（甲Ａ８３，１０４，１０８９，乙アＡ５０，５９，６４ないし６６，１５２，１０１９，乙アＢ８５）
ｅ設置が義務付けられる局所排気装置は，①フードは石綿粉じんの発散源ごとに設けられ，かつ，外付け式又はレバー式のフードにあっては当該発散源にできるだけ近い位置に設けられていること，②排出口は屋外に設けられていること等の要件を満たすものでなければならず（特化則７条１項），フードの外側における石綿粉じんの濃度が抑制濃度（昭和４７年時点では，法の定めは２㎎／㎥（３３本／㎤相当）であったが，「特定化学物質等障害予防規則に係る有害物質（石綿およびコールタール）の作業環境気中濃度の測定について」（昭和４８年基発第４０７号）により，５本／㎤（約０．３㎎／㎥）とされた。その後，昭和５０年労働省告示第７５号により，５本／㎤が法令による規制値となった。そして，昭和５１年通達により２本／㎤（クロシドライトについては０．２繊維／㎤）と厳格化された。）を超えないものとする能力を有するものでなければならないとされた（同条２項）。
ｆさらに，局所排気装置を設置する場合には，設置する環境を整備しなければ，その装置の設計者が求める性能を発揮しなくなる場合がある。送風や採光が悪く，掃除も行き届かないといったような環境においては，局所排気装置の吸引気流によって堆積粉じんが作業場内に再飛散してしまうということもある（乙アＡ６０）。
ｇフードの次に重要になるのがダクトであるが，粉じんを吸引する局所排気装置の場合にはダクト内に粗い粒子が堆積してしまうことがあり，局所排気装置の性能を維持するためにはこれを掃除する必要がある。また，断面積が大きいほど搬送速度（ダクト内に粉じんを堆積させないために必要な風速）が小さくなるため，堆積が起こりやすくなる。しかし，反対に断面積が小さすぎれば圧力損失（空気が通るときの抵抗）が大きくなり吸引能力が低くなる。よって，ダクトの設計が不適切であれば，局所排気に必要な気流の確保ができなくなり，有害物がフードに捕捉されないという結果になる。また，適切な排風量（フードから単位時間当たりに吸引する空気の体積）が計算されていなければ，二次発じんを発生させる危険性もある。（乙アＡ６０）(ｳ)建築現場における局所排気装置の設置について建築現場においては，屋外作業については乱れ気流の影響が大きく，屋内作業場においても窓や扉等が取り付けられるまでは隙間風が入り，また，作業場所の移動や建材の運搬等により人や大きな物の移動が多いため，一般の工場と比べるとはるかに大きい乱れ気流が発生することから，このような乱れ気流に打ち勝って石綿粉じんを吸引するためには，制御風速を工場の場合に比べて大きくしなければならず，そのためには排風量も大きくする必要があり，ダクトを太くし，ファン，除じん装置及び運転に必要な電力を得るための受電設備のいずれも大きなものが必要となるため，設備が大がかりなものとなる。
また，乱れ気流の大きい建築現場において，これに対処するために，制御風速及び排風量を大きく（速く）した場合には，局所排気装置を稼働させることにより，作業場の床等に堆積した石綿粉じんを再飛散（二次発じん）させ，作業環境を悪化させる結果となる。
建築現場において，多くの石綿粉じんを発散させる電動工具（電動丸鋸や手持式電動研磨機）による石綿含有建材の切断，研磨等の加工作業について局所排気装置の設置を検討すると，前記電動工具は回転体を回転させながら建材に当ててその回転エネルギーで建材を加工するものであるところ，回転体が石綿含有建材に当たると石綿粉じんが発生し，回転体の周速度に等しい速度で接線方向に飛散する。このような場合には，飛散の向きに合わせて吸引するレシーバー式フードを用いる必要があるが，これを有効に活用するためには，フードの開口面の大きさが粉じんの飛散方向を全てカバーし，かつ，粉じんが全てフードの開口面に飛び込むように工具を使用しなければならない。粉じんの飛散方向を全てカバーしていない場合には，電動工具を使用して発生した石綿粉じんを発散源で捕捉するために必要な制御風速が非常に大きくなる。また，それだけの排風量を確保するとなると，容量の大きなファンやダクト等が必要なことはもちろん，仮設電源では容量が足りず受電設備が必要となる可能性がある。
作業台にフードを取り付けて局所排気装置付作業台とすることも可能であるが，手持式電動工具を使用する作業では粉じんの飛散方向が限定できないため，粉じんを完全に捕捉するためには囲い式フードが望ましいところ，通常建築現場で取り扱われる建築資材の大きさをカバーするためには，フードも大きいものが必要となり，また，粉じんの飛散方向が吸引口に向かわない場合に囲い式フードの中から粉じんが飛散しないようにするためには，吸引口へ粉じんを引き戻すために飛散速度に応じた大きさの制御風速が必要となる。また，囲い式であってもフードの開口面が大きい場合には，その分必要な制御風速は大きくなる。
（乙アＡ６４，６５，１０１９）
(ｴ)移動式の局所排気装置について
局所排気装置に車輪（キャスター等）を取り付けて移動可能としたものが，移動式局所排気装置である。建築現場のように作業場所が短期間で移動する場合には，据置式の局所排気装置での対応は困難であることから，局所排気装置を移動式のものとして設計することは有効な手段といえる。しかし，前記のように，建築現場における乱れ気流の大きさや電動工具使用時における石綿粉じんの飛散方向等に加え，建築現場に持ち込まれる建材（石綿含有成形板等）は，概ね短辺が１ｍ程度，長辺が２ｍ程度の大きさかそれ以上あるものが多いと考えられることからすれば，その加工時に発生する石綿粉じんを発散源付近において，周囲に拡散する前に捕捉するためには，フード，ダクト，除じん装置等のいずれも相当大きなものが必要となり，これらを用いた局所排気装置は相当な大きさの設備となる。（甲Ａ２３６，１２４１，乙アＡ６４，１０１９の２２頁ないし２６頁・４５頁ないし４８頁）
カ作業環境測定（粉じん濃度測定）について
(ｱ)規制の内容
ａ昭和４７年，安衛法６５条により，事業者に対し，有害な業務を行う屋内作業場その他の作業場で，政令で定めるものについて，労働省令で定めるところにより，空気環境その他の作業環境について必要な測定をし，及びその結果を記録しておく義務が定められた。そして，安衛令２１条において，前記「有害な業務を行う屋内作業場」として，土石，岩石又は鉱物の粉じんを著しく発散する屋内作業場（同条１号），石綿を製造し，又は取り扱う屋内作業場（同条７号，別表第３第３号２）が規定された。


また，昭和４７年，特化則３６条において，事業者に対し，石綿を含む特定化学物質等を製造し又は取り扱う屋内作業場について，６月以内ごとに１回，定期に，石綿等の空気中における濃度を測定し，その都度，測定日時及び測定結果等を記録し，これを３年間保存しなければならない旨定められた。これにより，建築現場についても，前記「屋内作業場」に該当すれば，事業者は，粉じん濃度を測定する義務を負うこととなった。
ｂ昭和５０年，安衛法の改正によって，作業環境測定は労働大臣の定める作業環境測定基準によることとされ，作業環境測定基準は，昭和５１年に労働省の告示として制定され，石綿を含め各物質ごとに，測定点，捕集方法，分析方法など測定の方法が定められた（甲Ａ７７の２）。
昭和６３年法律第３７号により，安衛法の改正が行われ，同法６５条の２により，事業者は，労働大臣の定める作業環境評価基準に従って作業環境測定の結果の評価を行わなければならず，当該評価に基づいて，労働者の健康を保持するために必要があると認められるときは，労働省令で定めるところにより，施設又は設備の設置又は整備，健康診断の実施等の適切な措置を講じなければならないこととされた。この改正に基づき，「作業環境評価基準」（昭和６３年労働省告示第７９号）が定められ，これによって昭和５９年に導入された管理濃度に基づく作業環境管理が法制度として組み入れられた。同基準は一部の規定を除き昭和６３年１０月１日から施行され，同基準の定める石綿の管理濃度は，５μ以上の繊維として２本／㎤（クロシドライトにあっては，０．２本／㎤）とされた（同基準２条，別表の５）。ｃ平成１６年，厚労省は，「管理濃度等検討会」の報告書（平成１６年３月付け）を踏まえて，平成１６年１０月１日付け平成１６年厚生労働省告示第３６９号により，作業環境評価基準の一部を改正し，石綿の管理濃度を２本／㎤から０．１５本／㎤に引き下げ，当該管理濃度は平成１７年４月１日から適用された。
ｄ厚労省は，屋外作業場等については，屋内作業場等と同様に有害物質等への曝露による健康障害の発生が認められていることを前提に，屋外作業場における作業環境管理の必要性があるとして，「屋外作業場等における作業環境管理に関するガイドラインについて」（平成１７年基発第０３３１０１７号）を発出した。
屋外作業場等における作業環境管理に関するガイドラインにおいては，測定対象となる屋外作業場等（安衛法等で作業環境測定の対象となっている屋内作業場等以外の作業場。具体的には，屋外作業場（建家の側面の半分以上にわたって壁等の遮へい物が設けられておらず，かつ，ガス・粉じん等が内部に滞留するおそれがない作業場を含む）のほか，船舶の内部，車両の内部，タンクの内部等をいう。）に，石綿を製造し若しくは取り扱う屋外作業場等であって，当該屋外作業場等における作業又は業務が一定期間以上継続して行われるものが該当する旨定め，屋外作業場等における作業環境の測定方法について，屋外作業場等において取り扱う有害物質の濃度が最も高くなる作業時間帯において，高濃度と考えられる作業環境下で作業に従事する労働者（測定の対象となる物質を取り扱う労働者）全員の呼吸域を測定点として同領域に個人サンプラーを装着し，１０分間以上継続して測定すること等とし，測定点ごとに測定結果と管理濃度等とを比較することで作業環境測定の結果を評価し，その結果測定値が管理濃度等を１以上の測定点で超えた場合に講ずべき措置を定め，さらに，作業環境測定の結果及びその評価に基づく必要な措置については，衛生委員会等において調査審議するとともに，関係者に周知することとした。なお，同ガイドラインにおける石綿の管理濃度は，前記平成１６年厚労省告示３６９号と同様，５μｍ以上の繊維として０．１５本／㎤とされた。
(ｲ)作業環境測定の位置づけ等
作業環境測定は，飽くまで作業環境を改善するための対策を講ずる前提として，作業環境中に有害要因がどの程度存在し，そこで働く労働者がこれらの有害要因にどの程度曝露しているのかといった情報を収集するために実施されるもので，単に測定をすること自体が目的となるものではない。測定を行った結果を労働者の健康障害の防止に役立てるためには，①測定機器ないし測定技術が，正確な測定が可能であり，かつ，一般の事業場でも使用できるような簡単な操作方法，性能を持ったものでなければならず，②その測定場所の空気環境の状態を客観的に表す測定方法が決められなければならず，③測定の結果を評価できる濃度指標，すなわち評価基準が定められていなければならない，そして，④このような評価の結果，改善を要するような状態であれば，即時に改善措置を執り得る状況にあることも必要とされる（乙アＡ７８）。(ｳ)環境濃度（作業環境測定）と個人曝露濃度（個人曝露濃度測定）に
ついて
ａ環境濃度は，作業者の近傍の粉じん濃度の分布を測定して，作業場の平均濃度を求めたものであり，個人曝露濃度は，１日の作業時間中に労働者が曝露する平均濃度である。個人曝露濃度測定については，作業者個人が実際に吸い込んだ量を測るものではない。環境濃度と個人曝露濃度との間には正の相関関係があるが，粉じんの種類，発生状況，発生源と作業者との位置関係あるいは粉じんの拡散の状況などの相違により，環境濃度は同じであっても個人曝露濃度が作業者によって大きく異なることがある。（乙アＡ４８，７７）
ｂ作業環境測定によって得られた測定結果は，作業環境における全体的な状態を把握するものであり，作業者の曝露濃度を反映するとは限らないが，その作業場の空気中に含まれる有害物質の状態や，設置された局所排気装置等の効果の判定などにも用いることが可能となる。一方，個人濃度測定によって得られた結果は，ある一部の作業者についての測定結果であるから，実際に吸入する有害物質の量は，作業ごと，労働者ごとに大きく異なるため，その測定結果をもって測定対象外の労働者も含めた当該作業場の全ての作業者に対する具体的な対策として反映させることは困難である。（乙アＡ７７）
ｃアメリカやイギリスでは，作業環境測定ではなく個人曝露濃度測定を採用し，それに基づく労働衛生管理が行われている。アメリカのＮＩＯＳＨの提唱する曝露管理の方法は，まず作業環境中に化学物質が放出されている可能性があるか否かを調査し，放出がないと判断されれば曝露濃度は測定せず，放出されていると判断された場合でも，インダストリアルハイジニスト（労働衛生管理の専門家）によって，従業員全員の曝露がアクションレベル（許容曝露限界値の約２分の１）以下であると判断される場合には，曝露濃度を判定する必要は原則としてないとされている。


なお，我が国において採用されている作業環境測定方法は，作業場内の複数の定点で行う方法をとっており，これはＮＩＯＳＨのマニュアルに従った測定方法と比較して，優とも劣らない方法であると考えられる。
（甲Ａ２７０，乙アＡ７７）
(ｴ)建築現場における作業濃度測定について
建築現場においては，労働者が行う作業が短時間で変わっていく場合や作業場所が移動する場合が多いことから，個人サンプラーにより有害物質の濃度を測定しても，複数の作業場所での濃度の平均となってしまい，呼吸域で測定したとしても，その測定結果が何を意味しているのか，測定結果から何が評価できるのかを判断することは容易ではない。また，建築現場においては，多種多様の職種の建築作業従事者が存在し，作業者ごとに作業場所や作業内容が異なり，それぞれ短時間で変化していくことが多いことから，作業者の一部の数人に対して１日から数日の個人曝露濃度測定を実施したとしても，その得られた測定結果が必ずしもその建築現場の代表性を持っているとはいえず，一方で，毎日測定することも現実的ではないといえる。（乙アＡ７７）
キ防じんマスクの着用について
(ｱ)規制の内容
ａ昭和２２年，旧安衛則においては，事業者に対し，粉じんを発散し，衛生上有害な場所における業務において，その作業に従事する労働者に使用させるために，防護衣，保護眼鏡，呼吸用保護具等適当な保護具を備えるべき義務（同規則１８１条）及び前記保護具について，同時に就業する人数と同数以上を備え，常時有効且つ清潔に保持すべき義務（同規則１８４条）が定められ，一方で，労働者に対し，粉じんを発散し，衛生上有害な場所における業務に従事する際，その就業中保護具を使用すべき義務（同規則１８５条）が課されていた。そして，事業者が前記義務に違反した場合（旧労基法４２条，１１９条１号）のみならず，労働者が前記義務に違反した場合にも罰則が定められていた（旧労基法４４条，１２０条１号）。昭和４６年に制定された旧特化則においては，石綿を製造し，又は取り扱う作業場には，石綿粉じんを吸入することによる障害を予防するため必要な呼吸用保護具を，同時に就業する労働者の人数と同数以上備え付け，常時有効かつ清潔に保持すべき義務を負う旨定められた（同規則３２条，３４条）。昭和４６年通達においては，「呼吸用保護具」とは，ホースマスク，防毒マスクおよび防じんマスクをいう，とされた。
その後，昭和４７年に安衛法，安衛令及び特化則が制定され，安衛則において，事業者に対しては前記旧安衛則と同様に，粉じんを発散する有害な場所における業務においては，当該業務に従事する労働者に使用させるために，保護衣，保護眼鏡，呼吸用保護具等適切な保護具を備える義務（同規則５９３条），同時に就業する労働者の人数と同数以上の保護具を備え，常時有効かつ清潔に保持する義務（同規則５９６条）が定められ，これに違反した場合の罰則も定められていたが（安衛法２２条，１１９条１号），当該保護具を労働者に対して使用させる義務の定めはなかったところ，粉じんを発散する有害な場所における業務に従事する労働者に対しては，旧安衛則と異なり，事業者から当該業務に必要な保護具の使用を命じられたときには，当該保護具を使用しなければならないとされた（同規則５９７条）。なお，労働者が前記義務に違反した場合の罰則については，安衛法２６条及び１２０条１号により定められていた。また，特化則においても，４３条及び４５条により，事業者に対し，石綿を製造し，又は取り扱う作業場に，石綿粉じんを吸入することによる労働者の健康障害を予防するため必要な呼吸用保護具を同作業場において同時に就業する労働者の人数と同数以上備え，常時有効かつ清潔に保持する義務を負う旨定められていたものの，これを労働者に使用させることを義務付ける定めは置かれていなかった。そして，これらの規制内容は，昭和５０年の安衛則及び特化則改正後においても変更されることはなかった。ただし，昭和５０年の安衛令及び特化則の改正により特定化学物質等作業主任者を選任すべき対象作業が広がり，事業者に対し，石綿含有率５％を超える石綿含有製品等を製造し又は取り扱う作業について，特定化学物質等作業主任者を選任し，保護具の使用状況を監視させる義務が定められた（昭和５０年改正特化則２条２項，別表第１第４号）。これに関し，昭和５０年基発第１１０号では，石綿を建築物内外装工事に使用する場合であって，石綿成形品の貼付け等発じんのおそれのない作業等のような，特定化学物質等のガス，蒸気，粉じん等に労働者の身体が曝露されるおそれがない作業については，昭和５０年改正安衛令６条１８号の特定化学物質等を「取り扱う作業」には当たらないとされた。
そして，平成７年，特化則の改正により，事業者に対し，石綿含有率１％を超える石綿含有製品等の切断等の加工作業等（平成７年改正特化則３８条の８第１項各号に規定する作業）に労働者を従事させる場合には，当該労働者に呼吸用保護具等を使用させるべき義務が定められ（平成７年改正特化則３８条の９第１項，２項），労働者に対しては，前記義務に従って事業者から保護具等の使用を命じられたときはこれを着用すべき義務が定められた（同条３項）。なお，平成１７年，石綿則は，４４条及び４５条において，事業者に対し，石綿を製造し，又は取り扱う作業場において，当該石綿粉じん等を吸入することによる労働者の健康障害を予防するため必要な呼吸用保護具を，同時に就業する労働者の人数と同数以上備え，常時有効かつ清潔に保持しなければならない義務を定め，１４条により，事業者に対し，労働者を石綿等（石綿含有率１％を超える石綿含有製品等）の切断等の作業に従事させるときは，当該労働者に呼吸用保護具を使用させなければならないとし，労働者は，事業者から呼吸用保護具の使用を命じられたときには，これを着用しなければならない旨定めた。
ｂ昭和５１年通達においては，環気中石綿濃度が２繊維／㎤（クロシドライトにあっては０．２繊維／㎤）を超える作業場所で石綿作業に労働者を従事させるときには特級防じんマスクを併用させ常時これらを清潔に保持するよう指導させること，とされた。
昭和６１年通達においては，石綿及び石綿を含有する建材の取扱い作業者には，防じんマスク（国家検定品）を使用させ，当該防じんマスクの選定に当たっては，顔面への密着性が良好なものを選ぶこととされ，さらに，粉じんの発散が著しい場合には，送気マスク（エアライン・マスク）を使用させることが望ましいとされた。
(ｲ)防じんマスクの性能


被告国は，各労働省告示において，防じんマスクの規格を定めていたところ，その粉じん捕集効率（粒子捕集効率。防じんマスクの外側から，粉じん（粒子状物質）を含んだ空気がろ過材（フィルター）を通過した時に，ろ過材で捕集できた粉じんの割合）につき，①昭和２５年には，ろじん効率が９０％以上のものを第一種マスク，６０％以上のものを第二種マスクと定め，②昭和３０年には，吸気抵抗及びろじん効率の適合基準に応じて１種から４種までの種別を設けた上で，ろじん効率につき，９５％以上のものを第１種，９０％以上のものを第２種，７５％以上のものを第３種，６０％以上のものを第４種と定め，③昭和３７年には，重量及び性能（圧力差，粉じん捕集効率等）に応じて等級を分けた上で，粉じん捕集効率につき，９９％以上であれば特級，９５％以上であれば１級，８０％以上であれば２級と定め，④昭和４７年には，粉じん捕集効率につき，９９．５％以上であれば特級，９５％以上であれば１級，８５％以上であれば２級と改訂し，④昭和５８年には，一律に粉じん捕集効率を９５％以上と定め，⑤昭和６３年の規格改正においては，粉じん捕集効率（粒子捕集効率）について変更はなく，⑥平成１２年には，粒子捕集効率につき，９９．９％以上がＲ３，９５％以上がＲ２，８０％以上がＲ１と定められた。
また，昭和５９年に発行された「労働科学」６０巻１２号に掲載された「防じんマスクの顔面への密着性に関する研究」においては，昭和５９年１月３０日基発第４８号「防じんマスクの選択・使用について」では，防じんマスクの顔面への密着性の検査は，定性的な陰圧法によって行うよう規定され，この方法によって密着性が良好と判定された場合，粉じんの面体内への侵入率は１％以下と推定されるとされた（乙アＡ２０７の５６７頁）。
(ｳ)防じんマスク着用上の問題点
防じんマスクには，以下の文献等によって示唆，指摘されているとおり，通気抵抗による息苦しさや，重量による不快感，視野障害等により，作業者がこれを着用して作業に従事することを阻害する要因が存在する。ａ労働科学研究所の主任研究員であった医学博士三浦豊彦編「労働衛生保護具－選び方・用い方の理論と実際－」（昭和３０年９月発行）においては，三浦豊彦らの研究室で鉱山の坑内夫について調査したところ，通気抵抗（毎分空気を３０ℓの速度で通した時の抵抗）１０㎜（水柱）以上を示すマスクを着用した場合には５０％以上の人が呼吸困難を訴えていること，マスクの重量が１２０ｇ以上になると５０％の人が使用中に重いと感じること，マスクを着けたときの視野障害が作業中にマスクを脱がせたりする原因になること，及び，労働が激しいと呼吸も激しくなるため，マスクの抵抗が相当身体にこたえてくることや，大きな呼気量となるような労働の場合にはマスクの抵抗の比較的小さなものを選ばないと結局使用できない結果となることが指摘された。また，濾層を一々捨てる形式のマスクを除いて濾層の手入れは防じんマスクにとって極めて重要であり，手入れの良否がマスクの性能に大きな影響を及ぼすこと，及び，マスクの手入れは呼吸の苦しさに大きく影響し，ひいてはマスクを使用したがらない原因ともなるから，こうした教育を忘れてはならないとされた。（甲Ａ３３０の４６頁・４７頁・５６頁ないし６０頁）
ｂ労働省労働基準局労働衛生課監修日本保安用品協会発行の「労働環境の改善とその技術－局所排出装置による－」（昭和３２年９月発行）においては，防じんマスクは作業をする際に身につけるものであるため，作業者にとってはどうしてもある程度邪魔になること，どんなによいマスクでも呼吸抵抗や視野障害があり，重みも感じること，また，その性能を確実に維持することは容易ではないことが指摘されている（甲Ａ１０４の０－４）。
ｃ倉田正一らによる「職業病管理」（昭和３６年７月発行）においては，「保護具と恕限度：上記の施設や工程等の改善が講ぜられない場合（例えば坑内，船艙内）とか，粉じんを減少せしめる方途が失敗したような場合には防じんマスクなどの保護具を用いなければならない。しかし経験者はご存じであろうが，労働者はわかってはいてもなかなかマスクをつけたがらないものである。このことは，それが負担であり，能率をおとす可能性があるからである。またたとえ使っていても弁などの故障を知らずにいると，大量の粉じんを吸入する危険がある。従って保護具はやむを得ない時に使用せしめるもので，むしろ環境改善に力を入れるべきである。」とし，やむを得ない状況とは，恕限度により判断するのが妥当であると考えるとされた（甲Ａ２０の５４頁・５５頁）。
ｄ昭和５９年４月に日本石綿協会が発行した「せきめん」Ｎｏ．４６０に掲載された「ＡＩＡ保健・安全出版物推奨する管理手順第９号（ＲＣＰ９）石綿製品の製造・使用に際して用いる防護装置」においては，「装置のつけ心地は特に，かなりの時間着用しなければならない場合に重要な評価基準である。フェース・ピースは，着用する人の顔形によって，同じものでもつけ心地が変わるであろう。長期防護をせざるを得ない場合，たとえ予測濃度がこの程度の防護まで必要としなく   ても，   より快   適にす   るには   正圧措   置を用   いるこ   とが望   ましい。」とされた。なお，正圧防じんマスクとは，空気がフィルターを通し加圧供給（通常バッテリー駆除ポンプ）されるものをいい，交換可能なフィルターが付いた負圧（口鼻）マスクとは区別されている。
（甲Ｃ１の４６０）
ｅ労働省労働基準局安全衛生部労働衛生課監修「建設業における粉じんによる疾病の防止粉じん作業特別教育用」（昭和６１年７月初版発行，昭和６３年１０月第４版発行）においては，防じんマスクの適正な使用方法として，「作業内容や作業強度などを考慮し，吸排気抵抗，重量，視野などその作業に適したものを選びます。吸排気抵抗については，その他の条件が許せばできるだけ少ないものを，重量については着用者の負担という観点からすると，軽ければ軽いほどよいでしょう。」とされた（甲Ａ３２８の３６頁）。


ｆ日本石綿協会安全衛生委員会石綿含有建材料小委員会が石綿含有建材料の建築工事の施工マニュアル作成の前段階としてまとめた「石綿含有建材料調査報告書（施工現場等における実態調査）」（昭和６３年５月発行）においては，「これまでの切断作業時の防じんマスク着用は，その必要性が言われながら実際の施工現場において励行されない場合があった。その理由は入手についての問題もさることながら，防じんマスクを着用した場合に伴う息苦しさから着用したがらない施工員がいることもその一因である。」，「当該材料の切断作業を行う場合は，石綿が含まれていない場合であっても，それ以外の一般鉱物性粉じん吸入防止のために，防じんマスク着用の励行が必要であり，施工員に対する一層の教育指導が望まれる。」とされた（甲Ａ１２４１の６８頁，乙ケ４）。
(ｴ)建築現場における防じんマスクの備付け及び着用状況
ａ備付状況
昭和４６年９月発行の「労働の科学」２６巻９号に掲載された内藤栄治郎の「石綿障害予防対策の現状と関係法規」と題する論文によれば，昭和４６年１月から同年３月までの石綿取扱い事業場産業別監督指導結果によれば，建設業の監督事業場数１２事業場において，石綿取扱い労働者数１３４，呼吸用保護具の必要備付数は１００であったのに対して既備付数は５４であり，設置率は５４％とされた（甲Ａ８２）。
ｂ着用状況
(a)東は，「日出ずる国の産業保健」平成１８年４月号「石綿からみた世界(4)：加工現場調査１９８５－１９８６」において，昭和６０年から昭和６１年の建築作業等に関し，「日本石綿協会の会員企業には，一部の断熱施工などを除けば，ゼネコンや建設施工関係企業は含まれていませんでした。当時から，石綿に関して最もリスクの高い作業者集団を抱えているのは，紡織を除けば建設と造船であると考えられていました。石綿の危険性についての十分な知識はなく，また，より早く作業するために電気ノコギリなどでマスクを装着せずに石綿含有製品を切断することが一般的に行われていました。また船内や屋内の作業では，配管工や電気工を含め高い曝露をうけやすい作業環境でした。日本の学会発表などで報告された事例もこうした作業者が多いと考えます。現場では，本来は禁止されている作業であっても実際には行われているケースを耳にしました。また，船内や屋内の作業では，配管工や電気工を含め高い曝露をうけやすい作業環境でした。」，「現場の加工で大きな問題がある建材に壁材があります。日本の家屋はハウスメーカーによって基本規格が異なり，どうしても寸合わせが必要となります。例えば，１メートルは１０２㎝から９８㎝まで各社によって規格が異なり，畳のサイズは１００種類を超えています。壁材は厚みがあり，ボードとしての密度も異なり，長い面を切断することもあり，きれいな断面とすることが必要で，切断加工では屋根材のように割断することは出来ません。このため，電気ノコギリによる切断が最も作業効率がよく，一方，ノコギリに吸引装置や粉じん発生抑制装置を装着すると効率が落ちることから，歩合制で働く大工など現場作業者はこうした発じん防止対策を採用しませんでした。また，個人曝露保護具の着用についても，息苦しい，短時間作業では励行しにくい，面倒であるなどから実施率は低いものでした。建屋内の作業では曝露が高くなることの他，屋外でも周辺を汚染する発じんが起こり得ることから問題が大きいと考えられました。」と述べた（甲Ａ３１９）。(b)昭和６３年に発行された「労働衛生」２９巻８号に掲載された久永らによる「アスベストに挑む三管理   環境管理と作業管理－建築業の現場を中心に－」によれば，全京都建築労働組合と三重県建設労働組合によるアンケート調査では，石綿粉じんの吸入が「よくある」と回答したのは，京都では６５００人（アンケート回答率６０％）中８．９％，三重では７４１１人（アンケート回答率７９．３％）中１３．７％であり，「時々ある」と回答したのは京都が２９．１％であり，三重では２６．４％であった。そして，石綿粉じんの吸入が「よくある」と「時々ある」と回答した者のうち，粉じん曝露時に防じんマスクを使用する者は，「毎回」が京都で０．８％，三重で２．４％，「時々」が京都で６．８％，三重で７．５％であり，ガーゼマスクの着用については，「毎回」が京都で０．７％，三重で７．２％，「時々」が京都で３０．１％，三重で２４．８％であり，何もしない者が半数以上であった。同調査結果に関しては，「呼吸用保護具の使用は根本的な解決ではないが現状では重要である。」とされた。（甲Ａ４３０）
(c)千田忠男らによる「町場建築のアスベスト作業」（平成元年発行。「月刊いのち」Ｎｏ．２６７所収）において，昭和６３年に，全建総連東京都連に加盟する組合員のうち同年７月度と８月度のいずれかに組合の機関会議等に参加する者を調査対象として実施したアンケート（回答者数４２４名，うち３６１名分を集計）の結果として，①木造建築で「粉じんの出る所で作業する時にマスクをつけている」と回答した者は１５７名（４７．６％）であったが，着用しているマスクが「防じんマスク」であると回答した者は８６名（２８．４％）であり，木造建築に従事する者（３３０名）の約４分の１のみが効果のあるマスクをつけていることになること，②鉄骨建築に従事する者のうち，粉じんの出る所で作業する時にマスクを「いつもつけている」者はわずかに２名（１．９％）であり，「ひどいときだけつける」とする者（３３名）とあわせてマスクを着用する者は３割程度であり，しかも効果のあるマスクをつける者だけをみるとわずか２１名（２０．０％）にしかすぎなかったことが述べられた上，調査結果の特徴として，石綿粉じんを吸入しないようにするための対策をみると，効果のあるマスクを着用する例はわずか２割前後と少なく，大部分は無防備のままで粉じん作業に従事していることが判明した，とされた。なお，当該アンケートの回答者は全て男性であり，５０歳以上が６割前後と高齢層にかたよっており，また，職種は，「   大工」が２３９名（６６．２％）と大半を占め，「鳶」が２６   名（７．２％），「左官」，「塗装」，「板金」の順であったとされ，働き方では，親方が２７４名（７５．９％）と多く，次いで一人親方が１１５名（３１．９％）であり，職人は６５名（１８．０％）であった。（乙アＡ２４８）


(d)外山尚紀らによる「住宅建築現場における建設労働者の粉じん曝露に関する検討」（平成１３年７月１０日発行。「勞働科學」第７７巻第７号所収）には，神奈川県横浜市に平成１１年７月から平成１２年２月にかけて施工された鉄骨造地上２階地下１階総床面積１５０㎥の住宅の建築現場において，建築期間中の１２日間，塗装工，造作大工，鉄工，サッシ工，左官工の５職種について，溶接，石膏ボード加工，ラムダ（外壁材）加工，木毛セメント加工，粉体投入，清掃，釘打ちの作業と一部その混在作業の際に，労研ＴＲ個人サンプラー（個人濃度測定時），労研ＴＲサンプラー（定点濃度測定時），レーザー粉じん計（定点濃度測   定時），データロガー（定点濃度測定時）を使用して測定した結果及びその検討が記載された。
同調査を行った建築現場において，外山尚紀らは，「粉じん作業は作業者の任意の場所で随時行われており，管理されていなかった。また，排気装置などの対策は行われておらず，国家検定合格の標章の付いた防じんマスクを使用している作業者は確認されなかった。」，「ガーゼマスクを使用している作業者は多く見られ」た，とした。
（甲Ａ２４２）
(ｵ)防じんマスク着用の必要性に関する建築作業従事者の認識千田忠男らによる「町場建築のアスベスト作業」（平成元年刊。「月刊いのち」Ｎｏ．２６７所収）における聴き取り調査の結果によれば，安全衛生対策については，「アスベスト粉じん曝露に対する安全衛生対策を考えると，現場の７～８割の人が，アスベストの「こわさ」を知らないと思われます。ですから，マスクをしていると，「お前，何しているんだ？」ということになり，笑われてしまうという状態です。具体的な対策としては作業後の作業者の着替えや作業着の洗濯，帰宅後の入浴などが行われていますが，防じんマスクはあまり普及していません。さらにタオルやガーゼマスクで十分であると考える者も多いようです。マスクをしている場合にどれ位の期間で新しいものに交換するかも大切であり，毎日毎日同じマスクをつけている例もみられます。」との回答があった。
一方で，全建総連東京都連に加盟する組合員のうち同年７月度と８月度のいずれかに組合の機関会議等に参加する者を調査対象として実施したアンケートの結果では，石綿粉じんが有害であるとする認識を「アスベストが肺がんをおこすことを知っているか」という質問で代表させた結果，「よく知っている」と回答した者が１５１名（４１．８％）で，「少し知っている」とする者も併せて９割の者が石綿粉じんの有害性を認識していることが窺われたとされた。
（乙アＡ２４８）
ク建材メーカー等による警告表示について
(ｱ)規制の内容
ａ安衛法５７条本文により，健康障害を生じるおそれのある物に対する警告表示が定められていたところ，昭和５０年改正安衛令１８条２号の２及び同施行令１８条３９号及び同条２号の２，昭和５０年改正安衛則３０条，同規則別表第２第２号の２及び同規則３２条２号の２により，石綿含有率５％を超える石綿含有建材等がその対象に含められた。警告表示の具体的内容については，昭和５０年表示方法通達において，名称，成分，含有量，表示者の氏名又は名称及び住所のほか，局所排気装置の設置や防じんマスクの着用等を「注意事項」として以下のとおり記載すべきこととされた。
「多量に粉じんを吸入すると健康を損なうおそれがありますから，下記の注意事項を守ってください。
１粉じんが発散する屋内の取扱い作業場所には，局所排気装置を設けて下さい。
２取扱い中は，必要に応じ防じんマスクを着用して下さい。３取扱い後は，うがい及び手洗いを励行して下さい。４作業衣等に付着した場合は，よく落として下さい。５一定の場所を定めて貯蔵して下さい。」
また，昭和５２年の改正により，安衛法５７条２項が設けられ，石綿等を容器に入れ又は包装する方法以外の方法により譲渡し，又は提供する場合には，労働省令の定めるところにより，名称，成分，含有量，表示者の氏名又は名称及び住所等を記載した文書を，譲渡又は提供する相手方に交付しなければならないと定められた。平成１７年に制定，施行された石綿則においては，３２条２項において，事業者は，石綿等を運搬し，又は貯蔵するときには，石綿等の容器又は包装の見やすい箇所に石綿等が入っていること及びその取り扱い上の注意事項を表示しなければならないとされた。ｂ昭和６３年通達においては，石綿を含有する建設用資材の製造者の団体に対して安衛法５７条の表示等の徹底につき指導を行っており，管内の製造業者に対して同様の指導を行うこと，とされた。平成４年通達においては，安衛法５７条による石綿製品の包装等への表示のほか，個々の石綿製品ごとに押印又は刻印されている石綿業界による自主表示「ａ」マークにより，石綿含有建材料であることを識別できることを周知徹底すること，とされていた。
(ｲ)業界の認識等
ａ日本石綿協会が昭和５４年１月に発行した「せきめん」第３９６号においては，「労働安全衛生法に基づく「石綿ラベル」は必ず貼布」との見出しで，石綿含有率５％を超える石綿含有製品等には，昭和５０年改正安衛法及び昭和５０年改正安衛則の規定により，その容器等に，また，昭和５０年改正特化則の規定により，石綿及び石綿製品を運搬等するときは容器又は包装の見やすい箇所に，ラベル又は印刷による表示をしなければならないこと等を記載した記事が掲載された（乙アＡ１４１）。
ｂまた，昭和５４年９月の「せきめん」第４０５号においても，「労働安全衛生法に基づく「石綿ラベル」は必ず貼布工場長特に注意が肝要」との見出しで，前記ａと同様の内容に加え，「本件従来ややもすると表示が忘れられ勝ちで，基準監督署係官の臨検にあい，処分の対称となる事例も発生しているので荷受側工場長においては本件特に注意が必要である。」との記事が掲載された（乙アＡ１４２）。
(ｳ)警告表示の具体的な実施方法
労働省労働基準局安全衛生部化学物質調査課編「改訂石綿含有建築材料の施工における作業マニュアル－石綿粉じん曝露防止のために－」（平成４年発行。平成８年１１月改訂）においては，製品の種類により実施している名称表示方法として，以下のとおり記載されていた（甲Ａ２４８）。
製品名表示方法    表示な   し
（石綿含有
率５％   以
下）
包装に記
パレット積みで
出荷の際文書を
はさみ込む
文書を相手
方に交付
請求納品書
に注意事項
を記載
石綿スレート    ○○    ○
住宅屋根用石綿ス
レート
○○
石綿セメントサイ
ディング


○○        ○
石綿セメント板
（内外装材）
○○
石綿セメントけい
酸カルシウム板
パルプセメント板    ○      ○
押出成形セメント
○○      ○
(ｴ)「ａ」マーク表示について
ａ日本石綿協会は，平成元年６月１６日に開催された第４７回安全衛生委員会において，昭和６３年から労働省の行政指導があった石綿含有建材の表示について，当協会加盟の建築材料を製造している各業界団体が自主的に，同年７月１日以降製造する石綿含有率５％を超える石綿含有建材１枚ごとに，施工時や解体時に作業者の健康管理をより促進することを目的として，欧州諸国で表示に使用されているものと同じ「ａ」マークを押印等表示することを決めた（甲Ｃ１の５２３）。ｂ平成元年６月１４日に発行された日本経済新聞において，「アスベスト入りの建材標示義務付け    業界がマーク」と題する記事が掲載された。同記事においては「建材業界が自主的に決めたアスベスト入り建材に表示されるマークはアスベストの頭文字を示す「ａ」。欧州諸国ではすでに定着している表示だ。」として，具体的な「ａ」マークの表示，対象となる建材，押印・刻印の開始時期等が記載された。また「労働省側がアスベスト含有率一％以上の建材にすべて表示を要請したのに対し，実際は五％以上のものが対象となり，行政側には不満の残る内容。」とも記載された。（甲Ａ３７７）
ｃ平成元年６月１日発行の「建築ニュース（京建労機関紙）」では，ａマークについて，「一般向けにその意味や取扱上の注意があわせて周知徹底されるとは約束されておらず，もともと英国標示の頭文字だけで業界内部の申しあわせに終わるおそれもあり，私たちがさらにがんばる必要があります。」として，日本石綿協会では，国民向けの広報に消極的であることが指摘された（甲Ａ１３１９）。ｄ日本石綿協会は，平成６年１２月５日に，“ａマーク”表示基準を「石綿含有率１重量％を超える建材」に拡大する旨をマスコミを含め広く一般に向けて表明した。日本石綿協会は，以前には石綿含有率５重量％以下の製品がなかったため，“ａマーク”表示の範囲については特に規定を設けていなかったものの，これに該当する製品が製造されるようになったことから，石綿使用の安全性を確保するため，自主基準を１％まで拡大し，平成７年１月１日より逐次実施すると説明した。（甲Ｃ１の５８８）
ケ建築現場における警告表示（作業現場掲示）について(ｱ)昭和５０年改正特化則３８条の３は，事業者は，石綿含有率５％を超える石綿含有製品等を製造し，又は取り扱う作業場には，①特別管理物質（石綿等）の名称，②特別管理物質の人体に及ぼす作用，③特別管理物質の取扱い上の注意事項，④使用すべき保護具を，作業に従事する労働者が見やすい箇所に掲示する義務を負う旨定めた。その後，平成７年には，石綿含有率１％を超える石綿含有製品等が規制の対象となった。
なお，労働省労働衛生課編「特定化学物質等障害予防規則の解説」においては，前記④以外についての掲示事項については，昭和５０年表示方法通達の当該部分と同一内容として差し支えないとし，前記④については，特別管理物質の取扱いの実態に応じ，保護具の名称を具体的に掲示するよう指導すること，と記載された（甲Ａ３４の１１１頁）。(ｲ)平成４年１月２０日に発行され，その後平成９年に改訂された労働省労働基準局安全衛生部化学物質調査課編「改訂   石綿含有建築材料の施工における作業マニュアル－石綿粉じん曝露防止のために－」においては，石綿含有建材の取扱い上の注意事項を記載した掲示板の記載例として，名称，成分，含有量の他，以下の記載が示され，さらに，石綿含有建材の施工場所では作業が２，３日の短期日で終わる場合が多いので，これらの内容を記載した携帯用掲示板を予め作成しておくと便利である旨指摘された（甲Ａ２４８の５０頁・５１頁）。「切断加工等の作業の際，長時間多量に粉じんを吸入すると健康を損なうおそれがありますから下記の注意事項を守って下さい。１．切断，加工の作業では移動式除じん装置を使用して下さい。２．取扱い中は，必要に応じて防じんマスクを着用して下さい。３．取扱い後は，うがいおよび手洗いを励行して下さい。４．作業衣等に付着した場合はよく落として下さい。
５．切断屑等は，一定の場所を定めて貯蔵して下さい。」(ｳ)なお，平成１７年に制定，施行された石綿則においては，３４条で，事業者に対し，石綿等を製造し，又は取り扱う作業場には，①石綿等を製造し，又は取り扱う作業場である旨，②石綿等の人体に及ぼす作用，③石綿等の取扱い上の注意事項，④使用すべき保護具を，作業に従事する労働者が見やすい場所に掲示する義務が定められた。
コ安全衛生教育について
昭和４７年，安衛法において，事業者に対し，労働者を雇い入れたとき及び労働者の作業内容を変更したときに，当該労働者に対し，労働省令で定めるところにより，その従事する職務に関する安全又は衛生のための教育を行う義務（同法５９条１項，２項），危険又は有害な業務で，労働省令で定めるものに労働者をつかせるときは，労働省令で定めるところにより，当該業務に関する安全又は衛生のための特別の教育を行う義務（同条３項）と，違反に対する罰則が定められた（同法１１９条１号，１２０条１号）。また，建設業については，新たに職務につくこととなった職長その他の作業中の労働者を直接指導又は監督する者（作業主任者を除く）に対し，①作業方法の決定及び労働者の配置に関すること，②労働者に対する指導又は監督の方法に関すること，③前記①及び②のほか，労働災害を防止するため必要な事項で，労働省令で定めるものについて，労働省令で定めるところにより，安全又は衛生のための教育を行う義務も定められた（同法６０条）。


そして，前記安衛法５９条１項に基づき，安衛則において，雇入れ時及び作業内容の変更時においては，①機械等，材料等の危険性又は有害性及びこれらの取扱い方法に関すること（同規則３５条１項１号），②安全装置，有害物抑制装置又は保護具の性能及びこれらの取扱い方法に関すること（同項２号），③作業手順に関すること（同条３号），④作業開始時の点検に関すること（同項４号），⑤当該業務に関して発生するおそれのある疾病の原因及び予防に関すること（同項５号），⑥前各号に掲げるもののほか，当該業務に関する安全又は衛生のために必要な事項（同項８号）等のうち当該労働者が従事する業務に関する安全又は衛生に必要な事項についての教育を行わなければならないとされた。一方，安衛則３６条においては，安衛法５９条３項による特別教育の対象となる事業に石綿の取扱い作業が含まれていなかった。
平成４年通達において，石綿含有建材の施工業務従事者に対する労働衛生教育実施要領を，事業者をはじめ安全衛生団体等に周知するとともに，当該教育の推進について指導・援助することが求められた。なお，平成１７年に制定，施行された石綿則においては，２７条により，事業者に対し，石綿が使用されている建築物又は工作物の解体等の作業に係る業務に労働者を就かせるときは，当該労働者に対して，①石綿等の有害性，②石綿等の使用状況，③石綿等の粉じんの発散を抑制するための措置，④保護具の使用方法，⑤前記①ないし④のほか，石綿等の曝露の防止に関し必要な事項について，当該業務に関する衛生のための特別の教育を行わなければならないと定めた。
(3)建設業一般についての特質について
ア建築作業の特徴
(ｱ)労働省職業安定局参事官室が，昭和４４年８月，建設労働の諸問題を解明し，総合的・基本的対策を検討するために，中央職業安定審議会・専門調査委員会建設労働部会の資料としてとりまとめた「建設労働の現状（未定稿）」（甲Ａ１１３５）によれば，建設業の本来的な性格として，①受注生産，個別生産であること（その生産物は，１つ１つがそれぞれ発注目的が違うように全く異なるものである。），②総合生産であること（多種類の資材を用い，それを多様の技術と生産工程によって組立て，総合して，１つの生産物として，かたち作るものである。），③移動生産であること（建設業における生産場所は，作ろうとする建設物の所在場所である。したがって，資材，器材，労働力等を，生産場所が変わるごとに，移動させて生産するものである。），④屋外生産であることが指摘されていた。
同様に，菊岡倶也「建設業」（昭和５５年刊）（甲Ａ１１１９）においても，建設産業の産業的特性として，建設業が本質的に受注産業であること，完成物が多種多様でかつ単品生産であること，土地（立地条件）への依存性が強いこと，前記各リスクを下請生産によって分散する性格，総合組立型の生産であること，労働集約型の屋外・移動産業であることを挙げている。
(ｲ)前記のような建設業の特性を踏まえて，立命館大学政策科学部のＷは，建設物が，他産業に比べて規模，構造，生産条件，需要の規模などの面で多種多様であり，品質管理の導入が困難であったことや，建設業の移動性によって，建築作業従事者の労働実態の把握を追跡することが困難となること，「屋外」でも作業が行われるため，他の産業に比べて自然的・人為的影響を受けやすく，屋内での産業活動に比べて，労働災害が発生する可能性も高いこと，建築物は一戸建てから高層ビルまで多種多様であり，また，職種によっては天井裏等の狭い場所において作業をすることもあるため，作業に従事する場所の広さも広狭様々であること，労働衛生設備などの設置が他の産業よりも一層費用がかかること等を述べ，建設業においては労働衛生設備等の装備に対してのインセンティブを与える必要があること等を指摘する。
（甲Ａ１１０８の１の２頁・３頁，証人Ｗ）
イ重層下請構造
(ｱ)建設業における下請制はその依存率が非常に高く，工程ごとの職業的分業の明確な建築工事では特に下請経営が多く，一工事の下請の数は少なくとも１０，多いときには数百に及ぶ。建築工事では，各部分工程の分業が，技術的にも職業的にもかなり明確であり，大工，左官，とびなど各部分工事のほぼ全部に，職別工事業による下請がおこなわれ，そのほか，電気，機械，管工事など設備工事も，各専門工事業に依存する。（甲Ａ１１０８の１の３頁，１１１８の２７８頁，１１１９の２０頁・２７頁ないし２９頁，１１３０，１１３５，１３０８）(ｲ)建設業の中核にあたる総合建設業者（総合元請業者）は建設業数全体の約１割にすぎず，残りの９割は下請企業群であり，そのために中小企業の割合が高く，また，小規模事業主又は個人事業主（一人親方）の占める割合が他産業に比して高くなっている。このような建設業の強い下請依存は，①受注生産・移動生産という建設生産の性格から，労働力その他の生産要素を元請が常時保有することがむずかしいこと，②受注生産にともなう危険分散・生産性の確保を行うこと，③建築工事がもつ多種多様性から，一企業レベルですべての必要生産能力を保有することが難しいことなどの諸特徴から発生している。注文生産や需要の変動性，不安定性等のリスクを分散させるために，建設業は自前の機材や労働力を常時保有することを避け，それらを下請に依存するという性格を強くもち，各下請も同様にそれをさらに次層の下請へと転嫁していくという構造をもつことが，建設業特有の重層下請構造をつくりだしてきたとされる。その末端には小規模事業者や個人事業主（一人親方）などの労働保護が及びにくい建設労働作業者が広範な層をなしている。（甲Ａ２１２，２４２，１１０８の１の３頁，１１１８の２６４頁・２６５頁・２７８頁，１１１９の１９頁・２０頁・２７頁ないし２９頁，１１３０，１１３５，１３０８）


(ｳ)建築工事現場においては，事故が多いが，その理由の一つは，直接労働の下請依存によって元請の労働管理が不徹底なことが挙げられている。労働者は多くの元請の経営内労働者ではない。元請は安全管理に無関心ではないが，直接生産工程の分担者である下請経営との間の責任の配分はあいまいであり，多種多様な業種が関わる重層下請構造によって，建設業における労務管理は著しく困難なものとなる。また，重層下請構造によって，そのピラミッドの末端におかれる小規模事業主や個人事業主（一人親方）ほど建築コスト削減の圧力を受けやすく，そのしわ寄せが労働安全衛生面に影響するとの指摘がある。（甲Ａ２１３，１１０８の１の４頁・５頁，１１３０，１１３５）
(ｴ)建設業特有の労働災害（材料の取扱運搬の事故，物の飛来・倒壊，墜落，動力・移動機械の事故等）が多いこと，その理由について，下請依存による元請の労働管理が不徹底であること（元請と下請との間の責任配分のあいまいさ）が大きいことは，昭和３８年の時点から指摘されている。
そして，建設生産が有期の注文生産であること，野外作業が中心となること等に加え，実際の建築工事が複雑な下請関係の下で中小零細企業によって行われる場合が多いという前記のような建設業特有の事情から，雇用関係の不明確，雇用形態の不安定，賃金不払い及び労働災害の多発，技能労働者の不足，福祉の立ち後れ等の問題が多く見られるという建設労働の実情に鑑み，その基本的な課題である雇用関係の明確化と雇用管理体制の整備を推進し，併せて建設労働者の技能の向上及び福祉の増進のための措置を積極的に促進し，その改善を図るという趣旨で，建設雇用改善法が昭和５１年１０月１日から施行された。
もっとも，その成果を，雇用促進事業団が実施した「建設業における雇用管理現状把握実態調査（５か年（昭和５８年から昭和６２年まで）のまとめ）」によってみると，元請から下請に対して行う安全衛生に関する雇用改善指導は，８２％の割合で行われたものの，雇用改善の指導は，一次下請だけに限られ，二次下請以下に対する指導はほとんど行われておらず，その結果，雇用の改善は，一次下請企業のレベルだけにとどまると同時に，雇用管理責任を負わされた一次下請企業は，それを回避するために自社の直用化・常用化を抑制し，雇用改善の遅れている二次以下に雇用を回す傾向が生じつつあるとの指摘もされている。（甲Ａ１３０の８４頁，１３４，２１３の１の１３９頁ないし１４１頁）
２判断
(1)規制措置の位置付け等
前記１(1)イのとおり，石綿粉じん曝露による健康障害を防止するためには，作業環境管理と作業管理に重点を置いた対策を執る必要があるところ，被告国は，昭和５０年時点において，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止のために，作業環境管理として，石綿含有建材の代替化，石綿吹付け作業の禁止，石綿取扱作業場への立入禁止，湿潤化，局所排気装置の設置の義務付けを行っており，加えて，作業管理として，防じんマスクに関する規制を行っていたことが認められる。また，警告表示や作業現場掲示，安全衛生教育及び作業環境測定に関する規制も行っているが，これらは作業環境管理ないし作業管理を適切に行いその実効性を高めるための役割を担うものであると解される。（前記１(2)）
そこで，被告国の前記規制が建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止措置として有効なものであったか否か等について，以下検討する。
(2)作業環境管理に関する規制について
ア石綿含有建材の代替化について
前記１(2)ア(ｱ)からすれば，昭和５０年改正特化則以降，被告国が，代替化努力義務を定める等して石綿含有建材について代替化を促進してきたことは認められる。
しかし，石綿の中でも危険性が高いことから特に代替化を進めることとされたクロシドライトについてさえ昭和６２年に業界が自主的に使用を中止するまではその使用が継続され，アモサイトについては，昭和５０年以降に使用する事業場は減少していったものの，平成５年に業界が自主規制を行って使用を中止するまでの間はその使用が継続されており，クリソタイルを含有する石綿含有建材については，増加する住宅建築等において耐火構造等に用いることが可能であったことや技術面での困難性及び代替品が石綿含有建材に比して価格が高かったこと等もあり，一部の種類のものを除き，代替化が進まず，被告国が平成１５年に石綿含有建材の原則禁止措置を執り，また，平成１８年に石綿含有率０．１％を超える石綿含有製品等の製造等を原則禁止するまでは，その製造販売等が継続され，建築現場において使用されていた。加えて，石綿含有成形板については，建材の石綿含有率が年々減少していったことは認められるものの，その含有率は平成元年時点においても１０％以上のものが多く，平成１５年に石綿含有建材の使用が原則禁止（ただし平成１５年改正安衛令の施行日以前に製造又は輸入された物については適用除外）となった時点においても，石綿スレート等については石綿含有率が１０％以上のものが存在していた。さらに，昭和５０年以降平成３年頃まで石綿含有建材の出荷量はむしろ増加しており，このような出荷量の増減は被告国の住宅供給政策等による建築物の着工数の増減に大きく影響されているといえる。（前記第３，１(2)，第４，１(2)ア）
以上のことからすれば，昭和５０年改正特化則によって石綿含有建材の代替化努力義務が定められ，その後被告国がこれを促進する通達の発出等を行ってきたことが，建築現場における建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露による石綿関連疾患の発生を防止する措置としての実効性を有していたということはできない。
イ石綿吹付け作業の禁止について
前記１(2)イ(ｲ)のとおり，業界団体は，昭和５０年改正特化則において石綿吹付けが原則として禁止される前である昭和４９年において，すでに自主的に吹付け石綿の施工を中止しており，遅くとも昭和５４年頃には，吹付け石綿については，ロックウール等に代替されることにより，製造が中止されたものと認められる。
しかし，石綿を含有するロックウール吹付け材や，ひる石やパーライトなどに石綿を混ぜた吹付け材については，昭和５０年改正特化則により石綿含有率５％以上の石綿含有製品等の吹付けが禁止された以降も，その石綿含有率を５％以下に低下させた製品が開発されて製造販売された結果，業界団体の自主規制により石綿が使用されなくなった平成元年頃まで使用が継続され，また，業界団体に加盟していない企業等の存在を考慮すれば，石綿を含有する吹付け材の使用が中止された時期は平成９年頃であるとされる（前記第３，１(2)，第４，１(2)ア）。


以上のことからすれば，昭和５０年改正特化則による石綿吹付けの原則禁止は，すでに業界団体が吹付け石綿の施工の中止及び吹付け石綿に主に使用されていたクロシドライトの使用中止を決定した後に行われていることから，クロシドライトの使用中止についての有効性も限定的なものであったといわざるを得ず，また，同禁止措置が執られた後も石綿を５％以下含有する吹付け材の使用は長期間継続されていたことが認められるところ，吹付けによる石綿粉じん飛散量は非常に高いことからすれば，たとえ石綿含有率が５％以下に低下されたとはいえ，建築作業に従事する労働者がこれらの吹付け材の施工に伴い石綿粉じんに直接又は間接的に曝露することによって石綿関連疾患を発生する危険性があったことは否定できない。よって，石綿のうち危険性の高いクロシドライトの主要な用途であり，かつ，施工に際し大量の石綿粉じんを飛散させる石綿吹付け作業を原則として禁止することは，石綿粉じん曝露による石綿関連疾患の発症を防止する措置として全く意味がないとは言い難いが，例外として石綿含有率５％以下（平成７年改正特化則により１％以下）の石綿含有製品の吹付けを許容していたことにより，同程度以下の石綿を含有する石綿含有製品等の吹付けがその後も継続されていたこと，当該規制がされた当時の業界団体の石綿に対する対応状況，及び，クロシドライトの使用が実際に中止されたのは，ＩＬＯがクロシドライトの使用を禁止した翌年の昭和６２年であったこと等を踏まえれば，被告国が行った石綿吹付けの禁止に関する規制については，建築現場において建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露を防止し，石綿関連疾患の発生を防ぐ措置としての有効性が認められるとしても，その程度は低いものであったといわざるを得ない。
ウ石綿取扱作業場への立入禁止について
前記第３，１(5)のとおり，建築現場においては，各職種による建築作業が同時並行的に行われる場合があることから，ある職種の建築作業従事者が石綿粉じんを発生させる作業を行っている周辺で，異なる職種の者が石綿含有建材を用いない建築作業に従事することがあり得るところ，旧特化則及び安衛則等における立入禁止を定めた規定が，このような場合に，当該石綿含有建材を扱っていない建築作業従事者を「関係者以外の者」に該当するとして当該作業場への立ち入りを禁止するものであるかは定かではなく，また，本件において，実際の建築現場で，ある建築作業従事者が石綿含有建材を取り扱う建築作業を行っている際に，当該建築作業を行っている者以外の建築作業従事者についてその立入りを禁止していたことを窺わせる証拠はないことからすれば，建築作業に従事する労働者との関係で，前記規制が石綿粉じん曝露による健康被害を防止するための措置として有効なものであったとは認められない。
エ湿潤化について
前記１(2)エ(ｲ)の各測定結果によれば，湿潤化により，石綿含有建材の切断，破砕等によって発生する石綿粉じん量を一定程度減少させることができることが認められるが，湿潤化をしても昭和５０年当時の許容濃度である２本／㎤（なお，昭和５９年に導入された管理濃度も同値）を下回る濃度まで抑制することができるとは限らず，湿潤化により，具体的にどの程度石綿粉じんの飛散量を抑えることができるかについては，湿潤化の方法や，建材の種類等によってかなりの幅があるといえる。そして，最も石綿粉じん濃度を抑える効果があるのは，切断等の際に継続して散水を行うことであると解されるところ，建築現場において，電動工具等を用いて石綿含有建材を切断等する際に散水を続けることは，電動工具の防水措置の必要性及び感電や建材等の劣化のおそれがあることから困難であると考えられ，散水後に作業を行う場合であっても，感電や建材等の汚損についての配慮が必要となり，容易に実施することができるとは限らないといえる。また，特に一部の解体作業や内装工事等の屋内作業時においては，散水等により建材等の汚損や劣化が促進されるおそれがあることに加え，散水した場所が滑りやすくなること等により作業の安全性も低下すると考えられる。
昭和５０年改正特化則３８条の８第１項においては，石綿含有率５％を超える石綿含有製品等について石綿粉じん曝露作業を行う際，「石綿等を湿潤な状態のものとすることが著しく困難なとき」については湿潤化義務を課さないと定められていたところ，昭和５０年特化則改正通達においては，前記「著しく困難なとき」とは，湿潤な状態とすることによって石綿含有率５％を超える石綿含有製品等の有用性が著しく損なわれるときが含まれるとされており，前記のような建築現場における作業実態からすれば，湿潤化義務の対象外と判断される可能性が十分にある。建築作業従事者らの述べるところによっても，清掃時や解体作業等に際し，一部散水等がなされていたことが認められるものの（甲Ａ１１３の１，１１４の１，１１８の１，甲Ｄ１８の１５，１９の２１，原告１本人），散水により足下が滑りやすくなることや建材が汚損すること等の理由から，ほとんどの建築作業について散水等の湿潤化が実施されていたとは認められず，この他，本件において，湿潤化が，実際の建築現場において，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露を防止するための手段として広く用いられていたと認めるに足りる証拠は見当たらない。以上のことからすれば，湿潤化が，建築現場における石綿粉じん曝露による石綿関連疾患発生防止対策として有効なものであったと認めることはできない。
オ局所排気装置の設置について
(ｱ)前記１(2)オ(ｲ)からすれば，局所排気装置とは，設置する具体的な作業環境等を確認した上で，当該作業場に適した制御風速等を決定し，設計を行うものであるため，発注から設置までには相応の時間が必要であり，また，適切な制御風速及び排風量が設定されず，これらが過大であったときには，粉じんを対象とする場合，二次発じんを引き起こし，作業環境を悪化させる危険性もあることが認められる。
しかし，建築現場においては，作業場所が次々と移動し，設備は仮設であり，局所排気装置を使用する際の周囲の環境も短期間で変化することから，据置式の局所排気装置はもちろん，移動式の局所排気装置であっても，当該作業現場に適した局所排気装置を設計し設置することは困難であるといえる（甲Ａ４６４の５頁参照）。


さらに，建築作業のうち，屋外作業については，乱れ気流が大きいため局所排気装置の設置は実際上困難であり，そもそも風等によって自然に希釈されること等も考慮すれば局所排気装置を設置する必要性にも疑問がある。屋内作業についても，人の動きや大きな物の移動が多いことから通常の工場より乱れ気流が大きいと考えられ，かつ，建築現場において石綿粉じんの発散量が著しい電動工具等を使用した加工作業については，建材の大きさや手動式の電動工具による加工時の石綿粉じんの飛散態様等を考慮すると，発散源において石綿粉じんを捕捉し，周囲への飛散を抑制濃度以下に低下させるためには，局所排気装置の設備が大がかりになり，場所を取る上に，施工費用が高くなることが推認される。局所排気装置については，小規模なものでも数十万円，少し規模が大きくなると数百万円，数千万円を超えることも珍しくないとされていること（乙アＡ６５の２１４頁），さらに，維持費はもちろんのこと，石綿粉じんが飛散する作業全てについて局所排気装置を稼働させるとすれば，その費用も高額なものになると考えられること等からすれば，工場等とは異なり一時的な作業場である建築現場の設備として，大がかりな局所排気装置を設けることは現実的とはいい難い。
(ｲ)局所排気装置の大きさを抑えるために，乱れ気流が大きいときには，排風量を大きくすること以外に，つい立てやカーテン等を利用して，発散源に強い気流が直接当たらないようにするという方法も考えられるが，建築現場においては，作業場所が短期間で移動する等人や物の移動が多いこと，戸建て住宅等の場合には建築作業を行う場所の広さも限られていること等からすれば，つい立てが作業を阻害することになる可能性も高く，常につい立て等を有効に設置できる状況にあるとは限らない。(ｳ)局所排気装置を作業台に設置する方法も考えられるが，その場合囲い式（グローブボックス型。乙アＡ６５の３７頁ないし３９頁）が適切であるところ，建築現場において通常用いられる大きさの建材を前提として設計されることとなれば，その大きさは数ｍ規模のものとなり，建築現場の規模によっては作業を阻害する可能性も否定できず，また，手持式電動工具を使用した場合は発生する粉じんの飛散方向を限定できないため，粉じんが常にフードの奧に向かって飛散するように使用することは困難であるといえる。
(ｴ)移動式局所排気装置については，移動式としたことによって，石綿含有建材の加工作業により発生する石綿粉じんの飛散方向にフードを設置することが可能となるとしても，電動工具による石綿含有建材の加工等建築現場における石綿粉じんを発散させる作業においては，発散源付近における石綿粉じんの飛散方向が限定されていないことが多いことから，飛散方向が変化する度にこれに応じてフードの位置を変えることは作業効率の悪化等を招くものであって，実際の建築現場における作業時の状況等からして困難であると考えられる。
(ｵ)昭和４６年９月発行の「労働の科学」２６巻９号に掲載された内藤栄治郎の「石綿障害予防対策の現状と関係法規」と題する論文によれば，昭和４６年１月から同年３月までの石綿取扱い事業場産業別監督指導結果によれば，建設業の監督事業場数１２事業場において，局所排気装置の必要設置個所数は６であったのに対して既設置個所数は３であり，設置率は５０％とされていたこと（なお，製造業では局所排気装置の必要箇所数１６７５に対し，既設置箇所数１４５０であり，設置率は８７％であった。），労働衛生工学の専門家であり，自身も昭和４９年以降多数の局所排気装置の設計に携わり，また，有機溶剤と粉じんに関する特別教育について多く担当し，建築現場にも何度か赴いた経験のある沼野は，建築現場における局所排気装置を設計したことも，実際に建築現場で局所排気装置が設置されているのを見たこともなく，建築現場に適応した局所排気装置の開発は困難である旨述べていること，さらに，本件被災者らには自己が建築作業に従事した建築現場において局所排気装置が設置されていたと供述する者は見当たらず，また，その他の建築作業に従事していた者らにおいても，建築現場において局所排気装置が設置されていたことはない等と述べていることからすれば，建築現場において局所排気装置の設置が一般的に行われていたと認めることはできない（甲Ａ８２，１１５の１，１１６の１，１１９の１，１２０の１，１２２の１，乙アＡ６４，１０１９の１８頁ないし２６頁）。(ｶ)以上のことからすれば，局所排気装置は，工場等の屋内で，決められた場所において，一定の作業内容を継続的に行う作業現場においては，効果的な粉じん曝露防止対策であるものの，建築現場においては，作業内容の変更や作業場所の移動等が常態化しており，局所排気装置を用いることは，それが移動式のものであっても現実的ではなく，また，実際に建築現場において局所排気装置が一般的に用いられていたとも認められないのであるから，（移動式）局所排気装置を用いることが建築現場における建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策として有効なものであったと認めることはできない。
また，昭和４７年に制定された特化則５条１項においては，石綿粉じんを発散する屋内作業場において局所排気装置等の設置義務を定めていたが，局所排気装置の「設置が著しく困難な場合」又は「臨時の作業を行う場合」には局所排気装置の設置義務を免れる旨規定されていたところ，労働省労働衛生課編「特定化学物質等障害予防規則の解説」（昭和４８年２月初版発行，平成３年１月第２版発行）によれば，前記「設置が著しく困難な場合」には，種々の場所に短期間ずつ出張して行う作業の場合又は発散源が一定していないために技術的に設置が困難な場合があるとされ，前記「臨時の作業を行う場合」とは，その事業において通常行っている作業のほかに一時的必要に応じて行う特定第二類物質又は管理第二類物質に係る作業を行う場合をいうため，一般的には，作業時間が短時間の場合が少なくないが，必ずしもそのような場合のみに限られる趣旨ではない，とされている（甲Ａ３４の３５頁ないし３７頁，乙アＡ２３８）。建築現場における局所排気装置の設置について，前記(ｱ)ないし(ｴ)のような事情が認められることからすれば，これらの除外事由に該当する可能性は否定できず，この点においても，局所排気装置の設置について建築現場における石綿粉じん曝露防止対策としての有効性を認めることはできない。


なお，昭和６３年通達においては，建築物の建設，改修等の工事における石綿を含有する石綿スレート，石綿セメント板その他の建設用資材の加工等の作業について，防じんマスク及び移動式局所排気装置又は局所排気装置が設置されている作業場における石綿を含有する資材の事前の加工の励行をするようにとされており，これによれば，被告国が，建築現場において（移動式）局所排気装置が石綿粉じん曝露を防止するための手段として一定の効果があると考えていたことは否定できない。しかし，局所排気装置が設置されている場合でも，石綿含有建材の事前加工を励行すること，また，防じんマスクとの併用を求めていることからすれば，昭和６３年通達が発出されたことをもって，（移動式）局所排気装置について建築現場における建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策としての有効性を認める根拠とすることはできず，その有効性に関する前記認定を覆すものとはなり得ない。
カ小括
以上のことからすれば，被告国の定めた作業環境管理に係る措置は，いずれも建築現場において，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露による石綿関連疾患の発生を防止する措置として，それのみでは万全の方策ではなかったと解される（石綿吹付けの禁止については，有効性が全くないとまではいえないとしても，その効果は限定的なものであったといえる。）。
そして，この他に，被告国が何らかの有効な作業環境管理に係る措置を講じていたと認めるに足りる証拠もないことから，被告国による建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策としての作業環境管理に係る規制は不十分であったといわざるを得ない。
なお，作業環境測定（粉じん濃度測定）に関しては，これが作業環境を改善するための対策を講ずる前提としての情報収集手段に該当し，測定自体を目的とするものではないことから，それ自体を石綿粉じん曝露防止対策としての有効性判断の対象とすることは適切ではなく，また，前記１(2)カ(ｲ)ないし(ｴ)によれば，我が国において採用された粉じん濃度測定方法が作業環境の状況を把握するための方法としての有効性を欠くものであったとは認められないのであるから，原告らの主張のうち作業環境測定（粉じん濃度測定）に関する主張を採用することはできない。
(3)作業管理に関する規制について
以上のとおり，被告国が昭和５０年時点において講じていた作業環境管理に関する規制は，それのみでは石綿取扱作業に従事する建設労働者に対し，石綿粉じんの曝露を防止するには実効性を欠く点があり，不十分と解されるものであった。そして，前記検討結果や建設業における特質等からすれば，①建築現場において湿潤化や局所排気装置を設置することがそもそも困難であること，②石綿取扱作業時に他の建築作業従事者の立入りを禁止すること（石綿含有建材を取り扱っている建築作業従事者を隔離すること）は建築作業の実態からすれば現実的ではないこと，③石綿が備える特性から，広く建築資材として用いられており，仮に代替化を義務付けたとしてもすぐに全ての石綿含有建材の代替化が完了したとは考え難いこと，④石綿吹付けが禁止されたものの，昭和５０年当時に全ての石綿の使用等を禁止すべきであったとは認められないことから，他の石綿含有建材の加工等によって発生する石綿粉じんにより，建築作業に従事する労働者が石綿関連疾患に罹患する可能性が存在すること等が認められ，これらのことからすれば，建築現場においては，作業環境管理の一層の改善を図ることによって石綿粉じんによる健康障害を十分に防止することは困難であるといえる。
よって，建築現場において石綿粉じん曝露による健康障害を防止するためには，適切な保護具の使用等の作業者個人に着目した対策（作業管理）が重要となる。
ア防じんマスクの着用について
(ｱ)防じんマスクの石綿粉じん曝露防止としての効果及び位置付け等ａ被告国が定めた昭和４７年時点における防じんマスクの規格によれば，特級マスクの場合には９９．５％以上の粉じん捕集効率を有するものであり，昭和４７年７月１日時点において，防じんマスク検定に合格した特級マスクがいくつも製造されており（乙アＡ１８０），その後も防じんマスク検定に合格した特級マスクの数は増加し，昭和５４年４月１日には多くの種類の特級マスクが製造され，９９．９％の粉じん捕集効率を有するものも数多く存在するようになっていたこと，昭和５４年頃には，樹脂加工して帯電しやすくし，気流との摩擦による静電気の吸引力で集じんするろ過材を用いたマスクは，粒径０．２μ以下の石英の試験粉じんを９９．９％以上捕集することができ，吸気抵抗２．３㎜水柱程度，吸気抵抗上昇率１７％程度という優れた性能を有する防じんマスクも開発されていたこと（乙アＡ１５９，１８１）からすれば，防じんマスクの着用により，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露を相当程度防止することができたと認められる。よって，防じんマスクの着用は，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露による石綿関連疾患の発生を防止する手段となり得るものであるといえる。
ｂ建築現場においては，作業場所が短期間で移動し，石綿粉じんが発生する作業を行う現場も固定されるものではなく，発散源は一定ではない。また，新築，解体のいずれの工事においても作業現場の密閉化の度合いが工事の進行とともに変化し，さらに，建築現場において一度に作業をする職種及び人数にも増減がみられるなど，作業環境の変化が著しい。そして，作業現場の広狭も様々である。こうした建築現場ないし建築作業の特徴を踏まえれば，建築作業に従事する労働者が常に携帯することが可能であり，その調達方法としては市場からの入手も容易であって，作業内容や作業場所の短期間での変化にも対応して防じん効果を発揮することができる防じんマスクは，建築現場における石綿粉じん対策としては，第一次的な方策であるといえる。
(ｲ)防じんマスクの着用阻害要因の存在


防じんマスクについては，前記１(2)キ(ｳ)のとおり，着用時の息苦しさや重量による不快感，視野障害等，作業者が作業時にこれを着用することに抵抗感を抱く要因が存在するものであり，実際に，本件被災者ら等の供述によっても，防じんマスクが支給されても息苦しさから途中で外してしまう者がいたことや（甲Ｄ１９の６，１９の７，１９の２０，乙アＡ１０１９，１０５０），タオルを巻くことやガーゼマスクの着用でも，息苦しさを覚えたり，暑さから体力がなくなってしまうこともあったために，外して作業をしていたこと（甲Ａ１１４，１２０，１２２，甲Ｄ２の１９，７の４，１８の１５）が述べられており，さらに，労働衛生工学の専門家であり，自身も昭和４９年以降多数の局所排気装置の設計に携わり，また，有機溶剤と粉じんに関する特別教育について多く担当し，建築現場にも何度か赴いた経験のある沼野も，建築現場においてマスクを適切に着用している人はなく，着用すると暑いこと等を理由に胸にかけている人が多かったと供述していること（乙アＡ１０１９の７３頁・７４頁）や，昭和５７年９月１日時点で製造されていた特級マスクはほとんどが１５０ｇ以上の重量であって，１級マスクでも１２０ｇを超えていること（乙アＡ１８１）からすれば，防じんマスクを建築現場で着用することに関しては，防じんマスクについて年々改良が加えられていたことを考慮しても，建築作業従事者に，息苦しさ，重量や暑さによる不快感，視野障害等を生じさせ，これによる作業効率の低下を招く可能性も高いものであったと認められる。
(ｳ)建築現場における防じんマスクの着用実態等前記１(2)キ(ｴ)ｂによれば，建築現場における防じんマスクの着用率は相当低かったことが推認される。そして，本件被災者らにおいては，粉じん発生量が多いとき等にガーゼマスクやタオル等で口や鼻を覆うことがあり，そのような建築作業従事者は多かった旨述べるものの，防じんマスクを着用したことはなく，他の建築作業従事者が防じんマスクを着用しているところを見たこともないと述べる者がほとんどである。また，本件被災者以外で実際に建築現場において作業に従事した者の供述を見ても，ガーゼマスクの着用やタオル等で鼻や口を覆って作業を行っていたと述べる者が多く，防じんマスクを着用していた旨述べる者や吹付け作業を行う作業者がマスク等を着用していたことを見たことがあると述べる者も一部存在するが，それらの者においても，着用を開始した時期は平成７年頃以降であること（甲Ａ１１５，１１７，甲Ｄ１８の１５，乙アＡ１０５１，１０５２），電気サンダーがけのときのみ着用していたこと（甲Ａ１１６，乙アＡ１０５５），当時防じんマスクを着けていた者はめずらしいこと（乙アＡ１０５０，１０５１）等を述べていること，さらに，石綿作業主任者の技能講習等も担当している東京労働安全衛生センターに所属するＶが，平成１１年から平成１２年頃でも現場監督の安全衛生的な認識があまりないために建築現場でマスクをしていないという状況が見られた旨述べていること（乙アＡ１０６９の３４頁）等からすれば，昭和５０年頃から，少なくとも平成７年頃までの間は，建築現場において，防じんマスクの着用率は低いものであったと認められる。
なお，高田勗による「石綿取扱い事業場等実態調査研究報告書」（昭和６０年３月。乙アＡ１０６７）においては，作業中に「マスクを着用する」及び「ときどきする」と回答した者は，昭和５８年度の調査で男性７６．４％（石綿製品製造業のみに従事するものだけでみると８１．６％），昭和５９年度では男性９２．２％，女性９０．５％であったとされ，着用するマスクの種類は，防じんマスクが昭和５８年度の男性で６６．１％，昭和５９年度の男性で４４．０％であるが，昭和５９年度の女性では９．４％と低く，うちガーゼマスクを着用する割合が７９．９％と高かったとされたが（乙アＡ１０６７の１５３頁・１７６頁），調査の対象事業場は，昭和５８年度は石綿製品製造業が２８事業場，断熱・保温作業が８事業場，石綿製品加工・取扱業が２１事業場であり，昭和５９年度は石綿製品製造業２９事業場のみが対象となっていたこと（乙アＡ１０６７の１６７頁）からすれば，この調査結果をもって建築現場におけるマスクの着用状況と同一視するのは相当ではない。(ｴ)建築作業従事者の防じんマスクの必要性に関する認識等前記１(2)キ(ｴ)ｂ(b)及び(c)並びに同(ｵ)によれば，建築現場においては７から８割の建築作業従事者が石綿の有害性について認識しておらず，親方であっても，石綿の発がん性については認識しているものの，石綿による健康障害（肺がん罹患）を防止するために防じんマスクの着用が必要的であることまでは認識していなかったことが窺える。そして，前記のとおり，建築作業従事者の防じんマスクの着用率が低いことからすれば，建築作業に従事する労働者が建築現場における石綿粉じん曝露により肺がん等の石綿関連疾患罹患の危険性を認識していたとは考え難いことや，本件被災者らやその他の建築作業従事者の供述内容を見ても，建築現場において石綿含有建材を取り扱うことによって発生する石綿粉じんに曝露することで肺がん等石綿関連疾患を発症する危険性があり，これを防止するためには防じんマスクの着用が必要であるとの具体的な認識を有していたとまでは認められない。
(ｵ)建築現場における防じんマスクの着用に関する指示について前記のような着用状況に加え，すでに旧安衛則により事業者に対して防じんマスク等の適切な保護具の備え付け義務が課されていた昭和４６年１月から３月の時点においても，防じんマスクの備付率は５０％程度であり（前記１(2)キ(ｴ)ａ），また，本件被災者らを含む建築作業従事者においては，防じんマスクがゼネコンや雇用主等から支給されていた旨述べるものはほとんどおらず，防じんマスクを自費購入していた旨述べる者も存在し（甲Ａ１１６，１１７），ガーゼマスク等を使用していた者についても自費で購入していた旨供述している（甲Ａ１１８，１１９，１２２）ことからすれば，事業者が防じんマスクの使用を励行していたとは考え難く，その他に事業者（使用者）が防じんマスクの着用を指示していたと認めるに足りる証拠はない。
(ｶ)小括


以上のことからすれば，昭和５０年時点において，被告国は，事業者（使用者）に対し防じんマスクの備え付け義務を課し，労働者には，事業者から指示された場合にこれを着用する義務を課していたところ，前記のとおり，建築作業従事者は，自己の健康障害を防止するために建築現場において防じんマスクを着用する必要があるとの認識を十分に有していなかった上，防じんマスクを着用して建築作業に従事することは建築作業従事者にとって負担となる要因が存在していたことから，建築作業従事者自身が建築作業に従事する際自発的に防じんマスクを着用することは期待し難い状況において，事業者による建築作業に従事する労働者への防じんマスクの着用に関する具体的な指示が十分になされていなかったと認められる。よって，前記のような法規制では，防じんマスクの着用がなされていないにもかかわらず，事業者及び建築作業に従事する労働者のいずれも法律に違反していないために，それ以上防じんマスクの着用が促進されないこととなるため，建築作業に従事する労働者による防じんマスクの使用が確保されない状況が許容されることになる。また，昭和５０年の安衛令及び特化則の改正により，石綿含有率５％を超える石綿含有製品等を取り扱う作業についても特定化学物質等作業主任者の選任義務が課され，同人による保護具の使用状況を監視させる義務が定められたが，実際の建築現場において防じんマスクの着用率が低かったこと等からすれば，特定化学物質等作業主任者が建築作業に従事する労働者に対して防じんマスクを着用するよう指導していたとは認められず，よって，特定化学物質等作業主任者制度が建築作業に従事する労働者による防じんマスクの使用確保に資するものであったということはできない。
よって，建築現場における石綿粉じん対策として，防じんマスクの着用が一次的な方策であり，また，建築現場においては，建設業の特徴である重層下請構造等により，労働安全衛生面の措置が適切に実効されることが期待しにくい状況にあったことも踏まえれば，前記のような規制内容では不十分であり，被告国としては，事業者（使用者）に対して労働者に防じんマスク（呼吸用保護具）を使用させるべき義務を明示的に定めるべきであったといえる。
イ防じんマスクに関する被告国の主張について
(ｱ)防じんマスクの着用に関する主張について
ａ被告国は，日本石綿協会安全衛生委員会石綿含有建材料小委員会が石綿含有建材料の建築工事の施工マニュアル作成の前段階としてまとめた「石綿含有建材料調査報告書（施工現場等における実態調査）」（昭和６３年５月発行。甲Ａ１２４１，乙ケ４）において，石綿含有建材ごとに，一部の例外を除き防じんマスクが高い割合で着用されていたことが認められる，として，波形石綿スレートに係る作業については約９０％，サイディングに係る作業については３０％，ボードに係る作業については９０％，耐火被覆板に係る作業については７０ないし８０％，押出成形セメント品に係る作業については約９０％とされていることを指摘する。しかし，前記着用割合については，その調査対象について具体的なことが明らかになっておらず，同調査の対象となった石綿含有建材のうちマスク着用率が示されていない建材が存在し，そのうち①屋根用スレートでは，切断の際に現状では防じんマスクの着用がないこと，②石綿セメントけい酸カルシウム板（内装材）では，切断後の木口面のやすりがけ時に発じんするために，防じんマスクの着用が望まれるとされていること，等からすれば，前記のとおり建築現場において防じんマスクが一般的には着用されていなかったことを示す証拠が複数存在する中で，当該調査報告書記載の結果によって，調査当時に建築作業従事者一般について防じんマスクが高い割合で着用されていたと認めることはできない。
ｂ被告国は，建設じん肺研究会が平成１５年５月に発行した「はつり労働者の健康調査－５２の事例の解析－」（乙アＡ２４７）において，防じんマスクの着用率につき，「１９８０年代では着用率は８０％と高くなり，１９９０年代ではほぼ全職場で着用されるに至っていることが分かる。」との記載があることから，昭和５５年以降は，多くのはつり工が防じんマスクを着用していたことが認められると主張するが，当該調査の対象となった者は，平成１４年１月時点で松浦診療所に呼吸器症状のために通院している者で，はつり工の職歴を持つ５６人のうち５２人であり，調査対象者が限られており，前記のとおり他の職種の建築作業従事者について防じんマスクの着用率が低かったことを示す調査が存在することからすれば，当該調査結果によって，他のあらゆる職種の建築作業従事者が建築現場において防じんマスクを使用していたと認めることはできない。
(ｲ)防じんマスクの着用の義務付けに関する主張についてａ被告国は，安衛法５９３条では，条文上，「労働者に使用させるため」に呼吸用保護具の備え付けを事業者に罰則をもって義務付けており，特化則４３条における使用者に対する呼吸用保護具の備え付け義務も，前記安衛法と同趣旨に基づくことは明らかであるから，当然，その使用（着用）を前提としているものであって，加えて，労働者には事業者から防じんマスク等の使用を命じられたときの着用義務が課されていること等からすれば，これらの規制により，粉じん作業に従事する労働者に対し，事業者が防じんマスクの着用を命じることが法令上，当然に予定されていると主張する。
しかし，安衛則等には，使用者又は事業者に対して労働者が呼吸用保護具を適切に使用するよう指導することを義務付ける旨の明示の規定はなく，当該義務と安衛則等に規定のある使用者又は事業者の呼吸用保護具を備え付ける義務及び労働者が呼吸用保護具を使用する義務とは，義務の内容及び態様を異にするものである。そうすると，後者の各義務の存在をもって前者の義務が法令上定められていると解することはできないというべきであり，事業者が防じんマスクの着用を命じることが法令上当然に予定されているということもできない。ｂ被告国は，昭和４７年に制定された特化則５条２項において，「事業者は，前項ただし書の規定により局所排気装置を設けない場合には，全体換気装置を設け，又は第二類物質を湿潤な状態にする等労働者の健康障害を予防するため必要な措置を講じなければならない。」と定めているところ，同項にいう「等」に防じんマスクを使用させることも含まれていたことは明らかであり，よって，建築作業の中で局所排気装置が設置できない場合においては，防じんマスクを労働者に使用させることを含む「労働者の健康障害を予防するために必要な措置」を講ずることが罰則をもって事業者に義務付けられていた旨主張する。しかし，特化則５条２項の「湿潤な状態にする等」の「等」には，短期間出張して行う作業又は臨時の作業を行う場合における適切な労働衛生保護具の使用が含まれるとされている（乙アＡ２３８）ものの，防じんマスクの使用は飽くまで局所排気装置の代替措置の一つとして捉えられているにすぎず，同項の定めによって屋内作業場における石綿粉じん作業について，事業者に対して，建築作業に従事する労働者に対し労働衛生保護具（防じんマスク）を使用させる義務が罰則をもって明確に定められたということはできない。


ｃ被告国は，昭和５４年に制定された粉じん則は「石綿」をその規制の対象外としていたが，建築現場で使用されていた石綿含有建材の中で，石綿のみで製造されていたものは存在せず，セメントなど粉じん則による規制の対象となる「鉱物」を含んだものであったから，建築現場において用いられていた石綿含有建材の加工作業は，明らかに粉じん則による規制対象であったとして，粉じん則２７条により，事業者に対して，防じんマスクを使用させる義務付けがなされていたと主張する。
しかし，粉じん則が「石綿に係る作業」を対象外としていることは明らかであり（甲Ａ２４５），粉じん則２７条による規制が石綿に係る作業に及ばないことは明白であるところ，建築現場において建築作業に従事する労働者が取り扱う石綿含有建材の加工作業により石綿粉じん以外に粉じん則の規制対象となる粉じんが発生し，粉じん則２７条が適用されることとなるかについては明らかではなく，また，粉じん則が石綿粉じんの規制を行うものでない以上，結果として呼吸用保護具の着用が義務付けられたとしても，これをもって被告国が石綿粉じん曝露防止対策として適切な規制を行っていたと認めることはできないというべきである。
ｄ被告国は，①労働者への防じんマスクの着用を実現するための体制を含めた安全衛生管理体制の確保のための措置として，呼吸用保護具の着用等の安全衛生に関する業務を統括管理する統括安全衛生管理者の選任（安衛法１０条），統括安全衛生管理者の指揮を受け，呼吸用保護具の点検や整備，労働者への教育等，衛生管理面の技術的事項について実際に対処する衛生管理者の選任（同法１２条），保護具の適正使用等の作業の管理に関することや衛生教育に関する事項等をその職務内容とする産業医の選任（同法１３条，１３条の２），労働者に近い立場で，労働者を指揮し，実際の保護具の使用状況を監視する作業主任者の選任（同法１４条，昭和５０年改正特化則２８条），事業場ごとに，衛生管理体制について全体の定めをおき，衛生教育の実施計画を定める安全衛生委員会の設置（安衛法１７条，１８条）等を定め，呼吸用保護具の使用やその管理等，当該事業場で従事する労働者の衛生面について，また，労働者への教育面においても，適切に管理されるような体制を整えていたこと，②元方事業者による統括安全衛生責任者の選任（同法１５条），元方安全衛生管理者の選任（同法１５条の２），安全衛生責任者の選任（同法１６条）等の規定を置き，重層下請構造がみられる建築現場においても，呼吸用保護具等の衛生分野等に関し一般的な事業場と変わらず，重層下請構造がみられる建築現場で作業に従事する労働者全体がもれなく保護されるような制度が構築されていたこと，③防じんマスクの備付けを義務付けた特化則４３条を実効あらしめるために，事業者に対して，行政指導等により着用を指導していたことを主張する。
しかし，これらの規制が防じんマスク等呼吸用保護具の着用に関してどのように有効に機能していたかを示す証拠はなく，また，被告国によって，防じんマスクに関する何らかの指導が行われていたことを窺わせるような証拠はあるものの（乙アＡ１０６６），行政指導による具体的な効果を裏付ける証拠は見当たらないことからすれば，前記各規制が定められ，行政指導が行われていたとしても，それによって防じんマスクの着用等を実現するための規制が講じられていたと認めることはできない。
(4)作業環境管理及び作業管理に係る規制についての実効性を図るための規
制について
前記１(1)のとおり，石綿粉じん曝露防止対策としては，作業環境管理及び作業管理が基本かつ重要となるところ，建材メーカー等に対する石綿含有建材への警告表示の義務付け，建築現場における警告表示（作業現場掲示）の義務付け，安全衛生教育の義務付けについては，前記作業環境管理及び作業管理に係る規制の実効性を図るためのものであり，石綿粉じん曝露防止対策としては間接的に働くもの（補助的な措置）であるといえる。そこで，これを前提に，以下，被告国が講じた前記措置についての有効性を判断する。
ア建材メーカー等に対する石綿含有建材への警告表示の義務付けについて(ｱ)安衛法５７条の定める表示制度は，労働者が取り扱う物質の成分，その有害性，取扱い上注意すべき点等を事前に承知していなかったために生ずる職業性中毒を防止すること，有害物による曝露に対する手当てが，当該物の人体に及ぼす影響や初期の症状が不明のため手遅れになることを防ぐこと等を目的とするものである（甲Ａ３２の２，２４３の２７９頁ないし２９５頁，１０３７，乙アＡ２１０）。
前記安衛法５７条の趣旨に加え，同条に基づき表示物質として定められている物は，微量でも重篤な急性中毒を起こすもの，又は時に重篤な慢性中毒を起こすものであり（甲Ａ３２の２，１０３７），石綿もその例外ではなく，石綿粉じん曝露によって肺がん，中皮腫等の重篤な健康障害を引き起こすものであることからすれば，「人体に及ぼす作用」（同条３号）としては，石綿が引き起こす健康障害が重篤なものであることを理解するのに十分な記載がなされる必要があり，また，「取扱い上の注意」（同条４号）については，労働者が石綿を取り扱う作業をすることにより石綿関連疾患に罹患することを防止する対策として有効かつ適切な措置を表示する必要があると解するべきである。(ｲ)建設業においては，前記１(3)のとおり，重層下請構造となっており，職種ごとに下請が行われるなど下請構造が複雑となっていることから，元請による労働管理が不徹底となり，特に労働安全衛生面の対応が不十分になる傾向がある。建設業に労働災害が多いこと，及び，その理由が下請依存にあることは，昭和３８年頃から指摘されており，労働省職業安定局参事官室が，建築労働の諸問題を解明し，その総合的，基本的な対策を検討するためにとりまとめたもので，中央職業安定審議会の審議の資料となった「建設労働の現状（未定稿）（昭和４４年８月）」（甲Ａ１１３５）においても，建設業の特徴等が記載され，重層下請構造等により労働災害の防止の不十分さ等労務管理の不徹底を招いていることや，労働衛生面に関し，建設業における職業性疾病の発生状況の把握は，労働者の就業の場所が有期の事業所であること，労働者の移動がはげしいこと等により相当困難であること等が指摘されていたことから，被告国においても，遅くとも昭和４４年頃にはこれらの建設業における問題点等を把握していたといえる。


(ｳ)我が国においては石綿の多くが石綿含有建材に使用されており，昭和５０年頃には多くの建築現場においてこれらが使用されていたことからすれば，石綿及び石綿製品等に関する表示内容としては，建築現場において建築作業に従事する労働者の石綿関連疾患を防止する措置が積極的かつ効果的になされるために必要な情報が記載されるべきであったと解される。昭和５０年時点において，すでに石綿によって石綿肺のみならず肺がんや中皮腫等の重篤な疾患が発生することが明らかとなっていたにもかかわらず，昭和５０年表示方法通達によって示された具体的記載方法では，これらについての具体的な記載がなく，単に「健康をそこなうおそれ」と抽象的な記載のみがされ，また，「取扱い上の注意」に関しては，「粉じんが発散する屋内の取扱い作業所には，局所排気装置を設けて下さい。」との記載の後に，防じんマスクについて「取扱中は，必要に応じて」着用するようにと記載されていたことからすれば，建築作業に従事する労働者はもちろん一般の労働者であっても，石綿が重篤な健康障害を引き起こすものであり，その対策として防じんマスクの着用が重要であることを適切に理解できたとは考え難い。(ｴ)そして，前記１(2)ク(ｲ)及び(ｳ)からすれば，建材メーカーにより，石綿含有建材について一定の警告表示（少なくとも昭和５０年表示方法通達の記載方法に従った表示）がなされていたことは推認されるものの，実際に，前記１(2)キ(ｴ)及び(ｵ)によれば，建築現場において，建築作業従事者の多くが石綿の有害性について十分な知識を有しておらず，防じんマスクの着用の必要性を認識していなかったことが認められるのであり，さらに，建設業において前記(ｲ)のとおり労働安全衛生面における対応が不十分になりがちである等の特徴があることも考慮すれば，被告国による建材メーカーに対する警告表示の義務付けに関する措置は，建築作業に従事する労働者が石綿粉じんに曝露することによって石綿関連疾患を発生させることを防止する対策の実効性を確保するために有効であったと認めることはできない。
イ建築現場における警告表示（作業現場掲示）の義務付けについて(ｱ)建築現場における警告表示（作業現場掲示）については，前記１(2)ケ記載の措置が講じられていたところ，前記アのとおり，昭和５０年表示方法通達によって示された警告表示の内容は，建築現場において建築作業に従事する労働者が石綿粉じんの危険性や防じんマスクの着用の危険性を理解するのに十分なものではなかったと認められ，実際に建築作業従事者の多くは石綿による危険性を十分に認識しておらず，防じんマスクの着用の必要性も認識できていなかったのであるから，被告国による，建築現場における警告表示の義務付けに係る措置について，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策の実効性を図るものとしての有効性を認めることはできない。
(ｲ)なお，平成１７年に石綿則が制定されて以降，Ｘ株式会社が，建築現場向けの石綿の掲示板を製造販売したこと，当該掲示板には，石綿の「人体に及ぼす作用」として，永年にわたり石綿粉じんを吸入することにより石綿肺を引き起こし，肺がんや胸膜の中皮腫を合併することがある等具体的な記載がされていること（甲Ａ３９８，乙アＡ１４８）が認められる。しかし，それ以前にこのような建築現場向けの掲示板が市販され，使用されていたことを示す証拠はなく，平成１７年までにこのような具体的な記載がされた掲示板が建築現場において一般に使用されていたと認めることはできない。
ウ安全衛生教育について
安全衛生教育に関しては，前記１(2)コ記載の措置が講じられていたところ，建築作業に従事する労働者の多くが石綿の危険性について十分に認識できておらず，防じんマスクの着用の必要性についても認識していなかったこと（前記１(2)キ(ｴ)及び(ｵ)）からすれば，被告国による安全衛生教育に関する規制が，結果的に，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策の実効性を図るために有効に機能していたと認めることはできない。
(5)管理使用を前提とした規制権限不行使の違法性
ア被告国の規制権限不行使の違法性について
安衛法（乙アＢ２４）は，旧労基法に定められていた「安全及び衛生」に関する規制に代わり，労働災害防止のための最低基準を定め，責任体制の明確化及び自主的活動の促進の措置を講ずる等その防止に関する総合的計画的な対策を推進することによって職場における労働者の安全と健康を確保し，快適な作業環境の形成を促進することを目的としたものであり，安衛法３条が，事業者において，単に労働災害の防止のための最低基準を守るだけでなく，快適な作業環境の実現と労働条件の改善を通じて職場における労働者の安全と健康を確保し，また，被告国が実施しようとする労働災害の防止に関する施策に協力する責務を負うことを定め，同法４条において，労働者の一般的債務として，労働災害を防止するため必要な事項を守るほか，事業者その他の関係者が実施する労働災害の防止に関する措置に協力するよう努めなければならないとしていることからすれば，労働者の安全と健康の確保は，基本的には事業者の責任において行われるものであり，事業者において，被告国が定めた最低基準が遵守され，その上で建築現場において労働者が石綿粉じんに曝露することを防止するための適切かつ有効な措置が講じられ，これについて労働者による協力が行われている状況にあれば，被告国が規制権限を行使する必要性はないと解され，よって，被告国の規制権限の不行使が違法となる余地はなく，その意味において，被告国の責任は二次的なものであるといえる。この点を踏まえて，以下，原告らが違法である旨主張する被告国の規制権限不行使について，その違法性を判断する。
イ防じんマスクに関する規制権限不行使の違法性について前記(3)アのとおり，建築現場における石綿粉じん防止対策としては，防じんマスクの使用が一次的かつ有効な方策であるといえるところ，建築現場における防じんマスクの着用率は低く，建築作業に従事する労働者の多くが石綿の有害性を十分に理解しておらず，石綿粉じんに曝露することにより石綿関連疾に罹患することを防止するために防じんマスクの着用が必要であることを認識していないことから，着用によって息苦しさ等を感じ，作業効率が低下する可能性もあることが原因となって，建築作業に従事する労働者が防じんマスクを自主的に着用することは期待し難い状況にあった。そして，事業者が，法令により義務付けられた防じんマスクの備付義務を果たした上で，建築現場で作業に従事する労働者に対し防じんマスクの着用を指示していたとは認められず，また，建築現場においては，建設業の特徴である重層下請構造等により，労働安全衛生面の措置が適切に実効されにくい状況にあったことに照らせば，被告国は，建築現場において石綿粉じん曝露作業に従事することにより，建築作業に従事する労働者を含む建築作業従事者が石綿粉じんに曝露し，石綿関連疾患に罹患する危険性を具体的に認識し得た昭和５０年時点において，事業者に対して労働者に防じんマスクを使用させるべき義務を明示的に規定すべきであったと認められる。


そして，旧安衛則においては，労働者に対して粉じん作業を行う場合に呼吸用保護具等を使用すべき義務が定められていたこと（同規則１８５条），昭和３６年１月１日に施行された有機溶剤中毒予防規則２６条（甲Ａ１１０５），昭和４７年９月３０日に制定された鉛中毒予防規則５８条（甲Ａ４４９），同日に制定された有機溶剤有毒予防規則３２条及び３３条（甲Ａ４５０），昭和５４年に改正された金属鉱山等保安規則（昭和５４年通商産業省令第１０４号）２２０条の２（甲Ａ４５１，１２３９），昭和６１年に改正された石炭鉱山保安規則（昭和６１年通商産業省令第７４号）２８３条の２（甲Ａ４５２）においては，各法令が規制の対象とする有害物質による健康被害が発生する危険性が高いと考えられる業務をそれぞれ特定し，使用者に対し，当該業務に従事する労働者に防じんマスク等の呼吸用保護具を着用させることを義務付ける規定を置いていたこと，及び，石綿に関し，使用者に対して，労働者に防じんマスク等を使用させることを義務付ける旨の規定を設けることに特段の支障があったとは認められないことからすれば，事業者（使用者）に対して労働者に防じんマスクを使用させるべき義務を明示的に規定することは容易であったといえる。以上のことからすれば，被告国（労働大臣等）は，粉じん作業等に従事する労働者の生命，身体に対する危害を防止し，その健康を確保するために，できる限り速やかに，かつ適切に安衛法に基づく省令制定権限を行使すべきであるから，遅くとも昭和５０年１０月１日に特化則が改正された時点において，事業者に対し，労働者に防じんマスクを使用させることを，罰則をもって義務付けるべきであったのであり，これを怠ったことは，安衛法の趣旨，目的やその権限の性質等に照らし，著しく合理性を欠くものである。
ウ建材メーカーの警告義務に関する規制権限不行使の違法性について(ｱ)前記(4)アのとおり，被告国が講じていた建材メーカー等に対する石綿含有建材への警告表示の義務付けに関する措置は，建築作業に従事する労働者が石綿粉じんに曝露することによって石綿関連疾患を発生させることを防止する対策の実効性を確保するために有効であったと認めることができないものであり，被告国としては，労働者による防じんマスクの着用についての実効性を図るべく，安衛法５７条による警告表示の内容のうち，「人体に及ぼす作用」（同条３号）として，石綿により肺がんや中皮腫等の重篤な疾患が生じること等，石綿により引き起こされる石綿関連疾患の具体的な内容及びその症状等を記載し，また，「取扱い上の注意」（同条４号）として，石綿粉じん曝露作業に従事する際には必ず防じんマスクを着用する必要がある旨の記載をするように義務付けるべきであったといえる。
また，前記１(2)ク(ｱ)のとおり，昭和５０年時点においては，安衛法５７条による警告表示の義務付けの対象は石綿含有率５％を超える石綿含有製品等であったところ，石綿含有率５％以下の石綿含有製品によっては石綿関連疾患発生の危険性がないとの医学的な裏付けはなく，また，前記１(2)ア(ｴ)のとおり，昭和５０年時点においては石綿含有率５％以下の石綿含有建材の量は少ないとはいえ存在しており，昭和５０年改正特化則において石綿含有率５％を超える石綿吹付け作業の原則禁止や，石綿含有製品の代替化努力義務が定められたこと等により，その後，石綿含有率５％以下の石綿含有建材の製造販売量は年々増加していったことが認められることからすれば，昭和５０年改正安衛則において，石綿含有率５％以下の石綿含有製品についても警告表示の対象とすべきであったと解される。
そして，本件においては，被告国にとって，前記のような各義務付けを行うことが困難であったといえるような事情は見当たらず，特に，昭和５０年表示方法通達において，「人体に及ぼす作用」として，石綿以外の対象物質に関しては，「皮膚に付着したり，吸入したり，又は飲み込んだりすると，吸収されて神経障害又は皮膚障害を起こすことがありますから，取扱いには下記の注意事項を守って下さい。」（アクリルアミド），「急激に高濃度の蒸気を吸入すると麻酔症状が現れ，また，長期にわたって吸入すると重度の健康障害をおこすおそれがありますから，取扱いには下記の注意事項を守って下さい。」（塩化ビニル）等と具体的な記載がされているものも多く見受けられるのであるから（乙アＢ１７２），石綿について，すでに石綿粉じん曝露との因果関係が明らかになっている肺がん等の石綿関連疾患に関し具体的に表示するよう義務付けることは容易であったといえる。
以上によれば，被告国（労働大臣等）は，安衛法５７条に基づき，昭和５０年１０月１日以降，石綿含有率にかかわらずすべての石綿含有製品について警告表示の対象とし，また，警告表示の内容のうち，「人体に及ぼす作用」（同条３号）として，石綿により肺がんや中皮腫等の重篤な疾患が生じること等，石綿により引き起こされる石綿関連疾患の具体的な内容及びその症状等を記載し，また，「取扱い上の注意」（同条４号）として，石綿粉じん曝露作業に従事する際には必ず防じんマスクを着用する必要がある旨の記載をするように義務付けるべきであったにもかかわらず，これを怠ったことは，著しく合理性を欠くといわざるを得ない。
(ｲ)なお，被告国は，平成４年通達によって，安衛法５７条による石綿製品の包装等への表示のほか，個々の石綿製品ごとに押印，刻印されている「ａ」マークにより，石綿含有建材であることを識別できることを周知徹底するよう指示しているが（前記１(2)ク(ｱ)ｂ），「ａ」マークの表示の対象となる石綿含有建材は，被告国が安衛法５７条による警告表示の対象としているものと同様，石綿含有率５％を超える石綿含有建材（平成７年以降は石綿含有率１％を超える石綿含有建材）であり，かつ，「ａ」マークの表示の意味については業界団体による広報活動がなされておらず，建築作業に従事する労働者に広く周知徹底されたとは認め難い（前記１(2)ク(ｴ)）。さらに，「ａ」マークは飽くまで石綿含有製品であることを示すものであって，これによって建築作業に従事する労働者が石綿の有害性や防じんマスクの着用の必要性を具体的に認識できるものではないのであるから，「ａ」マークの存在は前記判断に何らの影響も及ぼさない。
(ｳ)被告国の主張について


被告国は，石綿含有率５％以下の石綿含有製品について警告表示の対象から除外した理由として，一般の事業者は数％の精度によってしか石綿含有率を分析することができなかったことを主張する。しかし，そもそも医学的な裏付けもなく石綿含有率５％以下の石綿含有製品を除外することは適切ではなく，また，平成７年通達においては，規制対象を，石綿含有率５％を超える石綿含有製品等から１％を超える石綿含有製品等に拡大したことについて，「近年，石綿の含有率が５％以下の製品が生産されてきており，含有率の低いものであっても，取扱いの方法によっては労働者が高濃度の石綿粉じんに曝露するおそれがあること」を理由として示していることからすれば，被告国の主張する分析精度の技術的理由をもって，石綿含有率５％以下の石綿含有製品を安衛法５７条の警告表示の対象外とすることの合理性を基礎付けるものとは認められない。
なお，被告国は，安衛法５７条本文において，警告表示の対象である「人体に及ぼす作用」及び「取扱い上の注意」については，委任事項に含まれていないと主張するが，同条は，前記各事項について，「労働省令で定めるところにより」表示しなければならないと定めているのであり，同主張には理由がない。
(ｴ)原告らの主張について
原告らは，昭和５２年の安衛法改正により，「容器に入れ，又は包装」する方法以外の方法で譲渡する場合には警告内容を記載した文書の交付によることとされた（同法５７条２項）が，「容器又は包装」自体に個別に警告表示をなすべきことが原則であり，「容器又は包装」によって譲渡する場合に警告表示を記載した文書を交付することによってこれに代えることは許されないとして，石綿スレート協会が，警告表示について，全ての石綿含有建材について文書を交付する方式で足りるとの指導をし，業界全体として「容器又は包装」への警告表示を行ってこなかったのであり，これは安衛法５７条１項の定めを空文化させるものであるから，被告国がこれを放置し，安衛法５７条に基づく規制，監督権限を行使しなかったことは違法である旨主張する。
しかし，前記１(2)ク(ｳ)によれば，全ての石綿含有建材について文書を相手方に交付する方法によって警告表示が行われていたとは認められず，むしろパレット積みで出荷の際に文書をはさむといった方法が多くとられていたことが窺える。そして，安衛則３１条１項（ただし，平成１８年１０月２０日厚生労働省令第１８５号による改正後の安衛則においては，３２条）においては，安衛法５７条の規定による表示について，当該容器に同条各号に掲げる表示事項を印刷し，又は表示事項を印刷した票せんをはりつけて行わなければならないとし，但し，当該容器に表示事項の全てを印刷し，又は表示事項の全てを印刷した票せんをはりつけることが困難なときは，表示事項のうち同条３号から５号までに掲げる事項については，当該事項を印刷した票せんを容器に結びつけることにより表示することができる，と規定していること（乙アＢ２６），また，石綿含有建材については，その大きさや運びやすさ等から，容器に入れ又は包装して出荷する以外の方法が採られる可能性が認められること等からすれば，建材メーカーが実施した石綿含有建材への警告表示の方法が安衛法５７条に違反していたことを明確に示す証拠はなく，よって，原告らの主張を採用することはできない。
エ建築現場における石綿含有建材についての警告表示（作業現場掲示）に
関する規制権限不行使の違法性について
(ｱ)前記(4)イのとおり，被告国の建築現場における警告表示（作業現場掲示）に関する措置が，建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策の実効性を図るものとして有効なものであったということはできず，また，前記ウと同様，被告国（労働大臣）は，安衛法２２条，２３条及び２７条１項に基づき，石綿含有率５％以下の石綿含有建材を取り扱う建築現場についても警告表示（作業現場掲示）の対象とすべきであったといえる。そして，前記のとおり石綿含有率５％以下の石綿含有建材を取り扱う建築現場を警告表示（作業現場掲示）に関する規制の対象として，かつ，建築現場における警告表示（作業現場掲示）の内容として，前記ウと同様に，「人体に及ぼす作用」（安衛法５７条３号）として，石綿により肺がんや中皮腫等の重篤な疾患が生じること等，石綿により引き起こされる石綿関連疾患の具体的な内容及びその症状等を記載し，また，「取扱い上の注意」（同条４号）として，石綿粉じん曝露作業に従事する際には必ず防じんマスクを着用する必要がある旨の記載をするように義務付けることが，被告国にとって困難であったと認めるに足りる証拠はない。
よって，被告国（労働大臣）は，安衛法２２条，２３条及び２７条１項に基づき，昭和５０年１０月１日時点において，石綿含有率に関係なく全ての石綿含有建材を特化則３８条の３の規制の対象とし，その表示内容として，「人体に及ぼす作用」（安衛法５７条３号）として，石綿により肺がんや中皮腫等の重篤な疾患が生じること等，石綿により引き起こされる石綿関連疾患の具体的な内容及びその症状等を記載し，また，「取扱い上の注意」（同条４号）として，石綿粉じん曝露作業に従事する際には必ず防じんマスクを着用する必要がある旨の記載をするように義務付けるべきであったのに，これを怠ったことは，著しく合理性を欠くといわざるを得ない。
(ｲ)被告国の主張について
被告国は，特化則３８条の３に基づく警告表示（作業現場掲示）について，通達等により，労働基準監督機関が適切に監督指導を行っていた旨主張するが，被告国は，昭和５０年表示方法通達における記載内容を基本的な警告表示の方法として示していたと解されることからすれば，警告表示の義務付けについても適切な措置が講じられていたと認めることはできない。
オ特別教育に関する規制権限不行使の違法性について原告らは，労働安全衛生を実効的に推進するためには，労働者の理解と協力が重要であるため，特別教育によって建築作業従事者に石綿粉じん曝露の危険性を認識させることが，直接的な石綿粉じん曝露防止対策としての作業環境管理や作業管理に係る対策の実効性を確保するために必要であるとして，雇入れ時教育とは別に，石綿粉じん一般の危険性及び石綿粉じん固有の危険性（発がん性）に関する特別教育を実施することを事業者に義務付けるべきであったと主張する。
昭和４７年に制定された安衛法により義務付けられていた労働者の雇入れ時教育において，①材料等の危険性等，②保護具等の性能及び取扱方法等，③当該業務に関して発生するおそれのある疾病の原因及び予防に関すること，④その他当該業務に関する安全又は衛生に必要な事項等の教育を行うこととされていたものの，建築作業に従事する労働者の多くが石綿の危険性について十分に認識できておらず，防じんマスクの着用の必要性についても認識しておらず，被告国による安全衛生教育に関する規制が，必ずしも有効に機能していたと認められないことは，前記(4)ウのとおりである。


しかし，前記ウ及びエの警告表示がなされることによって，建築現場において建築作業に従事する労働者に石綿の有害性及び防じんマスク着用の必要性について認識させることができること，防じんマスクの着用がなされるようになれば，その適切な使用については，特定化学物質等作業主任者による防じんマスクの使用に関する監督・指導が期待できることから，雇入れ時教育に加えて，特別教育が実施されなくとも，防じんマスクの適切な使用は相当程度確保されるといえる。したがって，安全衛生教育については建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策としては間接的なものであり，直接的な対策の実効性を図る役割を担うものであることも考慮すれば，特別教育の実施を事業者に義務付けなかったことが著しく合理性を欠くとまで認めることはできない。
カ小括
(ｱ)以上のとおり，被告国（労働大臣等）は，昭和５０年１０月１日の特化則改正時（施行時）以降，規制権限を行使して，事業者（使用者）に対し，石綿及び石綿含有製品を製造し又は取り扱う作業場において，労働者に防じんマスクを使用させることを罰則をもって義務付けるとともに，石綿含有率による限定をすることなく，石綿含有建材への警告表示や建築現場における警告表示（作業現場掲示）の内容に関し，「人体に及ぼす作用」（安衛法５７条３号）として，石綿により肺がんや中皮腫等の重篤な疾患が生じること等，石綿により引き起こされる石綿関連疾患の具体的な内容及びその症状等を記載し，また，「取扱い上の注意」（同条４号）として，石綿粉じん曝露作業に従事する際には必ず防じんマスクを着用する必要がある旨の記載をするように義務付けるべきであったのであり，このような規制権限が適切に行使されていれば，それ以降，建築作業に従事する労働者が，建築現場において石綿粉じんに曝露することにより石綿関連疾患を発生することを相当程度防止することができたといえる。
よって，被告国（労働大臣等）が，昭和５０年１０月１日以降，事業者に対し，前記規制権限を行使しなかったことは，安衛法の趣旨，目的やその権限の性質等に照らし，著しく合理性を欠き，国賠法１条１項の適用上違法であるといわざるを得ない。
(ｲ)なお，被告国（労働大臣）は，平成７年改正特化則により，事業者に対し，石綿含有率１％を超える石綿含有製品等の切断，穿孔，研磨等の作業や，石綿含有率１％を超える石綿含有製品等を塗布，注入，貼り付けた物の破砕，解体等，粉状の石綿含有率１％を超える石綿含有製品等を容器に入れ，又は容器から取り出す作業及び混合する作業に従事する労働者に防じんマスク等の呼吸用保護具を使用させる義務を定めており，このような規定を定めた理由として，平成７年通達において，前記各作業がいずれも石綿粉じんの発散量が多いものであることから，労働者の曝露防止の徹底を図るため，昭和５０年改正特化則３８条の８の措置（湿潤化）に加えて，呼吸用保護具及び作業衣等の使用を義務付けることとした旨説明しているが，被告国も自認するとおり，昭和５０年改正特化則において石綿含有率５％を超える石綿含有製品等を規制対象とした結果，その後当該含有率を下回る石綿含有製品が多く開発されており，また，当該規制がなされたことによって石綿含有建材の製造，出荷量が大きく減少したとも認められないこと等からすれば，平成７年当時においては，石綿含有率による限定がなされた規制では建築現場における石綿含有建材の取扱量の減少にはつながらないことが十分に予想できたと考えられる。さらに，当該例外を設けることについて医学的な裏付けがなされておらず，かつ，建築現場における石綿粉じん曝露防止対策については，局所排気装置の設置や湿潤化により石綿粉じん濃度を低下させることが期待できず，防じんマスクによることが第一次的手段であること等からすれば，平成７年時点において，石綿含有率による例外を設けた上で防じんマスクの着用を義務付けることは，建築現場における石綿粉じん曝露防止対策として有効なものであったとは認め難い。よって，平成７年改正特化則によりなされた防じんマスクに関する規制内容は，依然として著しく合理性を欠くものであったといわざるを得ない。また，被告国は，平成１７年に制定された石綿則においても，事業者に対し，前記平成７年改正特化則と同様の作業（なお，同規則に加え，これらの作業によって発生した石綿粉じんの清掃作業が追加された。）について呼吸用保護具を使用させることが義務付けられているが，これについても，平成７年改正特化則の場合と同様，著しく合理性を欠くものといわざるを得ず，平成１８年に石綿等の製造が原則として禁止されるまで（当該規制により，石綿含有建材は製造及び販売されなくなり，そのため使用もなくなったと認められる。）の間，被告国には，防じんマスクの使用義務付けに関し，規制権限不行使の違法が認められる。
キ原告らの主張するその他の違法事由について
(ｱ)濃度規制に関する規制権限不行使の違法性について原告らは，建築現場における作業環境測定としては，単位作業場所に複数の測定点を定め（定点測定），いわゆる「場」の平均的粉じん濃度を測定することにより，作業環境を的確に把握するだけではなく，個人サンプラーによる粉じん測定が不可欠であるところ，被告国は，安衛法６５条に基づく作業環境測定に関する政令制定権限を有していたにもかかわらず，このような個人サンプラーを使用した粉じんの個人濃度測定を事業者に義務付けなかったとして，当該規制権限の不行使は，著しく不合理であり，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。しかし，前記１(1)ア，(2)カ及び２(2)カ記載のとおり，作業環境測定は，作業環境管理において，飽くまで作業環境を改善するための対策を講ずる前提として，作業環境に有害な因子がどの程度存在し，その作業環境で作業に従事する者がこれらの有害な因子にどの程度曝露しているのかを把握するために実施されるもので，作業環境測定をすること自体が目的となるものではなく，これによって直接労働者の石綿粉じん曝露を抑制，防止できるものでもない。
また，前記１(2)カ(ｲ)ないし(ｴ)によれば，個人曝露濃度測定結果については，作業環境の改善のための情報として用いるためには，作業環境における全体的な状態を把握する「場」の測定とは異なり，当該作業場において作業に従事する者からどのように測定対象者を定めるかという点や，選定した一定の作業者についての曝露濃度を作業環境に反映させること等に関するシステムを構築する必要があり，作業環境測定方法として個人曝露濃度を用いることには，「場」の測定による方法に比して困難な面がある。また，被告国が採用した作業環境測定方法（作業場内の複数の定点で測定を行う方法）が，アメリカ等で採用されている個人曝露濃度による測定方法と比較して劣っていると認めるに足りる証拠はなく，さらに，個人曝露濃度測定については，測定時に装着する個人サンプラーによる作業者への負担等も考慮しなければならないこと等からすれば，被告国が原告らの主張する前記義務付けをしなかったことが著しく合理性を欠くものであって，国賠法１条１項の適用上違法であると認めることはできない。


(ｲ)集じん機付き電動工具の使用に関する規制権限不行使の違法性につ
いて
原告らは，昭和４０年以降，電動工具の販売台数及び石綿含有建材の流通量が増加し，建築現場では多くの石綿含有建材が電動工具によって加工されるようになったため，建築作業従事者が大量の石綿粉じんに曝露し石綿関連疾患に罹患する危険性が高い状態となっていたのであるから，被告国は，石綿粉じん対策として，安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づき当該電動工具に集じん機を装着（接続）したものの使用を義務付けるべきであったにもかかわらず，これを怠ったことは著しく不合理であって国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。確かに，電動工具による石綿含有建材の切断等の加工作業等が発生させる石綿粉じん量は，手作業による場合よりも多く，昭和４０年以降は電動工具と石綿含有建材の製造，販売量の増加により，建築現場において発生する石綿粉じん量は増加していたと考えられ，また，平成４年通達においては，石綿粉じん曝露防止対策として，電動工具に除じん装置を取り付けて使用することが有効であるので，作業が極めて短時間である場合等にはダストボックス付きの電動工具を使用し，そうでないときは，除じん装置付きの電動丸鋸を使用し，併せて，防じんマットを使用すること，として，事業者に対する指導をしており（前記第２章第３節第１，７(10)），被告国においても，同通達当時の技術を前提とすれば，電動丸鋸に除じん装置を取り付けて使用することで石綿粉じんの飛散量が抑えられるとの認識を有していたと認められる。さらに，電動丸鋸等に除じん装置を取り付けて使用することによって，加工時に発生する石綿粉じん量を低下させることができることを裏付ける粉じん濃度測定結果（甲Ａ２４１，２４８，乙アＢ４４）も存在する。
原告らは，集じん機付き電動工具の構造について，電動工具と集じん機（除じん装置）をホース等で接続する単純な構造であるから，遅くとも昭和４７年当時には，十分実現可能な技術的基盤が存在していたと主張し，これに沿う大阪市立大学大学院専任教授Ｙ作成の意見書（甲Ａ４６４）を提出する。しかし，建築現場における作業内容，作業場所は多様であって，用いられる電動工具の種類も多種多様なものであるところ，石綿のような微少な粉じんを吸入し，除去可能なフィルターに関する技術が確立していたとは直ちに認められない（乙アＡ６４，１０１９，１０２０）。また，除じん装置の購入には，平成４年当時でも，１台につき１０万円から２０万円程度を要し，その後の保守管理においても細かい点検等が求められ，年に１回はメーカーに点検を依頼することが望ましいとされるなど，相応の費用と手間がかかり，さらに，適切な使用がなされなければ，除じん装置等からの二次発じんの可能性もあること（甲Ａ２４８の３６頁ないし４１頁）等，使用上の負担も軽視できない。さらに，建築現場においては石綿を含有する混和材を用いたモルタル等の練り上げ作業や石綿含有建材の重機による破砕作業等集じん機付きの電動工具の使用が想定し難い石綿粉じん曝露作業があり，また，建築現場や具体的な作業を行う場所の環境（作業場所の広さや騒音等を抑制する必要性等）によっては電動工具の使用が困難な場合もあることから，集じん機付き電動工具の使用が防じんマスクのように石綿粉じん曝露防止対策として広い範囲で効力を有するものとは認め難く，前記のとおり，多様な建築作業に対応した工具が必要となることから，法令によって一定の要件を定め，一律に使用を義務付けることも困難であることも考慮すれば，被告国が，集じん機付き電動工具について，平成４年通達によりその使用を事業者に指導するにとどめ，それ以上に，事業者に対し，法令により，罰則をもって，一律にその使用を義務付けなかったことが，著しく合理性を欠くものであって，国賠法１条１項の適用上違法であるということはできない。
(ｳ)エアライン・マスク，電動ファン付きマスクに関する規制権限不行
使の違法性について
ａエアライン・マスクについて
原告らは，被告国が，昭和５０年改正特化則において，石綿含有率５％を超える石綿含有製品等の吹付け作業に従事する労働者に送気マスク（エアライン・マスク）又は空気呼吸器を使用させることを事業者に義務付けているところ，石綿含有率５％以下の石綿含有製品等であれば安全であるとの医学的根拠は全くなく，また，石綿吹付け作業において発生する石綿粉じん量は大量であるから，エアライン・マスクの使用が不可欠であるとして，被告国は，安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づき，昭和５０年改正特化則が制定された以降，前記のような除外をすることなく，全ての石綿吹付け作業について，これに従事する作業者に対し，エアライン・マスクを支給，使用することを義務付けるべきであり，これを怠ったことは著しく合理性を欠き，国賠法１条１項の適用上違法であると主張する。
しかし，本件被災者らには石綿吹付け作業に従事していた者はいないことから，この点について判断の必要はない。
ｂ電動ファン付きマスクについて
原告らは，石綿が低濃度曝露によっても肺がん等を発生させること等から，わずかな石綿粉じんも吸入しないようにする必要があるとして，被告国は，安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づき，事業者に対し，建築作業従事者に電動ファン付きマスクの支給，使用を義務付けるべきであったにもかかわらず，これを怠ったのであり，当該規制権限の不行使は，著しく不合理であって，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。
電動ファン付きマスクは，防じんマスクと同じろ過式の呼吸用保護具であるが，携帯している電動ファンによって，環境の空気を吸引し，付属のフィルターによって空気中の粉じん等の有害物質を除去した後，清浄化した空気を着用者に送るというものである。防じんマスク一般よりも高い防護性が得られるもので，石綿取扱作業場で，粉じん濃度が高い場合などに適するとされる。エアライン・マスクと異なりホースがないため行動範囲の制限はないが，電池を電源とするため，連続の使用時間は限られる。電動ファン付きマスクは，酸素濃度が１８％未満の環境や有毒ガスが発生する環境では使用できず，また，電池の消耗により送風量が低下した場合には作業を中止して，電池の充電又は電池の交換をする必要がある。全面形，半面形は，故障等により電動ファンが停止しても，ろ過式マスクとして使用できるが，その状態で通常の作業をしてはならないとされる。また，フード形の場合には，電動ファンの停止や送風量の低下により，フードと顔の隙間から石綿粉じんを吸入してしまうおそれがあるため，送風量低下警報装置の付いたものを使用することとされている。（甲Ａ２４７の１４９頁ないし１５８頁，２４８の４８頁・４９頁）


発がん物質については，閾値がないとの前提（仮定）のもとで，少しでも曝露を受ければそれだけリスクが高まると考えられることが多い（甲Ａ９の４７５頁，３１９の２枚目，３２３の９１１頁）が，すでに述べたとおり，被告国が定めた規格に適合する防じんマスク（国家検定に合格した防じんマスク）の着用により相当程度石綿粉じん曝露を防止することができ，このような防じんマスクを適切に使用してもなお石綿関連疾患を発生することを示す証拠も見当たらないことからすれば，被告国が，全ての建築作業に従事する労働者に対し，前記のとおり防じんマスクよりも着用についての負担が重い電動ファン付きマスクの備付け及び着用を，事業者に対して法令によって義務付けなかったことが，著しく合理性を欠くものであって，国賠法１条１項の適用上違法であるということはできない。
(ｴ)局所排気装置の使用義務付けに関する規制権限不行使の違法性につ
いて
原告らは，被告国は，安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づき，石綿含有建材を取り扱う建築現場において，建築現場に適合した局所排気装置（移動式局所排気装置）の使用を事業者に義務付けるべきであったにもかかわらず，これを怠ったのであり，当該規制権限の不行使は，著しく合理性を欠き，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。しかし，前記(2)オのとおり，建築現場においては，移動式局所排気装置を含む局所排気装置の設置が，同所における建築作業に従事する労働者の石綿粉じん曝露防止対策として有効な措置であると認めることはできないのであるから，被告国が，局所排気装置に関し，前記原告らが主張するような規制権限の行使をしなかったことが，著しく合理性を欠き，国賠法１条１項の適用上違法であるとは認められない。(ｵ)作業現場の隔離，密閉化及び移動式集じん機使用の義務付けに関す
る規制権限不行使の違法性について
原告らは，建築現場においては，石綿粉じんへの間接的・複合的曝露があることから，建築作業従事者が石綿関連疾患に罹患することを防ぐためには，建築現場において石綿粉じんに直接又は間接的に曝露することを防ぐことが必要であり，被告国において，安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づき，そのための規制の一つとして，建築作業従事者自身はエアライン・マスクや電動ファン付きマスクなど適切な保護具を着用して完全防備した上で，作業場所を周囲から隔離してその空間内を密閉化し，建築作業従事者自身の作業により空間内に発生した粉じんを作業場外に排出するため，移動式集じん機を用いることを義務付けるべきであったにもかかわらず，これを怠ったことは，著しく不合理であって，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。
しかし，建築現場においては，その作業場は広狭様々であり，そのような密閉化及び移動式集じん機の使用が常に可能であるとは限らず，また，建築作業については，作業場所が短時間で移動するという特徴があることからすれば，一定の場所のみを密閉化するのでは足りず，その都度密閉化する場所を移動させる必要があると考えられる。このような措置を採ることは，重層下請構造のため多くの下請業者が関与することが多く，また，定められた期間内でそれぞれの作業を完了することが求められる建築現場では，建築作業に従事する労働者に対し作業量の増加等により負担をかける可能性が高いと考えられる。加えて，防じんマスクによって相当程度石綿粉じん曝露が防止できることを考慮すれば，原告らが主張する前記措置が，建築現場における石綿粉じん曝露対策として，法令によって一律に義務付けるべき有効な措置であるということはできない。
よって，原告らが主張する前記措置を被告国が義務付けなかったことが，著しく合理性を欠くものであって，国賠法１条１項の適用上違法であるとは認められない。
(ｶ)プレカット工法の義務付けに関する規制権限不行使の違法性について原告らは，被告国は，安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づき，石綿含有建材について，あらかじめ工場等の建築現場外において機械により切断等の加工作業を行い，加工後に当該建材を建築現場に搬入し，現場では組み立て作業を中心に行う工法（本来的なプレカット工法）を事業者に義務付けるべきであったにもかかわらず，当該規制権限を行使しなかったことは，著しく不合理であって，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。
しかし，建設業は，プレハブ化された部分があるとはいえ，基本的には受注生産であって，新築作業や増改築作業においては，設計図等が予め作成されていたとしても，実際に建築作業を進める中で建材の大きさ等の調整や変更を必要とすることがあると考えられる。実際に，本来的なプレカット工法が採用された建築現場での作業を経験したという原告９は，建売住宅以外では本来的なプレカット工法が採用されることはなく，プレカットの建材も現場に応じて細かな切断が必要で，現場で建材を切る作業がなくなることはなかったと述べている（甲Ｄ９の９）。また，解体作業については，建築現場における石綿粉じんの発生は避けられない。こうしたことからすれば，本来的なプレカット工法によって建築現場における石綿粉じん飛散量をどの程度抑えることができ，それによって建築作業に従事する労働者の石綿関連疾患の発生の防止にどの程度の効果があるのかは不明である。さらに，建築作業において，本来的なプレカット工法が実施可能な範囲がどの程度であるかも明確ではないから，事業者に対し，法令によって一律にプレカット工法を義務付けることが可能ないし適切であるとは言い難い。よって，被告国が，本来的なプレカット工法につき，平成４年通達において実施が望ましいものとして指導するにとどめ，これを法令によって事業者らに対し一律に義務付けなかったことが，著しく合理性を欠くものであって，国賠法１条１項の適用上違法であるとは認められない。
(ｷ)石綿吹付け禁止に関する規制権限不行使の違法性についてａ原告らは，石綿吹付け作業による石綿粉じんの飛散量が多く，吹付け作業を行っている作業者のみならず周囲の作業者もこれによって石綿粉じんに曝露するものであって，また，石綿粉じんが発がん性物質であり，閾値がないことからすれば，被告国は，安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づき，石綿吹付け作業を全面的に禁止すべきであったとして，このような規制権限を行使しなかったことは著しく不合理であって，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。ｂ本件被災者らはいずれも石綿吹付け作業に従事していた者ではないため当該作業によって発生した石綿粉じんに直接曝露することはないから，この点に関する違法性については判断しない。


ｃ前記第３，２(1)イ(ｱ)認定の建築作業従事者の石綿粉じん曝露状況によれば，本件被災者らについても，石綿吹付け作業によって発生した石綿粉じんに間接曝露する可能性は否定できないものの，昭和５０年時点では，建築現場において，石綿含有建材に関する作業によって，どの程度の濃度の石綿粉じんが発生しているかについての具体的な測定結果までは得られておらず（前記第３，２(3)イ），昭和５０年改正特化則により，石綿含有率５％を超える石綿含有製品の吹付け作業を原則禁止したことに加えて，防じんマスクの使用を義務付けるなどの作業管理に係る規制を行うことによって，前記間接曝露による石綿関連疾患の発生を防止するには不十分であると，被告国が認識すべきであったとは認められない。したがって，石綿吹付け作業による間接曝露との関係において，被告国が，石綿吹付け作業を全面的に禁止しなかったことが著しく合理性を欠くものであるとまでいうことはできず，国賠法１条１項の適用上違法であると認めることはできない。ｄなお，被告国（建設省）は，昭和４６年に特化則が制定され，石綿の製造，取扱作業における規制が定められたこと，その後，ＩＬＯ，ＷＨＯの石綿の発がん性に係る議論や，吹付け石綿に対する規制の議論を踏まえ，昭和４８年３月，「庁舎仕上げ標準（暫定修正版）」の「内部仕上表」において，石綿吹付けを取りやめるとの判断をしたが，前記「庁舎仕上げ標準（暫定修正版）」は，官公庁施設の建設にあたっての内部指針にすぎないものであり，かつ，前記取りやめは，発注者としての立場から，内部仕上げについてのみ石綿吹付け材の使用を取りやめたというものであるから，官公庁施設においても鉄骨等に対する石綿吹付け作業等が全て行われなくなったものではない。よって，当該事実をもって，被告国が，全ての建築物について全面的に石綿吹付け作業を禁止すべきであったと判断することはできない。(ｸ)吹付けの剥離，除去に関する規制権限不行使の違法性について原告らは，被告国は，安衛法２２条，２３条，２７条１項基づき，①吹付け石綿剥離作業について，昭和５０年改正特化則で定めた石綿吹付け作業と同様に，送気マスク（エアライン・マスク）又は空気呼吸器等の使用，②石綿を使用した建築物の改修・解体工事，及び吹付け石綿が損傷・劣化による石綿粉じんの飛散を防止する措置（平成１７年の石綿則による規制と同様の措置）を事業者に義務付けるべきであり，さらに，安衛法５７条に基づき，将来の吹付け石綿の剥離作業，建築物の改修・解体作業，吹付け石綿の損傷，劣化に基づく飛散を防止するために，吹付け石綿建材メーカーに対して，吹付け石綿を行った建築物について，石綿吹付けの年月日，石綿吹付けの面積，厚さ，含有石綿の種類，含有率等を調査し，記録することを義務付けると共に，吹付け石綿建材メーカー及び関連会社が石綿吹付けを施工した建築物の所有者に対して，直接訪問するかあるいは郵送により，前記調査記録及び剥離，修理，解体にあたっての注意事項等を通知することを義務付けるべきであったにもかかわらず，これを怠ったのであり，当該規制権限の不行使は，著しく不合理であって，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。しかし，原告らは，吹付け石綿の剥離作業や石綿を使用する建築物の解体，改修工事における石綿粉じん曝露の危険性に関して主張する一方で，本件被災者らの石綿関連疾患の発生を防止することとの関係において，前記各措置を原告らが主張する時期において講じる必要性等に関し，何ら具体的な根拠を示した主張をしていない。
さらに，これまでの認定・説示によれば，原告らによって義務付けが必要と主張されている前記各措置については，局所排気装置の設置等のように建築現場において有効な石綿粉じん曝露防止対策とは認められない措置が含まれており，よって，原告らが主張するとおりに全ての措置を講じる必要性があったとは認め難い。
以上のことから，被告国が，原告らが主張する前記各措置を義務付けなかったという規制権限の不行使が，著しく合理性を欠き，国賠法１条１項の適用上違法であると認めることはできない。
(ｹ)小括
以上のとおり，原告らが被告国との関係で主張する，石綿の管理使用を前提とした違法事由のうち，前記カ(ｱ)以外の事由については，いずれもその規制権限の不行使が，著しく合理性を欠くものと認めることはできない。
第５石綿含有建材の製造及び使用の禁止等の規制権限不行使の違法性
１認定事実
前記第２章第２節及び第３節の前提事実，後掲各証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
(1)石綿の使用禁止に関する規制等
被告国は，昭和５０年改正特化則１条において，事業者に対し，化学物質等による労働者のがんその他の健康障害を予防するため，使用する物質の毒性の確認，代替物の使用，健康管理の徹底その他必要な措置を講じ，もって，労働者の危険の防止の趣旨に反しない限度で，化学物質等に曝露される労働者の人数並びに労働者が曝露される期間及び程度を最小限度にするよう努めなければならないとして，石綿の代替化努力義務を課し，昭和５１年通達により，石綿を可能な限り有害性の少ない他の物質に代替させるとともに，現在までに石綿を使用していない部門での石綿又は石綿製品（発じん防止処理したものであっても，使用中又はその後において発じんすることの明らかなものを含む。）の導入は，避けるように指導すること，特に，青石綿（クロシドライト）については，他の石綿に比較して有害性が著しく高いことからその製品を含め優先的に代替措置をとるよう指導することを求めた。昭和５８年度，昭和５９年度には，全国４２７の石綿取扱い事業場のうちクロシドライトを使用する事業場は１１まで減少し，アモサイトを使用する事業場は５２事業場となった。さらに，昭和６２年には各企業は自主的にクロシドライトの使用を中止した。（前記第４，１(2)ア(ｲ)及び(ｳ)）建設省大臣官房官庁営繕部は，昭和６２年９月１６日付け「石綿及び石綿を含む材料・機材の取扱いに関する当面の方針について（通知）」と題する事務連絡において，建築物の新築等における方針として，「通常の使用状態において空気中に石綿が飛散するおそれのある石綿等については，使用しない。通常の使用状態において，空気中に石綿が飛散するおそれのない石綿等については安全利用を図る他，工事現場での石綿等の切断，穿孔等の加工時並びに将来の解体等時における石綿の飛散防止を考慮して，同等以上の代替品がないなどやむを得ない場合を除き，できる限り使用しない。」と通知した。


平成元年に被告国が実施した全国３５９の石綿製品製造事業所を対象とする調査的監督においては，クロシドライトを使用する事業場が存在しないことが確認された（前記第４，１(2)ア(ｲ)）。また，同年には，アモサイトを使用する事業場は１９事業場に減少し，さらに，平成５年には日本石綿協会は業界として自主的にアモサイトの使用を中止した（前記第４，１(2)ア(ｳ)）。平成７年改正安衛令により，クロシドライト，アモサイト，及びこれらをその重量の１％を超えて含有する製剤その他の物の製造，輸入，譲渡，提供又は使用が禁止された（同施行令１６条１項４号，５号，１０号）。平成１５年改正安衛令（平成１６年１０月１日施行）により，石綿セメント円筒，押出成形セメント板，住宅屋根用化粧スレート，繊維強化セメント板，窯業系サイディング，クラッチフェーシング，クラッチライニング，ブレーキパッド，ブレーキライニング，接着剤で，その石綿含有率が当該製品の重量の１％を超えるものの製造，輸入，譲渡，提供又は使用が禁止された（同施行令１６条１項９号，別表第８の２）。
平成１８改正安衛令（平成１８年９月１日施行）により，石綿をその重量の０．１％を超えて含有する石綿含有製品等について，製造，輸入，譲渡，提供又は使用が禁止された（同施行令１６条１項９号）。(2)石綿関連疾患及びその発生の危険性等についてア我が国における石綿関連疾患に関する知見等について(ｱ)昭和４７年，ＩＡＲＣ報告において，前記第２，１(2)ア(ｾ)のとおりの報告がなされ，この内容は同年，我が国において，坂部弘之の「昭和４７年度環境庁公害研究委託費によるアスベストの生体影響に関する研究報告書」において前記第２，１(2)イ(ｷ)のとおり報告された。(ｲ)昭和５３年，「石綿による健康障害に関する専門家会議検討結果報告書」において，肺がん及び中皮腫については，前記第２，１(2)イ(ｸ)ｃ及びｄのとおりの報告がされ，石綿肺に関しては，以下のとおり報告された（甲Ａ５，乙アＡ４０の１６９頁）。
ａ石綿肺は，石綿による健康障害のうちで最も症例が多く，古くから知られているじん肺の一種であり，じん肺法が適用される。
ｂ石綿肺の臨床および病理学的特徴
臨床的には，呼吸時肺底部の持続的捻髪音の存在，Ｘ線所見として肺野下半にびまん性間質性線維症の所見ないし肺膜肥厚斑石灰化がみられること及び喀痰中に石綿小体を検出することもある。労作時の呼吸困難（息切れ），空咳，拘束型換気機能障害及び拡散障害が初期の頃からみられる。
病理学的所見としては，じん肺の中では肺胞隔壁のびまん性間質性線維症，石綿小体の存在が特徴的である。これに随伴する病変には細気管支炎，肺胞炎があり，時に増殖性病変をみることがある。以上の病変は肺下野に強い。一方，胸膜はしばしば肥厚硝子化し，一部は石灰化を示す。この変化は臓側胸膜のみならず，しばしば壁側胸膜も生ずる。
ｃ石綿曝露との関係
肺の線維化や拘束型の換気機能障害の程度や頻度，自他覚症状の頻度と石綿曝露量や経過期間との間に量反応関係の存在することがうかがわれる。これらの所見が石綿曝露の程度あるいは経過期間のいずれにより強く関連しているかは明らかでない。石綿曝露開始から石綿肺の自他覚症状が発現するまでの期間は曝露の型や程度によって異なるが，概ね５年以上と考えられる。
ｄ石綿肺と合併症
石綿肺に合併するがん以外の疾病については，胸膜炎の合併率が高いようであるが，肺結核の合併率は珪肺に比し高くない。気管支炎，気管支拡張症および気胸の合併症例の報告もある。また，気管支肺炎が合併しやすく予後が悪い。


ほかに皮膚の石綿胼胝（ウオノメ状）が見られることもある。(ｳ)昭和５７年３月に発行された，坂部弘之監訳，小野昭雄，梶川清訳による米国保健教育福祉省，国立職業安全衛生研究所（ＮＩＯＳＨ）刊「職業病－その認識への手引―」においては，化学物質の発がん性について閾値が存在するか否かについては化学者の間でかなり議論があるところであり，仮に閾値が存在するとしても，我々は現時点においてはがん原性物質の閾値を決定するための科学的方法を確立していないのであって，さらに，ある特定のがん原性物質に閾値が存在するとしても，産業の場において労働者は同じ部位を標的とする多数のがん原性因子に曝露されることがあるので，この閾値は必ずしも安全な曝露レベルとなることはないであろう，とされた。そして，ＮＩＯＳＨは，現時点においてはすべてのがん原性物質に対して安全な曝露レベルを示すことはできないという立場をとっている，とした。（甲Ａ２９１）(ｴ)昭   和６２   年２月   に発行   された   ，環境   庁大気   保全局   企画課   監修「   石綿・ゼオライトのすべて」においては，①量反応関係に関し，疫学的調査の数は少ないが，多くの専門家が中皮腫の発生は石綿の曝露量に直線的に比例して高くなる関係があるとする見解にたっていること，肺がんの発生と石綿曝露量との量反応関係については，石綿の曝露期間及び平均曝露濃度の両者に比例して，肺がんの相対的危険度も高くなるとする見解が多くの専門家によって支持されていること，そのため，理論的には，肺がん及び中皮腫の発現に対する石綿曝露量の安全閾値は存在しないという見解が首肯されるものであること，また，石綿はそれ自体がん原性物質であるから，いかなる低濃度でも安全とする最少の閾値はないこと，②石綿との因果関係が確立している疾患としては，石綿肺，胸膜病変（胸膜肥厚斑，良性胸膜炎，びまん性胸膜肥厚，無気肺性偽腫瘍），肺がん，胸膜・腹膜中皮腫があり，いずれも石綿曝露による急性影響の結果ではなく，遅発性影響の結果として出現するものであること，③特に肺がんと中皮腫は一旦発病が成立すると致命的であり，現在の医療レベルでは早期発見，早期治療は非常に困難であること，④石綿関連疾患の一つである胸膜プラークやびまん性胸膜肥厚，良性胸膜炎などの胸膜病変はそれ自体致命的なものではなく，特に胸膜プラークはむしろ過去の石綿曝露のマーカーとしての意義が強いこと，⑤クロシドライト，アモサイト，クリソタイルのいずれも肺がん及び中皮腫の発生をもたらすところ，クロシドライトが最も発がん性が強いようであるが，石綿の種類別による発がん性の比較実験では，クリソタイルがクロシドライトやアモサイトよりも発がん性が高いとする報告や，逆に低いとする報告などさまざまであり，動物実験の成績からは整合性のある結論は得られていないこと，が述べられた。（甲Ａ９の４３７頁・４４２頁・４７１頁ないし４７６頁）
(ｵ)昭和６３年１２月に発行された「現代労働衛生ハンドブック」においては，「発癌物質の許容濃度は０であり，いかなる経路からも体内に入れてはいけない，というのがこれまでの考え方であった。しかし，近年は発癌物質についても，量－反応関係が認められることが，動物実験でも疫学調査でも明らかになってきた。また，発癌性，変異原性の陽性物質において，その強さには６桁または７桁の大差があることも示されている。このようなことから，発癌物質についても無作用量が存在し，許容濃度を決め得るとの意見も主張され，活発な議論が続いている。しかし，すべての労働者に絶対に癌が生じないような数値を見出すことは，統計学的にもきわめて難しい。」とし，「個々の発癌因子についての無作用量を理論上は算出することができても，実用的な意味は小さく，やはり許容濃度は０または，これに近いものとして衛生管理を行うことが必要であろう。」とされた。（甲Ａ３２３の９１１頁）(ｶ)東は，「日出ずる国の産業保健」平成１８年４月号「石綿からみた世界(4)：加工現場調査１９８５－１９８６」において，「発ガン物質には閾値がなく，少しでも曝露を受ければ，それだけリスクが増加するというのが仮説です。しかしながら，一本の繊維でも危険というのは現実的ではなく，実際には一定以上の曝露があって初めて発現するというのが，妥当と考えます。なお，悪性中皮腫については繊維の種類が大きく関連し，青石綿（クロシドライト）や茶石綿（アモサイト）では，白石綿（クリソタイル）に較べて，強い発生原因と考えられています。」と述べた（甲Ａ３１９の２枚目）。
(ｷ)平成１９年５月１０日に社団法人日本作業環境測定協会が発行した「化学物質等のリスクアセスメント・リスクマネジメントハンドブック」中の，「４．１労働環境におけるリスク評価」では，量反応関係評価とは，投与された，または曝露された物質の量と，健康への有害影響の発生の関係を判定するプロセスであるとされた。また，閾値に関しては，ほとんどの種類の毒性作用（すなわち臓器特異的作業，神経学的・行動学的毒性，免疫学的毒性，非遺伝子毒性の発がん性，生殖毒性又は発生毒性）では，それ以下では有害作用が生じない用量又は濃度（すなわち閾値）が存在すると，一般的には考えられており，その他の種類の毒性作用では，どのような曝露レベルでもある程度の確率で有害性があると想定されている（すなわち閾値は存在しない）ところ，現時点では後者の仮定は一般的に主として変異原性および遺伝子毒性発がんに適用されているとされた。そして，閾値が存在する場合，（非発がん性作用および非遺伝子毒性発がん物質等）には，従来，無毒性量（ＮＯＡＥＬ）（閾値の近似値である）と不確実性係数を用いて，それより低い濃度では人に有害作用は認められないとする曝露量レベルが求められ，又は，各種の不確性の原因を考慮した上で，無毒性量が推定曝露量を超過する程度（すなわち安全余地）を検討するということが行われており，これまではこのアプローチが「安全性評価」とされることが多かった旨述べられた。（乙アＡ１６７）
イＷＨＯ，ＩＬＯによる報告，条約等において示された石綿関連疾患に関
する医学的知見及び石綿に関する対策等について
(ｱ)石綿使用における安全についての実施要綱（ＩＬＯ）ＩＬＯの第２１９回理事会（昭和５７年２月から同年３月）でなされた決議に従って，石綿使用における安全についての実施要綱を作成するための専門家会議が，昭和５８年１０月１１日から同月２０日にわたってジュネーブで開かれた。


同実施要綱は，気中浮遊石綿粉じんの職業曝露の危険のあるいかなる場所あるいは作業に対しても適用されるものであるとされた（石綿含有製品の使用又は利用，石綿含有製品の引き剥がし，修理又は保守，石綿材料を含むプラント又は構造物の取り壊し等も対象）。同実施要綱においては，権限ある機関の一般的義務として，①石綿粉じんへの職業曝露に起因する危険から労働者の健康を保護するための規制又は他の適切な規定を公布し，或いは認可し，かつ定期的に更新すること，②事業者による届出を必要と考える諸手続を制定し，この届出には，作業の種類と場所，曝露される労働者の総数等を含むこと，③危険な作業や技術を決め，これらの作業や技術を禁止するか，又は特別な認可を要するようにし，かつ予防と保護の特別な対策に従うことを要求すること，④作業環境中の気中浮遊石綿曝露限界の設定，作業環境中の気中浮遊石綿のモニタリング方法の標準化，個人用保護具の認可に係る手続を制定すること等の義務が定められた。また，事業者の一般的義務として，①建物，設備，機械および作業場を整え，保守し，労働者の曝露をできるだけ無理なく実行可能な抑制を行い，かつ少なくとも石綿曝露限界内になるような方法をとること，②危険防止の適切な措置を選定するために全ての生産又は使用に先立ち石綿による健康への危険を調査すること，③労働者の石綿粉じん曝露を減らすための全般的な制御プログラムを作成し，履行すること，④気中浮遊石綿の危険が他の方法では予防又は抑制できないときには，必要と思われる個人用保護具及び保護衣を労働者の費用負担無しに提供し，その維持管理を行うこと，⑤事業者の直接管理下にない作業場にいる労働者が規制を守り必要な安全防止対策をとるように，できる限り，合理的に下請業者に通知し，守らせること等の義務が定められた。
（乙アＡ１７０）
(ｲ)石綿条約（ＩＬＯ）
昭和６１年６月２４日にＩＬＯが採択した石綿条約（我が国は平成１７年８月１１日に批准）においては，一般原則として，①業務上の石綿への曝露による健康に対する危険を防止し，及び管理し，並びにこの危険から労働者を保護するためにとるべき措置については，国内法令において定め（同条約３条１項），当該国内法令は，技術の進歩及び科学的知識の発展に照らして定期的に検討すること（同条約３条２項）とされ，また，保護措置及び防止措置として，②労働者の健康を保護するために必要であり，かつ，技術的に実行可能な場合には，石綿以外の物質若しくは製品又は他の技術の利用により代替させることや，一定の作業工程において石綿の使用を全面的に又は部分的に禁止することについて，国内法令で定めること（同条約１０条），③クロシドライト及びその繊維を含有する製品の使用を禁止すること（同条約１１条１項），④あらゆる形態の石綿吹付け作業を禁止すること（同条約１２条１項）（ただし，前記③及び④については，これらが実行可能でない場合は，労働者の健康が危険にさらされないことが確保される手段がとられることを条件として，関係団体等と協議した上で，禁止の緩和をすることが認められる。同条約１１条２項，１２条２項），⑤労働者の石綿への曝露限界又は作業環境を評価するための曝露の基準を定め，これを技術の進歩並びに技術的及び科学的知識の発展に照らして設定し，定期的に検討し，及び更新すること（同条約１５条１項，２項）等が規定された。（乙アＡ５５）
(ｳ)「石綿の職業曝露限界」の報告（ＷＨＯ）
前記(ｲ)の石綿条約において，規制当局は「労働者の石綿への曝露限界又は作業環境を評価するための曝露の基準を定める」こととされたが，多くの国で適用されている石綿の職業曝露限界が異なっていることから，国際繊維安全グループの提言により，ＷＨＯは平成元年４月１０日及び１１日に協議会合を開催し，以下の報告書がまとめられた（乙アＡ３の２）。
ａ緒言
検討の過程で，石綿曝露の健康影響に関する科学的根拠のサマリーが用意された。現時点での科学的根拠，方法論に問題と限界があるという認識に立って，会合では，３０年以上の研究にもかかわらず科学的根拠は未だ不十分であり，それ以下ではリスクがないという石綿曝露レベルがあるとは明言できないという結論に達した。一方，起こり得る石綿関連疾患のリスクが非常に小さい管理レベルを達成することは，特にクリソタイルに関しては可能であるという意見を会合は表明した。この意見は現時点での最良の判断を反映する，科学的根拠の重みと方向性に基づくものである。勧告は主にこの意見に沿ってなされた。
ｂ石綿曝露の有害健康影響に関する科学的根拠の総括
(a)一般
吸入による職業曝露は肺線維症（石綿肺），肺がん，胸膜及び腹膜の中皮腫，そして，胸膜変化（肥厚，プラーク，胸水）を起こし得る。
(b)動物実験による科学的根拠
すべての石綿のタイプは肺腫瘍及び中皮腫を起こし得る。動物吸入実験における肺腫瘍の発生率は，曝露期間の増加及び曝露する繊維濃度の増加とともに増大することが見出されている。一定の濃度下では，発生率は曝露期間にほぼ比例した。閾値の存在を支持あるいは否定する明確な証拠は存在しなかった。
発がん性が石綿繊維の耐久性，表面の特徴によっても影響を受けるという一群の意見が出された。クリソタイルは，角閃石系の石綿よりも肺組織内での耐久性が低い。
(c)疫学的な証拠－一般
肺がんは，職域でみられるように，すべての型の石綿繊維によって発生している。一般には，人では，クリソタイルへの曝露によるリスクはクロシドライト，アモサイトへの曝露と比べて低いことが示唆されている。ただし，曝露レベル，産業のタイプ，雇用期間を厳密に標準化した上で，リスクの差を明確にすることは困難である。
胸膜中皮腫は，職域でみられるように，すべての型の石綿繊維によって発生している。一般的には，人では，クリソタイルへの曝露によるリスクはクロシドライト，アモサイトへの曝露と比べて極めて低いことが示唆されている。腹膜中皮腫はクロシドライトあるいはアモサイトによって発生し得る。この腫瘍はおそらくクリソタイルでは発生していない。
石綿関連疾患（肺線維症，肺がん，中皮腫）は二次製造産業，石綿断熱材の使用，脆い石綿を含有する材料を使った建設業において発生してきた。
(d)量反応関係に関する疫学的証拠
疫学調査で用いられてきた曝露評価の方法は主として定量的なものである。３０年，４０年前に雇用されていた作業者の曝露はまれにしか実測されておらず，報告された繊維レベルの推定値はかなり不確実である。


肺がん，中皮腫についての量反応関係の測定は問題がより少ない。肺がんについては，累積曝露量との関係はほぼ線形であることが見出されているが，線形方程式の傾きは大きな幅がある。傾きは繊維の種類と産業に関連しているようであり，クリソタイル採掘，クリソタイルのみを含む摩擦材の製造で最も小さく，（繊維の種類と無関係に）織物製造で角閃石系石綿が使われる場合が最も大きい。
中皮腫死亡率は，石綿への初回曝露からの期間の約３乗に比例して増加することが見出されており，曝露濃度，産業，繊維のタイプとサイズに関連した増加率を示す。中皮腫の死亡率は，クリソタイル曝露がともにある場合でもない場合でも，角閃石系石綿曝露よりも，クリソタイルのみの曝露の方がより低い。これらの関係，相違については，曝露データが本来持つ限界のみならず疫学的な手法の限界のために，確固たるものとするのは可能ではない。
(e)職業曝露限界に対する意味
人では，肺がん，中皮腫については，それ以下では石綿曝露が健康に影響を与えないという閾値曝露レベルが存在することを示していない。
入手可能なデータは，リスクが曝露に比例するという仮定を含む，使われた簡単な統計モデルと整合性を示すが，モデルは，繊維が肺がん，中皮腫を引き起こすメカニズムの理解に基づくものではない。可能性あるモデルとして提案されたいくつかのモデルでは，それ以下ではがんが起きないという曝露の閾値レベルが存在するかもしれない。
いくつかの国では現在までに達成されているクリソタイルへの低レベルの職業曝露から予想される肺がん，中皮腫の生涯リスクは非常に低いものであり，リスクの存否を検出する研究デザインには，何千人もの作業者にコホートに参加してもらう必要がある。
(f)職業曝露限界に関する結論
それ以下ではがんが起こらないという石綿曝露の閾値が存在するという実質的な証拠はない。しかし，閾値が存在すること，クリソタイル石綿作業者の最近報告された多くの研究では石綿関連疾患の増加が示されていないことを主張する一群の意見もある。現在の疫学モデル上は，曝露レベルと曝露期間の様々な組み合わせに対して，肺がん及び中皮腫の生涯リスクを算出することができる。
(g)勧告
本報告書に含まれる健康情報は，石綿の職業曝露限界を設定し，改訂する際に，技術上そして経済上の考慮とともに妥当な国家当局によって考慮されるべきものである。肺がんと中皮腫については，人での証拠は，それ以下では健康影響がおこらないという閾値の存在を示していないことを述べたことが特に注目に値する。クリソタイルについては，健康上の理由のみに基づいて，現在高いレベルの限界値を有している国は作業者個人の職業曝露限界を（８時間加重平均値として）２本／㎖にまで下げるステップを早急にとるべきである。さらに，未だ実施していない国々は   ，（８時間加重平均値として）１本／㎖あるいはそれ未満に下げる方向に進むことが推奨される。
クロシドライト，アモサイトについては，健康という観点から，可能な限り早急に使用を禁止することが推奨される。当面，限定された使用をするのであれば，曝露がクリソタイルで許容されるレベルよりも低いことを確実にするため，注意深く実施することが求められる。
(ｴ)クリソタイルの評価に関するプレスリリースの発行（ＷＨＯ）ａ数か国の政府からの特別要請を受けて，国際的な専門家グループがクリソタイルの工業生産及び利用に伴う健康リスクについて評価を行った結果について，平成８年９月９日にＷＨＯより専門家グループによるクリソタイルの評価に関するプレスリリースが発行され，以下のような内容が記載された（乙アＡ１１５の３頁・４頁）。ｂ適切な管理対策がとられた職場では，クリソタイル曝露量はかなり減少してきており，一般にクリソタイルの採掘や摩擦剤及び石綿セメント製品の製造においては，その生産及び加工に携わる労働者に及ぶリスクは少ない。しかしながら，クリソタイル含有製品のその他の用途では，健康リスクをもたらすおそれもある。特に懸念されるのは，改築及び保守作業中の建築物内でのクリソタイル曝露である。したがって，可能な限り，クリソタイルよりも安全であると考えられる代替材料を検討すべきである。
主に職業集団を対象とした疫学調査により，気中に浮遊する石綿繊維に曝露すると，そのタイプがどうであれ，肺線維症（石綿肺），肺がん（気管支がん），及び胸膜や腹膜の原発性悪性腫瘍（中皮腫）などの疾患を伴うおそれがあるということが確認されている。国際的な専門家グループは，適切な管理対策によって石綿肺，肺がん及び中皮腫の発生するリスクをかなり低減できるはずであると強調し，このような適切な管理対策が導入された工場のデータは，曝露量を一般に０．５本／㎤以下のレベルに保つことが可能であることを証明しており，こうした曝露条件下において石綿肺の臨床症状が発生するとは考えられないと結論付けた。
中皮腫のうち，クリソタイル又はクリソタイルの汚染物質として存在する他の石綿繊維に帰することのできるものの割合がどの程度かという問題は，解決されなかった。
建築材料は，これを扱う労働者が多数である点，および管理対策が講じにくいという点で特に懸念が持たれている。既に取り付けられている建築材料が改築及び保守工事を実施する作業員にリスクを及ぼすおそれがある。管理対策が講じられている建物内では，保守作業員のクリソタイル曝露量は低いが，これが導入されていない場合には，保守作業員は高いレベルのクリソタイル及び他の石綿繊維に曝露されるおそれがある。
(ｵ)第９５回ＩＬＯ総会決議
平成１８年５月３１日から同年６月１６日にかけて開催された第９５回ＩＬＯ総会において，石綿に関する決議がされた。当該決議では，石綿への曝露から労働者を保護し，石綿関連の死亡や疾病の将来的な発生を予防するための最も効果的な措置は，石綿の将来的な利用を無くし，現在使われている石綿の把握と適正な管理であると宣言され，さらに，昭和６１年に採択された石綿条約を，石綿の継続的な利用を正当化または承認するものとして用いてはならないとされた。（甲Ａ３２４）
(3)代替化について
ア石綿の代替繊維
(ｱ)石綿については，①紡織性，②耐熱性，③耐久性，耐摩耗性，④耐薬品性，耐腐食性，⑤絶縁性，⑥断熱性，防音性，⑦親和性，⑧経済性（安価）という性質を単一の繊維として有するところ，このような性能を全て有する物質は稀であるため，一般に石綿の代替としては，材料に要求される性能を考慮し，複数の繊維を組み合わせるのが一般的な方法とされる（乙アＡ１０８の１１頁）。
(ｲ)石綿代替物質としては，天然鉱物として，ゼオライト，ウォラストナイト，アタパルジャイト，セピオライト，タルク，バーミキュライト，及び，人造鉱物繊維と総称される，ロックウール，ガラスウール，長ガラス繊維，セラミック繊維や，アラミド繊維，炭素及びグラファイト繊維，ポリオレフィン繊維などの合成有機繊維などがあるとされる（乙アＡ１２３の５頁）。


(ｳ)代替繊維とその特性については，以下のとおりである（乙アＡ１０８の１１頁・１２頁，１１０の４５９頁ないし４６２頁，１２２の９頁）。
ａ天然無機繊維（ワラストナイト，セピオライト，アタパルジャイト，繊維状ゼオライト等）
天然の鉱物繊維であり，経済性に関しては有利である。これらは一応繊維状であるが，繊維長やアスペクト比（長さと幅の比）が石綿より劣っているため，十分な補強効果が得られない。しかし，ひび割れ防止や寸法安定性には効果があり，セメントとの相性も比較的よい，防耐火性能も良好である。
ｂ石綿変性繊維（クリソフォスフェート等）
クリソフォスフェートは石綿の一種であるクリソタイルを無害化のために薬品処理し，利用しようとするものである。無害化の程度あるいは人体への影響度を評価することは非常に難しい。その他，ある種の物質により表面処理を行う方法等も検討されている。
ｃガラス繊維
耐アルカリ性が課題である。ＧＲＣ製造技術を応用して，石綿含有ボードの代替が検討され，実際に利用されている。繊維の耐アルカリ性，低アルカリセメントの使用，石膏との組合せ等が検討されている。特に，ガラス繊維の経年劣化等による性能低下が問題となる。
ｄ炭素繊維
ＣＦＲＣ等の実績を踏まえ，石綿代替繊維としての検討がなされている。ＰＡＮ系，ピッチ系のいずれも検討されているが，コストが問題である。生産量が増加すれば利用可能性があると考えられる。機械的性質や耐熱性は優れているが，セメントとの相性，分散性の改善等が技術課題である。
ｅアラミド繊維
炭素繊維と同様なことが指摘される。機械的特性や耐熱性に優れているため，自動車のブレーキパッド等には石綿代替繊維として利用されているが，建築材料への大量使用に関してはコストが課題となる。
ｆセルロース繊維，レーヨン繊維
セルロース繊維（あるいはパルプ），及びセルロースを化学加工した人造繊維であるレーヨン繊維はセメントとの相性がよい。石綿スレート板は抄造法により製造されるが，この方法はセルロース繊維で紙を作る方法そのものである。コスト的にも有利であるが，耐熱性や耐久性に限界がある。
ｇ合成繊維（ビニロン，アクリル，ポリプロピレン，ポリエチレン等）
ビニロン繊維は水酸基を有するポリビニルアルコールを加工した繊維であり，セメントとの親和性が比較的よい。我が国で開発した繊維であり，石綿代替繊維として海外での実績も高い。その他の合成繊維はセメントとの親和性を向上させる必要がある。機械的性質に関しては改善の可能性を期待できるが，本質的に耐熱性の限界があろうとされる。
ｈその他
セラミック繊維，金属繊維，各種ウィスカー等の応用も検討されている。
(ｴ)石綿代替繊維の用途
主な石綿代替繊維の用途については，以下のとおりである（乙アＡ１３２）。
主な代替繊維用    途
ガラス長繊維建材，シール材，摩擦材，絶縁材
グラスウール保温材，断熱材，吸音材
ロックウール吹付け材，保温材，吸音材，断熱材
スラグウール吹付け材，保温材，吸音材，断熱材
セピオライト建材，塗料，接着剤
ワラストナイト建材，塗料
アラミド繊維摩擦材，シール材
ビニロン繊維建材
パルプ建材
セラミック繊維耐火材，摩擦材
炭素繊維建材，摩擦材，シール材，耐火材
イ我が国における石綿の代替化に関連する知見の集積及び代替化の進行等(ｱ)ａ   環境庁   大気保   全局企   画課監   修の「   アスベ   スト代   替品の   すべて   」（平成元年６月発行）における「石綿代替品の産業利用状況」では，国内外の代替品の開発，普及状況に関する調査結果について，次のとおりまとめられていた（甲Ａ１５２）。
(a)代替がもっとも進んでいるとみられるのは紡繊品で，米国を始めとして，我が国や欧州でも，ほとんどすべての用途に対し，ガラス繊維，アラミド繊維，セラミック繊維などをベースとする代替品が使える状態にある。
石綿セメントシートでは，西欧において代替品の開発が精力的に進められ，セルロース，フイラー等の助剤を使用し，ＰＶＡ繊維などを補強剤とすることで代替は技術的には完成したとみられる。
(b)我が国では内装用のけいカル板での，セルロース繊維や耐アルカリガラス繊維を使った代替はかなり進んでいると思われるが，外装材及び屋根葺き材については，代替が進行するのはこれからであると思われる。
数多い代替分野では，一応代替品が実用されているものの，製造技術面また性能面で問題を抱えている分野が多い。
(c)代替原料繊維は一般に石綿より高価であるためそれを使用した代替製品は石綿系より高価となる問題がある。


ｂなお，前記「アスベスト代替品のすべて」に添付された資料である「アスベスト（石綿）代替品の開発及び普及状況に関する調査中間報告」（昭和６３年３月）においては，①石綿スレートに含有された石綿を他の材料に置き換えて石綿含有率を低下した製品の製造・販売は昭和５０年代後半に開始され，耐久性，耐候性等の観点から建築材料に含有される石綿の代替は外装材よりも内装材の方が先行していること，②石綿けい酸カルシウム板について，パルプ繊維，耐アルカリガラス繊維等に置き換え，全く石綿を含有しない製品が被告２，Ａ株式会社，株式会社Ｚ，被告４１，ａ株式会社，被告３１等により開発，製造され，昭和６１年より販売されており，石綿スレート協会加盟の製造者の昭和６１年度における石綿を含まないけい酸カルシウム板の製造割合は石綿けい酸カルシウム板の１％に満たないが，今後需要の増大に伴い上昇することが予想されること，代替材料の価格は一般に石綿より高く，また代替材料は石綿と比較してセメントとの親和性が低い，分散性が劣る等の理由により製造効率が低下することから，代替材料使用製品の価格は石綿含有製品と比較して概ね２０％から５０％高くなっていること，代替材料使用製品の強度，寸法安定性等については石綿含有製品より若干劣るとしながらも，不燃性については既に不燃材料としての建設大臣の個別認定を受けているものも多いこと，③建築物の外壁材については，被告２がパルプ繊維及び耐アルカリ性ガラス繊維の使用により石綿含有率を６％から３．５％に低下させた製品を昭和５８年より販売しており，更に昭和６３年秋までには全製品を石綿を含有しないものに転換するとしていること，Ａ株式会社においても大波板，フレキシブルボード等を無石綿化したものについてそれぞれ昭和５９年度，昭和６１年度より試験生産を行っている（パルプ繊維，耐アルカリ性ガラス繊維の他ビニロン繊維を用いている）こと，④住宅用屋根ふき材については，Ｌ株式会社により製品の低石綿化，無石綿化の研究が行われているとされているが，販売には至っていないこと，⑤建築物内に用いる耐火排水管として被告１６では塩ビ管にビニロンネット，繊維補強モルタルを被覆した製品を開発し販売しており，株式会社ｂは耐火被覆材，断熱材としてロックウールを原料として成形したマットを昭和６１年より販売していること，⑥株式会社ｃが各種繊維を組み合わせて無石綿配合によるセメント建材製造の押し出し成形技術を開発し，現在数社で新規工業化を検討していること等の報告がまとめられた。（乙アＡ１１０）(ｲ)建設省が平成２年３月に発行した「建築物のノンアスベスト化技術の開発平成元年度概要報告書」によれば，技術開発の現状として，①ノンアスベスト化技術は代替繊維の開発，改良を含めて現在進行中の技術であり，完成された技術ではないこと，②個々の石綿含有製品のノンアスベスト化に関しては，材料の用途や要求性能による個別的技術課題が多く存在すること，及び③代替すべき石綿含有建材及び代替繊維の種類が多岐にわたること，から，ノンアスベスト製品の組成や諸性能に関する情報は詳細に公開されていないのが現状である，とされた。そして，平成元年の時点で，石綿含有製品のうち，吹付け石綿や，ゴム・樹脂成形品（ビニルタイル等），塗料等の副資材などは，既に石綿の代替が行われているが，生産量の多い石綿セメント成形品（石綿スレート，ケイ酸カルシウム板等）については，石綿の長所を十分に活用しており，性能を低下させずにノンアスベスト化することは，他の石綿含有建材よりも困難であることが示された。
（乙アＡ１０８）
(ｳ)社団法人日本石綿協会は，平成３年１１月当時における「石綿の今後の利用について」の見通しの中で，主な石綿製品の代替化の動向を，次のとおりとりまとめた（甲Ｃ１の５５２）。
ａフレキシブルボード，波形石綿スレート
製造技術面，性能面（経年劣化の問題等）及び経済性の面で無石綿化は困難であるが，低減化については，ある程度目途がついており，フレキシブルボードは平成５年から，波形石綿スレートは平成６年から低減化品（石綿含有量５％以下）に切り替えることを目標としている。
ｂ住宅用屋根材（平形屋根スレート）
現在，既に無石綿化した製品もあるが，技術面，経済性の面などにより，全ての製品を無石綿化することは困難である。しかし，低減化については，ある程度目途がついており，平成６年から低減化製品とすることを目標とし，無石綿化製品の比率を増加するように努める。
ｃケイ酸カルシウム板（耐火被覆及び内装材）
価格面ではやや高くなるものの，使用上ほぼ問題がないため無石綿化を進めている。厚物（成形品）については平成元年から全面的に無石綿化されており，薄物（抄造品）については平成５年から全面的に無石綿化に切り替えることを目標としている。
ｄサイディング（外装材）
現在でも，既にほとんどの製品が無石綿化されているが，当分の間，低減化品も並行生産する。
ｅ押出成形セメント製品
薄物については既に無石綿化されている。厚物については，低減化の技術が完了し，引き続き無石綿化を進める。
(ｴ)主任研究者を森永謙二として実施された平成２年度委託研究について，平成３年３月にまとめられた「石綿代替物質の生体影響に関する研究」と題する報告の概要は以下のとおりであった（乙アＡ１２３）。
ａ石綿代替原料の種類
天然鉱物のうち，石綿以外にも石綿とよく似た繊維状を呈するものがあり，その代表的なものがゼオライトの一種であるエリオナイトとセピオライト，アタパルジャイト，ウォラストナイトである。鉱物繊維ではないが，タルク，バーミキュライト（蛭石），雲母などが代替繊維として使われているが，不純物として石綿繊維を含むことがある。
我が国で，昭和４６年７月１日から平成元年１２月末日までに石綿代替品として特許出願又は実用新案登録出願された各物質の件数は，天然鉱物では，ゼオライト１７件，セピオライト２２件，アタパルジャイト２件，雲母１２０件，タルク５２件，石膏２０５件，無機繊維では，ロックウール２３件，ガラス繊維７６５件，けい酸カルシウム１６７件，セラミック１７３件，チタン酸カルシウム２件，フオスフェート繊維２件，炭素繊維２０９件，合成有機繊維では，アラミド１３件，ビニロン３５件，フェノール１８４件，ポリエチレン１００件，ポリプロピレン４７件，アクリル１３９件，天然有機繊維として，セルロース９３件であった（未来光学研究所「石綿代替品開発動向調査報告書」平成２年より。）。


天然鉱物のうち，世界的に使用量が多いのは，パーライト，珪藻土，タルク，アタパルジャイト，バーミキュライトであり，我が国ではウォラストナイトの使用量が急増している。人造鉱物繊維ではガラス繊維（ガラスウール，ガラス長繊維），ミネラルウール（ロックウール及びスラグウールと同義）がほとんどである。
ｂ石綿代替物質の健康影響に関する評価のまとめ
人造鉱物繊維及び天然鉱物繊維の発がん性についてのＩＡＲＣ，アメリカ環境保護庁（ＥＰＡ）の総合評価（昭和６３年最終案）から判断すると，どの物質も完全に発がん性を否定できるものではないが，比較的その可能性があるとは考えにくいものとしては，ガラス長繊維とウォラストナイトのみであると思われる。鉱物繊維以外については，タルクについては繊維状アスベスト，あるいは繊維状のものを含まない場合でもたくさん吸えばじん肺を起こすとの報告がある。バーミキュライトもたくさん吸えばじん肺を起こし，疫学調査では肺がん，中皮腫が発生しているという報告がある。
代替物質の発がん性は，当然石綿との発がん力の比較という検討も必要である。
(ｵ)平成４年１０月に報告された建設省の「建築物のノンアスベスト化技術の開発報告書」によれば，前記(ｲ)の平成元年度概要報告書における石綿スレート協会の目標のうち，①主たる内装材であるけい酸カルシウム板については平成３年までに無石綿化すること，及び②主たる外装材であるフレキシブルボード，サイディング材については平成３年末までに石綿含有量を５％以下とすることはほぼ達成された（乙アＡ１２２）。
(ｶ)労働省労働基準局安全衛生部化学物質調査課監修の「石綿代替繊維とその生体影響」（平成８年発行）に掲載された「石綿代替品の製造に係る労働衛生に関する調査研究」では，平成元年度及び平成２年度にガラス長繊維，グラスウール，ロックウールに関する調査研究が，平成３年度及び平成４年度にセラミック繊維，炭素繊維，アラミド繊維，ビニロン繊維に関する調査研究が，平成５年度にウィスカ，けい酸カルシウム繊維に関する調査研究が実施され，その調査研究のまとめとして，以下の内容が記載された（乙アＡ１２７）。ａ人造の石綿代替繊維による健康障害として最も懸念されているのは，肺がん及び中皮腫である。それ以外にはじん肺と胸膜プラークがある。ｂ(a)これまでの世界各国からの疫学調査では，ロックウールやガラス繊維で中皮腫の過剰死亡は観察されていない。肺がんについては，大規模なコホート調査（ヨーロッパ及びアメリカ）の肺がん患者の症例対照研究から，ロックウール及びガラス繊維ともに，肺がんとの関連については認められないとする報告が最近発表されている。これまでの疫学調査からは，ロックウールと肺がんの関連は立証されてはいない。じん肺との関連については，胸部レントゲンで軽度のじん肺所見が見られたとする断面調査の報告が散見されるが，因果関係が立証されたとはいえない。胸膜プラークについては，その関連を示す報告はない。
(b)セラミック繊維については，長期間観察したコホート調査はなく，肺がんや中皮腫のリスクについては現時点では疫学調査からは評価できない。これらによるがんや，じん肺の症例報告もなく，じん肺との関連を示す調査報告はこれまでのところない。胸膜プラークを引き起こすかどうかについては，アメリカとイギリスで相反する断面調査の報告がある。関連ありとするアメリカからの報告では，更に詳細な調査が進行中であり，その結果の公表が待たれる。各メーカーが製造するセラミック繊維が同一のものではないため，疫学調査が行われた工場で製造されていた繊維そのものに関する種々の情報も併せて評価しなければならない。(c)炭素繊維，アラミド繊維についても，セラミック繊維同様，長期間観察したコホート調査や，じん肺，肺がん，中皮腫の症例報告はない。炭素繊維については，じん肺に関する断面調査が一つあるが，それによると，関連性はなかった，としている。(d)ウィスカ繊維については，その製造の歴史は他の人造繊維に比べて最も短く，疫学調査はなく，症例報告もシリコンカーバイドを除いてない。
(e)シリコンカーバイドの製造や取扱いに長年従事していた労働者にじん肺が発生したとする症例報告が散見されており，断面調査でも平均１４年従事した調査集団で１４％にじん肺有所見者が見られたとする報告が一つある。
(ｷ)平成１２年度に経産省から委託を受け，石綿含有率低減化製品等調査研究委員会が行った調査研究の成果をまとめた「平成１２年度無機新素材産業対策調査（石綿含有率低減化製品等調査研究）報告書」（乙アＡ１０５。平成１３年３月に報告）は，欧州において石綿の全面的な使用禁止に移行する平成１８年までの間の石綿含有製品から無石綿製品への移行に伴う対応並びに平成１８年以後，すでに建築材料として使用されている製品のメンテナンス，解体等に伴う処理，処分に対する対応に係わる方策を構築する際の基本的な資料を収集することを目的とする研究であった。
ａ石綿含有製品及び無石綿製品の将来動向に関わる国内調査のまとめ
①昭和５５年以降の建材への石綿使用量の推移
建材の石綿低減化は平成２年前後から進展し，その技術は石綿含有率の低減化の推進と，無石綿製品への代替えとして進展してきた結果，最大使用量が１８万１０００ｔ／年あった昭和６３年をピークに平成１１年の使用量は２分の１近い９万１０００ｔ／年まで減少している。
②生産品種ごとの無石綿化の状況
波スレートを除く，平スレート，パルプセメント板，押出板，住宅用屋根材及びサイディング材は，その比率に品種ごとの差はあるものの，無石綿製品との併産もしくは無石綿製品のみの生産となっているが，波スレートは，回答９社の全てが無石綿製品を生産していない状況にある。
③無石綿生産技術の保有状況
保有技術の有無を回答した１９社の内，持っている，一部持っている会社は１３社に対し，全く保有していない会社が６社あり，波スレート生産会社の無石綿化の状況と一致しており，波スレートの無石綿化の技術開発はこれから促進される段階にあることがわかる。
ｂ全体のまとめ


①我が国の国土の狭小さ，気象状況，地震，火災等の災害状況等から，建築物やそれに使用される材料は，他国に比べて多様かつ高品質・性能が求められるところ，石綿を含有する建築材料は，主として耐久性，耐火性，コストパフォーマンス，ライフサイクルアセスメントの各観点から有用な材料として採用されていた。②我が国における建材の石綿低減化は比較的早くから推進されており，現在は無石綿化への技術移行の段階であって，建材に限定すれば，代替繊維による無石綿化への技術移行はここ数年内に相当程度進むと考えられるが，代替繊維による建材が我が国の特殊性に起因する要求性能への適合の可否は，現在のところ不明である。③欧州においては，無石綿化への対応は平成１８年を待たずに完了あるいは完了寸前にあるが，この場合でも石綿以外の代替繊維では要求性能が確保できないものについては，規制外として製造・使用が認められているものもあり，また，自国で禁止している場合でも，石綿含有製品を輸入して使用している例もある。
④代替繊維を使用したボード，シートは，石綿含有製品に比べて２０％前後のコストアップとなることが確認できた。
⑤市内の建物の屋根は，かわら葺き，シングル葺き（スレート類，アスファルト類と思われるものもある。），金属葺きが多く，波板はほとんど使用されていないか，ごく小規模の建物に使用されているに過ぎない。外装材については，れんが，石が圧倒的であり，シングル（スレート類）が使用されている例も散見できたが，内装材としての使用例はほとんど確認できなかった。
⑥郊外の建物のうち，新しい建物や３，４階以上の建物については市内と同様な材料の使われ方をしていた。
ｃ石綿低減化製品の今後の在り方について
①ＥＵ指令における特殊用途を除く石綿の使用禁止は世界的な傾向と受け止め，低減化，代替化を促進する方策を早急かつ適切に立案する必要がある。
②代替繊維使用によるコストアップと性能確保については，上記①を関係方面に周知及び理解を得た上で，技術開発とコスト低減を積極的に図る必要がある。
③代替繊維等の健康影響問題は未知の部分があり，これらの線維等に関する健康影響性評価等について調査研究を実施し技術指針等を整備する必要がある。
(ｸ)厚労省は，クロシドライト及びアモサイトを除く石綿についても代替品の開発が進んできていることを踏まえ，国民の安全等にとって石綿製品の使用がやむを得ないものを除き，原則として使用等を禁止する方向で検討を進めることとし，平成１４年８月，石綿製品のメーカー，ユーザー団体等を対象に「石綿及び同含有製品の代替化等の調査」を行い，その調査結果をも踏まえ，専門技術的観点から代替化の困難な石綿製品の範囲を絞り込むため，同年１２月，学識経験者による「石綿の代替化等検討委員会」を設置し，平成１５年３月に「石綿の代替化等検討委員会報告書」として，石綿製品の代替可能性等についての検討結果を，以下のとおりとりまとめた（乙アＡ１３２）。
ａ平成１４年の我が国の石綿輸入量は４万３０００ｔ（ピーク時の８８％減）であり，その９割以上が建材製品（押出成形セメント板，住宅屋根用化粧スレート，繊維強化セメント板，窯業系サイディング，石綿セメント円筒）に使用され，建築物の壁材，屋根材，外装材，内装材等に使用されている。
ｂ平成１４年８月に厚生労働省化学物質調査課において，石綿の代替化等の状況を把握するためアンケート方式の調査を実施した（石綿製品の   製造企   業２６   社，石   綿製品   の製造   企業の   団体１   ０団体   ，石綿・石綿製品の輸入事業者８社，石綿製品のユーザーの団体１９団体）ところ，石綿の代替化についての全般的な意見の概要としては，石綿の代替化について，①建材の石綿製品の代替化は可能である，②石綿製品は，耐久性，耐熱性等の性能，価格，維持管理のコスト面で総合的に非石綿製品より優れており，代替化は困難である，③化学プラント，発電所等で使用するシール材で，特に，高温，高圧，危険な化学物質の接触下等で使用するものを非石綿製品に代替化した場合のリスクが不明であり代替化は困難である等の意見があったことが述べられた。
ｃ石綿の代替繊維の種類と有害性（ＩＡＲＣの発がん性リスク評価），石綿の使用等に関する国際動向を踏まえ，さらに，各建材について，石綿製品メーカーから代替見込み時期を調査し，既に商品化されている石綿非含有建材の存在等も考慮した上で，石綿含有建材についての代替可能性を判断した結果，①石綿を含有する建材製品については，代替繊維を用いた製品で，ＪＩＳ等の規格に適合又は国交省により不燃材としての認定を受けたものが一部製造され，既に商品化されていること等から，当該製品に必要な性能を有する非石綿製品の製造は概ね技術的に可能と考えられる，②平成１２年６月に施行された改正建基法において不燃材料の基準が性能規定化されたことや，関連するＪＩＳ規格においても性能規定化されていることから，非石綿製品への代替化が促進されやすくなっていると考えられる，③非石綿繊維製品への代替化は困難と考えられるものが一部あるものの，それらについては金属等の非繊維製品への代替化が可能と考えられる，④代替品の使用により防火，耐火，耐腐食，耐久性等の観点からの安全の確保が困難となるおそれがあるとは考えられない，⑤建材製品のユーザーは，安全確保上石綿含有製品の使用が不可欠とは認識していないと考えられる，といったことから，石綿を含有する建材製品の使用は安全確保等の観点から不可欠なものではなく，かつ，技術的に非石綿製品への代替化が可能であると考えられる，と結論づけた。
(ｹ)中央労働災害防止協会労働衛生調査分析センターが平成１６年３月３１日に報告した「平成１５年度石綿代替品の有害性に係る文献調査報告書」は，部会長を森永謙二とする石綿代替品の有害性に係る文献調査ワーキンググループが，各国において行われている石綿代替品の有害性に係る文献をまとめたものであり，その結果は以下のとおりであった（乙アＡ１２８）。
ａガラス長繊維
ガラス長繊維の疫学的研究では，明らかにがんのリスク上昇を示した報告は認められなかった。さらに，動物試験で，体内滞留性の高い腹腔内注入試験でもガラス長繊維では，発がん性を増加させる証拠が認められなかったことより，現在のところ，ガラス長繊維の発がん性を示唆する充分な証拠はないと思われる。しかし，動物試験，試験管内試験など研究報告が少ないため，今後は，これらの結果を踏まえて評価しなければならない。
ｂグラスウール


グラスウールは，疫学的研究で発がんリスクを示す十分な証拠は認められず，動物試験である吸入曝露試験でもがん化や線維化を認めなかったこと，滞留性が低かったこと，試験管内試験での溶解性が高いことより，グラスウールの発がん性に関する十分な証拠は認められなかったと思われる。しかし，非生理的かつ大量投与ではあるが，腹腔内注入試験にて腫瘍を誘発したことは，がんに対する潜在的能力は存在すると考えられる。
ｃロックウール・スラグウール
ロック・スラグウールは，疫学的研究に関して，以前は，がんのリスクの上昇を認めた報告もなされていたが，その後の調査では認められなくなっており，発がん性を示す十分な証拠はない。動物実験では長期の吸入試験では有意な発がん性は認められなかったが，腹腔内試験では発がん性を認めている。また，滞留性や溶解性に関しては，両繊維ともクロシドライトやアモサイトほど肺内蓄積性はないが，人造鉱物繊維の中ではロックウールは肺内に蓄積しやすい傾向であり，スラグウールでは排泄されやすいと考えられる。以上をまとめると，ロック・スラグウールの発がん性を示す十分な証拠はないが，動物実験や試験管内試験より，クロシドライト，クリソタイルほどではないが，発がん性の潜在的能力は存在すると考えられる。
ｄビニロン繊維（ポリビニルアルコール（ＰＶＡ）繊維）ビニロン繊維のヒトに対する疫学研究は，わずかに森永らの報告のみであるが，後ろ向きコホート研究では，全ての死亡原因と肺がんの死亡率について２つのグループで差を認めなかった。その他には見るべき報告はない。動物実験などの知見はほとんどない。また，染色体異常を示すという報告もない。生持続性や曝露限界濃度に関しても，利用可能なデータはなかった。
ｅセルロース繊維
紙材，パルプ，紙，製紙及びセルロース製造従事作業者の一部で，過剰ながん死亡例が報告されたが一定の部位では認められず，合成繊維製造作業者の死亡率調査からも，注目すべきものはなかった。動物実験に関しても，セルロース繊維の発がん実験では見るべき報告はない。しかし，極めて大量のセルロース繊維をマウス腹腔内に投与すると肉腫が認められた。その他，セルロース繊維に関する変異原性試験などでは，見るべき報告はない。
セルロース繊維は，肺内の体液成分で反応しにくく，消化されにくいため，ｐ－アラミド繊維に比べて生持続性は長い（約１０００日と推定）と考えられている。しかし，一般的に現在断熱材として使用されているIsafloc-F（新聞古紙由来）では，繊維が裂けて小繊維になり，繊維   数として   の半減期は   計算でき   なかった。   しかし，   flbresmassとしては７２日と報告されている。曝露限界濃度では参考となる報告はない。
ウ人体の発がん性リスク評価に関するＩＡＲＣ研究小論文（モノグラフ）集
(ｱ)ＩＡＲＣにおける発がん性の評価方法
ａヒトに対する発がん性の評価は，３項目のカテゴリー（ヒトの発がんに関する研究，動物における発がん性に関する研究，関連データ（毒物動態学的データや発がん機構に関するデータ等）やメカニズムに関する研究）の評価に基づいて行われ，まずは，この３項目のデータを集積，吟味し，発がん性の有無の証拠を４つに分類（発がん性の十分な証拠（sufficient），発がん性の限定的な証拠（limited），発がん性の不十分な証拠（inadequate），発がん性がないことを示唆する証拠（lack））した上で，下記ｂ記載のＩＡＲＣの分類カテゴリーに従い，ヒト発がん性を最終評価する（乙アＡ２５の２，１１３，１２９の２）。
ｂＩＡＲＣの分類カテゴリー（乙アＡ２５の２，１１３，１２９の２）
(a)グループ１（ヒトに対するがん原性である）ヒトにおける発がん性の十分な証拠がある場合にこのカテゴリーを用いる。例外的に，ヒトでの発がん性の証拠が決して十分ではないが，実験動物での発がん性の十分な証拠と，作用因子に曝露されたヒトにおいて，発がんの関連のあるメカニズムにその作用因子が影響を及ぼしているという強力な証拠がある場合，作用因子はこのカテゴリーに分類される。
(b)グループ２Ａ（ヒトに対するがん原性であり得る）ヒトにおける発がん性の限定的な証拠，及び実験動物における発がん性の十分な証拠がある場合に，このカテゴリーを用いる。場合によっては，ヒトでの発がん性の証拠は不十分だが実験動物での発がん性の証拠が十分であり，ヒトでも機能しているメカニズムによって発がんが調節されているという強力な証拠がある場合に，作用因子はこのカテゴリーに分類される。例外的に，ヒトにおける発がん性の限定的な証拠のみに基づいて作用因子はこのカテゴリーに分類される。メカニズムの考察に基づいて，１つ以上の成分がグループ１又はグループ２Ａに分類されている作用因子クラスに明白に属しているときは，作用因子をこのカテゴリーに分類する場合もある。
(c)グループ２Ｂ（ヒトに対するがん原性となる可能性がある）ヒトでの発がん性の証拠が限定的であり，実験動物での発がん性の証拠が決して十分ではない作用因子に対してこの分類を用いる。また，ヒトにおける発がん性の証拠は不十分であるが実験動物における発がん性の十分な証拠がある場合にも用いられる。場合によっては，ヒトにおける発がん性の証拠が不十分であり，実験動物において発がん性の限定的な証拠が決してあるわけではないが，その他の関連データにより得られる補強証拠がある作用因子もこのグループに分類される。機構的データ及びその他の関連データにより得られる補強証拠のみに基づいて，作用因子をこのカテゴリーに分類する場合もある。
(d)グループ３（ヒトに対するがん原性に対して分類され得ない）ヒトでの発がん性の証拠が不十分であり，実験動物において不十分あるいは限定的である作用因子に対しては，このカテゴリーが最も一般的に用いられる。例外的に，実験動物での発がん性のメカニズムはヒトでは機能しないという強力な証拠がある場合，ヒトにおける発がん性の証拠は不十分であるが，実験動物においては十分である作用因子はこのカテゴリーに分類される場合もある。その他のグループに分類できない作用因子もこのカテゴリーに分類される。グループ３での評価は，発がん性がないことや一般的な安全性を決定するものではない。特に，曝露が広範囲に及んだり，がんデータが異なる解釈と合致する場合には，さらなる調査が必要であることが多い。
(e)グループ４（ヒトに対しておそらくがん原性でない）このカテゴリーは，実験動物及び人における発がん性がないことを示す証拠がある作用因子に対して用いられる。場合によっては，ヒトにおける発がん性の証拠が不十分であるが，広範囲の機構的データおよびその他の関連データによって常に強く支持される実験動物における発がん性がないことを示す証拠がある作用因子はこのグループに分類される。
(ｲ)ＩＡＲＣモノグラフ第２巻（昭和４８年。乙アＡ１）
ａ動物のデータ
胸腔内への石綿の注入によって全ての商業的に用いられる全種類の石綿が中皮腫を作りうることが示されている。
ｂ人のデータ


クリソタイルの採掘と粉砕の作業者での肺がん，中皮腫のリスクは小さいという実質的な証拠があり，おそらく，同じことはアモサイトにも当てはまる。いくつかのクロシドライト採掘地域，粉砕地域では中皮腫の高リスクと相関があることが示されている。石綿への産業曝露は，特に織物，断熱材，石綿セメントのように，製造や利用がなされる場で繊維の混合物に曝露される場合が通常であり，加えて直近の周辺でも曝露が起こっている。中皮腫は時に，石綿作業者の家族間で診断されている。
石綿を製造，利用する産業では中皮腫はクロシドライトへの曝露で引き起こされており，アモサイト，クリソタイルで引き起こされる頻度はより少ない。
石綿作業者では，他の集団よりもかなり大きな程度に喫煙が肺がんのリスクを増大させる。
(ｳ)ＩＡＲＣの昭和６２年における発がん性リスク評価ＩＡＲＣは，昭和６２年，アタパルジャイト，セピオライト（海ほう石），ボラストナイト（ウォラストナイト，珪灰石），エリオナイト（エリオン沸石），タルク（滑石）について発がん性評価を行い，結果として，エリオナイトについては，ヒトにおける発がん性及び実験動物での発がん性のいずれも十分な証拠が存在するとして，グループ１に分類し，タルクについては，ヒトにおける発がん性の十分な証拠と実験動物での発がん性の不十分な証拠があることからグループ１に分類し，アタパルジャイトについては，ヒトにおける発がん性の不十分な証拠，実験動物での発がん性の限定的な証拠，関連データ（短期試験）として不十分な証拠があるとして，グループ３に分類し，ボラストナイトについては，関連データ（短期試験）の証拠はないが，ヒトにおける発がん性の不十分な証拠及び実験動物での発がん性の限定的な証拠があるとして，グループ３に分類し，セピオライトについては，実験動物での発がん性の不十分な証拠及び関連データ（短期試験）として不十分な証拠があるが，ヒトにおける発がん性に関する証拠はないとして，ヒトに対するがん原性については分類できないとした。
なお，平成元年６月に発行された，環境庁大気保全企画課監修の「アスベスト代替品の全て」によれば，前記アタパルジャイト及びボラストナイトをグループ３に分類した主たる原因は，動物実験や疫学調査が乏しいことによるものであるから，今後の調査研究結果から，ＩＡＲＣの発がん性に関する総合評価がグループ２，さらにグループ１になる可能性が十分あるものと思われる，とされた。
（甲Ａ６７の１の４７頁，乙アＡ１１０の３９２頁，１１４，１２３）(ｴ)ＩＡＲＣの昭和６３年における発がん性リスク評価
発がん性評価グループ
グラス   ウー
ル実験動物に対   する発がん   性は十分な   証拠があり，ヒトに   対する発が   ん性は限定   的な証
拠がある
２Ｂ
セラミ   ック
ファイバー
実験動物に対   する発がん   性は十分な   証拠があり，ヒトに   対する発が   ん性は利用   しうる
データがない
２Ｂ
ロック   ウー
ル実験動物に対   する発がん   性について   もヒトに対する発が   ん性につい   ても限定的   な証拠
がある
２Ｂ
ガラス   フィ
ラメント
実験動物に対   する発がん   性もヒトに   対する
発がん性もいずれも不十分な証拠しかない
スラグ   ウー
ル実験動物に対   する発がん   性は不十分   な証拠しかなく，ヒ   トに対する   発がん性は   限定的
な証拠がある
２Ｂ
なお，ヒトの発がん性データとして，「合成無機繊維製造従業員の間に，中皮腫発生の増加は観察されてはいない」ことが指摘された。（甲Ａ６７の１の４７頁，乙アＡ４の２，１１３，１２３）(ｵ)ＩＡＲＣの平成９年における発がん性リスク評価
発がん性評価グループ
セピオ   ライ
トヒトに対する   発がん性は   不十分な証   拠しかなく，実験動   物に対する   発がん性は   ，繊維３（＞５μｍ）   については   限定的な証   拠があるが，短繊維   （＜５   μｍ）につい   ては不十
分な証拠しかない
アパタ   ルジ
ャイト
ヒトに対する   発がん性は   不十分な証   拠しかなく，実験動   物に対する   発がん性は   ，長繊維（＞５μｍ   ）について   は十分な証   拠があるが，短繊維   （＜５μｍ   ）について   は不十
分な証拠しかない
２Ｂ（長
繊維）
３（短繊
維）
ワラス   トナ
イト
ヒトに対する   発がん性も   実験動物に   対する
発がん性もいずれも不十分な証拠しかない
パラア   ラミ
ド短繊維
ヒトに対する   発がん性も   実験動物に   対する
発がん性もいずれも不十分な証拠しかない
３(ｶ)ＩＡＲＣの平成１３年における発がん性リスク評価
発がん性評価グループ
断熱材   グ
ラスウ   ー
実験動物での発がん性の限定的な証拠がある
が，ヒトに対する発がん性については不十分な
証拠しかない
グラス   フ
ィラメ   ン
ヒトに対する発がん性も実験動物での発がん性
もいずれも不十分な証拠しかない
マイク   ロ
グラス   ウ
ール
ヒトに対する発がん性の不十分な証拠があり，
実験動物での発がん性の十分な証拠がある
２Ｂ
ロック   ／
スラグ   ウ
ール
ヒトに対する発がん性の不十分な証拠しかな
く，実験動物での発がん性の限定的な証拠があ
る３
セラミ   ッ
クファ   イ
バー
ヒトに対する発がん性の不十分な証拠があり，
実験動物での発がん性の十分な証拠がある
２Ｂ
ニュー   フ
ァイバー
ヒトに対する発がん性について分類できない
なお，セラミックファイバーとニューファイバーに関しては，最終評価について議論となった。セラミックファイバーは，疫学研究と動物実験の結果からではグループ２Ｂであるが，関連データとして証拠を採用するのであればグループ２Ａとなることから，動物の線維化がどの程度ヒトの病変に外挿できるかが焦点になり議論がされたが，合意に至らず，最終的には多数決によりグループ２Ｂとされた。また，ニューファイバーについては，溶解性繊維では，吸入・腹膜内注入試験で線維化もがんも認めないことより，グループ４との提案があったが，新規の線維で，データも十分とはいえないこと，溶解性と難溶性の分類も明確ではなかったことより，分類不能とされた。
（甲Ａ６７の１の４７頁，乙アＡ１２９の２）
エＷＨＯによる環境保健クライテリアの見解


ＷＨＯの環境保健クライテリア（昭和６１年）では，繊維状ゼオライト（エリオナイト）を除く他の天然鉱物繊維（アタパルジャイト，セピオライト，ウォラストナイト）の曝露に伴うリスクについては，これまでに得られたデータで評価することは不可能であり，唯一の例外としてある種のゼオライト（エリオナイト）は特に有害であるとされた。前記環境保健クライテリアでは，①ウォラストナイトは大量に吸い込むとじん肺などの呼吸器障害を起こす報告があり，両側性の胸膜変化が観察されていること，肺がんについては一つの疫学調査しかないが，曝露を受けた集団に一般の住民より高い発生率が認められていないこと，また，中皮腫についても報告例はなく，胸腔内注入実験では中皮腫の発生率はクリソタイルに比べて低いとする報告があること，②セピオライトについては，加工作業に従事した人に呼吸器障害があるのではないかと疑わしい例が一つ報告されているのみで，肺がん，中皮腫について検討した疫学調査は世界的に皆無であり，胸腔内注入実験では中皮腫の症例は認められていないとする成績が一つあり，肺線維症については吸入実験でクロシドライトと同じ程度の結果を示す報告が一つあったこと，③アタパルジャイトは大量に吸えばじん肺を起こす可能性があるとする報告例が一つあるが，肺がん，中皮腫についての疫学調査はまだ報告されておらず，また，動物の胸腔内注入実験ではスペイン産のものでは中皮腫の発生率はＵＩＣＣのクリソタイルに比べて低かったものの，繊維の３０％が長さ５μ以上のアタパルジャイト腹腔内注入実験ではクリソタイルよりも強力であるとする別の報告もあり，さらに，肺線維症については，吸入実験でクロシドライトと同じ程度の結果を示す報告が一つあったこと，が述べられた。
（乙アＡ１２３の２５頁）
(4)海外における石綿の禁止に関する規制についてア石綿に対する規制は，いずれの国においても，まずは職業曝露による労働者の健康被害の防止という観点から，最初にじん肺の予防，粉じん対策，次いで発がん物質としての性質に着目した対策へと進み，並行して労働者だけでなく地域住民や環境保護の観点からの対策や規制も導入されるようになる。これらは管理して安全に使用しようという立場からのものであるが，世界中のどこにおいても石綿の「管理使用」は成り立たないという事実を直視することにより，より抜本的な対策である「使用禁止」に進むこととなる。
そして，多くの国において，「使用禁止」は，より有害性の高いクロシドライトや吹付けの禁止から始まり，全石綿の部分的禁止や段階的禁止，そして全面禁止へと進んでいる。
イ各国の使用禁止による規制等について
昭和４７年に，デンマークが石綿の吹付け及び断熱材への使用を禁止したことが，この種の動きとしては世界の先駆けと言われている。同年，イギリスが最も有害性の高いクロシドライトの輸入を中止した。その後，昭和５０年にスウェーデンがクロシドライトの流通，使用を禁止するなど，他の欧州諸国が同様の禁止措置をとり，１９８０年代始めまでには欧州レベルで立法措置の必要性が認識されるようになった。
昭和４５年から昭和４７年にミネソタ州，ニューヨーク市などが吹付け石綿を禁止したのを受け，昭和４８年にアメリカ全州として吹付け石綿が禁止された。
昭和５０年，我が国において，吹付け石綿が原則禁止された（ただし，昭和６３年まで含有率５％以下の石綿吹付け施工が行われていた事例があることが確認されている。）。
昭和５８年，欧州共同体（ＥＣ）として，クロシドライトの流通，使用を原則禁止する指令を採択した（昭和６１年３月までに実施。石綿セメント管，耐酸，耐熱パッキン，トルクコンバーター等は適用除外。甲Ａ６７の１の４２頁）。同年，アイスランドが全石綿の原則禁止を導入した世界初の国となった。昭和５９年には，ノルウェーもこれに続いた。昭和６１年，クロシドライトの使用や吹付けを禁止する石綿条約が採択された。同年，デンマーク，スウェーデンがクリソタイルを原則禁止とした。石綿条約を討議したＩＬＯ総会で，北欧諸国や労働者代表は，段階的使用禁止の原則を主張し，日本政府は使用禁止に反対して，使用者代表や開発途上国のグループに属した。
昭和６１年，イギリスは，昭和６０年の「石綿（禁止）規則」により，クロシドライト及びアモサイト並びにこれらの含有製品の供給及び使用とクロシドライト及びアモサイトの輸入を全面的に禁止した（なお，業界においては，全面禁止以前の昭和４７年にクロシドライトの輸入を中止し，昭和５０年代後半にアモサイトの輸入を中止していた。）。また，より危険性の高い一部のクリソタイル含有製品の使用も禁止された。ドイツ（西ドイツ）では，昭和６１年１０月に「危険物質からの保護に関する省令」が施行され，その中で石綿について，①石綿を含有する物質，調合物，製品の製造，使用，流通について，規制の対象となる製品や用途，作業の種類等を列挙しつつ禁止又は制限し，②このうち，クロシドライトやクロシドライトを含有する調合物及び製品については，石綿セメント管，耐酸，耐熱パッキン等，トルクコンバーターの製造を除き原則禁止する旨の規定が設けられた。ただし，この省令の中では，施行日前に製造されていたものについては，一定期間の流通を認めると共に，昭和６１年６月３０日までに製造，流通又は使用されていたものについては，引き続き使用を認める規定が設けられた。
昭和６３年，フランスは，当時の国内の石綿の使用量が最も多かった石綿セメントにクロシドライトが使用されていなかったことから，禁止しても問題がないと判断し，政令Ｎｏ．８８－４６６により，石綿セメント管，耐酸，耐熱パッキン等及びトルクコンバーターを除き，クロシドライトの使用等を原則禁止とした。併せて，他の種類の石綿を含有する製品の使用等についても，規制の対象となる製品を列挙して禁止した。平成元年，アメリカ環境保護庁（ＥＰＡ）が，全石綿を段階的に禁止する規則を制定したが，石綿業界などが提訴。平成３年に連邦高等裁判所が手続不備を理由として無効判決を下した。
同年，カナダは，クロシドライトを含む製品の広告，販売，輸入を原則禁止したが，一定の例外は認めた。


平成３年，ＥＣがクリソタイル以外の全面禁止を導入し，クリソタイルの禁止品目も１４品目に拡大した（平成５年７月までに実施。甲Ａ６７の１の４２頁）。この時点ですでに欧州委員会はクリソタイル（すなわち，全石綿）の原則全面禁止の意向を発表していた。全石綿の原則禁止を導入する国が，平成２年オーストリア，平成３年オランダ，平成４年イタリア及びフィンランド，平成５年ドイツと続き，平成５年にはすでに禁止を導入しているオーストリア，スウェーデン，フィンランドが欧州連合（ＥＵ）に加わり，この時点でＥＵ加盟１５か国中７か国がすでに禁止を導入しているという状況であった。ただし，ドイツについては，クロシドライト及びアモサイトについては全面禁止であったが，その他については，一定の製品や一定の作業に係るものについては，適用除外や適用猶予の措置が定められていたため，その後平成１１年及び平成１６年にクリソタイル含有物質の製造及び使用の禁止に関する経過措置が大幅に削除されるなど，適用除外や適用猶予に係る対象物等を削減する改正がされた。平成６年，フランスは，政令Ｎｏ．９４－６４５により，クロシドライト及びアモサイトを含む５種類の角閃石系石綿の輸入，販売，使用等を全面禁止した。
フランスでは，平成８年の政令Ｎｏ．９６－１１３３により，平成９年１月からクリソタイルを含む全ての石綿の製造，加工，販売，輸入，輸出等を禁止した。当初は６種類の適用除外品があったが，段階的に禁止され，平成１４年１月に全面禁止に至った。カナダがこれを「非関税貿易障壁」にあたるとして，フランスを世界貿易機関（ＷＴＯ）に提訴した。平成１１年，これに対してＥＵは，ＷＴＯの裁定を待たずに，全石綿禁止を決定した（ただし，一定の電気分解用の隔膜や禁止以前に設置されている製品及び禁止以前の在庫品については例外とされている。甲Ａ６７の１の４２頁）。イギリスもこれを受けて全石綿禁止とした（ただし，当初は多くの適用除外品があり，その後，段階的に禁止が進められた。甲Ａ６７の１の４０頁。）。なお，ベルギーは平成１０年に全石綿を禁止した。平成１２年，ＷＴＯ紛争解決パネルは，フランス，ＥＵを支持し，これに対してカナダは上訴をした。
平成１３年，ＷＴＯ上訴機関は，フランス，ＥＵを支持し，これによって「国際貿易紛争」に決着がついた。当該裁定は，ＷＴＯができて以来，何らかの貿易制限措置が容認された初めての事件であった。自国民の健康や環境を守るために石綿を禁止することが，いわば国の主権として認められたのである。同年，南米でチリ，アルゼンチンが全石綿の原則禁止に踏み切った。
平成１５年，オーストラリアが全石綿について原則禁止とした。平成１７年，ＥＵ（拡大２５か国）が全石綿の禁止を施行した。同年，我が国は，吹付け石綿を全面的に禁止し，石綿条約を批准した。（甲Ａ６７の１の４０頁ないし４２頁，６７の２の３頁ないし５頁・１１頁，１７７，３２１，１０４８，１２４３）
ウ「平成１０年度環境庁委託業務    平成１０年度石綿飛散防止対策推進基礎調査報告書」（平成１１年３月報告）によれば，平成１０年時点において，アメリカでは石綿の種類による使用禁止措置は講じておらず，平成５年に製造等が可能な製品１８種類（石綿スレート波板，石綿スレート，ビニル石綿床タイル，石綿セメント屋根板，石綿セメント管等）が指定されるとともに，新たな用途への使用は禁止されたこと，及び，ＥＵにおいては，平成３年頃には，「石綿は管理すれば使用できる」との基本方針に基としてイギリス，フランス，ベルギー，スペイン，ギリシャ，ポルトガル，アイルランド，ルクセンブルグがあり，ドイツ，オランダ，イタリア，デＵも「石綿は管理すれば使用できる」という基本方針を見直し，石綿の禁止（適用除外あり）の方向で検討を進めていること，等が報告された。また，平成１０年時点において，日本，アメリカ，ＥＵ等を含む，欧州，北米，中南米及びアジア等の３３か国中，１５か国が角閃石系石綿（ただし，市場で主に使用されているのはクロシドライトとアモサイト）を禁止し，９か国が全石綿の使用を禁止し（ただし，うち８か国において，例外の製品又は認可が得られた場合には使用可能な製品を定めていた。），クロシドライトのみ禁止している国が１か国（インドネシア），石綿の禁止措置をとっていない国は８か国（アメリカ，カナダ等）であった。（乙アＡ１１５）
２判断
(1)石綿含有建材の製造及び使用の禁止等に係る規制権限不行使の違法   性の
判断について
原告らは，被告国が，安衛法５５条に基づき，安衛法が制定された昭和４７年の時点，特化則が改正された昭和５０年の時点，中皮腫についての最初の労災認定等がなされた昭和５３年の時点，石綿条約が採択され，被告国自身石綿の発がん性について閾値がないとの見解を示すなどした昭和６２年の時点において，石綿の製造及び使用の禁止措置を講じるべきであったのに，これを怠ったこと，及び，クロシドライトとアモサイトの製造等を禁止した平成７年の時点においてクリソタイルについても製造等を禁止すべきであったのに，平成１５年改正安衛令（平成１６年１０月１日施行）まで製造等について何らの措置も講じなかったことは，著しく合理性を欠き，国賠法１条１項の適用上違法である旨主張する。
安衛法５５条は，労働者に重大な健康障害を及ぼす危険性がある特定の有害物についてその製造，輸入，譲渡，提供又は使用を禁止し，事業者に負わされている労働災害防止の義務をより実効あらしめるものとするために，労働者と使用者の間のみならず何人に対しても当該規定の遵守を求めるものであるから，同条に基づく製造禁止等がなされた場合の影響は大きい。同条は，有害物の製造等の禁止について労働者の生命身体に対する保護の見地から規定した旧労基法４８条を引き継ぐとともに，新たな化学物質による職業性疾病への対応を図るために規制の充実が図られたものであり，同条においては，製造又は取扱いの過程において労働者に重大な健康障害を生ずる物質で，かつ，現在の技術をもってしては，それによる健康障害を防止する十分な防護方法がない有害物について製造等の禁止の対象とすることが意図されている。


同条は，製造等を禁止する対象物について，法律において一義的に明確に規定するのではなく，その指定を政令に委任しているところ，その趣旨は，当該有害物について製造等を禁止すべきか否かの判断は，専門的，科学的知見に基づいて行われる必要があり，そのような知見は常に変化する可能性があること，また，政令による指定によれば，産業の発展等に伴い新たに製造等がされるようになった化学物質等についても迅速に対応することが可能であることにあると解されることから，同条に基づく対象物質の指定に関しては，内閣に裁量が認められるというべきである。
以上のような安衛法５５条の趣旨に鑑みれば，特定の有害物質について安衛法５５条１項に基づきその製造等を禁止しなかったことが国賠法１条１項の適用上違法であるか否かを判断するに当たっては，当該有害物質が労働者に与える健康障害の重大性及び健康障害が発生する危険性の程度，当該有害物質の使用による労働者の健康障害を防止する有効かつ適切な手段の有無並びに当該有害物質の社会的有用性の有無等の具体的事情を考慮する必要があるものと解する。
この点について，被告国は，国の政策として，ある物質についての使用禁止措置を考える場合には，リスク・ベネフィットの考え方に基づく政策判断について社会的な合意を得る必要があり，医学的，科学的知見のみならず，技術面，経済面，国情に応じた社会的側面からの諸事情を総合的に考慮して決する必要があると主張する。製造等禁止措置の要否について，被告国（内閣）に裁量が認められる趣旨に鑑みれば，社会的側面からの諸事情を考慮に入れる必要があることは否定できず，社会的有用性が高い物質について人体への有害性が認められた場合には，一定の安全性が確保された代替品の存在や，当該物質の製造等に起因する労働者の健康障害の発生を防止する有効かつ適切な手段の存在を検討すべきであると考えられるものの，これらの社会的側面を殊更に重視し，適時適切に製造等の禁止を含む規制権限の行使を躊躇することは，労働者の安全と健康の確保を目的とする安衛法による委任の趣旨に反して許されないものというべきである。
(2)本件における石綿含有建材の製造及び使用の禁止等の規制権限不行使の
違法性について
ア前記第３，２(1)ないし(3)及び第５，１(2)によれば昭和５０年には，石綿が，建築作業に従事する労働者を含む建築作業従事者に，石綿肺，肺がん及び中皮腫といった重大な健康障害を生じさせるおそれのある有害物であることが明らかになっていたことが認められる。
また，昭和５０年代後半頃までは，がん原性物質については閾値がないという考え方が強かったが，昭和６３年頃にはがん原性物質についても量反応関係が認められることが明らかとなりはじめ，がん原性物質についても無作用量が存在するとの見解が主張されるようになり，遅くとも平成１０年代後半には，変異原性及び遺伝子毒性発がん以外の毒性作用については，閾値が存在すると考えるのが一般的になっていたといえる。そして，石綿については，がん原性物質であることが明らかになったことから，いかなる低濃度曝露でも安全とする最少の閾値は存在しないという見解が存在し，昭和６２年に環境庁が監修をした文献（甲Ａ９）においても，理論的には肺がん及び中皮腫の発現に対する石綿曝露量の安全閾値は存在しないという見解が首肯されるものであり，また，石綿はそれ自体がん原性物質であるから，いかなる低濃度でも安全とする最少の閾値はない，との見解が採用されていた。
昭和６１年の石綿条約において，保護措置及び防止措置として，石綿の代替化を進めることが規定され，クロシドライトの使用及びあらゆる形態の石綿吹付け作業が禁止とされたが，その一方で，石綿の管理使用を前提とした規定が置かれ，前記禁止措置の実行が不可能な場合には，労働者の健康が危険にさらされないことが確保される手段がとられることを条件として禁止の緩和をすることが認められたこと，平成元年のＷＨＯによる「石綿の職業曝露限界」の報告においては，石綿について閾値があることを明言することはできないが，起こり得る石綿関連疾患のリスクが非常に小さい管理レベルを達成することは，特にクリソタイルでは可能であるとの意見が表明され，クリソタイルについては作業者個人の曝露限界を２本／㎤（８時間加重平均値）ないし１本／㎤（８時間加重平均値）に下げ，クロシドライト及びアモサイトについては可能な限り早急に使用を禁止することが推奨されるが，当面，限定された使用をするのであれば，曝露がクリソタイルで許容されるレベルよりも確実に低くするように勧告されたこと，さらに，平成８年に出されたＷＨＯによるクリソタイルの評価に関するプレスリリースにおいては，適切な管理使用がなされれば，クリソタイル採掘や石綿セメント製品の製造においては，石綿により石綿関連疾患が発生するリスクをかなり低減できるとされていたものの，改築及び保守作業中の建物内での曝露や建築材料として使用されていることによる曝露に対する懸念が示されていたことからすれば，少なくとも平成元年頃まではクロシドライト，アモサイト及びクリソタイルについて，平成８年頃までは，クリソタイルについて，その管理使用が可能であるとの見解があったものの，肺がんや中皮腫との関係では，健康に対する影響が生じないと考えられる閾値を示すことは困難とされ，管理使用のあり方については，厳しい基準を設定し，厳格な規制が求められていたと認められる。イ他方，前記第４，２(3)のとおり，建築現場における粉じん曝露防止対策については，局所排気装置の設置や湿潤化等の作業環境管理により石綿粉じん濃度を低下させる効果を期待できず，防じんマスクによることが重要と認められるところ，遅くとも昭和５０年１０月１日に特化則が改正された時点において，被告国は，事業者に対し，労働者に防じんマスクを使用させることを罰則をもって義務付けるべきであったにもかかわらず，適時適切な規制権限の行使がなされていなかった。これに加えて，平成７年時点においても，石綿含有率による限定がなされた規制では建築現場における石綿含有建材の取扱量の減少にはつながらないことが十分に予想できたにもかかわらず，石綿含有率１％を超える石綿含有製品等に係る作業に従事する労働者に対して防じんマスク等の呼吸用保護具を使用させる義務が定められたにとどまり，また，建築現場においては，作業環境測定を行うに当たっても，多種多様の職種の建築作業従事者が存在し，作業者ごとに作業場所や作業内容が異なり，それぞれ短時間で変化していくことも多く，測定方法に限界があったこと等を踏まえれば，クリソタイルの管理使用の前提となる厳格な使用規制が期待できない状況にあったというべきである。


そして，アメリカにおいては，平成元年に，全石綿を段階的に禁止する規則を制定したところ，連邦高等裁判所によって無効判決が下され，それ以後，全面的な禁止はなされていないものの，平成７年までに，デンマークやスウェーデン，フランス，オーストリア，オランダ，ドイツ等の先進国がクリソタイルを含めた石綿の使用を禁止し，その他の欧州諸国においても，使用規制の強化を進めていたことからすれば，我が国において，クロシドライト及びアモサイトの製造等を禁止した平成７年時点において，クリソタイルについても製造等を禁止する規制権限を行使しなかったことは，著しく合理性を欠くといわざるを得ない。
ウ確かに，我が国においては，戦前から建築物の不燃化が課題とされていたところ，石綿は，その有する特性がそのような建築物に求められる性能を実現するのに適しているとされ，昭和４０年頃から建材として広く用いられてきた。しかも，石綿は耐火性のみならず，耐腐食性や絶縁性，断熱性，防音性，耐久性等建築物に求められる要素にも優れ，さらに安価でもあったことから，特に我が国の建築産業においては重要な位置を占めるものとなっていたといえる。このような石綿の使用状況からすれば，代替品なしにその使用を完全に禁止することは，建築産業に多大な影響を及ぼすおそれがあり，ひいては国民の生活にも大きな影響が及ぶ可能性があったことは否定できない。石綿条約や諸外国における石綿禁止規制等において，石綿の代替品の存在が考慮され，一定の場合には禁止対象から除外していること等からしても（前記１(2)イ(ｱ)及び(ｲ)，(4)，乙アＡ１１５），代替品の存在は，石綿の禁止措置を講じる上で考慮要素の一つと解される。前記１(3)によれば，石綿含有製品の代替化については，平成元年頃，一部の製品で代替品の実用化が図られているものの，製造技術や性能面で問題を抱えている分野が多い状況にあり，コスト面での問題も指摘されていたが，我が国においては，昭和５０年頃から代替化が促進され，これに関する調査研究が進められた結果，次第に石綿含有建材の石綿含有量の低減化，無石綿化が進み，吹付け石綿や，ゴム・樹脂成形品，塗料等の副資材などは，既に石綿の代替が行われているが，生産量の多い石綿セメント成形品についても，けい酸カルシウム板やサイディング等は概ね無石綿化が完了し，フレキシブルボードや住宅用屋根材については，技術面や性能面，経済性において，無石綿化が困難とされていたこと，無石綿化に当たっては，石綿の多様な特性をすべて代替できる物質はなく，要求される性能を確保するためにいくつかの繊維を併せて用いる方法が採られているところ，代替繊維としてはガラス長繊維，グラスウール，ロックウール，スラグウール，セピオライト，ワラストナイト，アラミド繊維，ビニロン繊維，パルプ，セラミック繊維，炭素繊維等が存在し，これらについては，石綿と形状が類似していること等から発がん性が懸念され，ＷＨＯ，ＩＡＲＣをはじめ諸外国において研究が進められ，我が国においても調査がなされてきたことが認められる。そして，石綿の代替繊維について，発がんリスクが石綿に比して低いと推認させるような研究結果が存在し，明確に発がん性が認められないとされたものがないことに加えて，ＩＡＲＣがある物質についてその当時存在する発がん性に関する証拠を再評価した結果，セピオライト及びワラストナイトについては平成９年に，グラスウール，ロックウール，スラグウールについては平成１３年に，それぞれグループ３「ヒトに対する発がん性については分類され得ない」と評価されるに至り，平成１５年３月までに，ガラス長繊維，グラスウール，ロックウール，スラグウール，セピオライト，ワラストナイト，アラミド繊維，ビニロン繊維といった主要な代替繊維がグループ３と評価されるに至ったこと（乙アＡ１３２の２４頁），前記ＩＡＲＣの評価は，入手データから得られた発がん性あるいは抗がん性についての証拠に関する科学的で定性的な判断を下すものであり，公衆衛生決定が根拠としていると思われる大量の情報のごく一部を表しているにすぎないため，公衆衛生上の選択肢は状況によって，また国によって変わること等から，個別の政府の責任である規制や法律に関しての推薦などはできないとされていること（乙アＡ２５の２の４頁・５頁）を考え合わせれば，平成７年当時，これらの代替繊維の研究結果をもって，石綿の使用を禁止することが，社会的に大きな混乱や新たな産業被害を引き起こすことを示すものとは認められず，石綿について安衛法５５条に基づく禁止措置を執らないことを正当化するものではない。我が国においては，平成３年以降代替化に関して継続的に調査研究が行われ，平成１１年に，ＥＵが石綿の全面禁止規制をとることを明らかにしたことに大きな影響を受け，石綿の製造，使用等を原則禁止する方向での検討が進められるに至っているところ，我が国における石綿輸入量のうち建材に使用される割合は平成１４年時点で９割に上っていたものの（前記１(3)イ(ｸ)），これは石綿の有害性が明らかになるにつれて我が国における石綿の用途及び使用量が減少したこと等から石綿輸入量自体が減少したために，石綿輸入量のうち建材に使用される割合が増大したものであって，平成１４年の石綿輸入量は輸入量自体ピーク時の１割程度に減少していたこと（前記１(3)イ(ｸ)）からすれば，同時点における建材への実質的な石綿使用量はかなり減少していたといえる。よって，平成１５年時点において，石綿含有建材についてほぼ全面的な禁止措置が講じられたが，その効果は限定的なものにとどまるといえる状況になっていたと考えられ，石綿の製造等の禁止措置として遅きに失したものといわざるを得ない。なお，クロシドライトに関して，我が国において法令上の禁止措置がとられた時期は平成７年であって，その危険性の認識の程度や世界的な規制の動向からすれば，規制時期としては遅かったと考えられるが，我が国内では，業界団体（産業界）の自主規制により，クロシドライトについては昭和６２年にその使用の中止措置が講じられ，これにともなってその使用実態が無くなっていたことを考慮すれば，クロシドライトについて，その禁止がなされた時期が著しく遅れていたとはいえない。また，アモサイトに関しては，平成元年にＷＨＯの「石綿の職業曝露限界」の報告においてアモサイトについても可能な限り早急に使用を禁止することが推奨されるとされ，また，諸外国においても，ＥＣが平成５年に禁止措置を実施するなど，アモサイトの規制は多くが平成元年以降に開始されていること，加えて，我が国においては，すでに業界団体が平成５年時点においてアモサイトの使用を自主的に中止していたことからすれば，我が国におけるアモサイトの禁止措置が著しく遅れていたということはできない。
(3)小括


以上のことから，被告国（内閣）が，クロシドライト及びアモサイトの製造等を禁止した平成７年時点において，クリソタイルについても製造等を禁止する規制権限を行使しなかったことは，著しく合理性を欠き，国賠法１条１項の適用上違法というべきであるが，それ以前に石綿等の製造等に関する規制権限の行使につき違法があると認めることはできない。第６労働関係法令（旧労基法，安衛法）の保護対象に一人親方等が含まれるか否
かについて
１検討すべき事項について
原告らは，旧労基法及び安衛法の主たる目的が「労働者」保護にあることは認めつつ，それゆえに国賠訴訟である本件訴訟の規制権限の根拠となる旧労基法，安衛法の各規定の国内法上の保護範囲（保護対象）が必然的に事業主に雇用される「労働者」に限定されるわけではないとして，使用者の「労働者」に対する旧労基法ないし安衛法上の義務が問題となるのではなく，被告国の規制権限不行使が問題となる場合には，その保護対象性については，業務の実態，災害状況などから別途に検討することが求められるのであって，一人親方等の具体的な業務実態，災害状況等からすれば，旧労基法４２条，４３条，４８条，安衛法２２条，２３条，３０条，３１条，５５条，５７条の保護対象に一人親方等も含まれるなどとして，原告らの主張する旧労基法及び安衛法に基づく規制権限不行使の違法は，労基法の保護対象として明確に規定されている労基法９条の「労働者」との関係においてのみならず，一人親方等との関係においても，国賠法１条１項の適用上違法となる旨主張する。
前記第４及び第５のとおり，原告らが被告国との関係で主張する違法事由（規制権限の不行使）のうち，労基法９条の「労働者」との関係で国賠法１条１項の適用上違法であると認められるものは，Ⓐ昭和５０年１０月１日時点以降の，①安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づく防じんマスクの使用義務付けに関する規制権限の不行使，②安衛法５７条に基づく建材メーカーに対する警告表示の義務付けに関する規制権限の不行使，③安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づく建築現場における石綿含有建材についての警告表示（作業現場掲示）の義務付けに関する規制権限の不行使，Ⓑ平成７年時点において，安衛法５５条に基づくクリソタイルを含めた製造等禁止に関する規制権限の不行使であり，よって，一人親方等との関係においても前記Ⓐ①ないし③，Ⓑ以外の原告ら主張の違法事由が認められることはないのであるから，以下では，前記Ⓐ①ないし③，Ⓑの違法事由を前提に，一人親方等が安衛法の保護対象に含まれ，前記Ⓐ①ないし③，Ⓑについて一人親方等との関係においても国賠法１条１項の適用上違法となるかについて検討する。２(1)安衛法２２条，２３条，２７条１項，５５条及び５７条の保護対象等に
ついて
国賠法１条１項は，国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背して当該国民に損害を加えたときに，国又は公共団体がこれを賠償する責に任ずることを規定するものである（最高裁昭和５３年(ｵ)第１２４０号同６０年１１月２１日第一小法廷判決・民集３９巻７号１５１２頁，最高裁昭和６１年(ｵ)第１１５２号平成元年１１月２４日第二小法廷判決・民集４３巻１０号１１６９頁等参照）。そして，前記第１，１で述べたとおり，安衛法は，職場における労働者の安全と健康の確保等を目的として，事業者に対し，粉じん等による危害を防止するために必要な措置を講じる義務（同法２２条），労働者を就労させる建設物その他の作業場について，換気その他労働者の健康及び生命の保持のための必要な措置を講じる義務（同法２３条）を定め，これらの規定によって事業者が講ずべき具体的措置，基準等を労働省令に委任し（同法２７条１項），また，労働者に重度の健康障害を生じるおそれのある物等についての製造，輸入，譲渡，提供又は使用を禁止し，容器等への警告表示義務を定め，各規制対象物の指定を政令に委任している（同法５５条，５７条）。そして，ここにいう事業者とは，事業を行う者で，労働者を使用するものをいい（同法２条３号），労働者とは，職種の種類を問わず，事業又は事務所に使用される者で，賃金を支払われる者を意味する（同法２条２号，労基法９条）から，労働大臣等が有する省令制定権限は，前記の意味の労働者のために行使されるものと解される。
よって，前記の意味の「労働者」以外の建築作業従事者との関係において，被告国（内閣，労働大臣等）による，①安衛法２２条，２３条，２７条１項に基づく防じんマスクの使用義務付けに関する規制権限の不行使，②前記各条項に基づく建築現場における石綿含有建材についての警告表示（作業現場掲示）の義務付けに関する規制権限の不行使，③安衛法５７条に基づく建材メーカーに対する警告表示の義務付けに関する規制権限の不行使，④安衛法５５条に基づく石綿の製造等の禁止に関する規制権限の不行使が，国賠法１条１項の適用上違法となることはない。
(2)安衛法における「労働者」の判断基準等について
ア安衛法の制定経緯等
(ｱ)旧労基法においては，使用者と労働者の間には使用従属関係が生じること等から，労働条件は労働者に不利なものとなるおそれがあり，これによって労働者の生活が害される危険性があることから，法によって最低限の労働条件を定めることで，使用者と労働者の間における労働条件を決定する自由に一定の制限をし，これによって労働者を保護することを意図していた。