，③上記①及び②について判断された上で裁判所が精神的損害及び財産的損害の損害額を認定した場合において，その認定額の総額に対して，被告東電の既払金の総額を充当控除し，残余がある場合に限ってその限度で請求が認容されるべきである。
（原告らの主張の要旨）
被告東電は，中間指針等に従って原告らに対して賠償を行っているところ，被告東電が「慰謝料」又は「精神的損害」として支払ったと主張しているものの中には，精神的苦痛に対する賠償のみならず，生活費増加費用や自主的避難等対象区域の避難者の場合は移動費用（交通費，宿泊費）も含まれている。そして，原告らには高額の生活費増加費用や移動費用が生じている。したがって，被告東電が「慰謝料」又は「精神的損害」として支払ったと主張するものには，精神的苦痛以外に対する賠償も相当程度含まれているから，全額を慰謝料に充当すべきではない。
３被告東電及び被告国の共同不法行為の成否及び賠償額の差
（原告らの主張の要旨）
⑴共同不法行為成立による損害全部についての責任民法７１９条１項前段は，「数人が共同の不法行為によって他人に損害を加えたときは，各自が連帯してその損害を賠償する責任を負う。」と定めており，数人の共同の行為の結果として損害が発生した場合において，各加害行為者は，共同の加害行為と損害の間に相当因果関係が認められれば，結果発生に対する自らの加害行為の寄与の程度に関わらず損害の全部について連帯して賠償すべきことを定めて，被害者の保護を図っている。
⑵本件における被告国と被告東電の加害行為の相互関係は，異なる類型の加害行為が，時間的に前後し，相互に関連しつつ結果発生に寄与する類型である。すなわち，被告国の規制権限不行使という加害行為は，時間的見地及び法規制の果たす機能の見地からは，被告東電による「津波に対する所要の防護措置を怠ったままでの原子炉の運転」という加害行為に先行する関係に立ち，かつ，両者はそれぞれ，本件事故による原告らの損害発生という同一の結果の全部に対し，並行して寄与するという関係に立つ。そして，最高裁判例の基準に照らせば，同種の加害行為の競合が認められる類型に限られず，異なる類型の加害行為が時間的に前後しつつ，同一の結果の発生に競合して寄与する類型においても，共同不法行為の成立が認められるべきである。したがって，被告国と被告東電の各加害行為の間には関連共同性が認められることから，民法７１９条１項前段の共同不法行為が成立し，被告国も，被告東電と連帯して，原告らの損害全部について賠償義務を負う。
（被告国の主張の要旨）
福島第一原発を管理・運営し，その利益を享受しているのは被告東電であり，被告国ではない。そして，被告国は，その設置等に際し，許認可をしたり，定期検査等をしているものの，これらは，被告東電の原子力施設に対する安全管理義務を軽減したり，免責するものではない。したがって，福島第一原発の安全管理は，一次的には，被告東電において行われるべきものであり，被告国は，これを後見的・補充的に監督するにとどまる。


そして，民法７１９条１項前段の共同不法行為が成立するためには，客観的にみて一個の共同行為があるとみられることが必要と解されるところ，被告国の規制権限の行使は，対象者の自由な活動に一定の制約を課し，不利益を与えるものであって，対象者に対し，責任や注意義務を軽減し，免責するという性格のものではなく，両者は次元を異にする責任である。また，被告国と被告東電では，安全対策の要否を検討するために必要な情報の収集やこれを分析する能力に大きな差があり，同じ情報を把握していたとしても，被告国と被告東電では検討に要する時間を異にする上，何らかの対策が必要との結論に達したとしても，それから，規制権限の行使に至るためには，様々な過程を経る必要のあることも考慮すると，被告国の規制権限行使と規制対象者である原子力事業者の不法行為との間に，客観的にみて一個の共同行為があるとみることはできない。そうすると，仮に被告国の規制権限不行使について，国賠法１条１項の違法が認められるとしても，これと被告東電の不法行為は，共同不法行為とはならず，単に不法行為が競合しているにすぎないこととなる。このような場合において，損害の公平な分担という損害賠償の基本理念に照らし，上記諸事情を勘案すると，被告国の責任の範囲は，第一次的責任者である被告東電に比して，相当程度限定されたものになるべきである。
第４損害論（各論）
（原告らの主張の要旨）
各原告は損害一覧表の「請求金額」欄記載の金額を請求する。各原告の中には，本件事故による精神的損害に対する賠償のみを求める者と精神的損害以外の財産的損害及び精神的損害に対する賠償を求める者がいる。また，各原告の主張は，損害一覧表の「原告の主張等」欄及び「原告の認否反論」欄記載のとおりである。
（被告東電の主張の要旨）
被告東電は，損害一覧表の「弁済の抗弁」欄記載のとおり，弁済の抗弁を主張し，被告東電の主張は，同一覧表の「被告東電の主張等」欄記載のとおりである。
（被告国の主張の要旨）
被告国の主張は，損害一覧表の「被告国の主張等」欄記載のとおりである。
第４部責任論に関する当裁判所の判断
第１章認定事実
第１我が国における原子炉設置許可に係る法体制
１処分時炉規法の定め
処分時炉規法２３条１項は，原子炉を設置しようとする者は，政令で定めるところにより，内閣総理大臣の許可を受けなければならないとし，同法２４条１項は，内閣総理大臣は，原子炉設置の許可申請が同項各号に適合していると認めるときでなければ許可してはならないと定め，同条２項は，内閣総理大臣は，原子炉設置の許可をする場合においては，同条１項の設置許可の基準の適用について，あらかじめ原子力委員会の意見を聴き，これを尊重してしなければならないと定め，同項３号は，原子炉の設置許可の申請者に原子炉を設置するために必要な技術的能力及び経理的基礎があり，かつ，原子炉の運転を適確に遂行するに足りる技術的能力があること，同項４号は，原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質，核燃料物質によって汚染された物又は原子炉による災害の防止上支障がないものであることと定めていた。
２本件設置等許可処分当時の体制
本件設置等許可処分当時，原子力委員会には，原子炉安全専門審査会が置かれ，同審査会は，原子炉に係る安全性に関する事項を調査審議することとされており，審査委員は，学識経験のある者及び関係行政機関の職員で組織されることとされていた（昭和５３年法律第８６号による改正前の原子力委員会設置法１４条の２，３）。原子力委員会は，同審査会の調査審議の結果を踏まえ，当該申請に係る原子炉施設について，申請者が所定の技術的能力を有するか，原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質，核燃料物質によって汚染された物又は原子炉による災害の防止上支障がないものであるかどうか等について審査の上，これらに問題がないと認められた場合に，内閣総理大臣に対し，処分時炉規法２４条１項各号の許可の基準に適合している旨の答申をし，内閣総理大臣は，これを十分に尊重し，原子炉設置許可について判断をするものとされていた（処分時炉規法２４条２項）。
第２設置許可・変更許可処分
１１号機
⑴設置許可申請（丙Ａ１８０）
ア被告東電は，昭和４１年７月１日，「福島原子力発電所の原子炉設置許可申請書」を内閣総理大臣に提出した。
イ同申請書において，標高約３５ｍの台地を標高約１０ｍまで掘り下げて敷地を作って原子炉建屋，タービン建屋等を設置することなどが記載されていた。また，非常用ディーゼル発電機の個数は１台とされ，設置場所としてはタービン建屋に設置することとされていたが，津波に対する対策は許可申請書本文には記載がなかった。
⑵設置許可審査及び認可
そして，原子力委員会は，原子炉安全専門審査会に対し，その調査審議を指示したところ，原子炉安全専門審査会は，昭和４１年１１月２日，概要，以下のとおり審査し，上記原子炉の設置に係る安全性は十分確保し得るとの審査結果を報告し（丙Ａ２１），これを踏まえ，内閣総理大臣は，同年１２月，設置許可処分を行った。


ア「１    設置計画の概要」の調査審議において，立地条件としては，⑴敷地及び周辺環境，⑵地質，⑶海象，⑷気象，⑸地震，⑹水利についての調査審議を行い，上記のうち，⑵地質については，原子炉建設用地として整地される標高１０ｍ附近は，固結度の低い砂岩層であるが，原子炉建屋等の主要建物は標高－４ｍ附近の泥岩層に直接設置され，この泥岩層の岩質は堅硬で，支持地盤として十分な耐力を有すること，⑶海象については，波高の記録として，水深約１０ｍにおいて最高約８ｍという記録（昭和４０年台風２８号）があり，潮位の記録として，小名浜港（敷地南方約５０km）における観測記録によれば，チリ地震津波時（昭和３５年）の最高３．１ｍがあること，⑸地震については，過去の記録によると，福島県近辺は，会津附近を除いて全国的に見ても地震活動性の低い地域の一つであり，特に原子炉敷地附近は地震による被害を受けたことがないことなどが指摘された。イ「２    安全対策」，「３平常運転時の被ばく評価」，「４    各種事故の検討」，「５災害評価」及び「６    技術的能力」についても調査審議し，このうち，「２安全対策」の「２．１０    安全防護設備の機能確保」においては，原子炉施設に必要な電力は，主発電機又は２７５ＫＶ母線から供給されるが，予備電源としての送電線からも受電できるほか，これらの電源が全て喪失しても，原子炉施設の安全確保に必要な電力は，ディーゼル発電機及び所内バッテリ系から供給できるようになっているとしている。また，「２．１１耐震上の考慮」においては，全ての施設は，安全上の重要度に従って，原子炉，原子炉建屋等のように，その機能喪失が原子炉事故を引き起こすおそれのある施設等については「Ａクラス」，格納容器，制御棒駆動機構等のように安全対策上特に緊要な施設は「Ａｓクラス」，タービン系，廃棄物処理系等のように高放射性物質に関する施設は「Ｂクラス」及びその他の施設は「Ｃクラス」といった４種類のクラスに分類され，それぞれに応じて耐震設計が行われ，設計された建物，構築物，機器，配管類は敷地における地震活動性，地盤状況等からみて耐震上安全であると考えられるとした。
「３平常運転時の被ばく評価」に当たっては，平常運転時における被ばく線量は，敷地周辺の公衆に対して放射線障害を与えることはないものであることを確認している。
そして，「４各種事故の検討」では，発生する可能性のある「４．１反応度事故」として，⑴起動事故，⑵運転中の制御棒引抜事故，⑶制御棒落下事故，⑷制御棒退出事故，⑸冷水事故，「４．２機械的事故」として，⑴冷却材流量喪失事故，⑵冷却材喪失事故，⑶主蒸気管破断事故，⑷燃料取扱事故，⑸電源喪失事故，⑹その他機器類の故障についてそれぞれ検討した上で，それぞれの事故についての対策が講ぜられており，本原子炉が十分安全性を確保し得るものであることを確認した。電源喪失事故については，常用所内電源が全て喪失した場合には，安全系も停電するため，原子炉はスクラムされること，その後の原子炉の冷却は，非常用復水器により行われること，他方，安全上重要な機器の操作に必要な電力は，ディーゼル発電機及び所内バッテリ系から供給されることを確認した。
「５災害評価」では，「５．１    重大事故」として，⑴冷却材喪失事故，⑵主蒸気管破断事故及び⑶ガス減衰タンク破損事故を，「５．２仮想事故」として，⑴冷却材喪失事故及び⑵主蒸気管扱断事故をそれぞれ想定した上で行った災害評価の結果は，昭和３９年原子炉立地審査指針に十分適合していると認めた。
２２号機ないし４号機
⑴変更許可申請
被告東電は，当初の許可の変更許可手続として，２号機については昭和４２年９月に，３号機については昭和４４年７月に，４号機については昭和４６年８月にそれぞれ申請書を提出した（丙Ａ２２ないし２４）。⑵変更許可申請審査及び認可（丙Ａ２２ないし２４）そして，原子力委員会は，原子炉安全専門審査会に対し，２号機から４号機の増設に係る調査審議を指示したところ，原子炉安全専門審査会は，概要，「１変更計画の概要」，「２安全設計および安全対策」，「３    平常運転時の被ばく評価」，「４各種事故の検討」，「５    災害評価」及び「６技術的能力」といった１号機における審査をおおむね踏襲する内容の調査審議をし，これを踏まえ，内閣総理大臣は，２号機については昭和４３年３月に，３号機については昭和４５年１月に，４号機については昭和４７年１月に設置変更許可処分を行った。
第３原子力発電所における安全対策及び電源喪失の危険性についての知見
１原子力発電所における安全対策の考え方
⑴国際原子力機関（ＩＡＥＡ）は，平成８年，報告書を公表し，シビアアクシデント対策強化のため，５層までの深層防護を行う必要性を示し，その後の平成１２年の原子力安全基準（ＮＳ－Ｒ－１）でも同様の考え方を示している。国際原子力機関が策定した原子力安全基準（ＮＳ－Ｒ－１）は，多重防護の各層を以下のとおりとしている。（甲Ａ１の２・本文編２９７頁ないし３０２頁，甲Ａ２・１１７頁，丙Ａ２２４）
第１層異常運転及び故障の防止
第２層異常運転の制御及び故障の検出（「事故」への拡大防止）第３層設計基準内への事故の制御（設備に対して重大な影響が発生しても炉心損傷を起こさないよう備えること）
第４層事故の進展防止及びシビアアクシデントの影響緩和（炉心損傷が発生しても放射性物質の環境への重大な放出がないよう備えること）第５層放射性物質の放出による放射線影響の緩和（住民を守る安全対策の必要性を示すこと）
⑵我が国においては，本件事故時まで，第１層から第３層まで及び第５層を規制しており，第４層のシビアアクシデント対策については，飽くまで事業者の自主対応による「知識ベース」とされた（甲Ａ２・１１６頁）。２原発施設における冷却の必要性及び非常用電源設備の重要性原子力発電所は，核分裂性物質を燃料とし，核燃料が連鎖的に核分裂反応を起こすことで発生する熱エネルギーを利用してタービンを回して発電する発電所であり，①核分裂反応の指数関数的な拡大を防止するために，核分裂反応を適切に制御する必要があり，異常時には原子炉を即座に止める必要があり，②核分裂反応停止後にもなお崩壊熱が残るため冷やす必要があり，さらに，③核分裂生成物は，人体・環境に多大な悪影響を及ぼすことから，原子炉内に閉じ込める必要がある（甲Ａ１の１・本文編１１ないし１４頁）。


そして，冷却設備の駆動源として電源を確保することが必須であり，全交流電源喪失を回避するためには，外部電源又は非常用ディーゼル発電機等から電源が確保される必要があるが，このうち，外部電源については，一定規模の地震動によって機能喪失に至る危険があり得ることから，全交流電源喪失を回避するためには，非常用電源設備等の機能を維持することが必要である。また，非常用電源設備等及び高圧配電盤は，いずれも電気機器であるところ，水（特に海水）は電気を流すので，浸水により機器の機能喪失に至るという性質を有している。（甲Ａ１の２・本文編２７頁，甲Ａ３）
３原子力発電所における電源喪失に係る事故及び同事故を踏まえた対策
⑴被告東電における平成３年の海水漏えい事故
ア福島第一原発１号機において，平成３年１０月３０日に，「補機冷却水系海水配管からの海水漏えいに伴う原子炉手動停止」の事故が発生した（甲Ａ９１）。
イ平成１６年になって原子力施設情報公開ライブラリー（原子力安全推進協会）によって，上記事故の原因等について，以下のように整理された（甲Ａ９２）。
「現場調査の結果，電動機駆動原子炉給水ポンプ付近の床下に埋設されている補機冷却水系海水配管の母管より分岐し原子炉給水ポンプ用空調機へ供給する配管の分岐部近傍に約２２mm×４０mmの貫通穴があいていることを確認」し，「海水漏えい箇所周辺の機器類について調査を行った結果，１－２号共通ディーゼル発電機及び機関の一部に浸水が確認された。このため，当該ディーゼル発電機及び機関について工場で点検修理を行った」とされ，海水配管から海水漏えいに至った原因は，貝等の異物によりライニング表面に傷ができ，この傷が徐々に拡大しライニングが局部に損傷し，その後，海水が局部的に損傷されたライニング部に浸透し海水による腐食減肉が内面より徐々に進行した結果，当該海水配管の一部が局所的に貫通し，海水の漏えいに至ったと推定された。
⑵フランスのルブレイエ原子力発電所事故（甲Ａ２０・１３頁，９４，１６６の１・２）
フランスのルブレイエ原子力発電所において，平成１１年１２月２７日，暴風雨の影響で外部電源が失われ，非常用電源が起動したが，高潮と満潮が重なりジロンド河口に波が押し寄せた結果，河川が増水し，川の水が洪水防水壁を越えて浸入し，電源が喪失する事故が発生した。
ルブレイエ原子力発電所の運営を行うフランス電力公社は，調査結果を基に堤防や防潮堤のかさ上げ，延長及び強化，防水扉の設置による水侵入に対する抵抗の改良，隙間と貫通部の密閉等の対策をとった。
⑶台湾の馬鞍山原子力発電所事故（甲Ａ２０・１４頁）台湾の馬鞍山原子力発電所において，平成１３年３月，送電線事故により外部電源喪失事故が発生し，更に非常用ディーゼル発電機の起動失敗が重なったことにより，全電源喪失事故となった。
⑷インドのマドラス原子力発電所の津波による電源喪失事故（甲Ａ２０・１４頁）
インド南部にあるマドラス原子力発電所において，平成１６年１２月に発生したスマトラ島沖地震に伴う津波により，津波でポンプ室が浸水し，非常用海水ポンプが運転不能になる事故が発生した。
４国内の溢水による電源喪失についての知見
⑴平成５年の全交流電源喪失事象の研究
原子力施設事故・故障分析評価検討会全交流電源喪失事象検討ワーキング・グループは，平成５年６月１１日付けで「原子力発電所における全交流電源喪失事象について」を報告した。同報告書では，「短時間で交流電源が復旧できずＳＢＯ（全交流電源喪失事象）が長時間に及ぶ場合には，非常用蓄電池の枯渇による運転監視・制御機能等が失われ炉心の冷却等が維持できなくなることから，炉心の損傷等の重大な結果に至る可能性が生じると考えられる。」，「近年，ＳＢＯのような発生頻度が非常に低いと考えられる事象を含む想定し得るすべての事故シナリオを対象として，炉心損傷等の可能性を定量的に分析・評価する確率論的安全評価（ＰＳＡ）が多くの国で行われている。」ことなどが指摘され，国外でのＳＢＯ事例や外部電源喪失事例についても検討された。その上で，我が国においてはＳＢＯの事例が生じていないこと，外部電源喪失頻度や外部電源復旧時間の値が米国に比べて優れていること，最近１０年間の非常用ディーゼル発電機の起動失敗確率の実績が米国の実績に比べて低いこと，我が国の原子力プラントのＳＢＯに対する原子炉の耐久能力は５時間以上と評価されること，我が国の代表的な原子力プラントについて行った内的事象のみを起因事象としたＰＳＡ結果によれば，ＳＢＯによる炉心損傷の発生頻度は低いことなどから，我が国の原子力プラントにおけるＳＢＯの発生確率は小さく，ＳＢＯが発生したとしても短時間で外部電源等の復旧が期待できるので原子炉が重大な事態に至る可能性が低いとされた。（丙Ａ９０）
⑵溢水勉強会
ア設置経緯
保安院及び原子力安全基盤機構は，平成１６年１２月２６日に発生したスマトラ島沖地震に伴う津波により，インドのマドラス原子力発電所２号機で取水トンネルを通って海水がポンプハウスに入り，必須プロセス海水ポンプのモータが運転不能になったことを踏まえ，平成１７年６月８日に開催された第３３回安全情報検討会において，外部溢水問題に係る検討を開始した（丙Ａ４１）。
また，保安院及び原子力安全基盤機構は，米国ＮＲＣが平成１７年１１月７日にタービン建屋で循環水配管等の破断を仮定すると，内部溢水により安全停止機能が損なわれる可能性があることを事業者に通知したことから，この通知を第４０回安全情報検討会で紹介し検討項目とした（丙Ａ４１）。
上記のとおり，安全情報検討会において，米国キウォーニー原子力発電所で低耐震クラス配管である循環水系配管の破断を仮定すると，タービン建屋の浸水後，工学的安全施設及び安全停止系機器が故障することが判明したとの情報があり，スマトラ島沖地震による津波によりマドラス２号炉では，海水が取水トンネルを通ってポンプハウスに入り込み，非常用海水ポンプが水没して運転不能となったとの情報があったため，上記事象に係る我が国の現状を把握するため，平成１８年１月，保安院，原子力安全基盤機構，電気事業者等で構成する溢水勉強会を立ち上げ，調査検討を開始した。この溢水勉強会は，平成１９年４月，「溢水勉強会の調査結果について」と題する報告書をまとめた。（丙Ａ４２）
イ概要


溢水勉強会は，原子力発電所内の配管の破断等を理由とする内部溢水，津波による外部溢水を問わず，溢水に関する調査，検討を進めていたが，検討の過程で，原子力安全委員会が示している耐震設計審査指針が改訂されたことから，外部溢水に係る津波の対応は耐震バックチェックに委ねられることになった（丙Ａ４２）。
平成１８年５月１１日に開催された第３回溢水勉強会においては，「想定外津波に対する機器影響評価の計画について（案）」（丙Ａ４４の２）に従った影響評価の結果として，福島第一原発５号機について，以下のとおり，報告された（丙Ａ４５）。
ａ津波水位の仮定
津波水位として，Ｏ．Ｐ．＋１４ｍ（敷地高さ（Ｏ．Ｐ．＋１３ｍ）＋１ｍ）及びＯ．Ｐ．＋１０ｍ（上記仮定水位と設計水位（Ｏ．Ｐ．＋５．６ｍ）の中間），時間として，長時間継続するものと仮定した。
ｂ津波水位による機器影響評価
まず，屋外機器，建屋，構築物への影響として，敷地高さを超える津波に対して建屋に浸水する可能性があることが確認され，具体的な流入口としては，海側に面したタービン建屋（Ｔ／Ｂ）大物搬入口，サービス建屋（Ｓ／Ｂ）入口等があり，機器については，津波水位Ｏ．Ｐ．＋１０ｍ及びＯ．Ｐ．＋１４ｍの両ケースともに，非常用海水ポンプが津波により使用不能な状態となる。
また，建屋への浸水による機器への影響として，津波水位Ｏ．Ｐ．＋１０ｍの場合には，建屋への浸水はないと考えられることから，建屋内への機器への影響はないが，津波水位Ｏ．Ｐ．＋１４ｍの場合は，タービン建屋（Ｔ／Ｂ）大物搬入口，サービス建屋（Ｓ／Ｂ）入口から流入すると仮定した場合，タービン建屋（Ｔ／Ｂ）の各エリアに浸水し，電源設備の機能を喪失する可能性がある。そして，その波及として，津波水位Ｏ．Ｐ．＋１４ｍのケースでは，浸水による電源の喪失に伴い，原子炉の安全停止に関わる電動機，弁等の動的機器が機能を喪失する。平成１９年４月には，「溢水勉強会の調査結果について」と題する報告書（丙Ａ４２）が取りまとめられ，同報告書において，福島第一原発の外部溢水に関して，「５号機を対象として津波による浸水の可能性がある屋外設備の代表例として，非常用海水ポンプ，タービン建屋大物搬入口，サービス建屋入口，非常用ＤＧ吸気ルーバの状況について調査を行った。タービン建屋大物搬入口及びサービス建屋入口については水密性の扉ではなく，非常用ＤＧ吸気ルーバについても，敷地レベルからわずかの高さしかない。非常用海水ポンプは敷地レベル（＋１３ｍ）よりも低い取水エリアレベル（＋４．５ｍ）に屋外設置されている。土木学会手法による津波による上昇水位は＋５．６ｍとなっており，非常用海水ポンプ電動機据付けレベルは＋５．６ｍと余裕はなく，仮に海水面が上昇し電動機レベルまで到達すれば，１分程度で電動機が機能を喪失すると説明を受けた。」と記載された（丙Ａ４２）。
第４地震・津波に関する知見
１本件設置等許可処分時の地震・津波に関する知見及びその後の進展等昭和４１年から同４７年にかけて，被告東電の福島第一原発１号機から６号機まで順次設置許可申請がされた際，津波対策が必要な波高につき，昭和３５年チリ津波のときに小名浜港で観測された最高潮位であるＯ．Ｐ．＋３．１２２ｍ及び最低潮位Ｏ．Ｐ．－１．９１８ｍとして設置許可され，敷地の最も海側の部分についてはＯ．Ｐ．＋４ｍの高さに整地されて，非常用海水ポンプはこの場所に設置された。これらの発電所の設置許可申請のされた昭和４０年代には，まだ津波波高を計算するシミュレーション技術は一般化していなかったが，電子計算機による津波数値計算（シミュレーション）は，１９７０年代以降，徐々に利用可能となっていった。（甲Ａ１の１・本文編３７３ないし３７５頁）２４省庁報告書（甲Ａ１６，１７，丙Ａ３０の１・２）
⑴策定経緯等
平成９年３月に策定された４省庁報告書は，「総合的な津波防災対策計画を進めるための手法を検討することを目的として，推進を図るため，太平洋沿岸部を対象として，過去に発生した地震・津波の規模及び被害状況を踏まえ，想定しうる最大規模の地震を検討し，それにより発生する津波について，概略的な精度であるが津波数値解析を行い津波高の傾向や海岸保全施設との関係について概略的な把握を行った」ものである（甲Ａ１６及び丙Ａ３０の１・「はじめに」，丙Ａ３０の２）。
同報告書は，首藤（東北大学工学部教授（当時）），阿部（東京大学地震研究所教授（当時）をはじめとする有識者が委員会構成メンバーとなっていた（甲Ａ１６及び丙Ａ３０の１・６９頁，丙Ａ３０の２）。
⑵概要
既往津波の沿岸津波高については，「１６００年以降を対象として沿岸別の最大津波高を整理した結果，三陸沿岸では，過去３９５年間に高さ１０ｍ以上の大津波が３回来襲している他に，高さ５ｍ程度の津波は６回来襲しており，被害津波の来襲頻度が高い。」とされ，既往津波による被害状況としては，太平洋沿岸北部における被害の特性として，人的被害は概ね全域で発生しており，相対的に三陸北部及び南部における被害が大きく，同一の地震津波により広域（複数の沿岸）で被害が発生することが多いとされた（甲Ａ１６及び丙３０の１・８頁）。


想定地震の設定規模は，歴史地震も含め既往最大級の地震規模を用いることとし，想定地震の地域区分は，地震地体構造論（地震の起こり方の共通している地域では地体構造にも共通の特徴があるとの前提から，日本周辺の地震の起こり方（規模，頻度，深さ，震源モデルなど）に共通性のある地域ごとに区分し，それと地体構造の関連性について研究するもの）の知見に基づく地域区分を行うこととした（甲Ａ１６及び丙Ａ３０の１・９，１０，１２６頁）。福島県沖を含む「Ｇ３」領域においては，既往最大の地震を１６７７年延宝房総沖地震であると特定し（甲Ａ１６及び丙Ａ３０の１・１０頁），「想定地震の発生位置は既往地震を含め太平洋沿岸を網羅する」（甲Ａ１６及び丙Ａ３０の１・９頁）という方針に従って，Ｇ３領域内で発生した延宝房総沖地震の断層モデル（震源断層の形状やその生成過程に関するモデル）を，同領域内の全域を対象として南北にずらして波源の設定を行った（甲Ａ１６及び丙Ａ３０の１・１２５，１３６，１５７，１６２頁）。
津波推計に際しては，沿岸部では６００ｍ格子の水深データを用いた計算方法が採用され，福島第一原発１号機ないし４号機が所在する福島県双葉郡大熊町の想定津波の計算値がＯ．Ｐ．＋６．４ｍ，福島第一原発５，６号機が所在する同郡双葉町の想定津波の計算値がＯ．Ｐ．＋６．８ｍとそれぞれ算出された（甲Ａ１７及び丙Ａ３０の２・２４，１４８頁）。
３７省庁手引及び津波災害予測マニュアル（甲Ａ１５，１１３）
⑴策定経緯等
被告国（国土庁など７省庁）は，平成５年の北海道南西沖地震を踏まえ，「地域防災計画における津波対策強化の手引き」（７省庁手引）（甲Ａ１５）の作成に着手し，平成９年にこれを公表するに至った。
⑵概要
７省庁手引（甲Ａ１５）においては，「現在の技術水準では，津波がいつどこで発生するか予測することは困難であり，また，津波が発生した場合においても，地域の特性によって津波高さや津波到達時間，被害の形態等が異なるため，津波防災対策の検討が極めて難しいものとなって」おり，「これまでの津波災害は，必ずしも人口稠密な大都市域で発生したものではないため，今後，臨海大都市で発生する危険性がある都市津波災害に対する対策も新たに講ずる必要がある」ことから，「津波という災害の特殊性を十分踏まえ，総合的な観点から津波防災対策を検討し，津波防災対策のより一層の充実を図ることが必要不可欠となっている」と指摘されている。そして，上記の認識の下，「防災に携わる行政機関が，沿岸地域を対象として地域防災計画における津波対策の強化を図るため，津波防災対策の基本的な考え方，津波に係る防災計画の基本方針並びに策定手順等についてとりまとめ」られた。（３頁）対象津波については「過去に当該沿岸地域で発生し，痕跡高などの津波情報を比較的精度良く，しかも数多く得られている津波の中から，既往最大の津波を選定し，それを対象とすることを基本と」しつつ，「近年の地震観測研究結果等により津波を伴う地震の発生の可能性が指摘されているような沿岸地域については，別途想定し得る最大規模の地震津波を検討し，既往最大津波との比較検討を行った上で，常に安全側の発想から…地震の発生位置や規模，震源の深さ，指向性，断層のずれ等を総合的に評価した上で対象津波の設定を行う必要がある」とされた（９頁）。
また，「最大地震が必ずしも最大津波に対応するとは限ら」ず，「地震が小さくとも津波の大きい『津波地震』があり得ることに配慮しながら，地震の規模，震源の深さとその位置，発生する津波の指向性等を総合的に評価した上で，対象津波の設定を行わな」ければならないとし，「過去の遠地津波の襲来状況などを整理，検討し，最大遠地津波による沿岸水位が上記対象津波の沿岸水位よりも大きい場合には，対象とする地震を別途設定するなどの措置が必要となる」とされた（３０頁）。
７省庁手引の別冊とされた「津波災害予測マニュアル」（甲Ａ１１３）は，首藤，阿部，佐竹（工業技術院地質調査所主任研究官（当時））らが委員として関わり，「地方公共団体が個々の海岸におけるきめ細かな津波災害対策を行うには，海岸ごとに津波の浸水予測値を算出した津波浸水予測図等を作成することが有効である」として，「予測図の作成方法等について明示」することを目的としたものである（まえがき）。同マニュアルでは，津波の推算（津波浸水予測計算）については，「①地殻変動に伴う津波の発生②外洋から沿岸への伝播③陸上への浸水，遡上の３過程に分けて考えることができる」とされ，推計結果の良否は，初期に与えた海面変動すなわち波源モデルの表現と，遡上域でのエネルギー損失の表現の適否に大きく依存するとされる（５０頁）。また，津波の数値計算には至るところで誤差が入り込み得るから，計算結果を利用するに当たっては，その利用目的ごとに判断することが重要となってくると指摘されている（８５頁）。
４津波浸水予測図（甲Ａ８８，８９の１ないし４，弁論の全趣旨）
⑴策定経緯等
国土庁（当時）は，平成１１年３月，「４省庁報告書」の検討を踏まえて作成された「７省庁手引」（甲Ａ１５）及びその別冊「津波災害予測マニュアル」（甲Ａ１１３）に基づいて，福島第一原発の立地点をも含む沿岸部を対象として，想定される設計津波高さの津波の来襲によって，対象沿岸地域においてどの程度の津波による浸水（浸水高及び浸水域）がもたらされるかについて，海岸地形や地上の地形データを踏まえて，具体的に推計したものとして，津波浸水予測図を作成し，公表した。
⑵概要


津波浸水予測図は，「個々の海岸における事前の津波対策を検討するための基礎資料となる」ものであり，かつ，「具体的には，この地図を見ることにより，津波による浸水域の広がり，浸水高さ及びその中に含まれる市街地・行政機関等の公共施設，工場等を抽出することができ，その地域における津波防災上の課題を明らかにすることが出来る。」とされた（甲Ａ８８）。具体的には，各領域にとって最も大きな津波を発生させると考えられるモデルを設定して数値計算で対象とする領域を設定し，数値モデルは格子間隔１００ｍの格子点モデルとして計算し，各領域において，津波高さが２，４，６，８，１０ｍの５通りとなるよう，津波波形の設定を行い，想定される地震断層モデルによる津波が，実際に，沿岸部に到達した上で陸上にどのように遡上するかという予測結果を算出した。もっとも，防波堤や水門等の防災施設や沿岸構造物による効果は考慮しなかった。（甲Ａ８８，８９の１ないし４）以上の結果，「設定津波高６ｍ」の「津波浸水予測図」（甲Ａ８９の３）に基づいた場合，福島第一原発敷地へ遡上・浸水する津波の状況は，Ｏ.Ｐ.＋１０ｍ盤に立地する１号機ないし４号機のタービン建屋（Ｔ／Ｂ）及び原子炉建屋（Ｒ／Ｂ）では，タービン建屋の海側に面した領域において３ないし４ｍを示す「薄緑色」となるなど，ほぼ建屋全体が浸水することが示されており，全体として，１号機ないし４号機の立地点では敷地上から２ないし３ｍ程度の浸水となることが示された。さらに，「設定津波高８ｍ」の「津波浸水予測図」（甲Ａ８９の４）を前提とすれば，１号機ないし４号機の立地点のほぼ全域が地盤上２ないし３ｍ以上の浸水となることが示された。５津波評価技術（甲Ａ１の１・本文編３７５，３７６頁，丙Ａ３１の１ないし３）
⑴策定経緯等
平成１１年に原子力施設の津波に対する安全性評価技術の体系化及び標準化についての検討を行うことを目的として，土木学会原子力土木委員会に津波評価部会が設置された。平成１４年２月当時の主査は首藤であり，委員には阿部，今村，佐竹ら専門家のほか，被告東電を含む電力会社の担当者もいた。津波評価部会は，平成１４年２月，北海道南西沖地震津波を契機とした津波防災に対する関心の高まりや４省庁報告書の公表等を背景として，津波評価部会が培ってきた津波の波源や数値計算に関する知見を集大成して，原子力発電所の設計津波水位の標準的な設定方法を提案したものとして津波評価技術を策定，公表した。
⑵概要
津波評価技術は，津波の波源設定から敷地に到達する津波高さの算定までにわたる津波評価を体系化したものであり，その評価手法は以下のとおりであった。
ア既往津波の再現に必要な数値（丙Ａ３１の２）
想定津波（プレート境界付近，日本海東縁部及び海域活断層に想定される地震に伴う津波）の設定については，文献調査等に基づき，評価地点に最も大きな影響を及ぼしたと考えられる既往津波を評価対象として選定し，沿岸における痕跡高を説明できるよう断層パラメータ（媒介変数）を設定し，既往津波の断層モデルを設定する。
イ想定津波による設計津波水位の検討の方法（丙Ａ３１の２）既往津波の痕跡高を最もよく説明する断層モデルを基に，津波をもたらす地震の発生位置や発生様式を踏まえたスケーリング則に基づき，想定するモーメントマグニチュード（Mw）に応じた基準断層モデルを設定する。その上で，想定津波の波源の不確定性を設計津波水位に反映させるため，基準断層モデルの諸条件を合理的範囲内で変化させた数値計算を多数実施し（パラメータスタディ），その結果得られる想定津波群の波源の中から評価地点に最も影響を与える波源を選定する。このようにして得られた設計想定津波（想定津波群のうち，評価地点に最も大きな影響を与える津波）の数値計算結果に適切な潮位条件を足し合わせて設計津波水位を求める。ウ福島第一原発付近の設計想定津波（丙Ａ３１の３）日本海溝沿いの海域において，北部では海溝付近に大津波の波源域が集中しており，津波地震・正断層地震が見られる一方，南部では１６７７年の延宝房総沖地震を除き，海溝付近に大津波の波源域は見られず，陸域に比較的近い領域で発生していると整理した。
この結果，津波評価技術では，福島県沖（日本海溝寄り）においては，福島県東方沖地震のみが既往の地震であり，福島県沖の日本海溝沿いでは津波地震が発生していないとし，１９３８年の福島県東方沖地震に基づくMw７．９の断層モデルを基準断層モデルとして設定した。
被告東電の対応（丙Ａ３２）
被告東電は，平成１４年３月，津波評価技術に従って「津波の検討－土木学会「原子力発電所の津波評価技術」に関わる検討－」を策定し，保安院に対し，福島第一原発の設計津波最高水位は，近地津波Ｏ．Ｐ．＋５．４ないし５．７ｍ，遠地津波でＯ．Ｐ．＋５．４ないし５．５ｍであると報告した（２００２６長期評価
⑴策定経緯等（前提事実，甲Ａ１００，１０２，１０３）平成７年に発生した阪神・淡路大震災を踏まえて，全国にわたる総合的な地震防災対策を推進するために，政府の特別の機関として総理府（平成１４年当時は文部科学省）に設置された推進本部は，平成１４年７月３１日，長期評価を公表した。
島﨑邦彦（東京大学地震研究所教授（当時），以下「島﨑」という。）は，地震学を専門とし，特に地震及び津波の長期予測について研究し，上記地震本部地震調査委員会委員，同長期評価部会長を務めた。


⑵概要（甲Ａ８６，８７，１０５，１０６，丙Ａ３３，１３２）ア長期評価は，主として，固有地震モデルという理論，すなわち，個々の断層又はそのセグメントからは，基本的にほぼ同じ規模の地震が繰り返し発生するという考え方に基づいて，三陸沖から房総沖までの太平洋沖を８個の領域に区分した上で，個々の領域内において繰り返し発生する最大規模の地震を固有地震と定義し，その固有地震と同規模の地震が発生する確率を論じた。固有地震については，地震が発生していない期間が長ければ長いほど，地震発生の確率は高くなっていくと考えられ，最新活動履歴が判明している三陸沖北部のプレート間地震については，発生年や発生間隔を取り入れて計算するＢＰＴ分布を用いて地震発生の確率を算定した。イ「三陸沖北部から房総沖の海溝寄り」と名付けられた海域（以下「日本海溝付近」という。）のプレート間大地震（津波地震）について，日本海溝付近のプレート間で発生したＭ８クラスの地震は１７世紀以降では，１６１１年の慶長三陸地震，１６７７年の延宝房総沖地震，１８９６年の明治三陸地震が知られているが，これらの地震は，同じ場所で繰り返し発生しているとはいい難いため，固有地震であるとは特定できないとし，１８９６年の明治三陸地震についてのモデルを参考にし，断層の長さが日本海溝に沿って２００km程度，幅が約５０kmの地震が，同じ構造をもつ日本海溝付近の領域内のどこでも発生する可能性があるとした上で，Ｍ８クラスのプレート間大地震は，過去４００年間に３回発生していることから，この領域全体では約１３３年に１回の割合でこのような大地震が発生すると推定されるとし，ポアソン過程（一定時間の中で偶然に起きる事象の数の分布を示す数式であるポアソン分布に従って確率を計算するための理論であり，その事象が当該期間内に発生する平均回数に着目して発生確率を計算するもの）により，今後３０年以内の発生確率は２０％程度，今後５０年以内の発生確率は３０％程度と推定されるとした。
同領域内の特定の海域では，断層長（２００km程度）と領域全体の長さ（８００km）の比を考慮して，５３０年に１回の割合でＭ８クラスの地震が発生すると推定されるとされ，ポアソン過程により，今後３０年以内の発生確率は６％程度，今後５０年以内の発生確率は９％程度と推定されるとした。（なお，以上の見解を以下「長期評価の見解」という。）上記の推定の根拠としては，「三陸沖北部から房総沖の海溝寄りのプレート間大地震（津波地震）の発生領域，震源域の形態，発生間隔等（表３－２）」において，「⑴地震の発生領域の目安⑵震源域の形態    ⑶震源域」の根拠として「震源域は，１８９６年の『明治三陸地震』についてのモデルを参考にし，同様の地震は三陸沖北部から房総沖の海溝寄りの領域内のどこでも発生する可能性があると考えた。」，「⑸発生間隔等」の根拠として，「三陸沖北部から房総沖の海溝寄りにかけて顕著な津波被害を伴ったＭ８クラスの地震の発生は，江戸時代以降には，１６１１年・１６７７年・１８９６年の３回と判断。（房総沖の震源はやや陸寄りという考え方もあるが，石橋（１９８６）および阿部（１９９９）から津波地震であることが明らかなので，評価対象に含める。）特定の領域（約２００km）の発生頻度は１８９６年明治三陸地震の断層長（約２００km）と三陸沖北部～房総沖の海溝寄りの長さ（約８００km）の比を考慮して求めた。」と記載されていた。また，「今後に向けて」において，「三陸沖北部および三陸沖南部海溝寄り以外の領域は，過去の地震資料が少ないなどの理由でポアソン過程として扱ったが，今後新しい知見が得られればＢＰＴ分布を適用した更新過程の取り扱いの検討が望まれる。」，「三陸沖～房総沖にかけての海域ではプレート内逆断層型の大地震についてはこれまで知られていない。しかし，同様に過去このタイプの地震が知られていなかった北海道東方沖で１９９４年にＭ８．１の地震があったこともあり，このような地震についても留意する必要がある。」と記載されていた。さらに，長期評価の頭書きには，「なお，今回の評価は，現在までに得られている最新の知見を用いて最善と思われる手法により行ったものではあるが，データとして用いる過去地震に関する資料が十分にないこと等による限界があることから，評価結果である地震発生確率や予想される次の地震の規模の数値には誤差を含んでおり，防災対策の検討など評価結果の利用にあたってはこの点に十分留意する必要がある。」と記載されていた。
⑶長期評価の性質
地震防災対策特別措置法７条２項１号によれば，推進本部の所掌事務の一つは「地震に関する観測，測量，調査及び研究の推進について総合的かつ基本的な施策を立案すること」とされており，政府の公的機関としての目的及び役割からして，推進本部が公表した長期評価は，被告国が公表した公的な見解であり，個々の専門家が発表した論文等とは異なるものであった。
⑷長期評価の信頼度について
推進本部は，平成１５年３月２４日，「プレートの沈み込みに伴う大地震に関する長期評価の信頼度について」（丙Ａ３６）を公表した。ここでは，長期評価に用いられたデータは，量及び質において一様でなく，そのためにそれぞれの評価結果についても精粗があり，その信頼性には差があるとして，評価の信頼度を「Ａ：（信頼度が）高いＢ：中程度    Ｃ：やや低いＤ：低い」の４段階にランク分けしている。そして，推進本部は，「三陸北部から房総沖の海溝寄りのプレート間大地震（津波地震）」については，「⑴発生領域の評価の信頼度Ｃ」「⑵    規模の評価の信頼度Ａ」「⑶    発生確率の評価の信頼度Ｃ    （地震数３，モデル    ポアソン）」と評価している。発生領域の評価の信頼度Ｃとは，想定地震と同様な地震が領域内のどこかで発生すると考えられるが，想定震源域を特定できず，過去の地震データが不十分であるため発生領域の信頼性はやや低いというものであり，規模の評価の信頼度Ａとは，想定地震と同様な過去の地震の規模から想定規模を推定し，過去の地震データが比較的多くあり，規模の信頼性は高いというものであり，発生確率の評価の信頼度Ｃとは，想定地震と同様な過去の地震データが少なく，必要に応じ地震学的知見を用いて発生確率を求めたため，発生確率の値の信頼性はやや低く，今後の新しい知見により値が大きく変わり得るというものである。（丙Ａ３６，弁論の全趣旨）
⑸中央防災会議において採用されなかったこと


中央防災会議は，災対法１１条１項に基づき内閣府に設置された機関であり，防災基本計画を作成し，及びその実施を推進すること（同条２項１号），内閣総理大臣の諮問に応じて防災に関する重要事項を審議すること（同項２号）などの事務をつかさどっており，内閣総理大臣を会長とし（同法１２条２項），全国務大臣，指定公共機関の代表者及び学識経験者により構成されている（同条５項）。中央防災会議が設置した日本海溝・千島海溝調査会においては，長期評価の見解について検討されたものの，最終的には，日本海溝・千島海溝報告書では長期評価の見解は採用されなかった。そして，大きな地震が繰り返し発生しているものについては，近い将来発生する可能性が高いと考え，防災対策の検討対象とすることとし，具体的には，択捉島沖の地震，色丹島沖の地震，根室沖・釧路沖の地震，十勝沖・釧路沖の地震，５００年間隔地震，三陸沖北部の地震，明治三陸タイプ地震，宮城県沖の地震が検討対象とされた。一方で，大きな地震が発生しているが繰り返しが確認されていないものについては，発生間隔が長いものと考え，近い将来に発生する可能性が低いものとして，防災対策の検討対象から除外することとし，具体的には，海洋プレート内地震及び福島県沖・茨城県沖のプレート間地震は検討対象から除外された。（丙Ａ３７の１・２，丙Ａ１１２，１３３，１３４）
⑹長期評価の見解に対する専門家の評価
長期評価の見解に対する地震や津波の専門家の意見書及び関連事件で実施された尋問における証言の概要は以下のとおりである。
ア佐竹
佐竹は，土木学会原子力土木委員会津波評価部会の委員を務めるとともに，平成２４年からは推進本部地震調査委員会長期評価部会部会長を務める者である（丙Ａ９９）。佐竹の意見書（丙Ａ９９，１３２，１３５，１３６）及び関連事件で実施された尋問における証言（甲Ａ１０５，１０６，丙Ａ１４１の１・２）の概要は以下のとおりである。
長期評価の見解は，１６１１年の慶長三陸地震，１６７７年の延宝房総沖地震及び１８９６年の明治三陸地震が津波地震であることを前提に津波地震の発生確率を算出したものである。１６１１年の慶長三陸地震及び１６７７年の延宝房総沖地震については，波源域が明らかでないことから，過去の津波地震は海溝沿いのどこかで発生したとして評価することになり，この評価からは，津波地震は日本海溝沿いのどこでも起こり得るという解釈になるが，福島沖で津波地震が発生する可能性を議論したり，そのようなデータが明示的に提示されたりしたわけではなかった。また，１６１１年の慶長三陸地震及び１６７７年の延宝房総沖地震については，津波地震でない可能性も指摘されていた。本件地震の発生以前に福島県沖日本海溝沿い領域において，延宝房総沖地震又は明治三陸地震程度の津波地震が発生し得ることを科学的具体的に指摘した学術研究論文は存在しない。さらに，佐竹自身は，津波地震は決まった領域で発生すると考えていたため，どこでも発生するとは考えていなかった。
イ津村建四朗（以下「津村」という。）
津村は，公益財団法人地震予知総合研究振興会の地震防災調査研究部の副主席主任研究員であり，平成１２年から平成１８年までの間，推進本部の地震調査委員会の委員長を務めていた者である（丙Ａ１０１）。津村の意見書（丙Ａ１０１）の概要は以下のとおりである。
地震は同じ場所で同じような規模で繰り返すという性質を有すると考えられるため，過去の地震の研究を行うことが重要であるところ，三陸沖から房総沖の日本海溝寄りの領域では，過去の地震の活動履歴として確認できるデータは極めて乏しいものであり，歴史資料も乏しかった。このように，長期評価の見解は，過去の地震のデータや歴史資料が乏しいという重大な問題点があったにもかかわらず，過去に津波地震の発生が確認されていない福島県沖や茨城県沖の日本海溝沿いも含めた日本海溝沿いの領域が陸側のプレートに太平洋プレートが沈み込んでいる点で構造が同じであるという極めておおざっぱな根拠で，三陸沖から房総沖までの日本海溝沿いを一括りにして，津波地震が発生する可能性があると評価したものである。このような考え方は，地震学の基本的な考え方からすれば異質でかなりの問題があり，地震又は津波の専門家の統一的な見解や最大公約数的見解とは言い難いものであった。
ウ松澤暢（以下「松澤」という。）
松澤は，東北大学大学院理学研究科教授を務めるとともに，同研究科附属地震・噴火予知研究観測センターのセンター長を務めており，平成１６年４月から平成２８年３月までの間，推進本部地震調査委員会長期評価部会委員を務めていた者である（丙Ａ１０２の１）。松澤の意見書（丙Ａ１０２の１・２）の概要は以下のとおりである。
推進本部は，もともと地震の研究や調査の推進を目的として立ち上げられたものであり，いわゆる予知や予測を主目的としたものではなかったが，国民からの批判を受けて，評価の行われない空白域を作らないために全国の任意の地点の地震動予測が必要となり，そのためには日本のどこかに被害をもたらす地震については，たとえ信頼度が低くても全て何らかの評価をしなければならなくなった。長期評価の見解を策定した当時，津波地震の発生メカニズムははっきりとは分かっておらず，専門家の間で共通認識となっていたのは，津波地震が海溝軸付近の浅いところで起きるということと極めてまれにしか発生しないということだけであった。長期評価の見解は，日本海溝沿いを一つの領域にまとめた上で，この領域で４００年に３回津波地震が発生していることを根拠に津波地震の発生確率を算出しているが，平成１４年から現在に至るまで，地震学界で日本海溝沿いの津波地震としてコンセンサスが得られているのは，１８９６年の明治三陸沖地震だけであり，１６１１年の慶長三陸地震及び１６７７年の延宝房総沖地震については，津波地震なのか明確ではなく，震源もよく分かっていない。また，長期評価の見解は，海溝軸近くのプレートが沈み込み始めた領域という，構造の同一性に着目して一つの領域を設定しているものであるから，全く科学的根拠がないものとはいえないが，それほど強い根拠があるものでもない。
エ今村
今村は，東北大学災害科学国際研究所所長及び同研究所の災害リスク研究部門津波工学研究分野で教授を務めるとともに，推進本部地震調査委員会津波評価部会部会長を務めている者である（丙Ａ１０５）。今村の意見書（丙Ａ１０５）の概要は以下のとおりである。


津波工学を含む工学一般では，ベネフィットとコストの両面が総合的に考慮されて，構造物の安全対策が講じられることになるところ，津波工学の観点からは，「発生がうかがわれるとの科学的なコンセンサスは得られておらず，単に理学的根拠をもって発生の可能性を否定することができないだけの津波」を対象としてハード面での対策を講じるべきであるとの要求は導かれない。すなわち，津波工学の観点から既設炉でハード面の対策を要求するには，理学的根拠をもってその対策の必要性を正当化できることが必要であり，具体的には，検討対象とする津波は，既往津波であるか，理学的根拠から発生がうかがわれるという科学的なコンセンサスが得られている津波のうち，具体的根拠をもって波源の位置が特定されるなどして一定の期間における発生間隔が算出できるものであることが必要である。長期評価の見解が策定された当時，日本海溝沿いについて，三陸沖はプレート間の固着が強いため，大きな地震自体が起きやすく，津波地震の発生に影響を及ぼすとする海溝沿いの堆積物が多い一方，福島沖及び茨城沖はプレート間の固着が弱いため，大きな地震自体が起きにくく，津波地震の発生に影響を及ぼすとする海溝沿いの堆積物の量も少ないという違いがあった。このような状況の下で，長期評価の見解は，日本海溝付近のどこでも津波地震が起きる可能性があるということについて，従来なかった新たな理学的知見を提示するものではなく，メカニズム的に否定できないという以上の理学的根拠を示しておらず，津波地震が起きるとしても，その規模としてなぜ明治三陸地震と同程度のものが起こり得るのかということについては何らの具体的な根拠も示していなかった。これらのことから，歴史的・理学的知見が十分に定まっておらず，逆に三陸沖と福島沖及び茨城沖の違いを示唆する理学的知見が存在した津波地震について，既往津波地震について考慮する以外に，それを超えて日本海溝沿いのどの地域でも発生すると取り扱うべきとは考えられなかった。したがって，福島沖及び茨城沖においても三陸沖や房総沖と同様の津波地震の発生が否定できないというのは，発生をうかがわせる科学的なコンセンサスを得られておらず，単に理学的根拠をもって発生を否定することができないだけの津波であって，理学的根拠から発生がうかがわれるという科学的なコンセンサスが得られている津波であるとは考えられていなかった。
オ首藤
首藤は，津波工学の研究者として，我が国の津波防災基準等の策定に長年関与しており，その中で，土木学会原子力土木委員会津波評価部会主査として，平成１４年に原子力発電所における津波評価の基準として策定された「津波評価技術」の策定にも関与した者である（丙Ａ１１２）。首藤の意見書（丙Ａ１１２）の概要は以下のとおりである。
推進本部は，研究調査の方向を示すもので，災害対策の方針を決めるものではなく，防災対策の実施方針を決めるのは中央防災会議である。そして，中央防災会議では，長期評価の見解は採用されなかったのであるから，一電力会社である被告東電においてそれを防災の対象にしようとしても株主総会を通らなかったと考えられ，長期評価の見解では福島県沖でも津波地震が発生する可能性に言及しているが，これは飽くまで研究を推進すべきとしているだけであって防災対策を採ることを求めているわけではない。このように，長期評価の見解が策定された当時の福島県沖に関する長期評価の見解は専門家の間でもコンセンサスが得られていなかったものであるから，この見解は確定論に取り入れ，直ちに対策を採らせるような説得力のある見解とは考えられていなかった。
カ谷岡勇市郎（以下「谷岡」という。）
谷岡は，北海道大学大学院理学研究院附属地震火山研究観測センターでセンター長を務めており，平成１６年には中央防災会議に設置された日本海溝・千島海溝調査会の北海道ＷＧ委員を務めるとともに，平成２１年からは推進本部地震調査委員会の委員を務めていた者である（丙Ａ１３３）。谷岡の意見書（丙Ａ１３３）の概要は以下のとおりである。明治三陸地震のような津波地震については，そのメカニズムが解明されるに至っていなかったため，多くの地震学者が津波地震を研究し，様々な仮説を提唱してきたものの，これらの多くは，明治三陸地震のような津波地震は限られた領域や特殊な条件が揃った場合にのみ発生する可能性が高いというものであった。地震学の分野では，津波地震のメカニズムを含め，多くの事項が未解明であるため，明治三陸地震のような津波地震についても「この地域では地震は起きない。」と断言することはできず，可能性が否定できない以上，地震調査委員会の立場ではひとまず防災行政的な警告をするためにも，明治三陸地震と同様の地震が日本海溝付近の領域内でも発生する可能性があるという見解を出す意義はあると考える。もっとも，そのような見解があるとしても，実際の防災対策をしていく上で，明治三陸地震と同じような津波地震が福島沖で発生すると考えることは難しいと考えられるため，中央防災会議などで実際にこの見解に依拠した防災対策を採らせるべきということはできない。
キ笠原稔（以下「笠原」という。）
笠原は，公益財団法人地震予知総合研究振興会東濃地震科学研究所で客員研究員をしているものであり，平成１５年には中央防災会議専門調査会北海道ＷＧ座長を務めていた者である（丙Ａ１３４）。笠原の意見書（丙Ａ１３４）の概要は以下のとおりである。
長期評価の見解は，推進本部が理学的知見を基に議論した結果として理学的に否定できないものとして出された見解であると認識している。長期評価の見解については，その知見の精度がどのようなものであるかや津波地震に関する科学的知見の詳細については，北海道ＷＧの中で検討されることとなり，北海道ＷＧでは，長期評価の見解は，理学的に否定できないというものであることに間違いはないものの，それ以上の具体的な根拠があるものという意見は出されなかった。
ク島﨑


島﨑は，東京大学名誉教授であり，推進本部地震調査委員会委員，同長期評価部会部会長を務めていた者である（甲Ａ１００）。島﨑の意見書（甲Ａ９６，１００，１０２）及び関連事件において実施された尋問における証言（甲Ａ１０３，１０４）の概要は以下のとおりである。長期評価の見解の根拠は，過去４００年間に発生した３つの津波地震である，１６１１年の慶長三陸地震，１６７７年の延宝房総沖地震及び１８９６年の明治三陸地震である。１６１１年の慶長三陸地震及び１８９６年の明治三陸地震による津波については，津波の数値計算から「日本海溝付近」で発生したと推定されている。１６７７年の延宝房総沖地震による津波については，津波地震であることが明らかであり，遠方の岩沼（宮城県）で死者が出ていることから，「日本海溝付近」で発生したと推定した。上記の３つの津波地震の正確な位置については不明であるが，津波被害の記録等からすれば，１６１１年の慶長三陸地震及び１８９６年の明治三陸地震による津波は日本海溝付近の北部，１６７７年の延宝房総沖地震による津波は日本海溝付近の南部で発生したものと推定される。海溝の北部，中部，南部には，地形等に大きな違いはなく，津波地震は日本海溝付近のどこでも発生すると判断された。プレートの沈み込みにより，北部と南部だけで津波地震が発生し，中部だけ発生しないとは考えにくく，たまたま過去４００年間に中部では発生しなかっただけと推定することが妥当である。
中央防災会議においては，長期評価の見解は取り入れられず，過去に起きた地震のみを考えることとなったが，このような地震の選択は，歴史地震の資料が限られている点が十分に考慮されておらず，空白域の考え方が取り入れられていないものであり，地震学の観点からは疑問の残る判断である。ケ都司嘉宣（以下「都司」という。）
都司は，東京大学地震研究所准教授であった者であり，推進本部地震調査委員会長期評価部会委員及び同津波評価部会委員を務めている者である（甲Ａ１０１）。都司の意見書（甲Ａ１０１）及び関連事件において実施された尋問における証言（甲Ａ８６，８７）の概要は以下のとおりである。推進本部は，地震対策の強化，特に地震による被害の軽減に資する地震調査研究の推進を基本的な目標とする組織である。推進本部は，１６１１年の慶長三陸地震，１６７７年の延宝房総沖地震及び１８９６年の明治三陸地震は，いずれも震害が記録されていないのに津波による甚大な被害が発生しており，日本海溝沿いのプレート間で生じた津波地震であると結論付けた。また，太平洋プレートが北米プレートの下に潜み込むという基本的構造は，日本海溝の北部，南部，中部で変わらないため，長期評価の見解において，津波地震について，同じ構造をもつプレート境界の海溝付近に同様に発生する可能性があり，場所は特定できないとしたことは当然である。そして，上記の結論に特段の異論は出なかった。
７平成１８年耐震設計審査指針（丙Ａ１５の２，丙Ａ９６）
⑴策定経緯等
原子力安全委員会は，平成１８年９月１９日，「発電用原子炉施設に関する耐震設計審査指針」を改訂した（平成１８年耐震設計審査指針）。同指針において，「８．地震随伴事象に対する考慮」の中で，津波に関して，「施設は，地震随伴事象について，次に示す事項を十分に考慮したうえで設計されなけれ
施設の供用期間中に極めてまれではあるが発生する可
能性があると想定することが適切な津波によっても，施設の安全機能が重大な影響を受けるおそれがないこと。」とされた。（丙Ａ１５の２，丙Ａ９６）
⑵バックチェックルール
保安院は，平成１８年９月２０日，平成１８年耐震設計審査指針を受け，被告東電を含む原子力事業者等に対し，バックチェックルールを策定するとともに，各電力会社等に対し，稼働中及び建設中の発電用原子炉施設等について，改訂された耐震指針に照らした耐震安全性の評価を実施し，報告するよう指示した（平成１８年耐震バックチェック）。津波の評価方法として，既往の津波の発生状況，活断層の分布状況，最新の知見等を考慮して，施設の供用期間中に極めてまれではあるが発生する可能性のある津波を想定し，数値シミュレーションにより評価することを基本とし，水位上昇・低下の双方に対して安全性に影響を受けることがないことを確認するとともに，必要に応じて土砂移動等の二次的な影響について確認することを求めた。（甲Ａ１の１・本文編３８８，３８９頁）
８貞観津波に関する知見
⑴貞観津波とは
貞観津波とは，８６９年に発生した貞観地震により発生した津波であり，東北地方沿岸を襲った巨大津波である（甲Ａ１の１・本文編３９０頁，丙Ａ５３ないし５６）。
⑵「仙台平野における貞観１１年（８６９年）三陸津波の痕跡高の推定」（平成２年）（甲Ａ１の１・本文編３９０，３９１頁，丙Ａ５３）同論文は，貞観津波に関する仙台平野での初めての堆積物調査の結果に基づき，津波痕跡高を推定したものであり，東北電力による独自の調査として行われたものである。貞観津波の痕跡高は，仙台平野の河川から離れた一般の平野部で２．５ｍないし３ｍで，浸水域は海岸線から３kmぐらいの範囲であったと推定している。
⑶「西暦８６９年貞観津波による堆積作用とその数値復元」（平成１３年）（甲Ａ１の１・本文編３９１頁，丙Ａ５４）
同論文は，津波堆積物の調査を行い，福島県相馬市の松川浦付近で仙台平野と同様の堆積層を検出した上で，貞観津波の波源モデルを推測したものである。同論文には，「海岸線に沿った津波波高は，大洗から相馬にかけて小さく，およそ２～４ｍ，相馬から気仙沼にかけては大きく，およそ６～１２ｍとなった。」との記載がある。
⑷平成１８年以降も，佐竹論文（平成２０年）（丙Ａ５５），「平安の人々が見た巨大津波を再現する－西暦８６９年貞観津波－」（平成２２年）（丙Ａ５６）が順次，刊行され，貞観津波に関する知見が集積しつつあり（甲Ａ１の１・本文編３９１頁），平成２１年の総合資源エネルギー調査原子力安全・保安部会耐震・構造設計小委員会地震・津波，地質・地盤合同ワーキンググループにおいても，貞観津波について議論された（丙Ａ５７の１・２）。
９被告東電の対応
⑴平成６年における被告東電による津波想定


ア原子力発電所の安全審査を担当していた通商産業省資源エネルギー庁（当時）は，平成５年１０月１５日，被告東電を始めとする電力事業者で組織する電気事業連合会に対し，既設原子力発電所の津波に対する安全性のチェック結果の報告を求め，これを受け，被告東電は，平成６年３月に報告書をまとめた（丙Ａ２８，２９）。
イ同報告書において，文献調査（１１件）に基づき，福島第一原発・第二原発の敷地に影響を及ぼす可能性のある地震として，１６１１年の慶長三陸地震，１６７７年の延宝房総沖地震及び１９６０年のチリ地震を選定の上，これを基に予測式により敷地に来襲する津波高さの推定を行い，結果として，福島第一原発においては，最大水位上昇量等についてはチリ地震津波による値が最も大きいとし，満潮時における最高数位はＯ．Ｐ．+３．５ｍになるが，主要施設が被害を受けることはないとした（丙Ａ２９）。⑵「太平洋沿岸部地震津波防災計画手法調査」への対応について（甲Ａ１８）ア被告東電を含む電気事業連合会は，４省庁報告書への対応について検討を行い，平成９年７月２５日に「『太平洋沿岸部地震津波防災計画手法調査』への対応について」という報告書を作成した。
イ同報告書には，４省庁報告書から読み取った津波高さは，福島第一原発等において，冷却水取水ポンプモーターのレベルを超える数値となっており，また，太平洋沿岸部地震津波防災計画手法調査委員会が設定した想定地震の断層パラメーターを用い，独自に数値解析した結果，福島第一原発等は，余裕のない状況となっていること，想定地震の断層パラメーターのバラツキ及び計算誤差を考慮して，仮に上記値の２倍の津波高さの変動があるものとすると，太平洋側のほとんどの原子力地点において，低下水位は冷却水取水ポンプ吸込口レベル以下となるとともに，水位上昇によって冷却水取水ポンプモーターが浸水することになることが記載されていた。また，地震動評価に際しては，地震地体構造上最大規模の地震を考慮しており，津波評価に際しても想定することが妥当であると考えられる場合には，同地震による津波を検討する必要があるものと考えられるから，今後整備される津波評価指針には，必要に応じて，地体構造上最大規模もの地震津波も検討条件として取り入れる方向で検討・調整を行っていくこと，指針が制定されるまでの過渡期においては，電力の自主保全の観点から，想定し得る最大規模の津波に対して，既設のプラントについてはバックチェックを行って設備の機能が確保されることを確認するとともに，新設プラントについては，必要に応じて設備の検討条件として取り入れること，原子力における津波評価においては計算誤差が少ないと考えられることから，原子炉冷却系の機能検討に用いる津波水位については十分な精度で予測することが可能と考えられること，想定し得る最大規模の津波を考慮した上で更にバラツキを考慮することは工学的には現実的でないと考えられることから，設備の検討条件としては考慮しないこと，対応策等の考え方の一つとして水密モータの採用が挙げられているが，海水系のポンプに適用できる大型の水密ポンプは，現状製作されておらず，原子力で採用するためには，開発及び耐震性等の確証試験を行う等の問題があることなどが記載されていた。
⑶７省庁津波に対する問題点及び今後の対応方針（甲Ａ８４）
ア作成経緯
被告東電を中心とする電気事業連合会は，通商産業省（当時）を通じて「７省庁手引」等の草稿（ドラフト版）を入手し検討し，平成９年１０月１５日，「７省庁津波に対する問題点及び今後の対応方針」と題する文書を作成した。
イ概要
上記文書においては，「７省庁手引」等が，原子炉施設の地震津波の安全の確保に関して「地震地体構造的見地から想定される最大規模の地震津波」を考慮するものとしていること，「今後，原子力の津波評価の考え方を指針等にまとめる際は，必要に応じて地震地体構造上の地震津波も検討条件として取り入れる方向で検討・整備していく必要がある」ことが記載されている。また，原子力規制委員会が平成２７年に開示した上記文書には，「ＭＩＴＩ（通商産業省）は情報の収集に努める」，「電力は独自に地震地体構造を自主保安でチェックする」，「バックチェックの指示はきっかけがない（電事連ペーパーで自主的に行う）」との書込みがされていた。
⑷津波評価技術に関わる検討（２００２年推計）
ア検討経緯
被告東電は，平成１４年３月，津波評価技術に従って，２００２年推計を策定し，保安院に対し福島第一原発の設計津波最高水位を報告した（丙Ａ３２）。
イ概要
被告東電は，津波評価技術に基づく津波推計計算を以下のとおり実施した。すなわち，同計算では，既往津波として，津波評価技術の「既往最大」の考え方に基づいて１９６０年のチリ地震を抽出し，近地津波の波源位置について，別紙１３のとおり，１８９６年の明治三陸地震や１６７７年の延宝房総沖地震の波源モデルの福島県沖の日本海溝寄りを想定せず，より陸寄りの福島県東方沖地震の波源モデル（別紙１３領域７）を想定して推計し，その結果，福島県東方沖地震の波源モデルを該当領域に想定した場合に最大の津波高さとなったため，福島県東方沖地震の波源モデルを前提に波源の位置についてパラメータスタディを実施し，その推計の結果として，近地津波ではＯ．Ｐ．＋５．４ｍないし＋５．７ｍの津波の襲来があり得るものとした。また，遠地津波については，チリ地震による津波の波源モデルを基にした推計の結果として，Ｏ．Ｐ．＋５．４ｍないし＋５．５ｍの津波の襲来があり得るものとした。
また，これらの水位による福島第一原発の非常用機器への影響として，６号機の非常用ディーゼル発電機冷却系海水ポンプ（屋外設置）にて電動機据付レベル（最低Ｏ．Ｐ．＋５．５８ｍ）を上回るものの，福島第一原発６号機はエアフィンクーラー付きディーゼル発電機を有しているため，津波水位に関わらず非常用電源の確保が可能であり，万一の同ディーゼル発電機の不作動を想定しても隣接プラントからの電源融通により電源を確保することが可能であり，現時点でも安全確保は可能であるが，信頼性確保の観点から同ポンプ電動機の軸を長尺化し，下側軸受設置レベルをかさ上げした構造への変更を計画していることから，実施可能な時期において速やかに対応することとした（丙Ａ３２）。


⑸長期評価の見解についての平成１４年当時の検討平成１４年７月３１日に長期評価の見解が公表されたことを受けて，保安院の職員は，同年８月５日，長期評価の見解を踏まえて原子力発電所の安全性が確保されているか確認するため，被告東電の担当者からヒアリングを行い，福島沖から茨城沖の領域で津波地震が発生した場合のシミュレーションを行うべきであると述べたところ，被告東電の担当者が谷岡及び佐竹論文を示して難色を示したことから，被告東電に対し，長期評価の見解（長期評価では三陸沖から房総沖の広範囲で津波地震が起こることを想定していること）の根拠について推進本部の委員に確認するよう指示した。これに対し，被告東電の担当者は，佐竹に意見を聴くなどし，同月２２日，保安院の職員に対し，佐竹の見解を説明するなどした上で，長期評価の見解については，決定論として取り入れることはせず，確率論（津波ハザード評価（地震の位置，規模，発生頻度，発生様式等を確率分布として表現することにより，将来発生する津波による水位の超過頻度を求めるための解析））に基づく安全対策の中で取り入れていく方針であることを伝え，保安院は，これを了承した。（丙Ａ１３８，１３９）
⑹２００８年推計
ア検討経過等
被告東電は，平成２０年２月頃，有識者に対し，長期評価の見解をいかに取り扱うべきか意見を求めたところ，福島県沖海溝沿いで大地震が発生することは否定できないので波源として考慮すべきと回答を得た。これを踏まえて，被告東電は，長期評価の見解に基づいて，１８９６年の明治三陸地震の波源モデルを福島県沖の日本海溝沿いにおいて試算を行い，推計を作成した（２００８年推計）。なお，この推計は，平成２３年３月７日に被告国に対して報告された。（甲Ａ１の１・本文編４０４頁，甲Ａ３７，丙Ａ１０５）
イ概要
１８９６年の明治三陸地震の波源モデルを福島県沖の日本海溝沿いにおいた上で，福島第一原発の各号機，敷地内においてどの程度の津波高さになるかという具体的な計算段階では，津波評価技術による計算手法（パラメータスタディ等）を用いて，各号機における津波高さを算出した。その結果，敷地南側で最大でＯ．Ｐ．＋１５．７ｍの津波高さという結果を得た。浸水深については，１号機ないし３号機の原子炉建屋等の主要建屋の立地点で１ｍ前後，４号機の原子炉建屋等の主要建屋の立地点で２ｍ前後に達した。（甲Ａ１の１・本文編４０４頁，甲Ａ３７，１４１，丙Ａ１０５）なお，その後の試算では，１６７７年の延宝房総沖地震の波源モデルを福島県沖の日本海溝寄りにおいた場合には，敷地南側でＯ．Ｐ．＋１３．６ｍの津波高さという結果も得ていた（甲Ａ３７，１４０，１４１）。
ウ対応
被告東電は，２００８年推計の結果を受けて対応策を検討したが，長期評価の見解については平成１８年耐震バックチェックに取り入れないこととした（甲Ａ１の１・本文編３９５頁ないし３９８頁，甲Ａ１４０）。
⑺長期評価についての検討委託
被告東電は，最大の試算結果を把握した後，土木学会に対し，長期評価の見解の取扱いに関する検討を委託し，平成２４年１０月を目途に結論が出される予定の土木学会の検討結果如何では，津波対策を講じる予定であるとしていた（甲Ａ１の１・本文編４０５頁）。
第５本件事故後のＳＰＥＥＥＤＩ情報の活用及び公表に関する状況（甲Ａ１の１・本文編２５８ないし２６３頁，甲Ａ１の２・本文編２１７ないし２２８頁）１本件事故発生直後の状況（甲Ａ１の２・本文編２１７，２１８頁）本件地震により発生した外部電源喪失により，福島第一原発敷地内に設置された緊急時対策支援システム（ＥＲＳＳ）に原子炉内の情報等を送付する被告東電の緊急時対応情報表示システム（ＳＰＤＳ）からのデータの伝送ができなくなったこと，平成２３年３月１１日午後４時４３分，福島第一原発からオフサイトセンターを経由してＥＲＳＳの計算機本体にデータを送付する政府の専用回線が使用できなくなったことにより，ＥＲＳＳへのプラントデータ等の送付ができなくなったため，ＥＲＳＳからの放出源情報を基にしたＳＰＥＥＤＩによる放射性物質の拡散予測はできなかった。
２３月１５日以前のＳＰＥＥＤＩの活用・公表の状況単位量放出を仮定した定時計算結果の活用・公表（甲Ａ１の１・本文編２５８，２５９頁）
ＥＲＳＳによる放出源データは入手できなかったものの，平成２３年３月１１日午後４時４０分，文部科学省は，ＳＰＥＥＤＩを管理する原子力安全技術センターに対し，ＳＰＥＥＤＩシステムの緊急時モードへの切替えを指示した。
これを受け，同センターは，平成２３年３月１１日午後４時４９分，ＳＰＥＥＤＩを緊急時モードへ切り替えるとともに，安全委員会作成の「環境放射線モニタリング」に基づき，福島第一原発から１Bq/hの放射性物質の放出があったと仮定し（単位量放出），同日１６時以降の気象データ等を用いて１時間ごとの放射性物質の拡散予測を行う計算（定時計算）を開始した。なお，これらの計算結果は，実際の放出量に基づく予測ではなく，気象条件，地形データ等を基に，放射性物質の拡散方向や相対的分布量を予測するものであった。原子力安全技術センターは，文部科学省の指示により，単位量放出を仮定した定時計算の予測結果を，同省，ＥＲＣ，安全委員会，オフサイトセンター，福島県庁及びＪＡＥＡに送付した。また，原子力安全技術センターは，オフサイトセンターに隣接する原子力センターからの送付依頼があったため，平成２３年３月１１日午後１１時頃，当時断続的に使用できた電子メールを用いて，同センターに対して一度だけ定時計算結果を送付した。送付された定時計算結果について，前記の送付先のうち，原子力センターは，平成２３年３月１２日から同センターが行ったモニタリング計画策定の参考として使用したが，その他の組織は，単位量放出を仮定して定時計算は実際の放射線量を示すものではないなどの理由から，具体的な措置の検討には活用しなかった。


各機関が行った様々な仮定をおいた計算結果の活用及び公表（甲Ａ１の１・本文編２５９，２６０頁）
文部科学省，保安院及び安全委員会は，前記⑴の単位量放出を仮定した定時計算とは別に，平成２３年３月１１日から同月１５日にかけて，福島第一原発からの放射性物質の流出による影響を予測するため，単位量放出（１Bq/hの放出を仮定）以外の様々な仮定の数値を放出源情報としてＳＰＥＥＤＩに入力し，予測計算を行った。
文部科学省は，平成２３年３月１２日から同月１６日にかけて，様々な放出源情報を仮定した３８件のＳＰＥＥＤＩ計算を行い，計算結果をＥＯＣ内部で共有するとともに，一部の計算結果をＥＲＣ及び安全委員会に送付した。安全委員会は，平成２３年３月１２日夜，原子力安全技術センターに計算を依頼した。同委員会は，受け取った計算結果を，同委員会内部にいた同委員会委員，緊急技術助言組織のメンバー及び同委員会事務局職員で共有した。ただし，当該計算結果について，安全委員会は，飽くまで内部の検討のためであると考えていたため，当該計算結果を同委員会の外部には共有しなかった。保安院は，平成２３年３月１１日から同月１５日にかけて，本件事故による放射性物質の拡散傾向の把握等を目的として，様々な仮定の放出源情報を入力して４５件のＳＰＥＥＤＩ予測計算を行った。得られた予測結果は，ＥＲＣ内の各機能班で共有するとともに，最初の数例については，官邸及びオフサイトセンターに送付した。保安院は，福島第一原発１号機からの放射性物質の流出による影響を予測するため，原子力安全技術センターに対してＳＰＥＥＤＩ予測を依頼し，平成２３年３月１２日午前１時半過ぎ，当該計算結果を官邸地下に詰めていた保安院職員に送付した。これを受け取った保安院職員は，この計算結果を内閣官房職員に渡し，内閣官房職員は，官邸地下にいた各省職員に計算結果の共有を図った。ただし，保安院は，それ以前に同院が行ったＳＰＥＥＤＩ計算結果について，飽くまで仮定の放出源情報に基づく計算結果であることから信頼性が低い旨を記載した補足資料を作成し，官邸に送付していた。平成２３年３月１２日未明に前記計算結果を保安院職員から受け取った内閣官房職員は，この計算結果を単なる参考情報にすぎないものとして扱い，内閣総理大臣等への報告は行わなかった。また，保安院も，独自にこれを内閣総理大臣らに報告することをしなかった。
ＳＰＥＥＤＩ計算結果と本件事故に関する避難措置との関係（甲Ａ１の２・本文編２１９ないし２２４頁）
ア半径３km   圏外への避難指示（平成２３年３月１１日午後９時２３分）と
ＳＰＥＥＤＩとの関係
政府は，平成２３年３月１１日午後９時２３分，福島第一原発から半径３km圏内の居住者等に対する避難指示及び３ないし１０km圏内の居住者等に対する屋内退避指示を行った。同日午後９時以降の単位量放出を仮定したＳＰＥＥＤＩ定時計算結果によると，同日午後９時以降，避難範囲が福島第一原発から１０km圏内に拡大された同月１２日午前５時まで，福島第一原発から放出された放射性物質は，一貫して海側（東方向から南東方向）に向かって拡散すると予測されている。
イ半径１０km   圏外への避難指示（平成２３年３月１２日午前５時４４分）
とＳＰＥＥＤＩの関係
政府は，平成２３年３月１２日午前５時４４分，福島第一原発から半径１０km圏内の居住者等に対する避難指示を行った。同日午前５時以降の単位量放出を仮定したＳＰＥＥＤＩ定時計算結果によると，福島第一原発から放出された放射性物質は，同日午前５時から午後０時まで，一貫して海側（南東方向）に拡散すると予測されている。その後，同日午後１時から午後３時までは南方向に，午後３時から午後４時までは西方向に，午後４時から午後６時までは北西方向から北方向にそれぞれ拡散すると予測されている。ウ半径２０km   圏外への避難指示（平成２３年３月１２日午後６時２５分）
とＳＰＥＥＤＩとの関係
政府は，平成２３年３月１２日午後６時２５分，福島第一原発から半径２０km圏内の居住者等に対する避難指示を行った。同日午後６時以降の単位量放出を仮定したＳＰＥＥＤＩ定時計算結果によると，福島第一原発から放出された放射性物資は，同日午後６時から午後７時まで，北方向に拡散すると予測されているが，同日午後８時から同月１３日午前１０時までは，同日午前４時から午前５時まで（北方向）を除いて，一貫して海側（北東方向）に拡散すると予測されている。
エ半径２０ないし３０km   圏内の屋内退避指示（平成２３年３月１５日午前１１時）とＳＰＥＥＤＩの関係
政府は，平成２３年３月１５日午前１１時，福島第一原発から半径２０ないし３０km圏内の居住者等に対する屋内退避指示を行った。同日午前１１時以降の単位量放出を仮定したＳＰＥＥＤＩ定時計算結果によると，福島第一原発から放出された放射性物質は，同日午前１１時から午後０時までは南西方向に拡散するものの，同日午後１時から同月１６日午前２時までは西方向から北西方向に拡散すると予測されている。さらに，同日午前３時以降は，南方向から南東方向に拡散すると予測されている。


前記屋内退避指示に先立つ平成２３年３月１５日午前９時，福島第一原発正門付近において，１万１９３０μSv/hという高い線量が測定された。この線量が測定された時刻頃の単位量放出を仮定したＳＰＥＥＤＩ定時計算結果によると，福島第一原発から放出された放射性物質は，同日午前９時から午前１０時まで，南西方向に拡散すると予測されている。また，同日午後１１時台には，福島第一原発正門付近において再び約７０００ないし８０００μSv/hという高い線量が測定された。これらの線量が測定された同日午後１１時以降の単位量放出を仮定したＳＰＥＥＤＩ定時計算結果によると，福島第一原発から放出された放射性物質は，同日午後１１時から同月１６日午前２時まで，北西方向に拡散すると予測されている。
なお，上記平成２３年３月１５日の指示は屋内退避であったが，南相馬市は，同日以降，希望者に対して市外への避難誘導を実施し，多くの住民は飯舘・川俣方面に避難した。また，浪江町は，同日朝方，既に町長の判断で二本松市へ避難することを決めており，住民に伝達した上で避難を実施した。これらの自治体の住民のうち，同日午後３時頃以降に避難を開始した者は，放射性物質が飛散した方向と避難経路が重なった可能性がある。平成２３年３月１６日以降のＳＰＥＥＤＩの活用・公表の状況（甲Ａ１の１・本文編２６１，２６２頁，甲Ａ１の２・本文編２２５，２２６頁）ア平成２３年３月１６日以降のＳＰＥＥＤＩの運用に関する政府内部での
役割分担
文部科学省は，平成２３年３月１５日に行われた同省の記者会見において報道関係者からＳＰＥＥＤＩ計算結果の公表を求められたことを受け，同省政務三役に対してＳＰＥＥＤＩ計算に関する説明を行うため，全量一回放出（炉内に存在する全ての放射性物質が一度に放出されること）等を仮定したＳＰＥＥＤＩ及びより広範囲をカバーする世界版ＳＰＥＥＤＩ（ＷＳＰＥＥＤＩ）の計算結果を，政務三役が出席した省内協議に提出した。当該計算結果においては，東北地方に高い放射性雲が流れるという結果となっており，その公表に当たっては，計算過程等を丁寧に説明することが不可欠なものであった。ただし，ＳＰＥＥＤＩの計算結果等の公表の要否について具体的な決定はされなかった。
平成２３年３月１６日に開催された文部科学省の幹部会議において，鈴木寛文文部科学副大臣から，同日午前の官邸における各省庁のモニタリングの役割分担に関する協議結果によれば，同省はモニタリングの評価は行わないことになったのであるから，今後，ＳＰＥＥＤＩはモニタリングデータの評価を行うこととなった安全委員会において運用・公表すべきであるとの提案がされ，これに会議の出席者が合意した。
ＳＰＥＥＤＩの運用主体に関する文部科学省の決定に関する連絡を受け，安全委員会は，ＳＰＥＥＤＩが安全委員会に移管されたわけではないが，今後は，文部科学省に計算依頼を行わなくとも，同委員会がＳＰＥＥＤＩを用いた計算を行うことができるようになったと理解し，同システムの運用を開始した。
イＳＰＥＥＤＩによる放出源情報の逆推定及び計算結果の公表（甲Ａ１の１・本文編２６２，２６３，２６９頁，甲Ａ１の２・本文編２２７頁）前記アの文部科学省と安全委員会とのＳＰＥＥＤＩの運用主体に関するやり取りを受け，安全委員会は，平成２３年３月１６日以降，ＥＲＳＳによる放出源情報が得られない状況におけるＳＰＥＥＤＩの活用方法に関する議論を開始した。
その一環として，安全委員会においては，平成２３年３月１７日頃から，久木田豊原子力安全委員会委員長代理らの意向により，ＳＰＥＥＤＩの開発者の一人である緊急事態応急対策調査委員を中心として，ＪＡＥＡや財団法人日本分析センターの協力を得つつ，ＳＰＥＥＤＩを用いた放出源情報の推定及びそれにより得られた推定放出源情報に基づく被ばく線量の推定等に関する検討を開始した。
放出源情報が得られない状況下でのＳＰＥＥＤＩを用いた放出源情報の推定とは，ＳＰＥＥＤＩの単位量放出計算によって得られる特定地点の放射線量の予測値と，実際のモニタリングによって同地点から得られた実測値を比較し，その比率を単位放出量にかけ合わせて，実際の放出量を算出推定するというものである。
その計算において，安全委員会は，計算を行うためのモニタリングデータとして，大気中モニタリングにより得られた空間線量率とダストサンプリングにより得られた空間線量率と，ダストサンプリングにより得られた放射性物質の大気中濃度を用いた。具体的には，平成２３年３月１５日以前に収集されたモニタリングデータや文部科学省等に依頼して新たに得られたデータを分析し，計算に使用できるデータを選別した。


その結果，安全委員会は，平成２３年３月２３日午前９時頃，平成２３年３月１１日から同月２４日までの福島第一原発周辺における積算線量等に関する予測計算結果を得たが，計算結果の一つである小児甲状腺の等価線量の値が，安全委員会作成の防災指針に定められた安定ヨウ素剤の配布基準である１００mSvを超えていたことから，班目春樹原子力安全委員会委員長，久住静代原子力安全委員会委員等が官邸に報告した。なお，その際，官邸の指示で，当該計算結果を安全委員会において公表することとなったため，同委員会は，平成２３年３月２３日午後９時頃，記者会見を開催し，当該計算結果を公表した。また，安全委員会は，その後も，同年４月１０日，同月２５日及び同月２７日の３回にわたり，同年３月２３日以降に得られたモニタリングデータを用いて精度を上げた逆推定によるＳＰＥＥＤＩ計算結果等を公表した。また，上記報告を受け，小佐古敏荘内閣官房参与，酒井一夫独立行政法人放射線医学総合研究所放射線防護研究センター長らの専門家も加わり，菅直人内閣総理大臣の下で議論した結果，上記線量は，２４時間屋外に居続けた場合の評価であり，過大評価であることなどから，直ちに避難範囲を拡大せず，まず，小児甲状腺被ばく調査を行い実測値で確認することとされた。
そこで，安全委員会は，平成２３年３月２５日，原災本部に対し，屋内退避区域及びＳＰＥＥＤＩで甲状腺の等価線量が高いと評価された地域の１歳から１５歳児を対象に甲状腺被ばく調査を行うよう依頼し，現地対策本部は，同月２６日及び２７日にいわき市，同月２８日から３０日まで川俣町，同月３０日に飯舘村で，それぞれ甲状腺被ばく調査を実施した。調査の結果，安全委員会から示されたスクリーニングレベル（０．２μSv/h）を超えた者はいなかった。
ウＳＰＥＥＤＩ計算結果の公表（甲Ａ１の１・本文編２６３頁，甲Ａ１の２・本文編２２７，２２８頁）
ＳＰＥＥＤＩの計算結果については，平成２３年３月２３日の公表以前から，その公表につき関心が高まっていた。
政府が保有するＳＰＥＥＤＩ試算結果の公表については，平成２３年３月下旬頃から検討が開始され，文部科学省，保安院及び安全委員会は，福山官房副長官，伊藤危機管理監らと，ＳＰＥＥＤＩ試算結果の公表及び行政機関の保有する情報の公開に関する法律に基づきＳＰＥＥＤＩ試算結果について情報公開請求があった場合の対処方針につき協議した。その協議の過程において，平成２３年４月中旬頃までに，①放射性物質の単位量放出（１Bq/h）を仮定した定時計算の結果については公開，②モニタリング結果を用いて放出源情報を逆推定し，その推定値を基にＳＰＥＥＤＩにより積算線量等の値を計算した結果については，安全委員会が公表し得る程度に精度の高い計算結果が得られたと判断した時点で公表，③文部科学省，保安院，安全委員会等が様々な仮定を置いて行った計算結果については，実際の数値に基づくものではなく，混乱を招くおそれがあるので非公開，との方針が固まりつつあったが，②を除いて，同年４月下旬まで，ＳＰＥＥＤＩ試算結果は公表されないままであった。
他方，平成２３年４月５日，枝野官房長官の指示により，気象庁が実施した総量１Bqの放射性物質の放出を仮定した拡散予測結果が公表されたことや，同年４月下旬に，一部報道において，政府がＳＰＥＥＤＩによる計算結果を公表していないことが報じられたことなどを受け，文部科学省，保安院及び安全委員会は，再度検討を行い，平成２３年４月２５日，枝野官房長官に対し，ＳＰＥＥＤＩ試算結果の一部を公表する前記①ないし③の方針について了解を求めたが，枝野官房長官は，その方針を更に進めて，全てのＳＰＥＥＤＩ試算結果を公表するよう指示した。
これを受け，細野補佐官は，平成２３年４月２５日に行われた政府・東京電力合同記者会見において，ＳＰＥＥＤＩ試算結果の公表を発表し，以後，文部科学省，保安院及び安全委員会は，同年５月３日までに，それぞれのホームページにおいて，各機関が行ったＳＰＥＥＤＩ計算結果を公表した。
第２章本件設置等許可処分の違法性
第１国賠法１条１項の「違法」
国賠法１条１項にいう違法とは，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違反することをいい（最高１０７９号同２７年１２月１６日大法廷
判決・民集６９巻８号２４２７頁等参照），公権力の行使に当たる公務員の行為が同項の適用上違法と評価されるためには，当該公務員が職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と当該行為をしたと認め得るような事情があることが必要で第
１０９３号同５年３月１１日第一小法廷判決・民集４７巻４号２８６３頁，最高
７頁等参照）


第２原子炉設置許可処分及び変更許可処分に係る違法性の判断基準１原子炉を設置しようとする者は，内閣総理大臣の許可を受けなければならないものとされており（処分時炉規法２３条１項），内閣総理大臣は，原子炉設置の許可申請が，同法２４条１項各号に適合していると認めるときでなければ許可してはならず（同条１項），上記許可をする場合においては，上記各号に規定する基準の適用については，あらかじめ核燃料物質及び原子炉に関する規制に関すること等を所掌事務とする原子力委員会の意見を聴き，これを尊重してしなければならないものとされており（同条２項），原子力委員会には，学識経験者及び関係行政機関の職員で組織される原子炉安全専門審査会が置かれ，原子炉の安全性に関する事項の調査審議に当たるものとされていた（原子力委員会設置法（昭和５３年法律第８６号による改正前のもの）１４条の２，３）。また，処分時炉規法２４条１項３号は，原子炉を設置しようとする者が原子炉を設置するために必要な技術的能力及びその運転を適確に遂行するに足りる技術的能力を有するか否かにつき，同項４号は，当該申請に係る原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質（使用済燃料を含む。），核燃料物質によって汚染された物（原子核分裂生成物を含む。）又は原子炉による災害の防止上支障がないものであるか否かにつき，審査を行うべきものと定めている。原子炉設置許可の基準として，上記のように定められた趣旨は，原子炉が原子核分裂の過程において高エネルギーを放出する核燃料物質を燃料として使用する装置であり，その稼働により，内部に多量の人体に有害な放射性物質を発生させるものであって，原子炉を設置しようとする者が原子炉の設置，運転につき所定の技術的能力を欠くとき，又は原子炉施設の安全性が確保されないときは，当該原子炉施設の従業員やその周辺住民等の生命，身体に重大な危害を及ぼし，周辺の環境を放射能によって汚染するなど，深刻な災害を引き起こすおそれがあることに鑑み，上記災害が万が一にも起こらないようにするため，原子炉設置許可の段階で，原子炉を設置しようとする者の上記技術的能力並びに申請に係る原子炉施設の位置，構造及び設備の安全性につき，科学的，専門技術的見地から，十分な審査を行わせることにあるものと解される。
上記の技術的能力を含めた原子炉施設の安全性に関する審査は，当該原子炉施設そのものの工学的安全性，平常運転時における従業員，周辺住民及び周辺環境への放射線の影響，事故時における周辺地域への影響等を，原子炉設置予定地の地形，地質，気象等の自然的条件，人口分布等の社会的条件及び当該原子炉設置者の上記技術的能力との関連において，多角的，総合的見地から検討するものであり，しかも，上記審査の対象には，将来の予測に係る事項も含まれているのであって，上記審査においては，原子力工学はもとより，多方面にわたる極めて高度な最新の科学的，専門技術的知見に基づく総合的判断が必要とされるものであることが明らかである。そして，処分時炉規法２４条２項が，内閣総理大臣は，原子炉設置の許可をする場合においては，同条１項３号（技術的能力に係る部分に限る。）及び４号所定の基準の適用について，あらかじめ原子力委員会の意見を聴き，これを尊重してしなければならないと定めているのは，上記のような原子炉施設の安全性に関する審査の特質を考慮し，上記各号所定の基準の適合性については，各専門分野の学識経験者等を擁する原子力委員会の科学的，専門技術的知見に基づく意見を尊重して行う内閣総理大臣の合理的な判断にゆだねる趣旨と解するのが相当である。
（最高裁昭和６０第１３３号平成４年１０月２９日第一小法廷判決・民集４６巻７号１１７４頁参照）
２上記のとおり，原子炉設置許可処分，変更許可処分における安全審査に当たっては，原子力委員会の科学的，専門技術的知見に基づく意見を尊重して行う内閣総理大臣の合理的な判断にゆだねられていると解されることから，原子炉設置許可処分，変更許可処分が国賠法上違法とされるには，少なくとも当時の科学技術的水準や科学的，専門的知見に照らし，原子力委員会若しくは原子炉安全専門審査会における調査審議に用いられた具体的審査基準に不合理な点があり，又は当該原子力施設が上記の具体的審査基準に適合するとした原子力委員会若しくは原子炉安全専門審査会の調査審議及び判断の過程に看過し難い過誤，欠落があり，内閣総理大臣の判断がこれに依拠してされたと認められることが必要である一小法廷判決・民集５９巻４号６７１頁参照）。
第３本件設置等許可処分の違法性
１具体的審査基準
福島第一原発１号機ないし３号機の設置変更許可における安全審査の前提となった指針は，昭和３９年原子炉立地審査指針であり，同４号機の設置変更許可における安全審査の前提となった指針は，昭和３９年原子炉立地審査指針及び昭和４５年安全設計審査指針であった。