ア基準部会は，平成１９年検証において，年齢階級別，世帯人員別，級地別の「展開のための指数」について，是正の必要が指摘されていたことなどを踏まえ，一般低所得世帯の消費構造を手掛かりとして，それを生活扶助基準の展開部分に反映させることによって，世帯構成等が異なる生活保護受給者間において実質的な給付水準の均衡を図る観点から行われた。そして，平成１９年検証において，「生活扶助基準の評価・検証を適切に行うためには，国民の消費実態を詳細に分析する必要があり，そのためには，全国消費実態調査を基本とし，収入階級別，世帯人員別，年齢階級別，地域別などの様々な角度から詳細に分析することが適当である。」と指摘されたことを踏まえ，平成２１年全国消費実態調査を用いて一般低所得世帯の年齢階級別，世帯人員別，級地別の消費実態の違いを把握し，その世帯構成による消費実態の相違を生活扶助基準の展開部分に反映させることとした。その際，基準部会は，①これまでの検証に倣い，生活保護受給世帯と隣接した一般低所得世帯の消費実態を用いることが今回の検証では現実的であると判断されたこと，②第１・十分位の平均消費水準は，中位所得階層の約６割に達していること，③国民の過半数が必要であると考えている必需的な耐久消費財について，第１・十分位に属する世帯における普及状況は，中位所得階層と比べておおむね遜色なく充足されている状況にあることなどから，一般低所得世帯として第１・十分位の世帯を用いることとした。このような基準部会での検証の結果，年齢階級別，世帯人員別及び級地別のいずれにおいても，「生活扶助基準額による指数」と「一般低所得世帯の消費実態による指数」との間にかい離が認められた。
イ基準部会は，保護基準の検証・評価を行うために設置された法令上の機関であるから，その検証結果は基本的に信頼性が高いものと考えられた。そして，基準部会は，一般低所得世帯の年齢階級別，世帯人員別，級地別の消費実態の違いを把握するに当たり，第１・十分位の世帯を用いたが，上記のような生活保護受給世帯間の公平を図るという検証の目的に照らすと，その手掛かりとする一般低所得世帯としては，生活保護受給世帯と消費構造が近い世帯とするのが相当と考えられ，そのような観点からみると，基準部会が生活保護受給世帯に近い消費構造を持つものとして第１・十分位の世帯を用いることには相応の根拠があるといえた。
さらに，平成２５年検証の手法等を見ても，過誤，欠落等をうかがわせる事情は見当たらなかった。
厚生労働大臣は，上記のような基準部会による平成２５年検証結果に基づき，展開に関する指数を見直す必要性は高いものであったことから，一般低所得世帯の消費実態を「展開のための指数」に反映させることによって，生活扶助基準の展開部分を適正化して生活保護受給世帯間の公平を図るゆがみ調整を行う判断に至った。
このような厚生労働大臣の判断の過程に過誤，欠落等は認められない。⑵ゆがみ調整は絶対水準を調整したものではないこと
ア基準部会の議論の経過について
原告らは，平成２４年１１月９日に開催された第１１回基準部会において，厚生労働省事務局が，「前回の部会におきまして，今回の検証は年齢及び人員並びに級地の３つの要素，この３要素に焦点を当て，詳細な消費実態の分析に基づく評価検証を行い，その結果を踏まえた上で水準の検証を行うといったことを基本方針として御了解いただいたところでございます。」と発言したことを理由に，基準部会における検証結果に基づくゆがみ調整が，絶対値として見た場合の生活扶助基準額を適切な水準に調整したものであると主張する。
しかし，①厚生労働省事務局が，上記の発言をした上で，「これまでの部会における議論を踏まえた具体的な検証方法等について」と題する資料の説明をしたところ，複数の委員から異論が唱えられ，上記の「水準の検証」までは行わないこととされたことや，②平成２５年１月１６日に開催された第１２回基準部会において，委員であったＦ教授が，「今回は（中略）完全に年齢別，世帯人員別，級地別の展開の仕方が実態とどのぐらいかい離してしまっているのかということを検証しようということを徹底してやったわけです。そういう意味では，級地を含めた相対比較方式をかなり徹底して試した。（中略）今回のよさは徹底して相対比較に持ち込んだということだと思うのです。」と発言していることからすれば，基準部会における検証結果に基づくゆがみ調整が，それ自体，金額を絶対値として「高い」，「低い」といった生活扶助基準の絶対水準の調整を意図したものではないことは明らかである。
イゆがみ調整の方法について
ゆがみ調整は，そもそも生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態とを指数を用いて相対比較することにより判明したかい離の調整にとどまり，生活扶助基準額の絶対水準，すなわち，金額として「高い」，「低い」といった，絶対値として見た場合の生活扶助基準額を適切な水準に調整するものではない。
ウしたがって，本件生活扶助基準の改定において，相対比較に基づくゆがみ調整が含まれているとしても，それだけでは十分ではなく，近年デフレ傾向であったにもかかわらず据え置かれたことによる生活保護受給世帯における可処分所得の実質的増加分を勘案したデフレ調整により，生活扶助基準額の絶対水準の調整を併せて行うことが必要であったことから，両調整を行った。
⑶第１・十分位の世帯と比較したことの合理性
平成２５年検証において生活保護受給世帯と比較する世帯として第１・十分位の世帯を設定したのは，生活保護において保障すべき健康で文化的な最低限度の生活の水準は，一般国民の生活水準との関連において捉えられるべき相対的なものとされてきたことから，生活扶助基準と対比する一般低所得世帯として，第１・十分位を設定するのが相当と考えられたことによる。すなわち，平成２５年検証は，それによって認められた「生活扶助基準による指数」と「一般低所得世帯の消費実態による指数」との間のかい離を相対的に調整するものであり，上記指数間のかい離を是正し，生活扶助基準を一般低所得世帯の消費実態を適切に反映したものとすることによって，世帯構成等が異なる「生活保護受給者間」において実質的な給付水準の均衡を図ることを目的とするものである。以上の平成２５年検証の目的等に照らせば，生活保護受給世帯と比較する世帯としては，それと消費構造が同質的な一般低所得世帯を設定することが相当と考えられた。
そして，一般低所得世帯の中から第１・十分位を設定した理由については，平成２５年報告書に記載のとおりであるが，特に，「隣接十分位間の世帯の消費の統計解析」を基礎として，基準部会において議論し，「分散分析等の統計的手法により検証したところ，各十分位間のうち，第１・十分位と第２・十分位の間において消費が大きく変化しており，他の十分位の世帯に比べて消費の動向が大きく異なる」との結果が得られたことなどを踏まえると，一般低所得世帯の中でも生活保護受給世帯と比較するのに適切な階級は，第１・十分位と判断された。


以上によれば，平成２５年検証において，生活保護受給世帯と比較する一般低所得世帯として第１・十分位の世帯を設定したことには合理性が認められる。⑷比較対象とされた第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯を控除していな
いことについて
生活扶助基準と第１・十分位の消費実態とを年齢別・世帯人員別・地域別に比較検証するに当たって，第１・十分位のデータから生活保護受給世帯と考えられるサンプルは除外していない。平成１９年検証は，生活扶助基準の水準が保護を受給していない低所得世帯における消費実態との均衡が適切に図られているかどうかを中心に検証されたのに対し，基準部会における検証は，年齢差，世帯人員差及び地域差による影響を指数化することによって，基準体系，地域差のゆがみによる不公平さを相対的に把握することが狙いとされたものである。そして，後者における不公平さを相対的に把握するとの観点からすれば，生活扶助基準と比較検討すべき一般低所得世帯の消費実態から，あえて生活保護受給世帯と考えられるサンプルを除外する必要は認められない。そこで，基準部会は，第１・十分位のデータから生活保護受給世帯と考えられるサンプルを除外しなかった。
平成２５年検証は，上記のような観点から，生活扶助基準額に一般低所得世帯の消費実態が適切に反映されているかを検証するため，平成２１年全国消費実態調査の第１・十分位のデータを使用し，その消費実態の指数と，それらの各世帯が実際に当時の基準により生活保護を受給した場合の生活扶助基準額の指数を比較したものである。すなわち，ここで「第１・十分位の世帯の消費支出」と比較している対象は，法及び告示で定められた当時の基準による「生活扶助基準額」であり，実際の生活保護受給世帯の消費支出額を比較対象としたものではない。したがって，平成２５年検証は，「２つの集団」及び２つの集団におけるそれぞれの「消費支出」を比較したものではなく，原告らが「比較の対象とする２つの集団」について主張するような，比較の対象とする要因に関し厳密に区別されなければならないといった点を考慮する余地はない。
⑸ゆがみ調整におけるデータ処理について
ア回帰分析の決定係数について
決定係数は，回帰分析における当てはまりの良さ，すなわちその回帰分析が実態に近似する程度を示す指標であり，決定係数の値が「０」（説明変数Ｘが被説明変数Ｙの変動を説明するのに全く役に立たない場合）であればともかく，どの程度の決定係数の値であれば実態に近似したものとして妥当と評価されるか（どの程度の決定係数の値であれば，無理のある近似であって妥当でないと評価されるか）については一般的な基準は存在せず，特定の決定係数の値以上でなければ採用し得ないといった統計的知見は存在しない。そして，平成２５年検証の回帰分析（年齢体系の第１類費）における決定係数の値は，世帯の年間収入を基にしたデータ①については「０．２８」，世帯員１人当たりの年間収入を基にしたデータ②については「０．３６」であって，その値のみをもって，その採用が統計的に誤りといえるような極端に低いものではない。そうすると，平成２５年検証の決定係数の値のみをもって，その回帰分析が不合理であると指摘する原告らの上記主張は，統計的分析の当不当を指摘するものにすぎず，厚生労働大臣の判断についての裁量権の範囲の逸脱又は濫用を基礎付け得るものではない。
イ回帰係数のｔ検定について
原告らは，本来なら不要な説明変数を除かずに回帰モデルの推定を採用していることは，平成２５年検証の致命的な欠陥である旨主張する。しかし，帰無仮説を「採択」すること（「棄却しない」こと）の意味は，当該帰無仮説を積極的に支持すること（帰無仮説が「真」であって，説明変数に効果がないことを積極的に支持すること）であるとはいえない。したがって，有意水準を５％とした場合に帰無仮説を棄却できないとしても，その説明変数を除外しなければ，それを説明変数に含めた回帰分析の結果を採用できないというものではない。原告らの主張は，ｔ検定によって帰無仮説が棄却できない場合の統計的解釈を誤るものである。
ウ回帰分析のその他の点について
原告らは，回帰分析の結果を適切に評価するためには，誤差項の分散均一性，正規性等統計的方法に課せられている仮定を検討しておく必要がある旨主張する。
原告らの指摘する検討は，ｔ検定と同様，回帰分析結果について，事後的にその精度を検証するための統計的検定の手法であるところ，上記各手法を用いなければ回帰分析の結果を採用し得ないといったような統計的知見は全く存在しない。
また，原告らは，厚生労働省が基準部会委員に示した回帰分析の説明図が不正確であったと主張する。
原告らが指摘するイメージ図は，散布図上の点（被説明変数）からの最短距離の線が回帰直線に対し直角に交わるよう示されているが，正しくは被説明変数の点から回帰直線に対し真下（又は真上）に引かれた線と交わるように示されるべきであり，単回帰分析のイメージ図として誤解を招くものではある。しかし，上記資料には，「データの平均的傾向を最も偏りなく反映するという条件から，ａとｂが求まる。（最小二乗法の考え方）」と明確に併記されており，基準部会委員に対し，誤った説明をしたものではない（最小二乗法とは，回帰分析において，説明変数と被説明変数の関係を示す当てはまりの良い直線（回帰直線）を引くために用いられる手法をいう。）。
⑹平均指数法について
サンプル世帯となった第１・十分位の世帯が全て生活保護を受給した場合の生活扶助基準の平均とサンプル世帯の実際の生活扶助相当消費支出の平均を同額となるようにした目的は，これを同額とすることで，年齢，世帯人員及び級地の違いが生活扶助基準にどのように影響しているか評価するに当たり，生活扶助基準と第１・十分位の生活扶助相当支出額の金額の高低差が検証結果に反映されないようにするため（裏返せば，年齢，世帯人員及び級地の違いが検証結果に反映されるようにするため）である。
⑺２分の１処理について


平成２５年報告書の検証結果で判明した較差（ゆがみ）を完全に是正した場合，世帯によっては生活扶助基準額の減額幅が大きくなり，当該世帯に対する負担も重くなることが想定された。厚生労働大臣は，基準部会から，「生活扶助基準の見直しを検討する際には，（中略）現在生活保護を受給している世帯及び一般低所得世帯への見直しが及ぼす影響についても慎重に配慮されたい」と指摘されていたことから，生活保護受給世帯への影響を一定程度に抑えるための激変緩和措置を講じる必要があると考え，本件生活扶助基準の改定の時点において較差（ゆがみ）を完全に是正するべきでないと判断した。他方，ゆがみ調整を本件生活扶助基準の改定に反映するに当たり，個々人の改定結果が減額となるか増額となるかは年齢，世帯人員及び級地別の３要素について指数を全て乗じた結果により明らかになるものであり，足し算による積み上げとは異なり，変化額を各要素に分解することが困難であった。また，個別の指数ごとに減額幅（減額の改定比率）については２分の１とし，増額幅（増額の改定比率）についてはそのまま反映させるといったように部分的に反映程度を変えることは，理論的にはあり得るものの，検証によって判明した年齢，世帯人員別及び級地別のゆがみを公平に解消させる観点等からは適当ではないと考えられたため，一律の改定比率とした。
このように，その改定比率の調整については，基準部会の検証に基づいて得られた結果を忠実に反映させてゆがみを公平に解消する目的と，激変緩和措置を講じる目的との調和を図る観点から，平成２５年報告書で判明した検証結果の中間となる「２分の１」としたものである。
このような厚生労働大臣の判断が合理的であることは明らかである。
４デフレ調整に違法性，違憲性がないこと
⑴デフレ調整の判断に至った経緯
平成１９年検証の結果，生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態と比較して高いとされながら，平成１９年検証に基づく減額改定を行わなかったこと，その上，平成２０年９月のリーマンショックに端を発する世界金融危機によって，賃金，物価及び家計消費が下落する経済情勢にあり，一般低所得世帯の消費水準等が下落する一方，その経済動向を踏まえた減額改定が行われずに据え置かれてきた結果，一般国民との均衡は更に崩れた状況にあり，本件生活扶助基準の改定前の水準は，一般低所得世帯の生活実態との均衡が大きく崩れた状態（生活保護受給世帯の基準額が高い状態）となっていたが，平成２５年検証では展開部分に関する抜本的な見直しが行われる一方，生活扶助基準の水準が妥当か否かの評価・検証は行われなかった。
そして，平成２０年以降の経済動向をみると，上記のとおり，一般国民の消費水準が下落する一方，デフレ傾向にもかかわらず生活扶助基準が据え置かれたことによって，生活保護受給世帯の可処分所得が相対的，実質的に増加した（平成２０年以降の据置きによって基準額が実質的に引き上げられた）と評価できる状況にあった。この点，物価を指標として水準の改定を行うことは，専門委員会が平成１５年に公表した「生活保護制度の在り方についての平成１５年中間取りまとめ」（甲４４，乙１４。以下「平成１５年中間取りまとめ」という。）でも指摘されており，保護基準の各種加算においては物価の伸び率を基礎とした改定が行われてきた。
以上のことなどを踏まえ，厚生労働大臣は，平成２０年以降の物価を生活扶助基準に反映させることによって，生活保護受給世帯の可処分所得が相対的，実質的に増加したこと（基準の実質的な引上げ）による一般国民との間の不均衡を是正することとした。そして，厚生労働大臣は，平成２０年以降の物価の動きを把握するに当たり，総務省統計局が公表している総務省ＣＰＩの生活扶助による支出が想定される品目のデータを用い，平成２０年から平成２３年までの物価下落率（４．７８％）を算定した。その上で，厚生労働大臣は，その統計上の数値が，平成２０年以降の生活保護受給世帯の可処分所得の相対的，実質的な増加（基準の実質的な引上げ）による一般国民との不均衡を是正するのに相当なものと評価し，その数値分を減額する改定を行った。厚生労働大臣の上記の判断過程に論理の飛躍や欠落等はなく，被告らが挙げた理由からデフレ調整に係る判断は容易に導かれるのであるから，デフレ調整に係る判断の過程に過誤，欠落等は認められない。
⑵水準均衡方式との矛盾はなく，物価の二重評価にも当たらないこと水準均衡方式は，飽くまで，生活扶助基準の水準についての改定方法の一つであるところ，平成２５年改定における生活扶助基準の水準の改定は，水準均衡方式によるものではないから，水準均衡方式による改定率を算定するに当たり，「物価」が参考資料にすぎないとされているとしても，そのことは，物価を考慮した基準改定を否定する根拠とはならず，水準均衡方式と矛盾するものでもない。昭和５８年意見具申における「賃金や物価は，そのままでは消費水準を示すものではないので，その伸びは，参考資料にとどめるべきである」との報告は，飽くまで，一般国民の「消費」を基礎とする水準均衡方式による改定率の算定において，「物価」等を重視するのではなく，参考とすべきことを指摘するものであって，水準均衡方式以外の改定方法を採用する場合において，物価を基礎に改定することを否定する趣旨では全くない。専門委員会は，平成１５年中間取りまとめにおいて，「消費者物価指数の伸びも改定の指標の一つとして用いることなども考えられる」としているのであり，物価を改定の指標の一つとして用いることができることを前提とする意見を述べている。また，デフレ調整は，平成１９年検証の結果，当時の生活扶助基準が一般低所得者の消費実態に比べて高いと指摘されていたにもかかわらず，平成２０年度以降の生活扶助基準額については据え置かれてきたため，平成２０年以降のデフレによる物価下落等の推移については，生活扶助基準に反映されていない状況にあったことを踏まえ，生活扶助基準に反映されていなかった平成２０年から平成２３年までのデフレによる物価変動を生活扶助基準に適切に反映したものであって，物価変動を過剰又は二重に評価するものでない。⑶手続面で基準部会の検証を経ていないことが違法であるとはいえないこと上記２⑴及び⑵で述べた基準部会の位置付け，平成２５年報告書の趣旨からすれば，デフレ調整について基準部会の審議を経ていないからといって手続的瑕疵が認められる余地はない。
⑷デフレ調整の内容について
ア計算方法について


平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩ及び平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩ（物価指数）は，いずれもＩＬＯマニュアルの「ロウ指数」であり，「平成２０年を基準とする平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩ」も，ＩＬＯマニュアルの「ロウ指数」（中間年ロウ指数（物価算定の基礎となる時点（基準時点）と比較対象となる時点（比較時点）の間にウェイトを置いたロウ指数））である。このように，デフレ調整において用いた物価指数（各生活扶助相当ＣＰＩ）は，いずれもＩＬＯマニュアルに記載された算式（ロウ指数）であり，国際的な基準に沿う妥当な算式といえる。
平成２０年を基準とする平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩ（平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩ（５１７品目）を平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩ（４８５品目）で除して計算）は，計算の基礎となった品目数が異なるため，一定の買い物かごを購入するのに必要な全費用の割合の変化を表したロウ指数といえるのかが問題となるが，このように，一部の品目の価格が観察できないという状況（「欠価格」の問題）は，物価指数の作成実務においてしばしば発生するものであり，一部の価格が観察できないからといって，物価指数及びその指数を用いた物価変動率が計算できなくなるわけではない。総務省ＣＰＩの作成において，欠価格の問題が生じた場合には，「類似品目の物価動向」によって「欠価格品目の物価動向」を推測する方法，すなわち「欠価格品目の価格動向」について「類似品目の価格動向」と同一であったと仮定する方法が採用されているが，欠価格の処理方法は，このような方法に限られず，欠価格品目を計算上除外して物価指数を作成することも可能である。
そして，欠価格品目の価格を計算上除外して物価指数を算出した場合には，欠価格品目の価格動向について「他の全ての品目の価格動向」と同じと仮定したことになるのであって，買い物かごの内容を変えることを意味するものではない。
この点，デフレ調整においては，平成２２年の基準改定による新規採用品目（３２品目）の価格が観察できなかったことから，新規採用品目の価格指数を除外して平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩを算定しており，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩとでは計算上の品目数が異なっている。
しかし，上記のとおり，新規採用品目の価格動向（３２品目）は，他の全ての品目の価格動向（４８５品目）と同じ（－４．７８％）であったと仮定して算出の根拠となっているのであり，平成２０年を基準とする平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩは，固定された同じ買い物かご（５１７品目）を購入するために必要な全費用の変化を表したロウ指数（固定買い物かご指数）である。
以上のとおり，平成２０年及び平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩを算出する計算上の品目（４８５品目，５１７品目）が異なることは，平成２０年を基準とする平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩが，一定の買い物かご（５１７品目）で算出された固定買い物かご指数，すなわちロウ指数であることを何ら否定するものではない。
イ実態とのかい離に関する主張について
平成２０年から平成２２年までの計算方法
平成２２年を基準（ウェイト参照時点）として平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩを算出したことは，パーシェ式を用いて指数を算出したことと同じ結果になるということができるが，総務省ＣＰＩの計算方式が唯一の方式ではないのであって，物価指数の算出において，ラスパイレス式を用いなければならないといった専門的知見は存在せず，どのような指数を用いるかは，その算出目的に従って政策的な判断として選択されるべき事柄である。ラスパイレス式によらない指数を用いた結果，電化製品等の物価指数が過大に評価されたなどという原告らの主張は，裁量権の範囲の逸脱又は濫用があるとの違法をいうものではなく，政策判断の当不当を指摘するにすぎない。
生活扶助相当ＣＰＩにおける品目の選定とウェイトの設定について物価及びその変動率を算定するためには，指数品目を選定し，その品目の価格（指数）及びウェイトを把握する必要があるところ，平成２５年の本件生活扶助基準の改定当時，生活扶助による支出が想定される品目の価格（指数）及びウェイトを網羅した信頼性の高い客観的なデータとしては，総務省ＣＰＩ以外には見当たらなかった。もっとも，総務省ＣＰＩの指数品目には，家賃，教育費，医療費，自動車関係費，ＮＨＫ受信料等の生活扶助による支出がおよそ想定されない品目が多数含まれており，生活保護受給世帯の可処分所得の相対的，実質的な増加の程度を正確に把握するためには，上記のような品目を含めて算定することは相当ではないと考えられた。
以上の理由から，厚生労働大臣は，総務省ＣＰＩの指数品目のうち，生活扶助による支出がおよそ想定されない品目を除いた品目の価格指数及びウェイトのデータを用いて物価を算定することとした（生活扶助相当ＣＰＩ）。そして，総務省ＣＰＩは，家計調査に基づいて算出されているが，統計法上の基幹統計である家計調査は，調査対象世帯の選定方法も含め，統計資料としての精度が高いだけではなく，家計上の支出（詳細な品目ごとの支出額）等の把握を目的とした調査であるから，ウェイト（品目ごとの消費支出の割合）を把握するのに最も適したデータといえる。厚生労働省が平成２２年に実施した「家庭の生活実態及び生活意識に関する調査」によれば，生活保護受給世帯の電化製品の普及率は，例えば，パソコンの普及率は約４割，ビデオレコーダーは約７割，電子レンジや洗濯機は約９割，カラーテレビや冷蔵庫はほぼ１０割となっている。このように，生活保護受給世帯においても，相当程度電化製品を所持して生活を営んでいることは明らかであるところ，生活扶助相当ＣＰＩの算出に当たって，生活保護受給世帯において電化製品を生活扶助で購入することが十分予想されるにもかかわらず，物価下落幅が大きいという理由で算出品目から除外することは，かえって恣意的な算定方法となり，適当ではない。
計算期間の選定について


本件生活扶助基準の改定に当たり，デフレ調整の起点を平成２０年としたのは，平成１９年報告書の生活扶助基準が高いとの評価を受けて本来であればこの時点で生活扶助基準の見直しの検討を行わなければならなかったところ，当時の社会経済状況を考慮して，平成２０年度以降の生活扶助基準額が据え置かれてきたという経緯によるものである。そして，厚生労働大臣は，平成２０年以降の生活保護受給世帯の可処分所得の相対的，実質的な増加の程度を把握するに当たり，総務省ＣＰＩのデータを用いることとしたところ，平成２５年の本件生活扶助基準の改定当時の最新のデータは，平成２４年１月２７日に公表された平成２３年のものであった。そのため，厚生労働大臣は，物価指数を算定する終点を平成２３年とし，平成２０年から平成２３年までの物価変動率を算定することとした。
５本件生活扶助基準の改定後の生活扶助基準の内容が被保護者の健康で文化的な最低限度の生活水準を維持するに足りるものであるとした厚生労働大臣の判断に裁量権の範囲の逸脱又は濫用があるとはいえないことゆがみ調整は，生活扶助の年齢差や世帯構成差や地域差による給付水準の相対的な不公平さの適正化を内容とするものであるのに対し，デフレ調整は，生活扶助基準の絶対的な水準の適正化を内容とするものである。そのため，デフレ調整については生活保護受給者全員に影響することになるが，ゆがみ調整を併せて行うことにより，一部増額となる者も生じている。加えて，激変緩和措置を講じていることを考慮すれば，本件生活扶助基準の改定後の生活扶助基準の内容が被保護者の健康で文化的な生活水準を維持するに足りるものであるとした厚生労働大臣の判断に，裁量権の範囲の逸脱又は濫用があるとはいえない。そもそも生活保護法８条１項が規定する「厚生労働大臣の定める基準により測定した要保護者の需要」とは，最低限度の生活の需要として再構成された客観的なものを意味し，各要保護者の個別的な需要を意味するものではない。厚生労働大臣が，抽象的かつ相対的な概念である「最低限度の生活」を保護基準において具体化するに当たっては，国の財政事情を含めた多方面にわたる複雑多様な，しかも高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするから，個々の生活保護受給者の具体的生活状況自体を考慮しないからといって，そのことが直ちに，本件生活扶助基準の改定に係る厚生労働大臣の判断における裁量権の範囲の逸脱又は濫用を基礎付ける事情となるものではない。したがって，本件生活扶助基準の改定の適法性を判断する際に，生活保護受給者の個別具体的な生活状況を考慮する必要性は認められないというべきである。
第５当裁判所の判断
１本件生活扶助基準の改定に至る経緯等
前記前提事実，掲記の各証拠（主要なものを掲げる。また特に断りのない限り枝番号を含むものとする。以下同じ。）及び弁論の全趣旨によれば，本件生活扶助基準の改定に至る経過等について，以下の事実が認められる。
⑴    生活扶助基準の改定方式
ア昭和２１年から昭和５８年までの間に採用されていた生活扶助基準の改定方式は，以下のとおりであった。
昭和２１年～昭和２２年
標準生計費方式（当時の経済安定本部が定めた世帯人員別の標準生計費を基に算出し生活扶助基準とする方式）
昭和２３年～昭和３５年
マーケットバスケット方式（最低生活を営むために必要な飲食物費や衣類費，家具什器費，入浴料といった個々の品目を一つ一つ積み上げて最低生活費を算出する方式）
昭和３６年～昭和３９年
エンゲル方式（栄養審議会の答申に基づく栄養所要量を満たし得る食品を理論的に積み上げて計算し，別に低所得世帯の実態調査から当該飲食物費を支出している世帯のエンゲル係数の理論値を求め，これから逆算して総生活費を算出する方式）
昭和４０年～昭和５８年
格差縮小方式（一般国民の消費水準の伸び率以上に生活扶助基準を引き上げ，結果的に一般国民と被保護世帯との消費水準の格差を縮小させようとする方式）
格差縮小方式は，生活保護階層に隣接する第１・十分位の世帯との格差縮小を見込むものとして提唱されたものであった。
（乙８の２，３５）
イ厚生省（当時）の審議会である中央社会福祉審議会は，昭和５８年１２月，「生活扶助基準及び加算のあり方について（意見具申）」（昭和５８年意見具申）を発表した。
昭和５８年意見具申においては，生活保護で保障すべき最低生活の水準は一般国民の生活水準との関連において捉えられるべき相対的なものであるとされた上で，①生活扶助基準は，一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達しているが，国民の生活水準は今後も向上すると見込まれるため，生活扶助基準の妥当性を定期的に検証する必要がある，②生活扶助基準の改定に当たっては，当該年度に想定される一般国民の消費動向を踏まえると同時に，前年度までの一般国民の消費水準との調整が図られるよう適切な措置を執ることが必要であって，当該年度に予想される国民の消費動向に対応する見地から，民間最終消費支出の伸びに準拠することが妥当であるとされ，賃金や物価は，そのままでは消費水準を示すものではないので，その伸びは参考資料にとどめるべきであるといった指摘がされた。
（甲１７０，乙９）
ウ生活扶助基準の改定方式については，一般国民生活における消費水準との比較において相対的なものとして設定することが適当であるという昭和５８年意見具申を踏まえ，昭和５９年４月以降，毎年度の民間最終消費支出の伸びを基礎として国民の消費水準と均衡した水準を維持・調整する水準均衡方式が導入された。（甲６，乙７，１１，弁論の全趣旨）
⑵生活扶助基準に関する専門家による検証等
ア生活保護の在り方に関する専門委員会（専門委員会）の設置及び専門委員会による検証（平成１５年中間とりまとめ，平成１６年報告書）とその結果平成１５年６月，経済活動が低迷し，賃金，物価及び家計消費がいずれも下落するデフレ状況が続いていたという社会経済情勢の下，財務省の審議会である財務制度等審議会の建議においては，生活扶助基準・加算の引下げ・廃止等が必要であるとされ，社会保障審議会においても，他の社会保障制度との関係等にも留意しつつ，生活保護制度の在り方について，より専門的に検討していく必要があるといった議論が出た。また，同月２７日には，生活保護について，物価，賃金動向，社会経済情勢の変化等との関係を踏まえた見直しが必要であることなどを内容とする「経済財政運営と構造改革に関する基本方針２００３」が閣議決定された。このような状況を踏まえ，厚生労働省の審議会である社会保障審議会は，同年７月，社会保障審議会運営規則８条に基づき，その福祉部会内に，保護基準の在り方を始めとする生活保護制度全般について検討することを目的として，生活保護制度の在り方に関する専門委員会（専門委員会）を設置した。
（乙１３，弁論の全趣旨）
専門委員会では，平成１５年８月以降６回にわたり，生活扶助基準の在り方等について議論された。


その中では，生活扶助基準の改定を賃金や物価等に基づいて行うことについても議論されたところ，その際には，物価を指標として生活扶助基準の改定を行うことは，一般国民の生活水準との相対性を確保することを目的とした水準均衡方式から相当外れることになるため慎重に行う必要がある旨の意見が出された一方で，生活保護費の財源が租税であることや社会の公平感等からすると賃金や物価等を指標とすることは国民に分かりやすいなどとする意見もあった。
（甲４１，４２）
専門委員会は，平成１５年１２月１６日，専門委員会の生活扶助基準についての考え方を差し当たり示すものとして，「生活保護制度の在り方についての中間取りまとめ」（平成１５年中間取りまとめ）を公表した。平成１５年中間取りまとめでは，①生活扶助基準の評価については，生活保護において保障すべき最低限度の生活水準は，一般国民の生活水準との関連において捉えられるべき相対的なものであり，具体的には，第１・十分位の世帯の消費水準に着目することが適当であるとされて第１・十分位の世帯の消費水準と生活扶助基準額との比較が行われ，②生活扶助基準の改定方式の在り方については，経済情勢が水準均衡方式を採用した当時と異なることから，例えば，５年に１度の頻度で生活扶助基準の水準について検証を行うことが必要であり，また，定期的な検証を行うまでの毎年の改定については，国民にとって分かりやすいものとすることが必要なので，例えば年金の改定と同じように消費者物価指数の伸びも改定の指標の１つとして用いることも考えられるなどとされた。
（甲４４，乙１４）
専門委員会は，平成１６年１２月１５日，「生活保護制度の在り方に関する専門委員会報告書」（甲３，乙５。以下「平成１６年報告書」という。）を公表した。
平成１６年報告書の概要（生活保護基準の在り方に関する部分）は，次のとおりである。
ａ水準均衡方式により，勤労３人世帯（夫婦子１人）の生活扶助基準について，一般低所得世帯の消費支出額との比較において検証・評価した結果，その水準は基本的に妥当であったが，今後，生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否かを定期的に見極めるため，全国消費実態調査等を基に５年に１度の頻度で検証を行う必要があり，その検証に当たっては，地域別，世帯類型別等に分けるとともに，調査方法及び評価手法について専門家の知見を踏まえることが妥当である。
ｂ生活扶助基準は，世帯人員数分を単純に足し上げて算出される第１類費とスケールメリットを考慮して世帯人員数に応じて設定されている第２類費とを合算する仕組みが採用されているため，人数が増すにつれ第１類費の比重が高くなり多人数世帯になるほど生活扶助基準額が割高になるなど，世帯人員別にみると必ずしも一般低所得世帯の消費実態を反映したものとなっていない。そこで，生活扶助基準の設定及び算出方法については，第２類費の構成割合や多人数世帯の換算率に関する見直し等を行う必要がある。
ｃ現行の級地制度については昭和６２年度から最大格差２２．５％，６区分制とされているが，現在の一般世帯の生活扶助相当支出額では地域差が縮小傾向にあるため，級地制度全般について見直しを検討する必要がある。
（甲３，乙５）
らは，一般世帯の消費実態との均衡を図るため，４人以上世帯における生活扶助基準の算定方法について，次のとおりの見直しが行われた。
ａ第１類費
４人世帯の場合に０．９５の，５人以上世帯の場合に０．９０の逓減率を導入する（３年間で段階的に実施する。）。
ｂ第２類費
４人以上世帯の基準額を抑制する。
（乙８の３）
イ生活扶助基準に関する検討会（検討会）の設置及び検討会による検証（平成１９年検証及び平成１９年報告書）
平成１６年報告書において，生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否かを定期的に見極めるため全国消費実態調査等を基に５年に１度の頻度で検証を行う必要があるとされてい政運営と構造改革に関する基本方針２００６」において，生活扶助基準について，低所得世帯の消費実態等を踏まえた見直しを行い，併せて級地の見直しを行うなどとされたことから，平成１９年，級地を含む生活扶助基準の見直しについて，専門的な分析・検討を行うため，生活扶助基準に関する検討会（検討会）が設置された。
検討会は，学識経験者等で構成された組織であるが，国家行政組織法に基づく審議会等に当たるものではなく，厚生労働省社会・援護局長が行政運営上の参考に資するため，有識者の参集を求めて意見聴取を行った会議体である。
（乙１５，弁論の全趣旨）
検討会は，平成１９年１０月１９日から同年１１月３０日までの約１か月半の間に５回の会議を開催し，平成１６年の全国消費実態調査の特別集計結果に基づき，平成１６年報告書で提言された定期的な検証のほか，①水準の妥当性（生活保護を受給していない低所得世帯における消費実態との均衡が適切に図られているかどうか），②体系の妥当性（生活扶助基準において第１類費と第２類費の合算によって算出される基準額が消費実態を反映しているかどうか），③地域差の妥当性（級地による基準額の較差が地域間における生活水準の差を反映しているかどうか）等の評価及び検証を行った。（甲４，４６～５０，乙６）
検討会は，平成１９年１１月３０日，「生活扶助基準に関する検討会報告書」（平成１９年報告書）を公表した。
平成１９年報告書の概要は，次のとおりである。
ａ生活扶助基準の設定に当たっては水準均衡方式が採用されていることから，生活扶助基準の水準は，国民の消費実態等との関係で相対的に決まるものとされている。
ｂ国民の消費実態との比較に当たっては，これまで第１・十分位の消費水準と比較することが適当とされてきたところ，第１・十分位の消費水準は，平均的な世帯の消費水準に照らして相当程度に達していること，第１・十分位に属する世帯における必需的な耐久消費財の普及状況は，平均的な世帯と比べて大きな差はなく，また，必需的な消費品目の購入頻度は平均的な世帯と比較してもおおむね遜色ない状況にあることから，検討会における検証においても，第１・十分位の消費水準と比較するのが適当である。
ｃ生活扶助基準の水準については，勤労３人世帯（夫婦子１人）の平均の生活扶助基準額（１５万０４０８円）は，第１・十分位におけるそれらの世帯の生活扶助相当支出額（１４万８７８１円）よりもやや高めであり，単身世帯（６０歳以上の場合）の平均の生活扶助基準額（７万１２０９円）は，第１・十分位におけるそれらの世帯の生活扶助相当支出額（６万２８３１円）よりも高めであった。


ｄ生活扶助基準の体系に関する評価及び検証は，世帯構成等が異なる生活保護受給者間において実質的な給付水準の均衡が図られる体系としていくべきとの観点から行い，その上で必要な見直しを行っていくことが必要である。そして，生活扶助基準の世帯人員別及び年齢階級別の基準額が消費実態を反映しているかを検討すると，(a)世帯人員別の生活扶助基準額と生活扶助相当支出額の差は，世帯人員が４人以上の世帯の方が，世帯人員が１人の世帯に比して有利となっており（生活扶助基準額が生活扶助相当支出額よりも高い。），(b)年齢階級別での生活扶助基準額と生活扶助相当支出額の差は，６０歳未満では生活扶助相当支出額の方が高く，７０歳以上では生活扶助基準額が高くなるなど，消費実態からかい離している。
ｅ地域差の比較においては，現行の級地制度における地域差を設定した当時（昭和５９年）の消費実態と平成１６年の消費実態を比較すると，地域差が縮小している傾向がみられる。
（甲４，乙６）
ウ平成１９年報告書公表後の生活扶助基準の据置き（平成２０年度～平成２４年度）及びその間の経済状況等
厚生労働大臣は，平成１９年報告書において，生活扶助基準の水準が一般低所得世帯の消費水準に比して高いなどとする検証結果が示されたことから，生活扶助基準を消費実態に適合させる方向での見直しを検討したが，原油価格の高騰が消費に与える影響等を見極めるため，平成２０年度は据え置くこととし，また，平成２１年度についても，平成２０年２月以降の生活関連物資を中心とした物価上昇の家計への影響が大きいこと，同年９月のいわゆるリーマンショックに端を発した世界的な金融危機が実体経済に深刻な影響を及ぼしており，国民の将来不安が高まっている状況にあることから，引き続き据え置くこととした。
さらに，その後も，厳しい経済・雇用情勢等に鑑みて国民生活の安心が確保されるべき状況にあったことから，生活扶助基準の据置きは継続され，平成２５年の本件生活扶助基準の改定に至るまで，平成１９年報告書の検証結果を踏まえた生活扶助基準の見直しは行われなかった。
（乙８の１，１６，弁論の全趣旨）
一方で，平成２０年以降，①一般勤労者世帯の賃金は，事業所規模５人以上の調査産業計の１人当たり平均月間現金給与総額で減少傾向にあり，②総務省ＣＰＩは平成２１年から平成２３年まで３年連続で前年比がマイナスとなり（３年間で約－２．４％），③全国勤労者世帯の家計消費支出の名目値も平成２１年から平成２３年まで３年連続で減少するなど，賃金，物価及び家計消費はいずれも下落するデフレ状況が継続していた。また，厳しい経済・雇用情勢等の下，生活保護受給者数は平成２３年７月に過去最高の２０５万人に達してその後も引き続き増加し，これに伴って生活保護費負担金も年々増加して平成２３年度には約３．５兆円に上った。
このような状況を受けて，生活困窮者対策及び生活保護制度の見直しの必要性が指摘されるに至り，平成２４年８月に成立した社会保障制度改革推進法附則２条１号においても，生活扶助，医療扶助等の給付水準の適正化等の必要な見直しを早急に行うことが明記された。
（甲６，７，乙７，１２）
エ基準部会の設置及び基準部会による検証（平成２５年検証及び平成２５年報告書）
平成１６年報告書において５年に１度の頻度で生活扶助基準の水準を検証する必要がある旨の指摘がされ，平成１９年には検討会において生活扶助基準の検証（平成１９年検証）が行われたことに引き続き，平成２３年２月，学識経験者による定期的な保護基準の専門的かつ客観的な評価・検証を行うことを目的として，社会保障審議会運営規則２条に基づき，社会保障審議会の下に，新たに常設部会として基準部会が設置された。（甲６，乙７，弁論の全趣旨）
基準部会では，平成２３年４月以降，議論が重ねられたところ，基準部会は，平成２１年の全国消費実態調査の特別集計等のデータを用いて，国民の消費動向，特に一般低所得世帯の生活実態を勘案しながら，生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否か等についての検証を行うことし，具体的には，生活扶助基準の展開部分の適正化を図るという観点から，平成２１年全国消費実態調査の個票データを用いて，年齢階級別，世帯人員別及び級地別の生活扶助基準額と消費実態とのかい離を分析し，様々な世帯構成に展開するための指数についての検証を行うこととした。
その際，比較対象となる一般低所得世帯は，第１・十分位の世帯とすることとされ，比較対象となる第１・十分位の世帯から，生活保護受給世帯は除外されなかった。また，検証の結果把握した年齢階級別，世帯人員別，級地別の消費の指数が現行の生活扶助基準額が想定するものと異なる程度を具体的に評価するため，生活扶助基準額に消費実態を反映した場合の理論上の額（消費実態を反映した水準）と現行の基準額の水準の相関関係を見ることとし，消費実態を反映した水準の算出に当たっては，第１・十分位のサンプル世帯が全て生活保護を受給した場合の生活扶助基準額の平均と当該サンプル世帯の生活扶助相当支出額の平均とが同額になるようにする手法（以下，この計算法を「平均指数法」という。）が採られた。そして，年齢階級別，世帯人員別及び級地別に消費実態を反映した水準を，それぞれ０～２歳，単身世帯，１級地－１の額を１として指数化し（消費実態による指数），年齢階級別，世帯人員別及び級地別の生活扶助基準額を指数化したもの（生活扶助基準額による指数）と比較した。
（甲６，２６，乙７，５７，弁論の全趣旨）
検証に当たって，平成１９年検証では各年齢階級の単身世帯のデータを用いて各年齢階級別の平均消費水準を分析したが，全国消費実態調査の調査客体に１０代以下の単身世帯がほとんどいないため，１０代以下の消費を正確に計測できないという限界があったことから，年齢階級別に設定されている生活扶助基準の第１類費の検証においては，１０代以下の者がいる複数人世帯のデータも用いて，１０代以下の者も含めた各年齢階級の消費水準を計測できるよう，統計的分析手法である回帰分析（ある統計値について，関係すると推定される指標を用いた数式（回帰式，回帰直線）によってその統計値の動きを説明する手法。説明変数Ｘと被説明変数Ｙの関係を分析するに当たり，回帰分析では，ＸがＹに影響を与えるという因果関係を仮定して分析する。）が採用された。


分析の前提として，第１・十分位を設定するために所得の低い方から高い方へ並べるに際して，１人当たりの所得をどのように算出するかが問題となるところ，今回の分析では，スケールメリットが，①最大に働く場合（世帯の年間収入に着目）と②最小に働く場合（世帯の年間収入を世帯人員数で除した，世帯員１人当たりの年間収入に着目）のそれぞれの想定に応じた２種類の第１・十分位を設定し，そのそれぞれを用いて算出された指数の平均値が採用された。そして，世帯の消費支出に影響を与える主な要素として，年齢階級別の世帯人員数，居住地域，世帯の貯蓄等が考えられ，また，世帯の住宅資産の状況は世帯の家賃地代支出に反映され，結果的に消費にも影響を及ぼすと考えられるという点を考慮し，生活扶助基準の設定に用いられている年齢階級別の世帯人員数，級地のほか，住宅資産，貯蓄の状況を表す指標を説明変数とし，世帯の第１類費相当支出額の自然対数を被説明変数とした回帰式を推定した（このような複数の説明変数が被説明変数に与える効果を測定する回帰分析は，重回帰分析と呼ばれる（これに対し，説明変数が単数のものは，単回帰分析と呼ばれる。）。）。推定された回帰式における決定係数（推定した回帰式がどれくらいデータを説明しているか（当てはまりの尺度）を示すもの）は，データ①について０．２８，データ②について０．３６であった。
年齢階級別消費の指数化においては，データ①による回帰式に基づく指数とデータ②による回帰式に基づく指数を上記の方法によりそれぞれ算出し，それらの平均値を年齢階級別の消費の比率の実態を表す指数とした。（甲６，３５の３，乙７，７２，７８，弁論の全趣旨）けて，平成２５年１月１６日に開催された第１２回基準部会において，厚生労働省社会・援護局保護課から「生活保護基準部会報告書（案）」（甲３７の３）が示された。
同報告書案には，「厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には，本報告書の評価・検証の結果を考慮した上で，他に合理的説明が可能な経済指標などがあれば，それらについても根拠を明確にして改定されたい」との記載があり，この記載について，厚生労働省社会・援護局保護課から，要旨，「年齢階級別，世帯人員別及び級地別による生活扶助基準の見直しを行っても，第１・十分位との間に一定の差が存在する。一般的に合理的説明が可能であれば消費に影響を及ぼす因子を考慮することは１つの方向性としてあり得るところであり，その場合，何をもって合理的かということについても様々な考え方があり得る中で，例えば政府が発表している経済指標等を加味するということは正当化できるだろうという趣旨であり，当該指標について例を挙げるとすれば，消費者物価指数や賃金の動向が考えられる」との説明がされた。これに対して，基準部会委員からは，基準部会においては，年齢，人員及び級地という３要素しか議論しておらず，消費者物価指数や賃金の動向について何も議論していないことは明確にしてもらいたいなどの意見が出され，これを受けて，上記記載は，同月１８日に開催された第１３回基準部会において，「厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には，本報告書の評価・検証の結果を考慮し，その上で他に合理的説明が可能な経済指標などを総合的に勘案する場合は，それらの根拠についても明確に示されたい。」と修正されることとなり，このように修正をすることについては，基準部会委員から異論は出されなかった。
（甲６，３７の１・３，乙７，４３，４４）
基準部会は，平成２５年１月１８日，「社会保障審議会生活保護基準部会報告書」（平成２５年報告書）を公表した。
平成２５年報告書の概要（検証結果と留意事項部分）は，次のとおりである。
ａ年齢階級別（第１類費）の基準額の水準では，年齢階級間において消費実態による指数と生活扶助基準額による指数にかい離が認められ，世帯人員別（第１類費及び第２類費）の基準額の水準では，第１類費及び第２類費のいずれについても世帯人員が増えるにつれて，そのかい離が拡大する傾向が認められた。また，級地別の基準額の水準をみると，生活扶助基準額の地域差よりも消費実態の地域差の方が小さくなっていると認められた。
ｂ上記ａの検証結果を生活扶助基準額に反映させた場合の各世帯への影響は，年齢，世帯人数及び居住地域の組合せによって様々であり，検証結果をそのまま生活扶助基準に反映させた場合の生活扶助基準額と現行の生活扶助基準額を比較した結果を平均値でみると，(a)夫婦と１８歳未満の子１人世帯では－８．５％，(b)夫婦と１８歳未満の子２人世帯では－１４．２％，(c)６０歳以上の単身世帯では＋４．５％，共に６０歳以上の高齢夫婦世帯では＋１．６％，(d)２０～５０代の若年単身世帯では－１．７％，(e)母親と１８歳未満の子１人の母子世帯では－５．２％となった。
ｃ厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には，本報告書の評価・検証の結果を考慮し，その上で他に合理的説明が可能な経済指標などを総合的に勘案する場合は，それらの根拠についても明確に示ｄ今般，生活扶助基準の見直しを具体的に検討する際には，現在生活保護を受給している世帯及び一般低所得世帯，とりわけ貧困の世代間連鎖を防止する観点から，子供のいる世帯への影響にも配慮する必要がある。
（甲６，乙７，弁論の全趣旨）
オ本件生活扶助基準の改定
上記ア，イ及びエのとおり，まず，平成１６年報告書において生活扶助基準の展開部分に関して見直しを検討する必要がある旨指摘され（上記ア２３年以降に検証を重ねた基準部会においても，同様に，年齢階級別，世帯人員別及び級地別でみて，生活扶助基準の展開部分が一般低所得世帯のそこで，厚生労働大臣は，一般低所得世帯の消費実態を生活扶助基準の展開部分に反映させることにより生活扶助基準の展開部分を適正化して生活保護受給世帯間の公平を図るため，基準部会の検証結果に基づいて生活扶助基準の改定を行うこととした（ゆがみ調整）。
（前記前提事実⑵ア，乙１７，１８，弁論の全趣旨）
上記イ及びウのとおり，平成１９年報告書において生活扶助基準の基準額が一般低所得世帯の消費実態と比較して高いといった検証結果が示さえ置かれることとされる一方で，その間，賃金，物価及び家計消費はいずれも下落するデフレ状況が継続していた（上記ウ）。
そのため，厚生労働大臣は，生活保護受給世帯の可処分所得が実質的に増加したと評価することができるとして，平成２０年以降の物価変動を生活扶助基準に反映させる生活扶助基準の改定を行うこととした（デフレ調整）。なお，デフレ調整における物価下落幅（－４．７８％）の算出方法は，後記２のとおりである。
（前記前提事実⑵イ，乙１７，１８，弁論の全趣旨）


厚生労働大臣は，ゆがみ調整による生活扶助基準の引下げの激変緩和措置として，基準部会による検証結果を生活扶助基準に反映する比率を増額方向と減額方向共に２分の１とした（２分の１処理）。この激変緩和措置を講じたとしても，ゆがみ調整及びデフレ調整を行うことにより生活扶助基準額が大幅に減額になる世帯が生ずることが見込まれた。そこで，厚生労働大臣は，別途の激変緩和措置として，現行の生活扶助基準からの増減額の幅がプラスマイナス１０％を超えないように調整し，かつ，生活扶助基準の引下げを平成２５年度から３年間かけて段階的に実施することとした。
（前記前提事実⑵ウ，乙１７，弁論の全趣旨）
本件生活扶助基準の改定後の生活扶助基準額の算出方法は，以下のとおりである。（甲１７２，弁論の全趣旨）
①改定後の生活扶助費＝第１類費の改定後基準額（②）の合計
×逓減率（③）
＋第２類費の改定後基準額（④）
②第１類費の改定後基準額＝改定前基準額
×「年齢別」改定率
×第１類費・単身の「世帯人員別」改定率
×「級地別」改定率
×デフレ調整率（１－０．０４７８）
③第１類費の改定後逓減率
＝（改定前の逓減率＋「消費の実態に即した逓減率」）／２
※「消費の実態に即した逓減率」
＝世帯人員別の消費実態
世帯人員『単身』の消費実態×世帯人員数
④第２類費の改定後基準額＝改定前基準額
×第２類費・単身の「世帯人員別」改定率
×第２類費・（世帯）人数別の「世帯人員別」改
定率
×「級地別」改定率
×デフレ調整率（１－０．０４７８）
⑤上記の第１類費及び第２類費の各改定後基準額の算出に用いられる「年齢別」，「世帯人員別」，「級地別」の各改定率は，改定率=(改定前基準の指数＋消費実態の指数)   ÷２
改定前基準の指数
である。
ただし，第２類費・（世帯）人数別の「世帯人員別」改定率のみ，
改定率＝
((人数別の改定前基準の指数
単身世帯の改定前基準の指数)＋人数別の消費実態の指数)÷   ２
(人数別の改定前基準の指数
単身世帯の改定前基準の指数)
により算出された。
２デフレ調整における物価下落幅の算出方法等
前記前提事実，掲記の各証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
⑴総務省ＣＰＩでは，一定の指数品目が指定されているところ，厚生労働大臣は，デフレ調整を行うに当たり，物価下落による生活保護受給世帯の実質的な可処分所得の増加分を算出するため，総務省ＣＰＩの指数品目のうち，生活扶助による支出が想定される品目のみを指数品目とする消費者物価指数（生活扶助相当ＣＰＩ）により物価下落率を算出することとし，総務省ＣＰＩの指数品目から，家賃等の生活扶助以外の他の扶助で賄われる品目及び自動車関係費，ＮＨＫ受信料等の生活保護受給世帯における支出が想定されていない品目を除外した。
（前記前提事実⑵イ，乙１９，３１，弁論の全趣旨）
⑵総務省ＣＰＩでは，ラスパイレス式による指数（基準年を指数・価格参照時点及びウェイト参照時点としてその後の変化を指数として表すもの）が採用されているところ，厚生労働大臣は，デフレ調整を行うに当たり，①物価下落率を算出する期間を平成２０年から平成２３年までとし，②指数・価格参照時点及びウェイト参照時点を平成２２年として，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩを求め，③平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩの変動率を算出した。
（前記前提事実⑵イ，乙２７～２９，弁論の全趣旨）
総務省ＣＰＩでは，新たな財及びサービスの出現や嗜好の変化等による消費構造の変化を反映させるため，５年に１度，基準年（指数・価格参照時点及びウェイト参照時点）を改定し，指数品目とウェイトを見直している（以下「指数基準改定」という。）。
本件各告示の前に行われた指数基準改定のうち直近のものは平成２２年のものであり，同年の指数基準改定に際して総務省ＣＰＩの指数品目の追加・廃止が行われたため，生活扶助相当ＣＰＩの指数品目も，平成２０年が４８５品目となるのに対し，平成２３年は５１７品目となった。また，総務省ＣＰＩでは，家計調査による支出割合をウェイトとして使用しており，平成２２年の指数基準改定によりウェイトとして使用する支出割合が見直されたが，上記⑵②のとおり，生活扶助相当ＣＰＩの算出に当たっては，平成２０年及び平成２３年のいずれにおいてもウェイト参照時点は平成２２年とされていたため，いずれにおいても同年の家計調査による支出割合がウェイトとして使用された。
（前記認定事実⑵イ，乙２７，２９）
総務省ＣＰＩでは，５年に１度の頻度で行われる指数基準改定に対応して，過去に遡っての比較が可能となるように，過去の指数を指数基準改定に合わせて換算し，指数基準改定前の指数を指数基準改定の年の指数で除した結果を１００倍するものとされている（指数の接続。例えば，平成１７年の指数を１００として同年の指数品目による平成２２年の指数が９９．６である場合，同年の指数を１００とする平成１７年の指数品目による指数は，１００／９９．６を乗ずることで求められる。）。これに対して，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩの比較においては，平成２２年の指数基準改定により指数品目が異なることになったが，指数の接続は行われなかった。
３争点について


⑴生活扶助基準の改定における厚生労働大臣の裁量について生活保護法により保障される最低限度の生活は，健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならない（同法３条）。そして，保護は，厚生労働大臣の定める基準により測定した要保護者の需要を基とし（同法８条１項），その基準は，要保護者の年齢別，性別，世帯構成別，所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであって，かつ，これを超えないものでなければならない（同条２項）。そうすると，仮に，保護基準が上記でいう最低限度の生活の需要を超えているというのであれば，これを踏まえて保護基準を改定することが，同項の規定から要請されるということができる。もとより，厚生労働大臣の定める保護基準は，同項所定の事項を遵守したものであることを要し，健康で文化的な最低限度の生活を保障するに足りるものでなければならないが，これらの規定にいう最低限度の生活は，抽象的かつ相対的な概念であって，その具体的な内容は，その時々における経済的・社会的条件，一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであり，これを保護基準において具体化するに当たっては，国の財政事情を無視することができず，また，多方面にわたる複雑多様な，しかも高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものである。したがって，保護基準中の生活扶助基準を改定するに際し，生活扶助基準の改定の必要があるか否か及び改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるか否かを判断するに当たっては，厚生労働大臣に上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められるというべきである。また，生活扶助基準が改定された場合には被保護者の生活に多大な影響が生ずることも少なくないから，厚生労働大臣は，生活扶助基準を改定するに当たっては，生活扶助基準の改定の必要性を踏まえつつ，生活扶助基準の改定による被保護者の生活への影響についても可及的に配慮するため，その改定の具体的な方法等について，激変緩和措置の要否などを含め，上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権を有しているというべきである。
月７日大法廷判決・民集３６巻７号１２３５頁，最高裁平成２２年（行ヒ）第３６７号同２４年４月２日第二小法廷判決・民集６６巻６号２３６７頁
参照）
そして，ゆがみ調整（２分の１処理を含む。）及びデフレ調整を内容とするような生活扶助基準の改定に当たって必要となるのが，その改定の前提となる最低限度の生活の需要に係る評価やそのような生活扶助基準の改定に伴う被保護者の生活への可及的な配慮であるところ，これらは，上記生活扶助基準の展開部分の不均衡の有無やその程度（ゆがみ調整関係）及び物価下落による生活保護受給者の可処分所得の実質的な増加の有無やその程度（デフレ調整関係）は，各種の統計資料や専門家の作成した資料等に基づいてある程度客観的に推認し得るものであり，本件生活扶助基準の改定に当たっても上記の資料等に基づく検討がされている（上記１⑵エ，オ，２）。これらの経緯等に鑑みると，本件生活扶助基準の改定は，①ゆがみ調整及びデフレ調整により生活扶助基準を改定した厚生労働大臣の判断に，最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続に過誤，欠落があるか否か等の観点から統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等を審査して裁量権の範囲の逸脱又は濫用があると認められる場合，又は，②ゆがみ調整及びデフレ調整による生活扶助基準の改定に際し激変緩和等の措置を採るか否かについての方針及びこれを採る場合において現に選択した措置（２分の１処理）が相当であるとした厚生労働大臣の判断に被保護者の生活への影響の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又は濫用があると認められる場合に，生活保護法３条及び８条２項に違反し，違法となるものというべきである（最高裁平成２２年（行ツ）第３９２号，同年（行ヒ）第４１６号同２４年２月２８日第三小法廷判決・民集６６巻３号１２４０頁，前掲最高裁平成２４年４月２日第二小法廷判決参照）。
以上の点につき，原告らは，憲法２５条，生活保護法１条，３条，８条及び５６条の立法趣旨から導かれ，また，社会権規約２条１項，９条及び１１条の要請でもある制度後退禁止原則により，生活扶助基準を引き下げることは原則として許されず，引下げを行う場合はその正当性を国が立証する必要がある旨主張する。
憲法２５条１項は，全ての国民が健康で文化的な最低限度の生活を営み得るように国政を運営すべきことを国の責務として宣言したにとどまり，直接個々の国民に対する具体的義務を国に課する規定ではない上，「健康で文化的な最低限度の生活」は，抽象的かつ相対的な概念であって，その具体的内容は，その時々における文化の発達の程度，経済的・社会的条件，一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであるから（前掲最高裁昭和５７年７月７日大法廷判決参照），同項は，社会経済情勢の変化等によって「健康で文化的な最低限度の生活」の具体的な水準が変動し得ることを当然に予定していると解される。これらのことからすれば，同項が，生活保護費が減額となるような生活扶助基準の改定を原則的に禁止しているということはできない。


また，同条２項は，国は，社会福祉，社会保障等の向上及び増進に「努めなければならない」と規定しているところ，同項は，福祉国家の理念に基づき社会的立法及び社会的施設の創造拡充に努力すべきことを国の責務として宣言したにとどまるものであるから（前掲最高裁昭和５７年７月７日大法廷判決参照），同項が，生活保護費が減額となるような生活扶助基準の改定を原則的に禁止していると解することもできない。生活保護法は，憲法２５条を受けて定められたものであり，生活保護法３条の規定する「健康で文化的な生活水準」や同法８条の規定する「最低限度の生活」も，その時々における文化の発達の程度，経済的・社会的条件，一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであって，社会経済情勢の変化等によって変動し得るものと解されるから，これらの規定が，生活保護費が減額となるような生活扶助基準の改定を原則として禁止するものと解することはできない。また，同法５６条は，既に保護の決定を受けた個々の被保護者の権利及び義務について定めた規定であって，保護の実施機関が被保護者に対する保護を一旦決定した場合には，当該被保護者について，同法の定める変更の事由が生じ，保護の実施機関が同法の定める変更の手続を正規に執るまでは，その決定された内容の保護の実施を受ける法的地位を保障する趣旨のものであると解され，そうすると，保護基準自体が改定される場合については同条が規律するところではないというべきである（前掲最高裁平成２４年２月２８日第三小法廷判決参照）。そして，同条の趣旨を考慮するとしても，保護基準は，最低限度の生活の需要を満たすものとして定められるものであり（同法８条２項），上記のとおり，最低限度の生活の具体的内容は，社会経済情勢の変化等によって変動し得ることを当然に予定していると解されるのであって，同法５６条がこのことを否定する趣旨を含むものとは解されない。そうすると，同条の趣旨をもっても，生活保護費が減額となるような生活扶助基準の改定が原則として禁止されるということはできない。
社会保障に対する権利を定める社会権規約９条や，相当な食糧，衣類及び住居を内容とする相当な生活水準についての権利等を定める社会権規約１１条は，締約国において，社会保障に関する権利が国の社会政策により保護されるに値するものであることを確認し，国がその権利の実現に向けて積極的に社会保障政策を推進すべき政治的責任を負うことを宣明したものであって，個人に対し即時に具体的権利を付与すべきことを定めたものではない。このことは，社会権規約２条１項が締約国において「立法措置その他のすべての適当な方法によりこの規約において認められる権利の完全な実現を漸進的に達成する」ことを求めていることからも明らかであって，社会権規約９条及び１１条により，直ちに生活扶助基準の改定における厚生労働大臣の裁量権が制約されるということはできない。（最高裁昭和６０年（行ツ）第９２号平成元年３月２日第一小法廷判決・裁判集民事１５６号２７１頁参照）
そして，社会権規約における一般的意見が，直ちに締約国を法的に拘束すると解すべき根拠も見当たらない。この点に関し，原告らは，少なくとも社会権規約の規定の趣旨を，憲法２５条１項や生活保護法の解釈の指針とすべきであるとも主張するが，上記で説示した社会権規約９条及び１１条の法的性質に照らし，採用することはできない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。また，原告らは，厚生労働大臣は，生活扶助基準を改定するに当たって生活保護法８条及び９条所定の事項を考慮することが義務付けられており，国の財政事情や国民感情等の生活外的要素を考慮してはならない旨主張する。
上記アのとおり，憲法２５条の規定を保護基準として具体化するに当たっては，高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断が必要であり，厚生労働大臣が保護基準を設定するに際しても，専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められるというべきである。そして，上記のような政策的判断をするには，国の財政事情は無視できず，また，その他にも多方面にわたる諸事情を考慮する必要があるといえるところ，厚生労働大臣が裁量権を行使するに当たっては，専門技術的な見地のみならず，国の財政事情をはじめとする上記の諸事情を考慮した政策的な見地からの判断もされるべきであると解される。このような生活扶助基準の設定における厚生労働大臣の裁量権の性質に照らすと，厚生労働大臣がこれを行使するに当たり，生活保護法８条所定の事項を考慮することは当然として（なお，同法９条は，個々の要保護者又はその世帯の必要に即応した保護の決定及び実施を求めるものであって，保護基準の内容を規律するものではない（前掲最高裁平成２４年２月２８日第三小法廷判決）。），それ以外の事項を考慮することが許されないということはできない。したがって，原告らの主張は採用することができない。⑵基準部会の位置付けと本件生活扶助基準の改定に至る経緯から違法性が認
められるか否かについて
ア基準部会の位置付けと議論の経緯
原告らは，基準部会は，保護基準を専門的客観的な見地から検討するという要請のために設置された機関であるから，その判断に従った改定がされるべきで，これと異なる改定を行うことは専門的知見との整合性のないものとして裁量権の範囲の逸脱又は濫用となるところ，基準部会はデフレ調整や２分の１処理を容認していないから，本件生活扶助基準の改定は違法である旨主張する。また，この点に関し，基準部会委員であったＦ教授は，「生活保護基準部会の検証について」（甲２２１）と題する書面において，基準部会の審議とは別にデフレ調整により大幅な削減がされたことは遺憾であるなどと述べ，また，本件訴訟と同様に本件生活扶助基準の改定に基づいてされた保護変更決定処分の違法性，違憲性が争点となっている名古屋地方裁判所平成２６年（行ウ）第８３号，平成２８年（行ウ）第６０号（以下「別件訴訟１」という。）における証人尋問においても，基準部会はデフレ調整を議論しておらず，容認していない，２分の１処理については基準部会には説明されておらず，ゆがみ調整の趣旨を半減させるものであるなどと述べている（甲２２７）。
そこで検討すると，生活扶助基準の設定が水準均衡方式で行われるようになったのは，厚生省（当時）の審議会である中央社会福祉審議会における意見を踏まえてのものであったこと（上記１⑴イ，ウ），専門委員会の平成１６年報告書において５年に１度の頻度での検証が提言され，生活扶助基準の検証に当たっては，調査方法や評価手法について専門家の知見を踏１６年報告書を踏まえ，平成１９年は検討会において，平成２３年以降は基準部会において，生活扶助基準の検証が行われてきていること（上記１⑵イ，エ）などからすれば，確かに，生活扶助基準の改定に当たっては専門家により構成された審議会等による検討結果を踏まえて行うことが想定され，また，おおむね審議会等の検討結果を踏まえた改定がされてきたとはいえる。


しかしながら，厚生労働大臣が保護基準を改定するに当たって社会保障審議会等の専門家の検討を経ることを義務付ける法令上の根拠は見当たらない。また，厚生労働省設置法は，厚生労働省には社会保障審議会を置くとしているが（同法６条１項），社会保障審議会がつかさどる事務は，厚生労働大臣の諮問に応じて調査審議することと規定するにとどまる（同法７条１項１号）。そうすると，厚生労働大臣が保護基準を改定するに当たり，社会保障審議会への諮問が法令上義務付けられているものではないと解され，厚生労働大臣としては，必要に応じて社会保障審議会に諮問すれば足りるというべきである。加えて，基準部会は，学識経験者による定期的な保護基準の専門的かつ客観的な評価・検証を行うことを目的として社会踏まえた保護基準の改定は，厚生労働大臣の政策判断に委ねられていると解される。
したがって，基準部会の検討を経ていない事項であることをもって直ちに生活扶助基準の改定における厚生労働大臣に裁量権の範囲の逸脱又は濫用があったということはできない。
デフレ調整については，平成２５年報告書の取りまとめに当たって，厚生労働省社会・援護局保護課から示された「生活保護基準部会報告書（案）」に対し，委員から，基準部会においては，年齢，人員及び級地という３要素しか議論しておらず，消費者物価指数や賃金の動向については何も議論していないことは明確にしてもらいたいなどと意見が出され，これを受けて，最終的に，平成２５年報告書においては，「厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には，本報告書の評価・検証の結果を考慮し，その上で他に合理的説明が可能な経済指標などを総合的に勘案する場合は，それらの根拠についても明確に示されたい。」との文言に落ち着いた経緯があり，このように修正することについて特に異論も述べられなかった論はされていなかったことが認められるものの，その当否についての判断はしておらず，平成２５年報告書の内容に加え，物価等の経済指標を考慮するかどうかは，厚生労働大臣に委ねる形になった（そのことを前提に，上記のとおり，「勘案する場合には，それらの根拠」を明示してもらいたい旨述べられている。）ものと認められる。
そうすると，厚生労働大臣が，基準部会で検討されていなかったデフレ調整を考慮することとしたことが直ちに専門的知見と整合性のないものとして裁量権の範囲の逸脱又は濫用になるということはできない。２分の１処理については，基準部会にはこれを行うことが知らされていなかったと認められるが（甲１０４，２２７），平成２５年検証は消費実態と生活扶助基準のかい離の程度を検証したものであって，生活扶助基準の水準の高低についての見解を示したものではないこと，検証結果を生活扶助基準額に反映させた場合の各世帯への影響は，年齢，世帯人員数及び居住地域の組合せによって様々であり，生活扶助基準の見直しを具体的に検討する際には生活保護受給世帯や一般低所得世帯への影響に配慮が必要平成２５年報告書を踏まえてゆがみ調整を行うに当たり，激変緩和措置とを基準部会に知らせていなかったからといって，そのことが直ちに専門的知見と整合性のないものとして裁量権の範囲の逸脱又は濫用になるということはできない。
イデフレ調整及び２分の１処理の政治的意図，財政効果について原告らは，本件生活扶助基準の改定は，政治的意図に基づき財政効果に不当に重きを置くものであり，基準部会の判断と全く異なる保護基準の変更をもたらしているから，裁量権の範囲の逸脱又は濫用がある旨主張する。
掲記の各証拠及び弁論の全趣旨によれば，平成２５年報告書作成当時，以下の事実関係があったことが認められる。
ａ自民党は，平成２４年，民主党政権下において生活保護開始決定における受給資格の認定が緩和され生活保護受給世帯が増加したことにより生活保護制度に対する国民の不公平感・不信感が高まるとともに生活保護費が急増したなどとして，生活保護制度を見直すことを政策として掲げ，その具体策として生活保護費の給付水準を１０％引き下げること等を打ち出し，同年の衆議院議員選挙における政権公約にもその旨が盛り込まれた。（甲１００，１７６，１７７）
ｂ自民党所属の田村大臣は，同年１２月２７日に行われた大臣就任の記者会見において，生活保護水準の１０％引下げについて，下げないということはない旨の発言をし，翌日の記者会見でも，生活保護水準の引下げについては公明党とも相談して決めていきたい旨の発言をしつつ，生活保護の１割引下げは自民党が政権公約として打ち出したものなので，自民党から選出された大臣としては，自民党の政権公約によりある程度の制約を受けると思うなどと発言した。（甲１７８，１７９，乙７０，７１）
ｃ平成２５年報告書作成に先立って「取扱厳重注意」として「生活保護制度の見直しについて」という厚生労働省の内部資料（甲１０４）が作成されており，同資料では平成２５年検証の結果を踏まえた年齢・世帯人員・地域差による影響の調整を２分の１とし，平成２０年から平成２３年までの物価動向を勘案した場合を前提として，世帯類型ごとの見直し後の基準額が試算され，生活保護基準の見直しで６００億円の財政効果があると記載されていた。また，末尾には今後のスケジュール案として，平成２５年１月１８日に基準部会で報告書を取りまとめ，具体的な生活扶助基準額の見直しについては平成２５年報告書を考慮しつつ，予算編成過程で政府として判断することなどが記載されていた。（甲１０４）
影響を受けていないとはいえず，また，その改定に伴う財政削減効果も念頭に置かれていたものと推認できる。
しかしながら，デフレ調整及び２分の１処理の内容や方法が違法とはいえないことは後記⑶キ及び⑷で詳述するとおりである。生活保護費の削減等を内容とする自民党の政策は，国の財政事情を踏まえたものであって，そのような政策自体が直ちに問題であるということはできないし，また，生活保護が租税を財源として実施されるものであり，その実施に当たっては予算措置が必要となることからすれば，生活扶助基準の改定による財政効果がどのようなものになるかを試算することは不可避といえる。そして，厚生労働大臣が，生活扶助基準を改定するに当たり，生活保護法８条所定の事情を考慮することに加え，それ以外の事情を考慮することが許されないわけではないことは上記⑴に説示したとおりである。
そうすると，デフレ調整や２分の１処理が，自民党の政策の影響を受けたものであったり，財政的考慮をも働かせたものであったりしたとしても，そのことをもって直ちに裁量権の範囲の逸脱又は濫用があるとはいえない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。ゆがみ調整に違法性，違憲性が認められるか否かについてアゆがみ調整における指数調整の具体的内容について原告らは，ゆがみ調整は，標準世帯からの展開のための指数が調整されたのではなく，生活扶助の基準表を直接改定して新たに生活扶助基準や逓減率を設定したものであるから，専門的知見である平成２５年検証との整合性に欠ける旨主張する。
法の計算式によれば，改定後の生活扶助基準額は，標準世帯を基準として展開のための指数が調整されたものではなく，改定前基準額に生活扶助基準額の指数と消費実態の指数から明らかになったゆがみの結果を２分の１の改定率で反映させており，改定前の基準表を直接改定したものであることが認められる。


しかしながら，平成２５年報告書は，検証結果を生活扶助基準額に反映させた結果を試算しているものの，その影響は様々であり，今後，見直しを検討する際には現在生活保護を受給している世帯等への影響にも配慮いても一定の方向性を示しているわけではなく，最終的にどのように反映させるかについては，厚生労働大臣に委ねられているといえる。そうすると，ゆがみ調整の内容が，標準世帯からの展開のための指数そのものに調整が施されたものでないことをもって，専門的知見との整合性に欠けると評価することはできない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。イゆがみ調整において体系と水準の改定が一体的に行われたかどうかにつ
いて
原告らは，基準部会における議論の経過やゆがみ調整の方法からすれば，ゆがみ調整においては体系と水準の改定が一体的に行われていたから，ゆがみ調整に加えてデフレ調整を行うことは二重の引下げとなって違法であり，仮にゆがみ調整が水準調整を目的としていなかったとすれば，目的と内容に矛盾，齟齬が生じていることになるから，厚生労働大臣の判断の過程・手続に過誤・欠落があることになる旨主張する。この点について，証拠（甲２７の４，３３の１，３３の５，３５の１，乙２４，６１，６２）及び弁論の全趣旨によれば，①基準部会の議論の経緯に関し，基準部会においては，体系の検証と水準の検証を一体として行うことが念頭に置かれており，平成２４年１１月９日に開催された第１１回基準部会において，厚生労働省事務局は，「前回の部会におきまして，今回の検証は年齢及び人員並びに級地の３つの要素，この３要素に焦点を当て，詳細な消費実態の分析に基づく評価検証を行い，その結果を踏まえた上で水準の検証を行うといったことを基本方針として御了解いただいたところでございます。」などと述べたこと，②第１１回基準部会において，委員から「今回の新しい検証のやり方は従来の検証のやり方の中で課題に残っていたいろいろな問題をクリアして，それを相対的な方法でやったというところに意味があると思います。（中略）私の一番の懸念は，その上でさっきの形もそうですけれども，全消データが最終的な残差額を比較して残差があるとかないとか，つまり高いとか低いとかいう議論になるときに耐えられるだけのいろいろな世帯パターンや標本層を持っているかというと，やはりそれはすごく難しい」，「今回重要なのは年齢体系と世帯人員と級地間較差の検証が中心であって，一番最後の１０ページ（注：「水準の検証における現行基準額の体系・級地が消費実態に合っていない場合の見積もり」と題する資料で現行基準額の体系・級地を全て消費実態並みにする場合の考え方が示され，そのようにしてもなお基準額の水準と消費水準には残差がある可能性が考えられるなどと記載されている。）は付録というか，アペンディックスというか，これを本格的にということだと大変だと思います。」などと意見が出されたことが認められる。そして，その後の経過をみても，水準の検証が行われた状況はうかがわれず，また，平成２５年報告書においても，体系が実態とかい離しているとの検証結果は示されたものの，水準の検証への言及はないこと（上ったものとは認められない。
Ｆ教授は，別件訴訟１における証人尋問において，ゆがみ調整は，体系と水準が一体として行われたものである，標準３人世帯での水準の検証が行われたわけではないが，基準表レベルで上げ下げしているので個々の世帯レベルでは水準がいじられたということだと思う，などと述べる（甲２２７）。しかしながら，上記アのとおり，ゆがみ調整の具体的方法が，ゆがみの結果を基準表に直接反映させたというものであって，これによって基準額が変動したにすぎないから，基準表の改定を行ったことをもって水準の調整を行ったと評価することはできない。
また，原告らは，ゆがみ調整の実際の計算において，サンプル世帯（第１・十分位の世帯）の生活扶助相当消費支出額の多寡が改定後の生活扶助基準額に影響を与えるから，ゆがみ調整は絶対水準の調整も含むものであると主張する。すなわち，原告らは，平成２５年報告書に記載されている消費の実態を反映した水準は，生活扶助基準額に，平成２５年検証において年齢別，世帯人員別，級地別に把握した消費の実態を反映した場合の理論上の額をいうから，具体的には，「生活扶助基準額」×（「全検証サンプルの世帯当たりの生活扶助相当消費支出の平均」÷「全検証サンプルの世帯当たりの当時の生活扶助基準額の平均」（これは平均指数法の処理である。））×（「消費支出の指数」÷「生活扶助基準額の指数」）により求めることができるとした上で，サンプル世帯の消費支出の金額によって現行の基準の指数と消費の実態の指数は異なってくるから，ゆがみ調整は絶対水準の調整も含むものであったと主張する。
この点についてみると，生活扶助基準額と消費実態との比較のための指数算出方法が原告ら主張のとおりであり，サンプル世帯の取り方によって消費の実態の指数が異なってくるとしても，平成２５年報告書の内容からすれば，一般低所得世帯の消費水準に照らして高い，低いといった検証が行われていないことは明らかであり，サンプル世帯の選別に不合理な点が認められない限り（第１・十分位の世帯を比較の対象とし，そこから生活保護受給世帯を除外していないことが不合理とはいえないことは，後記ウ及びエに説示するとおりである。），ゆがみ調整が不合理であるとはいえないし，サンプル世帯の消費支出の多寡で指数に違いが生じるとしても，物価動向が直接反映されているといえるわけではないから，原告らが主張するように絶対水準の調整を含むものであったと評価することはできない。そうすると，ゆがみ調整に加えてデフレ調整を行ったことが物価動向を二重に評価するものであるということはできない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。ウゆがみ調整において第１・十分位の世帯と比較したことが違法となるか否
かについて
原告らは，ゆがみ調整において，第１・十分位の世帯と比較したことは，合理的根拠を欠き，違法である旨主張する。


比較対象とする一般低所得世帯を第１・十分位の世帯とした上，平成２１年の全国消費実態調査に基づき，第１・十分位の世帯の年齢階級別，世帯人員別及び級地別の生活扶助基準額を指数化したもの（生活扶助基準額による指数）と第１・十分位の世帯の年齢階級別，世帯人員別及び級地別の消費実態による指数を比較検証し，その結果，年齢階級別，世帯人員別及び級地別のいずれにおいても両者の間にかい離がみられたこと，②基準部会は，比較対象とする一般低所得世帯を第１・十分位の世帯とした根拠として，(a)これまでの検証に倣い，生活保護受給世帯と隣接した一般低所得世帯の消費実態を用いることが現実的であること，(b)第１・十分位の世帯の平均消費水準は中位所得階層の約６割に達していること，(c)第１・十分位に属する世帯における必需的な耐久消費財の普及状況は中位所得階層と比べておおむね遜色がないこと，(d)全所得階層における年間収入総額に占める第１・十分位の年間収入総額の構成割合はやや減少傾向ではあるものの，高所得階層を除くその他の十分位の傾向をみても等しく減少しており，特に第１・十分位が減少しているわけではないこと，(e)第１・十分位の世帯の大部分は相対的貧困層にあること，(f)分散分析等の統計的手法により検証すると，第１・十分位と第２・十分位の間において消費動向が大きく変化しており，第１・十分位の世帯の消費動向は，他の年間収入階級と比べて大きく異なると考えられることなどを挙げていることが認められる。
適正化を図るため，生活扶助基準の展開部分と一般低所得世帯の消費実態とのかい離を検証するものであるから，比較対象となる一般低所得世帯は，最低限度の生活水準にある世帯とすることが上記の検証の目的に沿うものである。
そして，平成１５年中間取りまとめが生活扶助基準の評価においては第１・十分位の世帯の消費水準に着目することが適当であるとし，第１・十①），平成１９年報告書も生活扶助基準の検証に当たり，これまで第１・十分位の消費水準と比較することが適当とされてきたことを指摘し，第１・十分位の消費水準は，平均的な世帯の消費水準に照らして相当程度に達していること，第１・十分位に属する世帯における必需的な耐久消費財の普及状況は，平均的な世帯と比べて大きな差はなく，また，必需的な消費品目の購入頻度は平均的な世帯と比較してもおおむね遜色ない状況にあることから，検討会における検証においても第１・十分位の消費水準と比較するのが適当であるとして第１・十分位の世帯を比較の対象としておりの生活水準にあり生活扶助基準と比較する対象として適切であることを基礎付けるものということができる。
また，証拠（乙８１）によれば，隣接十分位間の世帯の消費の動向を検証した結果，各十分位間のうち，第１・十分位と第２・十分位の間において消費動向が大きく変化しており，他の十分位の世帯に比べて消費の動向が大きく異なるとの結果が得られており，これは第１・十分位が低所得層として他の分位と区別される一定の消費動向を有する世帯であることを示すものであり，第１・十分位の世帯を最低限度の生活水準にある世帯にあり，生活保護受給世帯に近い消費実態を有するものとして比較対象としたことの合理性を基礎付けるといえる。
さらに，その他に原告らの主張する点をみても，水準均衡方式の前身である格差縮小方式は，第１・十分位との格差縮小を見込むものとして提唱され，その後，生活扶助基準は一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達しているなどとされ水準均衡方式が採用されるに至ったこと（上記１⑴ア，イ）などの経緯を踏まえれば，平成２５年検証において第１・十分位の世帯を比較対象としたことが不合理であるとはいえない。したがって，原告らの主張は採用することができない。エゆがみ調整の比較対象となった第１・十分位の世帯に生活保護受給世帯が
含まれていることが違法となるか否かについて
原告らは，ゆがみ調整の比較対象となった第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯が除外されていないことは比較する二つの集団が比較の対象とする要因に関しては厳密に区別されなければならないという統計学上の原則に反し，また，平成１９年検証では比較対象から生活保護受給世帯を除外したことや基準部会でも生活保護受給世帯を除くことを意見として取りまとめていることからすれば，比較対象である第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯を除外しなかったことは，手続上も不合理である旨主張する。
しかしながら，平成２５年検証は，生活扶助基準の展開部分の適正化を図るため，生活扶助基準額による指数と消費実態による指数とのかい離を十分位の世帯の現実の消費実態を指数化したものと生活扶助基準額を指数化したものである。すなわち，第１・十分位の世帯の消費支出額と当時の生活扶助基準を比較しているものであって，第１・十分位の世帯の消費支出額と実際の生活保護受給世帯の消費支出額とを比較しているわけではないから，比較する集団の一方である第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯を除外しないことをもって，比較する二つの集団に同一の集団が含まれるということはできない。
次に，平成１９年検証では比較対象から生活保護受給世帯が除外されている事実が認められること（甲３４の２，乙５８，弁論の全趣旨）は，原告らが主張するとおりである。しかしながら，検討会による平成１９年検証では，生活扶助基準における標準世帯の水準の妥当性を一般低所得世帯との比較において検証する作業が行われているところ，基準部会による平成２５年検証は，そのような検証を行っておらず，両者は検証の内容が異なる。そうすると，基準部会が，被保護世帯を比較対象から除外するかについて，平成１９年検証と同様の扱いをしなかったことが手続上不合理であるということはできない。
また，原告らは，仮にゆがみ調整が相対的な比較であったとしても，生活保護受給世帯の消費は生活扶助基準額に依存している，生活保護受給世帯を除外していないことにより各体系，級地における消費支出の傾向に影響が出ることは避けられず，生活保護受給世帯が含まれることによって改定後の生活扶助基準額がより低い金額で算出されることになる，などと主張する。
しかしながら，生活保護受給世帯における消費の傾向は，当然のことながら，それぞれの生活状況や時々の経済事情等が別異であったり，変化があったりする以上，世帯ごとに異なるものであって，生活保護受給世帯の消費実態と生活扶助基準が予定するところが一致しているとはいえず，これらが同一のものであるということはできない。そうすると，第１・十分位の世帯の消費実態と生活扶助基準額とがかい離しているかを検証する場合に第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯を除外しないとすることも不合理であるということはできない。


また，第１・十分位の世帯に生活保護受給世帯が含まれるか否か，すなわちサンプル世帯の取り方によって，ゆがみ調整における検証結果が異な基準における標準世帯の水準の妥当性を一般低所得世帯との比較において検証するといった作業が行われていないことからすれば，比較対象である第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯を除いていないことが，統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性に照らして判断過程に過誤，欠落をもたらすものであると評価することはできない。したがって，原告らの主張は採用することができない。
オゆがみ調整におけるデータ処理について
回帰分析の決定係数について
原告らは，平成２５年検証における年齢階級別の第１類費相当支出額の推定のための回帰式における決定係数が，データ①については０．２８，データ②については０．３６と極めて低く，合理性を欠く旨主張し，Ｇ教授は，意見書や本件訴訟と同様に本件生活扶助基準の改定に基づいてされた保護変更決定処分の違法性，違憲性が争点となっている大阪地方裁判所平成２６年（行ウ）第２８８号，平成２８年（行ウ）第４７号（以下「別件訴訟２」という。）における証人尋問において，決定係数が０．５を下回るような場合は良いモデルとはいえない旨述べる（甲１６６，２５１）。決定係数とは，推定した回帰式（回帰直線）がどのくらいデータを説明しているのかの当てはまりの尺度を示すものであり，決定係数が１の場合，完全な当てはまりを，０の場合，完全な外れを意味しており，決定係数が１に近いほど当てはまりが良いことになる。一般的には決定係数が０．８以上であればある程度の当てはまりが実現され，０．３以下では当てはまりが悪いといえるが，ケース・バイ・ケースである。一般のマクロ経済分析等において，タイム・シリーズ（時系列）データ（与えられたデータｉが，ｉ月，第ｉ四半期，ｉ年など時刻に対応している場合）の分析の場合，決定係数が０．８くらいであればまあまあ当てはまりが良いと考えらえる一方，クロス・セクション（横断面）データ（与えられたデータⅰが，ｉ番目の家計とかｉ番目の企業とかなど個体番号に対応している場合）の分析では０．３くらいしか得られない場合も多く，０．５であれば極めて良いなどとされ，一般的な基準はないとされる。（乙７８，７９）上記のとおり，分析の対象である「被説明変数」が何かによって，決定係数の評価は異なることや，平成２５年検証においては，平成２１年全国個々の家計のデータはクロス・セクションデータであること，クロス・セクションデータを被説明変数とする回帰分析では個別性の大きい多様な事情(本件においては金銭的価値観や将来見込みなど（乙７）)が必然的に決定係数を下げるものとして存在し得ることからすれば，その分析における０．３前後の決定係数が極めて低いと評価することはできず，ここで推定された回帰式が不合理であるとはいえない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。
回帰係数のｔ検定について
原告らは，第１・十分位に属する世帯の消費支出を推計する際に用いた回帰分析において，回帰係数のｔ検定により帰無仮説が棄却できず，不要であると判断された説明変数（インプットした要素）が多数存在したにもかかわらず，これらを除外せずに結果を採用したことは，致命的な欠陥であると主張する。そして，Ｇ教授は，意見書（甲１６６）において，有意水準５％で帰無仮説が棄却できなかったのは，「級地」の説明変数において多くみられた旨述べている。
回帰分析におけるｔ検定とは，「帰無仮説」（「効果がない（無効）」ことや「異なっていない（同質）」ことを主張する仮説）を検証する手法の一つであり，ｔ値（推定係数をその標準誤差で割ることで求められる。）を用いて，一定の有意水準を設定した上で，それを前提に「説明変数の被説明変数への真の効果が０（ゼロ）である」という帰無仮説を検証するものである。これに対し，「効果がある（有効）」ことや「異なっている（異質）」ことを主張する仮説を「対立仮説」という。本来的な検証の目的が対立仮説の是非である場合に，対立仮説の是非を直接検証することが困難なことから，帰無仮説を検証し，これが否定された場合には，間接的に対立仮説が肯定されるという手法をとる場合があり，ｔ検定はその一種である。帰無仮説の検証において，対立仮説が生じた場合（帰無仮説の下で期待された結果が生じなかった場合），その帰無仮説を「棄却する」といい，これは対立仮説を受け入れることである。一方，帰無仮説に反することが検証において認められなかった場合，帰無仮説を「採択する」という。もっとも，帰無仮説を「採択」すること（「棄却しない」こと）の意味は，結果が帰無仮説と矛盾しないことがいわれただけであり，当該帰無仮説が真であることを積極的に証明したわけではない。
（乙７２，８０，弁論の全趣旨）
したがって，有意水準を５％とした場合にある説明変数に効果がないという帰無仮説を棄却できないとしても，それを説明変数に含めた回帰分析の結果を採用できないということにはならない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。
原告らが指摘するその他の不合理性について
原告らは，回帰分析が問題のないものかどうかを確認するために誤差項の分散統一性や正規性等様々な仮定を検討すべきであったにもかかわらずこれらがされていないことや，厚生労働省が基準部会委員に示した回帰分析の説明図（甲３６の３，乙５７）は不正確であったことからすれば，平成２５年検証やゆがみ調整の過程で用いられた回帰分析は，不合理なものであったと主張する。
しかしながら，原告らが指摘する様々な仮定は，回帰分析結果について，事後的にその精度を検証するための統計的検定の手法であると解されるところ，当不当の問題はあり得るとしても，各手法による検証を全て経なければ回帰分析の結果を採用し得ないというものではないというべきである。
また，厚生労働省が示した回帰分析のイメージ図には，最小二乗法（散布図上に散らばった点からの距離の二乗の合計が最小値となる直線を求める方法。回帰直線と観測点の距離の測り方としては望ましい手法であると解される（甲１６６）。）の考え方を採っている旨の説明があり（甲３６の３，乙５７），そうであれば，イメージ図は，正しくは被説明変数の点から回帰直線に対し真下（又は真上）に引かれた線と交わるように示されるべきであるところ，厚生労働省が示したイメージ図は，散布図上の点（被説明変数）からの最短距離の線が回帰直線に対して直角に交わるよう示されており，不正確なものであるといえる。しかしながら，上記資料には，「データの平均的傾向を最も偏りなく反映するという条件から，ａとｂが求まる。（最小二乗法の考え方）」とも記されており，厚生労働省が最小二乗法以外の距離の推定方法を採用した，又は，基準部会委員に対して最小二乗法とは異なる説明をしたとは認められず，イメージ図が不正確であったことをもって，回帰分析が不合理であったということはできない。したがって，原告らの主張は採用することができない。
カ平均指数法を用いたことが違法か否かについて


原告らは，平均指数法は，専門的知見に基づいた計算方式とはいえないし，サンプル世帯の世帯分布，構成によっていかようにも改定率が変化するものであり，合理性に欠ける計算式であるから，統計等の客観的な数値等との合理的関連性を欠き，専門的知見と整合しない旨主張する。平均指数法の処理は，サンプル世帯となった第１・十分位の世帯が全て生活保護を受給した場合の生活扶助基準額の平均と当該サンプル世帯の生活扶助相当支出額の平均とが同額になるように計算処理をすることにより，消費の実態を反映した水準と現行の基準額の水準の相関関係をみる理性に欠ける計算式であるとはいえないし，サンプル世帯の取り方によって平均指数法を用いた結果が異なるとしても，そのことを理由として平均指数法の計算方法が採り得ないということはできない（サンプル世帯の取り方，すなわち第１・十分位の世帯を比較の対象とし，そこから生活保護受給世帯を除外していないことが不合理といえないことは，上記ウ及びエに説示したとおりである。）。
したがって，原告らの主張は採用することができない。
キ２分の１処理が違法か否かについて
原告らは，国は，２分の１処理により，結果として生活扶助費を大きく削減する効果が得られることは容易に推測できたにもかかわらず，平成２５年報告書に記載されたかい離率を２分の１にしたものであり，統計等との客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性を欠き，違法であり，少なくとも増額分を２分の１にしたことは基準部会が検証した結果に基づく生活扶助基準の水準を下回ることとなり，裁量権の範囲を逸脱又は濫用して違法である旨主張する。
この点につき，平成２５年報告書において，検証結果を生活扶助基準額に反映させた場合の各世帯への影響は様々であり，生活扶助基準の見直しをする際には，現在生活保護を受給している世帯及び一般低所得世帯への見直しが及ぼす影響についても慎重に配慮することが求められていたこまえ，基準部会の検証結果そのままではなく，かい離率を２分の１の割合で反映させたことをもって，統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見と整合性を欠くということはできない。
また，基準部会の検証は，平成１９年報告書において，世帯構成等が異なる生活保護受給者間において実質的な給付水準の均衡が図られる体系とすべきであると指摘されたことを踏まえ，生活扶助基準の展開部分と一般低所得世帯の消費実態とのかい離の有無及び程度を検証したものであり，ゆがみ調整は，この検証から明らかとなったかい離を解消して生活扶助基準を適正化して生活保護受給世帯間の公平を図ろうとするものであ基準部会の検証結果を部分的に生活扶助基準に反映させる場合にはゆがみ調整による影響の内容・程度にかかわらず一定の割合でこれを反映させることがゆがみ調整の目的に沿う合理的な措置であるということができる。
さらに，平成２５年検証は，一般低所得世帯と生活保護受給世帯の水準の高低を検証したものではなく，検証結果の影響は世帯ごとに異なり，改定のあり方について一定の方向性を示しているものでもないから（上記⑶範囲の逸脱又は濫用に当たるとはいえない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。⑷デフレ調整に違法性，違憲性が認められるか否かについてアデフレ調整に水準均衡方式を逸脱し，物価を二重に評価する違法があるか
否かについて
原告らは，昭和５９年度以降の生活扶助基準の改定率と民間最終消費支出及び消費者物価の推移に関する比較検討の結果からすれば，国は，平成２０年度から平成２３年度までについても，毎年，従前と同様に水準均衡方式に基づく生活扶助基準の改定を行ってきたというべきであり，水準均衡方式において基礎とされる民間最終消費支出には物価水準の変動が反映されているから，本件生活扶助基準の改定におけるデフレ調整は，水準均衡方式を明らかに逸脱するとともに，物価を二重に評価したという点において，統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性を欠くものであり，厚生労働大臣の裁量権の範囲を逸脱又は濫用するものとして，違法になる旨主張する。
上記１⑵ウ及び証拠（乙１１，８４～９１）によれば，生活扶助基準は平成１７年度から据え置かれてきており，平成１９年報告書は示されたものの，平成２５年度の本件生活扶助基準の改定に至るまで，平成１９年報告書を踏まえた生活扶助基準の見直しは行われなかったことが認められ，その理由についてみると，①平成１７年度から平成１９年度までは，いずれも当該年度における政府経済見通しにおける民間最終消費支出の伸び率を基礎とし，前年度までの一般国民の消費水準との調整を行った結果，据え置くこととされ，②平成２０年度は，原油価格の高騰が消費に与える影響等を見極めるため，据え置くこととされ，③平成２１年度については，平成１９年報告書で現行の生活扶助基準は一般の低所得世帯の消費実態と比べて高いという結果が得られていたものの，平成２０年２月以降の生活関連物資を中心とした物価上昇の家計への影響が大きいこと，同年９月のいわゆるリーマンショックに端を発した世界的な金融危機が実体経済に深刻な影響を及ぼしており，国民の将来不安が高まっている状況にあることから，このような社会経済情勢に鑑み，引き続き据え置くこととされ，④平成２２年度については，完全失業率が高水準で推移するなど厳しい経済，雇用情勢を踏まえ，国民生活の安心が確保されるべき状況にあることに鑑み，据え置くこととされ，⑤平成２３年度，平成２４年度についても，経済，雇用情勢等と総合的に勘案した上で据え置くこととされたものである。
すなわち，平成１９年度までの据置きは，民間最終消費支出の伸び率を基礎とし，前年度までの一般国民の消費水準との調整を行った結果をみて，据置きの判断をしたものである一方，平成２０年度以降の据置きは，上記の据置き理由や，この間の民間最終消費支出との連動性が認められないこと（乙８３）からすれば，平成１９年度までの据置きと異なり，消費を基礎とする水準均衡方式に基づく改定は行われなかったと評価できる。もっとも，上記の平成２０年度以降の据置き理由からすれば，その判断に際して物価動向が全く考慮されていないということまではできないが，そこでされたと考えられる物価動向の考慮は，水準の妥当性を判断するためのものではないし，平成２０年度以降の各時点において，生活扶助基準を改定するかどうかの判断に当たって社会経済情勢を勘案する際の一要素として考慮されたもので，消費者物価指数（乙１２）を基礎としているものでもない。そうすると，このような物価動向の考慮をもって，本件生活扶助基準の改定に際してデフレ調整を行うことが，物価の二重評価に当たるということはできない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。イデフレ調整が基準部会等の検証を欠いていることが手続面において違法
となるか否かについて


原告らは，水準均衡方式に反するデフレ調整を行うのであれば，基準部会等の専門家による検証を経る必要があったが，これを欠いていることから手続面において統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の要件を満たしておらず違法である旨主張する。上記１及び証拠（甲２２９）によれば，本件生活扶助基準の改定までは物価指数を用いた生活扶助基準の改定が行われたことはなく，基準部会においても物価指数を用いた生活扶助基準の改定については議論されていなかったことが認められる。
しかしながら，上記⑵アに説示したとおり，生活扶助基準の改定は，社会保障審議会等の専門家の検討を踏まえてされてきたということができるものの，そのような検討を経ることが法令上要求されているものではない。そして，これまで物価指数を用いた生活扶助基準の改定が行われたことはないとしても，平成２５年報告書によれば物価等の経済指標を考慮するかどうかは，最終的には厚生労働大臣に委ねられたものと解されることからすれば，デフレ調整について専門家の検討を経ていないことをもって，直ちにデフレ調整を行った厚生労働大臣の判断の手続に統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の要件を満たさない違法があるということはできない。
したがって，原告らの主張は採用することができない。ウデフレ調整の内容に違法性，違憲性があるか否かについて
計算方法について
ａ原告らは，デフレ調整の計算方法は，欠測値の取扱いにおいて，総務省の基準や国際基準に合致しないという点で，平成２０年から平成２３年までの一連の計算とはいえず，平成２２年を基準とする２つの異なる計算方式を単に組み合わせたにすぎないものであるから，統計学上の正当性がなく，ロウ指数とはいえない旨主張する。
そして，Ｇ教授は，別件訴訟２における証人尋問において，本件のように平成２０年と平成２３年の間の平成２２年を基準時点とすると，比較できるのは平成２２年から平成２０年までと平成２２年から平成２３年までであって，平成２０年から平成２３年までの比較はできない，もし平成２０年から平成２３年までを比較したならば二つの平均（調和平均と相加平均）の混合で比較することになる，平成２０年と平成２３年では対象品目の品数が異なっており，ロウ指数とはいえないなどと述べる（甲２５１）。
ｂロウ指数とは，ＩＬＯマニュアル（国際労働機関（ＩＬＯ），国際金融基金（ＩＭＦ）等の６国際機関が多くの国家統計局や大学の専門家と共に作成した消費者物価指数に関するマニュアルであり，消費者物価指数の計算に実際に用いられている方法の詳細な説明，その根底にある経済的，統計的理論が説明されているものである。）において，非常に普及した物価指数とされているものであり，比較される時点間において一般に買い物かごといわれるある一定量の数量を購入するために要する全費用の割合の変化として定義される指数であり，買い物かごは，比較される２時点のいずれかで購入される数量に限られる必要はなく，いつの時点でもよいとされ，次のような計算式で表すことができる（甲９６，乙６８，９９）。
（式の右辺のｐは価格，ｑは数量，iは品目，Ｉは品目の集合である。分母のは基準となる時点(０)での品目i   の価格，分子のは比較する時点(ｔ)での品目iの価格，分子と分母の   はウェイト参照時点(ｂ)での品目iの数量を指す。分母は，基準となる時点での一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用，分子は，比較する時点での一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用を表しており，この式が，一定の買い物かご（Ｉ）を購入する全費用の変化を示している。）そして，生活扶助相当ＣＰＩは，一定の指数品目を購入するための費用を指数化したものであるところ，デフレ調整における物価下落率の算出方法は，ウェイト参照時点を平成２２年とした上で平成２０年と平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩを求め，これらの変化の割合を算出するものであり（前記前提事実⑵イ），平成２０年及び平成２３年の各生活扶助相当ＣＰＩの算式は以下のとおりである。
（分母は，基準時点（平成２２年）において一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用，分子は，比較時点（平成２０年）において一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用を表している。したがって，この式は，平成２２年から平成２０年までの一定の買い物かご（Ｉ）を購入するために必要な全費用の変化を示している。）（分母は，基準時点（平成２２年）において一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用，分子は，比較時点（平成２３年）において一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用を表している。したがって，この式は，平成２２年から平成２３年までの一定の買い物かご（Ｉ）を購入するために必要な全費用の変化を示している。）そして，平成２０年を基準とする平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩの算式は次のとおりである。
（分母は，基準時点（平成２０年）において一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用，分子は，比較時点（平成２３年）において一定の買い物かご（Ｉ）を購入するための全費用を表している。したがって，この式は，平成２０年から平成２３年までの一定の買い物かご（Ｉ）を購入するために必要な全費用の変化を示している。）このように，平成２０年及び平成２３年の各生活扶助相当ＣＰＩ並びに平成２０年を基準とする平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩは，いずれも一定の買い物かごを購入するのに必要な全費用の変化を表したものであり，ロウ指数の定義式に合致する指数といえる。
そして，デフレ調整における物価下落率の算出方法においては，平成２２年が指数・価格参照時点及びウェイト参照時点とされており，その結果，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩはパーシェ式の計算結果と同一となり，平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩはラスパイレス式の計算結果と同一となる（上記２⑷，弁論の全趣旨）。


しかしながら，ラスパイレス式とパーシェ式は，いずれも一定の数量を購入するために要する全費用の割合の変化を測定するものであり，両者の差異は，ウェイトとして使用する数値が価格参照時点のものか比較時点のものかの違いにすぎず，いずれの式による指数もロウ指数に包摂されるものである（甲９６）。そして，平成２０年を基準とする平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩの算式は上記のとおりであるところ，この場合，平成２０年から平成２３年までの物価変動率は次の計算式（以下「平成２０年基準計算式」という。）で表すことができる。
もっとも，デフレ調整においては，ウェイト参照時点及び基準時点を平成２２年とし，平成２０年生活扶助相当ＣＰＩ（パーシェ式による指数の逆数となる。）と平成２３年生活扶助相当ＣＰＩ（ラスパイレス式による指数となる。）を算出し，平成２０年から平成２３年までの変化率を求めていることから，具体的計算式は以下のとおりとなる。そして，同計算式を約分すると，平成２０年基準計算式と一致することになる。これらからすれば，パーシェ式による計算とラスパイレス式による計算を用いて変化率を計算することが，統計学上正当性を欠くということはできない。
ｃ上記２⑷のとおり，総務省ＣＰＩでは，指数基準改定に対応して指数の接続が行われているが，これは，指数基準改定がされたときに指数基準改定前の指数を指数基準改定の年の指数で除した結果を１００倍することにより指数基準改定前後の指数の比較を可能にするというものにとどまり，指数基準改定前後において指数品目が齟齬することとなった場合に齟齬する指数品目の内容や支出割合等に応じて指数品目の違いを是正するものではない。
そうすると，平成２２年の指数基準改定により平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩとで指数品目が異なることとなった場合に指数を接続しなければ，物価指数の算出として著しく不合理であるとまではいえない。そして，上記の生活扶助相当ＣＰＩの算式からすれば，欠測値又は欠価格については他の全品目の価格動向と同じと仮定したことになる（乙９８，９９，弁論の全趣旨）が，このことは買い物かごの内容を変えることを意味するものではなく，これによってロウ指数に該当しなくなるものではない。また，欠側値又は欠価格となった品目の割合は支出品目のウェイトにして約３％にすぎず（乙９８），その影響も限定的と考えられることからすれば，このような仮定が不合理であるとまではいえない。
この点，証拠（乙１００）によれば，総務省統計局では欠価格の問題が生じた場合，類似品目の価格動向と同一であったと仮定する方法が採用されていることが認められるが，ＩＬＯマニュアル（乙９９）によれば，欠価格が生じた場合の対応としては複数の処理方法が考えられ，他の全品目の価格動向と同じと仮定したことになるような処理方法も一つの処理方法とされていると認められるから，総務省と異なる処理方法であることをもって，統計学上正当性を欠くとはいうことはできない。ｃしたがって，原告らの主張は採用することができない。
実態とのかい離について
ａ原告らは，デフレ調整における変化率－４．７８％という数値は，生活保護受給世帯の生活実態とかい離した異常なものであり，その原因は，平成２０年から平成２２年までの計算方法，生活扶助相当品目の選定とそのウェイトの設定，計算期間の選定等が恣意的かつ不合理に行われたことにある旨主張する。
ｂ平成２０年から平成２２年までの計算方法についてデフレ調整における物価下落率の算出方法においては，平成２２年を指数・価格参照時点及びウェイト参照時点とするため，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩはパーシェ式の計算結果と同一となり，平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩはラスパイレス式の計算結果と同一となる（弁論の全趣旨）。そして，パーシェ式による指数には下方バイアスが，ラスパイレス式による指数には上方バイアスがそれぞれ生ずるとされている（乙２７）。
しかしながら，ラスパイレス式とパーシェ式は，いずれも一定の数量を購入するために要する全費用の割合の変化を測定するものであり，両者の差異は，ウェイトとして使用する数値の時点の違いにすぎず，いずれの式による指数もロウ指数に包摂されるものであり，また，起点と終点の間の時点をウェイト参照時点とする指数もロウ指数であるから（上数に異なるバイアスが生ずるとしても，それらを比較することが恣意的又は不合理であるとまではいえない。
ｃウェイトの設定について
上記２⑴，⑶及び弁論の全趣旨によれば，厚生労働大臣は，生活扶助相当ＣＰＩの計算においてウェイトとして使用する支出割合につき，社会保障生計調査による支出割合を使用せず，総務省ＣＰＩにおいて使用されている家計調査による支出割合を基礎として，総務省ＣＰＩの指数品目のうち，生活扶助による支出が想定される品目のみを使用し，家賃等の生活扶助以外の他の扶助で賄われる品目及び自動車関係費，ＮＨＫ受信料等の生活保護受給世帯において支出することが想定されていない品目は除外したことが認められる。
この点，家計調査は，総務省統計局が実施している統計調査であり，国民生活における家計収支の実態を把握し，国の経済政策・社会政策の立案のための基礎資料を提供することを目的とするものである。家計調査は，一般世帯を対象とする標本調査であるが，その調査対象世帯の選定は，居住地域等による偏りを避け，国民全体の支出等が推計できるように統計上配慮されており，具体的には，全国の市町村を様々な特性によりグループに分け，各グループから１つずつ合計１６８市町村を選定した上，各市町村の調査地区内から無作為に調査世帯を選んでいる。そして，上記の方法で選定された約９０００世帯から家計上の収支等を詳細（品目，購入数量，支出金額）に記載した家計簿の提出を受けてこれを集計して行い，個別の品目ごとに分けてそれぞれの支出額について明らかにするものである。（乙９５，弁論の全趣旨）


一方，社会保障生計調査は，厚生労働省が実施している統計調査であり，被保護世帯の生活実態を明らかにすることによって，生活保護基準の改定等，生活保護制度の企画運営のために必要な基礎資料を得ることなどを目的とするものである。社会保障生計調査は，生活保護受給世帯を対象とする標本調査であり，全国を地域別に１０ブロックに分け，ブロックごとに都道府県，指定都市，中核市から１～３自治体を選定し，その選定された自治体から抽出された合計約１１１０世帯を調査世帯として行われているもので，調査世帯の選定に当たって，統計上の配慮等はされていない。そして，上記の方法で選定された調査世帯から家計上の収支を記載した家計簿の提出を受け，「食料」，「住居」などといった大まかな分類での支出金額，割合として集計するものである。（乙４９，５１，５２，９７，弁論の全趣旨）
上記のとおり，家計調査は，生活保護受給世帯を含む一般世帯を対象として，全国の世帯の実態が正確に反映されるよう，統計上の配慮を経て調査世帯が選定されていることからすれば，これにより算出される支出割合をウェイトとする総務省ＣＰＩは，生活保護受給世帯を含めた一般世帯を対象とした物価の変動率を表すものということができ，このことは，指数品目を特定の品目に限定するか否かにより異なるものではない。そうすると，生活扶助相当ＣＰＩの算出のウェイトとして家計調査による支出割合を使用することが恣意的又は不合理であるということはできない。これに対して，社会保障生計調査は，被保護者の生活実態を明らかにすることなどを目的とするものであり，その調査対象は全国に及ぶものの，全国を単純に地域別にブロックに分けて調査対象となる自治体を選定し調査世帯を選定するにとどまり，家計調査と異なり，世帯の選定に当たっても特に統計上の配慮はなく，地域等による偏りが生じる可能性があるし，サンプル数も必ずしも多くない。このことからすると，生活保護受給世帯の消費実態を推測する精度には一定の限界があるといわざるを得ない。
また，家計調査と社会保障生計調査とでは，個別の品目ごとの支出額が明らかとなるか否かについて相違があるところ，正確な物価変動率の把握という観点からは，ウェイトとして使用する支出割合について，家計調査による方が社会保障生計調査によるよりも適切であると評価することも不合理ではない。
これらの点に鑑みると，家計調査による支出割合をウェイトとして使用した場合と社会保障生計調査による支出割合をウェイトとして使用した場合とで生活扶助相当ＣＰＩの算出結果に一定の差異が生ずるとしても，生活扶助相当ＣＰＩを算出するためのウェイトとして，社会保障生計調査による支出割合ではなく，家計調査による支出割合を使用することが恣意的又は不合理であるということはできない。そして，デフレ調整が生活保護受給世帯の実質的な可処分所得の増加分に応じて生活扶助基準を見直すものであることからすれば，生活扶助基準において支出が想定される品目に限って物価下落率を算出することはその目的に沿うといえ，合理性がある。
また，厚生労働省が平成２２年に実施した家庭の生活実態及び生活意識に関する調査（甲５９，乙３８）によれば，生活保護受給世帯の電化製品の普及率は，例えば，パソコンの普及率は約４割弱，ビデオレコーダーは約７割弱，電子レンジや洗濯機は約９割前後，カラーテレビや冷蔵庫は１０割近くとなっている。このように，生活保護受給世帯においても，相当程度電化製品を所持して生活を営んでいることからすれば，生活扶助相当ＣＰＩの算出に当たって，電化製品を除外しないことが恣意的又は不合理であるということはできない。
物価下落率の算出において一定の品目が除外され，除外されなかった品目の物価の下落率が高いために，総務省ＣＰＩに比べて，生活扶助相当ＣＰＩの方が，下落率が高く計算されるとしても，すなわち，本件でいえば，除外されなかったノート型パソコンやテレビ等の品目について，平成２０年から平成２２年までの間の価格の下落が著しく，その価格下落の影響がデフレ調整の下落率に影響しているとしても，そのこと自体は合理的な指数品目の選択の結果にすぎず，そのことをもって厚生労働大臣の指数品目の選定が恣意的又は不合理であるということはできない。
ｄ計算期間の選定について
原告らは，作成団体，審議経過から問題がある検討会の平成１９年報告書を基に平成２０年を起点とすることは問題があるし，また，平成２０年を起点に選択することは原油価格の高騰による物価上昇を考慮に含めるものとなるとし，平成２０年を起点としたことは合理的な根拠を欠き，また，平成２３年を終点とした点についても下落幅を大きくすることを狙った恣意的なものである旨主張する。
検討会は，平成１６年報告書において生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否かを定期的に見極めるために全国消費実態調査等を基に５年に１度の頻度で検証を行う必要があるとされたことなどから，厚生労働省社会・援護局長により，生活扶助基準の見直しについて専門的な分析・検討を行うことを目的として委員として組織されており，検討会においては，厚生労働省社会・援護局保護課の作成した統計等の資料を踏まえた専門的知見に基づく議論甲４，４６～５０，乙１５，弁論の全趣旨）。これらの点に鑑みると，平成１９年報告書の内容は，統計上の根拠に基づく客観的・専門的な分析として十分信用に値するということができ，平成１９年報告書を踏まえて，起点を平成２０年としたことが不合理ということはできない。そして，①平成１６年報告書においては，勤労３人世帯の生活扶助基準の水で生活扶助基準を改定する必要は指摘されていなかったこと，②平成１６年から平成１９年までの総務省ＣＰＩの上昇率は前年比で平成１６年が０．０％，平成１７年が－０．３％，平成１８年が０．３％，平成１９年が０．０％であり，この間の総務省ＣＰＩはほぼ横ばい状態であったこと（乙１２）が認められ，これらの事実によれば，平成１９年までは，物価下落による生活扶助基準の改定を要するような状況になかっ生活扶助基準の据置きの経緯等からすれば，デフレ状況が継続した平成２０年以降につき，物価の下落を生活扶助基準に反映させる必要が生じていたとすることが不合理であるということはできない。これらの点に照らすと，デフレ調整において物価下落率を算出する期間の起点を平成２０年としたことが不合理であるということはできない。したがって，同年に一時的に物価が上昇したためにその後の物価下落率が大きくなるとしても，それは，同年にそのような物価変動要因が生じたというにすぎず，そのような事情をもって起点を同年とすることが恣意的又は不合理であるということはできない。


令和４年７月２２日判決言渡同日原本領収    裁判所書記官
平成３１年（ワ）第１００号損害賠償請求事件
口頭弁論の終結の日令和４年２月２５日
判         決
主         文
１被告は、次の各原告に対し、次の金員及びこれに対する平成２７年９月１０日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
(1)原告Ｘ７（原告番号４－１）につき２３８万５１７２円(2)原告Ｘ８（原告番号４－２）につき９５万９４５７円(3)原告Ｘ１１（原告番号６）につき１２３４万２８９７円(4)原告Ｘ１８（原告番号１１－１）につき２０１万６６１７円(5)原告Ｘ１９（原告番号１１－２）につき１６５万５５００円
(6)原告Ｘ２０（原告番号１３）につき７７万円
(7)原告Ｘ２６（原告番号１８）につき１８５万５３８３円(8)原告Ｘ２８（原告番号２０－１）につき１６３８万７３７１円(9)原告Ｘ２９（原告番号２０－２）につき９０万７５００円２前項の各原告のその余の請求及びその余の原告らの請求をいずれも棄却する。３訴訟費用は、別紙訴訟費用負担一覧表記載のとおり（各原告に生じた費用のうち同表中「各原告に生じた費用」「各原告の負担」欄記載の割合の費用及び被告に生じた費用のうち同表中「被告に生じた費用」「各原告の負担」欄記載の割合の費用は同表記載の各原告の負担、各原告らに生じた費用のうち同表中「各原告に生じた費用」「被告の負担」欄記載の割合の費用及び被告に生じたその余の費用は被告の負担。）とする。
４この判決は、１項に限り、本判決が被告に送達された日から１４日を経過したときは、仮に執行することができる。ただし、被告が別紙担保一覧表記載の各原告に対し同表中「担保金額（円）」欄記載の各担保を供するときは、当該原告との間で仮執行を免れることができる。
事実及び理由
第１請求
被告は、原告らに対し、別紙請求一覧表中「原告氏名・商号」欄記載の各原告につきぞれぞれ同表中「請求金額（円）」欄記載の金員及びこれに対する平成２７年９月１０日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
第２事案の概要
平成２７年９月に発生した台風の影響により、関東地方において記録的な降雨が観測され、この降雨により一級河川である利根川水系鬼怒川の水位が高くなり、茨城県常総市（以下、茨城県内の地名については県名を省略する。）内の流域において、その水位が現況堤防高を越え、又は堤防が決壊し、これによる流入水が常総市内に広がる氾濫が発生した。原告らは、当時、常総市内若宮戸地区、上三坂地区、水海道地区に居住しあるいは主たる事業所を有していた者である。本件は、原告らが、鬼怒川を管理していた被告に対し、被告には、①若宮戸地区について、堤防の役割を果たしていた砂丘を保全するために当該砂丘を含む区域を河川区域に指定するべきであったにもかかわらずこれを怠り、当該砂丘が太陽光発電事業者により掘削された、②若宮戸地区について、他の地区に優先して改修整備するべきであった堤防整備を放置した改修計画（以下、常総市流域を含めた鬼怒川の改修計画を「本件改修計画」という。）が格別不合理である、③上三坂地区について、現況堤防高の低い箇所があったのに優先的に堤防整備を行うことを計画していなかった本件改修計画が格別不合理であるという河川管理の瑕疵があったと主張して、国家賠償法２条１項に基づき、別紙請求一覧表中「原告氏名・商号」欄記載の各原告につきぞれぞれ同表中「請求金額（円）」欄記載の各損害金合計３億５８７０万５８１９円及びこれに対する上記氾濫の発生の日である平成２７年９月１０日から支払済みまで民法（平成２９年法律第４４号による改正前のもの。以下同じ。）所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求めた事案である。
１関係法令等の定め
(1)河川法の目的
河川法１条は、河川法は、河川について、洪水、津波、高潮等による災害の発生が防止され、河川が適正に利用され、流水の正常な機能が維持され、及び河川環境の整備と保全がされるようにこれを総合的に管理することにより、国土の保全と開発に寄与し、もって公共の安全を保持し、かつ、公共の福祉を増進することを目的とすると規定する。
(2)河川管理の原則等
河川法２条１項は、河川は、公共用物であって、その保全、利用その他の管理は、前条の目的が達成されるように適正に行わなければならないと規定する。
(3)河川区域に係る定め
河川法６条１項は、「河川区域」を「河川の流水が継続して存する土地及び地形、草木の生茂の状況その他その状況が河川の流水が継続して存する土地に類する状況を呈している土地（中略）の区域」（以下「１号地」という。）、「河川管理施設の敷地である土地の区域」（以下「２号地」という。）及び「堤外の土地（中略）の区域のうち、第１号に掲げる区域（１号地）と一体として管理を行う必要があるものとして河川管理者が指定した区域」（以下「３号地」という。）と定義する。
(4)河川整備基本方針に係る定め
ア河川法１６条１項は、河川管理者は、その管理する河川について、計画高水流量その他当該河川の河川工事及び河川の維持（同法１６条の２において「河川の整備」という。）についての基本となるべき方針に関する事項すなわち河川整備基本方針を定めておかなければならないと規定する。そして、同条２項は、河川整備基本方針は、水害発生の状況、水資源の利用の現況及び開発並びに河川環境の状況を考慮し、かつ、国土形成計画（国土形成計画法に基づく国土の利用、整備及び保全を推進するための総合的かつ基本的な計画を指す。）及び環境基本計画（環境基本法に基づく環境の保全に関する基本的な計画を指す。）との調整を図って、政令（河川法施行令１０条の２）で定めるところにより、水系ごとに、その水系に係る河川の総合的管理が確保できるように定めなければならないとする。イ河川法施行令１０条の２は、河川整備基本方針に、当該水系に係る河川の総合的な保全と利用に関する基本方針（同条１号）と河川の整備の基本となるべき事項（同条２号）を定めなければならないとした上で、後者については、基本高水並びにその河道及び洪水調節ダムへの配分に関する事項（同号イ）、主要な地点における計画高水流量に関する事項（同号ロ）、主要な地点における計画高水位及び計画横断形に係る川幅に関する事項（同号ハ）、主要な地点における流水の正常な機能を維持するため必要な流量に関する事項（同号ニ）を挙げている。


(5)河川整備計画に係る定め
ア河川法１６条の２第１項は、河川管理者は、河川整備基本方針に沿って計画的に河川の整備を実施するべき区間について、当該河川の整備に関する計画すなわち河川整備計画を定めておかなければならないと規定する。同条２項は、河川整備計画は、河川整備基本方針に即し、政令（河川法施行令１０条の３）で定めるところにより、当該河川の総合的な管理が確保できるよう定められなければならないとするとともに（同項前段）、河川管理者は、降雨量、地形、地質その他の事情によりしばしば洪水による災害が発生している区域につき、災害の発生を防止し、又は災害を軽減するために必要な措置を講ずるように特に配慮しなければならないとする（同項後段）。イ河川法施行令１０条の３は、河川整備計画の目標に関する事項（同条１号）及び河川の整備の実施に関する事項（同条２号）を定めなければならないとした上で、後者について、河川工事の目的、種類及び施行の場所並びに当該河川工事の施行により設置される河川管理施設の機能の概要（同号イ）と、河川の維持の目的、種類及び施行の場所（同号ロ）を挙げる。(6)河川整備基本方針及び河川整備計画の作成の準則に係る定め河川法施行令１０条は、「河川整備基本方針及び河川整備計画は、次に定めるところにより作成しなければならない。」と定めた上で、次のとおり、作成上の準則を掲げている。
ア洪水、津波、高潮等による災害の発生の防止又は軽減に関する事項については、過去の主要な洪水、高潮等及びこれらによる災害の発生の状況並びに災害の発生を防止するべき地域の気象、地形、地質、開発の状況等を総合的に考慮すること（同条１号）。
イ河川の適正な利用及び流水の正常な機能の維持に関する事項については、流水の占用、舟運、漁業、観光、流水の清潔の保持、塩害の防止、河口の閉塞の防止、河川管理施設の保護、地下水位の維持等を総合的に考慮すること（同条２号）。
ウ河川環境の整備と保全に関する事項については、流水の清潔の保持、景観、動植物の生息地又は生育地の状況、人と河川との豊かな触れ合いの確保等を総合的に考慮すること（同条３号）。
(7)平成９年６月４日法律第６９号による改正前の河川法（以下「改正前河川法」という。）等における治水計画に関する定め
ア改正前河川法は、河川管理者は、その管理する河川について、計画高水流量その他当該河川の河川工事の実施についての基本になるべき事項（以下「工事実施基本計画」という。）を定めておかなければならない（１６条１項）、工事実施基本計画は、水害発生の状況並びに水資源の利用の現況及び開発を考慮し、かつ、国土総合開発計画との整合を図って、政令で定める準則に従い、水系ごとに、その水系に係る河川の総合的管理が確保できるように定められなければならない（同条２項）、河川管理者は、工事実施基本計画を定めるに当たっては、降雨量、地形、地質その他の事情によりしばしば洪水による災害が発生している区域につき、災害の発生を防止し、又は災害を軽減するために必要な措置を講ずるように特に配慮しなければならない（同条３項）と規定していた。
イまた、平成９年１１月２８日政令第３４２号による改正前の河川法施行令（以下「改正前施行令」という。）１０条１項は、工事実施基本計画は、次の各号に定めるところにより作成しなければならないと定めた上で、次のとおり、作成上の準則を掲げていた。
(ｱ)洪水、高潮等による災害の発生の防止又は軽減に関する事項については、過去の主要な洪水、高潮等及びこれらによる災害の発生の状況並びに災害の発生を防止するべき地域の気象、地形、地質、開発の状況等を総合的に考慮すること（同項１号）。
(ｲ)河川の適正な利用及び流水の正常な機能の維持に関する事項については、流水の占用、舟運、漁業、観光、流水の清潔の保持、塩害の防止、河口の閉塞の防止、河川管理施設の保護、地下水位の維持等を総合的に考慮すること（同項２号）。
ウさらに、同施行令１０条２項は、工事実施基本計画には、①当該水系に係る河川の総合的な保全と利用に関する基本方針（同項１号）、②基本高水並びにその河道及び洪水調節ダムへの配分に関する事項、主要な地点における計画高水流量に関する事項、主要な地点における流水の正常な機能を維持するため必要な流量に関する事項といった河川工事の実施の基本となるべき計画に関する事項（同項２号）、③主要な地点における計画高水位、計画横断形その他河道計画に関する重要な事項、主要な河川工事の目的、種類及び施行の場所並びに当該河川工事の施行により設置される主要な河川管理施設の機能の概要といった河川工事の実施に関する事項（同項３号）を定めなければならないと規定していた。
エ平成９年６月４日法律第６９号付則２条は、河川法の改正に係る経過措置として、次のとおり定めていた。
(ｱ)河川法１６条１項の規定に基づき当該河川について河川整備基本方針が定められるまでの間においては、改正前河川法１６条１項の規定に基づき当該河川について定められている工事実施基本計画の一部を、政令で定めるところにより、河川法１６条１項の規定に基づき当該河川について定められた河川整備基本方針とみなす（平成９年法律第６９号の附則２条１項。なお、平成９年政令第３４２号の附則２条１項によると、河川整備基本方針とみなされる当該河川について現に定められている工事実施基本計画の部分は、改正前施行令１０条２項１号、２号及び３号イの部分とするものとされた。）。
(ｲ)河川法１６条の２第１項の規定に基づき当該河川の区間について河川整備計画が定められるまでの間においては、改正前河川法１６条１項の規定に基づき当該河川について定められている工事実施基本計画の一部を、政令で定めるところにより、河川法１６条の２第１項に基づき当該河川の区間について定められた河川整備計画とみなす（平成９年法律第６９号の附則２条２項。なお、平成９年政令第３４２号の附則２条２項によると、河川整備計画とみなされる工事実施基本計画の部分は、改正前施行令１０条２項３号ロに係る部分とするとされた。）。
２前提事実（当事者間に争いがないか、括弧内に掲げた証拠及び弁論の全趣旨により容易に認められる事実）
(1)当事者等
原告らは、いずれも常総市内に住居所又は主たる事業所等を有していた者である。
被告は、国土交通大臣を河川管理者として、一級河川である利根川水系鬼怒川の上平橋上流２ｋｍ（利根川合流点から１０１．５ｋｍの地点。）から利根川合流点までの直轄管理区間を管理していた。
(2)鬼怒川の概要及び流域の特性等
ア鬼怒川の概要


鬼怒川は、栃木県と群馬県との県境近くにある鬼怒沼（標高約２０４０ｍ)を水源として、帝釈山脈や日光連山からの流れを集めて山間渓谷を流下し、男鹿川、中禅寺湖より流れ出る大谷川を合わせ、宇都宮丘陵東側の平野部を南に流下し、江川や田川を合流した後、守谷市野木崎にて利根川に合流する、幹川流路延長１７７ｋｍ、流域面積１７６１ｋ㎡の一級河川である。なお、鬼怒川の流域等の状況については、別紙１「鬼怒川流域図」のとおりである。イ鬼怒川の流域の特性等
(ｱ)鬼怒川の河床勾配及び川幅
鬼怒川の源流から大谷川の合流点に至るまでの１０１．５ｋｍ地点（距離標の数値。利根川合流点からの距離を指すものである。以下単に「○〇ｋｍ地点」という場合も同じ。）より上流の区間（以下「上流区間」という。）の河床勾配は１／１０８（高さ／距離。以下同じ。）、同地点から筑西市川島付近の４４ｋｍ地点までの区間（以下「中流区間」という。）の河床勾配は１／４６７ないし１／１９２、同地点から利根川に合流する地点付近の３ｋｍ地点までの区間（以下「下流区間」という。）の河床勾配は１／１９７８ないし１／１０９７であった。また、中流区間の川幅は平均約７００ｍであったのに対し、下流区間の川幅は平均約３００ｍであった。なお、若宮戸地区、上三坂地区、水海道地区はいずれも下流区間に存し、後述のとおり、若宮戸地区における溢水（以下「本件溢水」という。）が生じたのは鬼怒川左岸２５．３５ｋｍ付近の地点（上流から下流を見たときの右側が右岸、左側が左岸であり、以下、ある地点を指す場合に「左岸○○ｋｍ地点」などという。）、上三坂地区における堤防の崩壊（以下「本件決壊」という。）が生じたのは左岸２１．０ｋｍ地点付近であった（乙１９、乙２１）。
(ｲ)鬼怒川の流域の気候及び降水
降水量は、山岳部では年間約１６００ｍｍないし２１００ｍｍ程度と利根川水系で最も多い地域となっているのに対し、平野部では年間約１３００ｍｍから１５００ｍｍと比較的少なく、山岳部と平野部の降水量の差が大きい特徴があった。
(ｳ)鬼怒川における過去の降雨及び水害等
平成２７年９月９日以前に鬼怒川において記録された降雨及び発生した水害の状況については、別紙２のとおりである（以下、水海道水位流量観測所が所在する左岸１０．９５ｋｍ地点（別紙２中の「鬼怒川水海道地点」）を「水海道地点」という。）。なお、平成１４年７月に発生した水害では、流域平均３日雨量は約３２７ｍｍ、水海道地点における水位は５．７８ｍ、流量は２７６５㎥／ｓであった。
ウ鬼怒川流域の土地の利用状況等
(ｱ)鬼怒川の流域は栃木県と茨城県にまたがり、流域内人口は約５５万人、流域の土地利用は、山地等が約７９％、水田、畑等の農地が約１８％、宅地等の市街地が約３％となっている。常総市における平成１７年の土地利用は、田畑がほぼ過半数を占め、宅地が約１３％、商工業用地が約４．５％となっており、平成１９年度における開発行為の傾向は、工業系が約４１％、住居系が約２０％、商工業系が約１７％であった。(ｲ)常総市は、その中央に鬼怒川が流れ、東部は低地で広大な水田地帯、西部は丘陵地で集落や畑地、平地林が広がっており、鬼怒川に沿って市街地が形成されていた。上三坂地区の１１ｋｍ地点から２１．０ｋｍ地点までの区間については、右岸側は基本的に台地になっており、左岸側は鬼怒川と小貝川に挟まれた盆状の後背湿地で、上流側から下流側にかけて縦長で地盤高が少しずつ低下していく細長い凹み状の低地の地形（谷底平野）となっており、この低地の最下流部に水海道地区の市街地が広がっていた。(3)平成２７年９月関東・東北豪雨（以下「本件降雨」という。）
ア本件降雨の状況
平成２７年９月に発生した台風１８号の影響により、同月７日から１１日までに観測された総降雨量は、関東地方では６００ｍｍを超え、９月の月降水量平年値の２倍を超える大雨となった箇所があり、鬼怒川流域における雨量については、同月９日から１０日にかけて、右岸７５．１３ｋｍ地点（鬼怒川の計画の基準地点である石井水位流量観測所〔宇都宮市石井町地先〕が所在する地点。以下、「石井地点」といい、鬼怒川の計画の基準地点として表現する場合は「基準地点石井」といい、石井地点の上流域を以下「石井地点上流域」という。）の上流域の流域平均最大２４時間雨量は約４０９ｍｍを記録した。これは、石井地点で観測を開始した昭和１３年以来最多雨量であり、流域平均３日雨量は約５０１ｍｍという最多雨量を記録した。また、石井地点上流域において、昭和１１年以降で時間雨量データが収集できた洪水のうち、上位１０の洪水では、時間当たりの流域平均雨量２０ｍｍ以上の降雨が発生したのは多くて５時間程度であったところ、本件降雨では、１１時間にわたって発生した。
イ鬼怒川における水位及び河川の流量等
(ｱ)水位
本件降雨に伴い、平方水位流量観測所（鬼怒川３７．２７ｋｍ地点〔下妻市平方地先〕所在。以下「平方地点」という。）において９．４５ｍの水位を（なお、過去（昭和２５年以降）最高の水位は、平成２３年９月洪水の６．２５ｍであった。）、水海道地点において８．０７ｍの水位（過去（昭和１１年以降）最高の水位は、昭和２２年９月洪水の７．３０ｍであった。）をそれぞれ記録し、これらは観測史上１位の水位であるとともに、平方地点では同年９月１０日午前７時から午後３時までの８時間にわたり、水海道地点では同日午前１１時から午後４時の５時間にわたり、それぞれ計画高水位（平方地点では８．２７８ｍ、水海道地点では７．３３ｍ）を超過した。
(ｲ)河川の流量
平方地点の最大流量は毎秒約４１３３㎥（過去（昭和２５年以降）最大の流量は、昭和４１年９月洪水の毎秒約３１２６㎥であった。）、水海道地点の最大流量は、毎秒約３９４２㎥（過去（昭和１１年以降）最大の流量は、昭和２４年８月洪水の毎秒約３９２７㎥であった）と、いずれも過去最大となる流量を記録した。
(4)本件溢水等による鬼怒川の氾濫（以下「本件氾濫」という。）の発生
ア常総市若宮戸地区


若宮戸地区は、左岸に堤防が整備されていない区間であったが、鬼怒川の河道と住民らの居住地等との間には幅広い土地が存し、左岸２５．３５ｋｍ地点付近には「十一面山」と呼ばれる砂丘（以下「本件砂丘」という。）があり、その高さはＹ．Ｐ．２１．３６ｍないし２４．２１ｍ（Ｙ．Ｐ．とは、ＹｅｄｏｇａｗａＰｅｉｌ（江戸川工事基準面）の略で、利根川等の水位を測る際の基準となる、千葉県浦安市堀江所在の堀江水位観測所の水位標０ｍを基準とした水位を示す記号である。）であったが、平成２６年３月頃、太陽光発電事業者により縦断方向長さ約２００ｍにわたってＹ．Ｐ．１９．７ｍ程度まで掘削された。
本件降雨のあった平成２７年９月１０日、本件砂丘の存する左岸２５．３５ｋｍ地点付近において、本件溢水が生じ、氾濫が発生した。本件溢水が生じた地点の痕跡水位はＹ．Ｐ．２２ｍであった（甲２）。
イ常総市上三坂地区
上三坂地区の左岸２１．０ｋｍ地点付近（以下「本件上三坂地区地点」ということがある。）においては、平成２７年９月１０日午後１１時１１分には、河川水が堤防を越える越水が確認され、同日午後零時５０分頃に本件決壊が生じ、氾濫が発生した。
本件決壊の機序は、鬼怒川流域における記録的な大雨により、鬼怒川の水位が大きく上昇し、決壊区間において水位が計画高水位を超過し堤防高をも上回り、越水が発生し、その越水により川裏側で洗掘が生じ、川裏法尻の洗掘が進行・拡大して、堤体の一部を構成する緩い砂質土（Ａｓ１）が流水によって崩れ、小規模な崩壊が継続して発生して、決壊に至ったというものであった。越水前の浸透によるパイピング（水位差のために砂質地盤の中にパイプ状の水の流れが発生し、土砂と水が噴き出す現象。）については、堤体の一部を構成し堤内地側に連続する緩い砂質土を被覆する粘性土の層厚によって発生したおそれがあるため、決壊の主要因ではないものの、決壊を助長した可能性は否定できない。現地では、当初約２０ｍの決壊幅が、時刻が経過するごとに広がり、最終的には約２００ｍ幅に達した。
ウ常総市水海道地区
水海道地区は鬼怒川と小貝川に挟まれた低地であるところ、若宮戸地区及び上三坂地区からの流入水により、浸水が発生した。
エ常総市内の被害
若宮戸地区、上三坂地区、水海道地区を含む常総市においては、その約３分の１の面積に相当する約４０k㎡の地域が浸水し、常総市役所も孤立するという状況が生じた。
茨城県の公表資料によれば、宅地及び公共施設等の浸水がおおむね解消するまでに１０日を要し、人的被害６０名、住宅被害８５４０件に及んだとされている（乙４８）。
(5)鬼怒川における本件氾濫発生当時の改修計画の基本的な内容
ア概要
鬼怒川については、本件氾濫当時、河川法上の河川整備計画が策定されていなかったため、経過措置により、平成９年改正前の河川法１６条に基づく平成７年策定の利根川水系工事実施基本計画（以下「平成７年工実」という。）の一部を河川整備計画とみなすとされていた。そのため、本件氾濫発生当時鬼怒川における改修計画として法令上有効であったものは、平成１８年策定の利根川水系整備基本方針（以下「本件基本方針」という。）及び平成７年工実の一部（以下「本件整備計画」という。）であった。
イ本件基本方針（乙２０の１・２）
(ｱ)河川の総合的な保全と利用に関する基本方針
ａ概要
河川の整備の現状、森林等の流域の状況、砂防や治山工事の実施状況、水害の発生状況、河川の利用の現状（水産資源の保護及び漁業を含む。）、流域の歴史、文化並びに河川環境の保全等を考慮し、また、関連地域の社会経済情勢の発展に即応するよう首都圏整備計画、環境基本計画等との調整を図り、かつ、土地改良事業、下水道事業等の関連事業及び既存の水利施設等の機能の維持に十分配慮し、治水・利水・環境・土砂管理等は相互に影響し合うものであることを踏まえて、水源から河口まで一貫した計画のもとに河川の総合的な保全と利用を図る。
ｂ災害の発生の防止又は軽減
(a)利根川の流域面積が大きく支川も多岐にわたり防御するべき地域も多いことから、それぞれの地域で特性にあった治水対策を講ずることにより利根川水系全体としてバランスよく洪水に対する安全性を向上させることが利根川水系の治水の基本であるとの考えのもと、現況の河川の安定状況を踏まえ、洪水にできるだけ河道で分担して処理する。
(b)河道で処理できない流量については、上下流や本支川のバランスに配慮しながら、河道が有する遊水機能を一層強化し洪水を貯留するとともに、既設洪水調節施設の徹底した有効活用を図った上で、洪水調節施設を新たに整備する。
(c)各支川については、渡良瀬川、鬼怒川、小貝川、常陸利根川から利根川本川への合流量は、遊水池等の洪水調節施設により洪水調節して、本川の計画高水流量に影響を与えないようにする。
(d)利根川から江戸川への分派については、両河川のバランス関係を保持することとし、適切な分派を行う。
(e)流域が低平地で内水被害が生じやすい地域では、本川等に負担を与えない範囲での内水排除及び流域外への排水を実施する。(f)鬼怒川においては、既設洪水調節施設の掘削及び効果的な操作ルールの採用による治水機能の向上を図るとともに、洪水調節施設を整備する。
(g)堤防の新設・拡築、河道掘削、治水上支障となる堰・橋梁等の改築による河積の増大、護岸等の整備により計画規模の洪水を安全に流下させる。
ｃ河川の適正な利用及び流水の正常な機能の維持
河川の適正な利用及び流水の正常な機能の維持に関しては、渇水時における地盤沈下の防止、河川環境の保全や近年の少雨化傾向にも対応した利水安全度の確保のため、流水の正常な機能の維持のため必要な流量を計画的に確保する。
ｄ河川環境の整備と保全
河川環境の整備と保全に関しては、わが国最大の流域面積を有する利根川は、渓谷、高水敷、遊水池、湿地等良好な景観を有し多様な動植物が生息・生育する豊かな自然環境があり、一方、都市内及び近郊に位置するため多くの人々がスポーツ、観光、自然観察に訪れるなど人とのかかわり合いが極めて高いことを踏まえ、現在の豊かな河川環境を保全する。
(ｲ)河川整備の基本となるべき事項


ａ基本高水並びにその河道及び洪水調整施設への配分に関する事項鬼怒川における基本高水は、昭和２３年９月洪水、昭和２４年９月洪水、昭和５７年９月洪水、平成１０年９月洪水等の既往洪水について検討した結果、そのピーク流量を基準地点石井において８８００㎥／ｓとし、このうち流域内の洪水調節施設により３４００㎥／ｓを調節して、河道への配分流量を５４００㎥／ｓとする。
ｂ主要な地点における計画高水流量に関する事項
鬼怒川における計画高水流量は、基準地点石井において５４００㎥／ｓとし、河道低減量及び田川等の残流域合流量を見込み、水海道地点において５０００㎥／ｓとする。
ｃ主要な地点における計画高水位
鬼怒川における計画高水位は、基準地点石井においてＹ．Ｐ．＋１０２．０３ｍ、水海道地点においてＹ．Ｐ．＋１７．２５ｍである。
ウ本件整備計画
河川工事の実施に関する事項として、主要な河川工事の目的、種類及び施行の場所並びに当該河川工事の施行により設置される主要な河川管理施設の機能の概要として、上流区間については、多目的ダムで洪水調節を図るとともに、各種用水の補給等を行い、中流区間については急流であるので霞堤方式により洪水の安全な流下を図り、護岸及び水制を施工し、さらに掘削により河道を整正し、下流区間については、堤防の拡築、護岸等を施工し、さらに、河床の維持のため床固めを設けることとする。
(6)治水経済調査マニュアル（案）（乙７４）
ア治水経済調査マニュアル（案）についての通達
建設省河川局河川計画課長が作成した通達（建設省河計発第３７－１号・平成１１年６月１日）において、治水経済調査について治水経済調査マニュアル（案）を作成し、河川法（昭和３９年法律第１６７号）１６条１項に規定する河川整備基本方針及び同法１６条の２第１項に規定する河川整備計画の策定・変更の際に行う治水経済調査や、河川及びダム事業の新規事業採択時評価等の際に新たに行う費用対効果分析については、今後、本マニュアル（案）を活用するよう通知された。
イ治水経済調査マニュアル（案）における堤防の安全性の考え方堤防の安全性の評価としては、堤防の高さが大きな指標となるが、浸透作用及び水衝作用に対する堤防の安全度についても評価を行う必要がある。このため、堤防の高さだけでなく、堤防の質も含めた機能評価を行うこととする。
この方法としては、様々な方法が考えられるが、堤体内への河川水浸透に対する安全性を一つの判断基準として、これを堤体幅で評価することとし、定規断面によるスライドダウンを行って堤防の高さを補正することとする（以下「スライドダウン評価」といい、スライドダウン評価後の堤防の高さを「スライドダウン堤防高」という。）。
上記のような評価を加味した堤防の高さを基に、河道計画で用いられている不等流計算法によって河道の流下能力を判定し、（中略）流下能力を超えた時点から越水氾濫が始まるものとして被害額の算定を行うものとする。
ウ最小流下能力の設定
このような水理解析法や水理条件を前提として、流量（Ｑ）規模ごとの水
位（Ｈ）を計算し、Ｑ＝ａ（Ｈ＋ｂ）
２形式（a及びｂは適当な定数。）等の
Ｈ－Ｑ式を作成する。対象河道の各断面について、堤防をスライドダウンし、その天端高から計画の余裕高（判決注・本件改修計画では１．５ｍ）を引いた高さをＨ１として、Ｈ－Ｑ式に代入し、その流下能力Ｑ１を算定する。また、堤防位置における堤内地盤高か河道の高水敷高のいずれか高いほう（破堤敷高となる標高）をＨ０として、Ｈ－Ｑ式に代入し、それに相当する流下能力Ｑ０を算定する。
さらに、Ｑ１について、河道計画において、堤防の安全を確保する上で計画されている低水護岸、高水護岸及び漏水対策について、これらが未整備の場合には、各々について適切に割り引いた流量Ｑ１′を算定する。割引流量Ｑ１′とＱ０のいずれか大きいほうを当該断面の最小流下能力とする。(7)治水安全度の設定（乙７３。以下、必要な場合を除き枝番は省略する。）平成２３年度時点において、上記(6)の方法で算出した最小流下能力（スライドダウン評価をした後の堤防高を前提として算出した流下能力（以下「スライドダウン流下能力」という。）と、堤内地盤高か河道の高水敷高のいずれか高いほうの高さを前提として算出した流下能力の大きいほう。）を前提に、治水安全度を年超過確率１／３０（１年間にその規模を超える降雨が１回以上発生する確率が１／３０であることを意味する。以下、年超過確率の記載を省略する。）の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０から１／３０未満の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０の規模の洪水に耐え得ないものの３段階に分類して設定し、１／３０の規模の洪水を安全に流下させることを目標に、１／３０未満の箇所を整備箇所とし、１／１０未満の箇所は早期に堤防整備が必要な箇所と設定した。この治水安全度の設定は、平成２６年度も同様であり、引き続き鬼怒川の改修計画の前提とされた。
３争点
(1)若宮戸地区の本件砂丘を含む区域を河川区域に指定しなかったことが河川管理の瑕疵に当たるか否か。
(2)本件改修計画が若宮戸地区の堤防整備を放置して優先度の高くない地点の堤防整備を優先するものであり、それが格別不合理であるといえるか否か。(3)上三坂地区の堤防整備を他の地区よりも後回しにしたものとして、本件改修計画が格別不合理であるといえるか否か。
(4)被告が賠償するべき損害の範囲。
４争点に対する当事者の主張
(1)若宮戸地区の本件砂丘を含む区域を河川区域に指定しなかったことが河川管理の瑕疵に当たるか否か。
（原告らの主張）


ア河川管理の瑕疵は、河川管理における財政的、技術的及び社会的制約のもとでの同種・同規模の河川の管理の一般水準及び社会通念に照らして是認し得る安全性を備えていると認められるかどうかを基準として判断され、ここでいう安全性とは、その改修段階に対応して通常有するべき安全性、すなわち、段階的安全性を含むと解するべきである。そうすると、段階的安全性を備えており、河川区域に指定することでその安全性を保全できる場合には、河川区域の指定をするべきであり、これを怠った場合には河川管理の瑕疵があるというべきである。そして、その段階的安全性の有無は、当該改修段階において対処することが予想された規模の洪水における流水の通常の作用から予測される災害の発生を防止するに足りる安全性を備えているかどうかによって判断し、改修途上の河川については、より具体的な基準として、水害発生の時点において既に設置済みの河川管理施設がその予定する安全性を有していなかったという瑕疵があるか否かは、右施設設置の時点における技術水準に照らして、右施設が、その予定する規模の洪水における流水の通常の作用から予測される災害の発生を防止するに足りる安全性を備えているかどうかによって判断するべきである。
イ若宮戸地区の左岸２４．５ｋｍないし２６．０ｋｍ地点には堤防が整備されておらず、代わりに上記各地点の上流堤防及び下流堤防に接して本件砂丘が存在していた。本件砂丘が掘削されるまでは、上記各地点間の堤防高は、本件砂丘を含まない場合には計画高水位を大幅に下回っていた（場所によっては２ｍ以上下回っていた。）が、本件砂丘を含む場合には計画高水位をおおむね上回っており、被告が平成１３年度、平成２３年度及び平成２７年度に行った鬼怒川堤防高の調査において、本件砂丘の高さが調査結果に反映されていた。被告は、平成２３年の事業再評価資料（以下「平成２３年度事業再評価資料」という。）において、本件砂丘をいわゆる「山付堤」として扱い、おおむね２０ないし３０年で堤防を整備する区間にも入れておらず、また、平成２４年３月策定の鬼怒川河川維持管理計画において、若宮戸地区を堤防整備不必要区間としており、平成１５年度の若宮戸地区に築堤する詳細設計に関する報告書を改修事業に反映させていなかった。そして、被告は左岸２５．３５ｋｍ地点で堤防が決壊した場合の浸水想定区域を計算しており、同地点で堤防が決壊すれば常総市の大半に被害が生じることを認識していた。これらの事情からして、本件砂丘は堤防の役割を果たすものとしておおむね２０ないし３０年の治水事業の過程における河川の改修、整備の段階に対応する段階的安全性を備えており、被告も本件砂丘をそのようなものとして扱っていた。
ウ上記のような本件砂丘の位置、その果たしていた役割及び被告の認識からすれば、本件砂丘は河川法６条１項３号括弧書き及び河川法施行令１条１項１号の「地形上堤防が設置されているのと同一の状況を呈している土地のうち、堤防に隣接する土地」に当たり、かつ、同法６条１項３号の「第１号に掲げる区域と一体として管理を行う必要があるもの」に当たるから、被告は、本件砂丘を含む区域を河川区域に指定して、本件砂丘の有していた段階的安全性を保全するべきであったが、これを怠った。被告が本件砂丘を含む区域を河川区域に指定しなかったことにより、本件砂丘の所有者らが本件砂丘の樹木を伐採したり土地を掘削したりして、本件砂丘の地盤高が計画高水位より２ｍ以上下回る状態となり、本件砂丘が有していた段階的安全性が損なわれた。
エしたがって、被告が若宮戸地区の本件砂丘を含む区域を河川区域に指定しなかったことは河川管理の瑕疵に当たる。
（被告の主張）
ア本件改修計画において、若宮戸地区は堤防整備が必要な区間とされており、本件氾濫当時、現に築堤のための測量や堤防の整備等の作業が進められていたことからすれば、鬼怒川は、当時、本件改修計画に基づいて現に改修中の河川であったから、河川管理の瑕疵が問題となる余地があるとしても、それは改修計画終了段階において予定されている安全性若しくは予見可能な洪水を防ぐことのできる安全性を備えていないという「改修の遅れ」の問題と考えるべきである。
イ若宮戸地区は、本件砂丘を含めても地盤高が低い箇所があって、全体として堤防整備が必要な地区として扱われていたのであり、自然堤防とは、洪水によって濁水が河道からあふれ出るときに砂粒分やシルト・粘土分が繰り返し沈積・堆積して堤防上の高まりとなったものにすぎず、それ自体が河川管理施設としての堤防に当たるともいえないのであるから、被告が本件砂丘を「自然堤防」と表現したことがあるとしても、本件砂丘が河川管理施設としての堤防と同程度の治水安全度（流下能力）を備えていたと評価することはできないし、被告がそのように扱っていたともいえない。また、「実態的に堤防のような役割を果たしている地形の調査結果について＜直轄管理区間＞」という資料は、一定の条件を満たす自然的な地形が全国的にどの程度存在するかを調査した結果の一つにすぎず、被告が本件砂丘を堤防の役割を果たすものとして扱っていた根拠となるものではない。さらに、本件各事業再評価資料の「今後の改修方針」において若宮戸地区が明示されていないとしても、同資料作成のための測量対象となっていなかった若宮戸地区の２４．７５ｋｍ地点付近及び２５．２５ｋｍ地点付近については、治水安全度が不足しているとの認識の下、事業再評価の検討を行っていたから、若宮戸地区が改修の対象外であったとはいえない。そして、「鬼怒川河川維持管理計画」は、これ自体河川の改修計画に該当するものでもなければ、同計画をもって改修の手順が検討されるものでもないから、若宮戸地区を堤防整備が必要な区域と扱っていた記載がないからといって、堤防整備が不必要とされていたとはいえない。
そうすると、本件砂丘が堤防の役割を果たしていたとも、被告が本件砂丘を堤防の役割を果たすものとして扱っていたともいえない。ウ以上を前提とすれば、若宮戸地区における堤防の不存在は「改修の遅れ」の問題であり、かつ、これが河川管理の瑕疵に当たるか否かは、本件改修計画が格別不合理であるといえるか否かによって判断されるべきである。そして、河川の改修計画において定めるべき事項について規定した河川法施行令１０条の２、１０条の３において、河川区域の指定については何ら定められていないのであるから、若宮戸地区の本件砂丘を含む区域を河川区域と指定するかという点は、本件改修計画の前提となるものではなく、本件改修計画の格別不合理性とは無関係である。したがって、若宮戸地区の本件砂丘を含む区域を河川区域に指定しなかったことが河川管理の瑕疵に当たるとの原告らの主張は失当である。
(2)本件改修計画が若宮戸地区の堤防整備を放置し優先度の高くない地点の堤防整備を優先するものであり、それが格別不合理であるといえるか否か。
（原告らの主張）


ア本件基本方針や本件整備計画においては、河川の改修工事の具体的な時期及び順序が示されていないが、平成２３年度事業再評価資料及び平成２６年度の事業再評価資料（以下「平成２６年度事業再評価資料」といい、平成２３年度事業再評価資料と併せて「本件各事業再評価資料」という。）には、いずれも改修の内容と改修工事の場所、時期及び順序について記載されていた。また、平成２３年度事業再評価資料は、平成２２年５月２６日付け国土交通省河川局治水課長通知において、事業再評価の際、河川法に基づく河川整備計画が未策定の場合には、おおむね２０ないし３０年間の整備内容を想定し、河川整備計画に変えて事業再評価を実施することを前提に、当面の段階的な整備に関し実施箇所や事業内容を明らかにして総合的な事業評価をするように求められていたことを踏まえて作成されたものであり、本件各事業再評価資料作成当時、鬼怒川の河川整備計画は未策定であった。これらの事実からすれば、本件各事業再評価資料は、河川整備計画に代えておおむね２０ないし３０年間の整備内容を記載し、河川整備計画に基づく段階的な整備に関して改修工事の内容、時期及び順序を明らかにしたものというべきであり、本件改修計画の重要な一部とみるべきである。
イ本件改修計画を構成する本件基本方針、本件整備計画及び本件各事業再評価資料のいずれにも、若宮戸地区に堤防を整備する計画が記載されておらず、平成１５年度に、若宮戸地区の２４．５ｋｍ地点付近から２６．０ｋｍ地点付近までの約１．５ｋｍの区間について築堤の詳細設計が行われたが、この設計が本件改修計画及びその実施に反映されることはなかった。そして、争点(1)における被告の主張のとおり、被告が本件砂丘を堤防の役割を果たすものとして扱っていなかったというのであれば、若宮戸地区においては、本件砂丘を含まない区域の堤防高を基礎とするべきことになり、その堤防高は計画高水位を大きく下回っている箇所があったのに対し、下流区域の他の地区において計画高水位を下回っている箇所はなかった。そうすると、若宮戸地区においては、当該改修段階において備えているべき段階的安全性を備えていない状態であったといえる。
ウしたがって、若宮戸地区は他の地区に優先して改修整備をするべき地区であったから、若宮戸地区に堤防を整備することなく他の地区の堤防整備を優先していた本件改修計画は格別不合理である。
（被告の主張）
ア改修計画とは、河川法１６条にいう工事実施基本計画、河川整備基本方針及び河川整備計画等が想定されているのであり、本件氾濫時に有効であったのは、本件基本方針及び本件整備計画のみであった。
本件各事業再評価資料は、行政機関が行う政策の評価に関する法律（平成１３年法律第８６号。以下「政策評価法」という。）に基づき、政策の決定後において政策効果を把握し、政策の見直し・改善や新たな政策の企画立案及びそれに基づく実施に反映させるための情報を提供する見地から作成されたものであるから、対象となる事業の必要性、効率性及び有効性等の観点から評価したものにすぎず、河川の改修に係る計画の内容を構成するものではなかった。
イ本件基本方針は、地形、気候、開発の状況等に触れながら鬼怒川を含む利根川流域の概要を摘示した上で、災害の発生の防止又は軽減、河川の適正な利用及び流水の正常な機能の維持及び河川環境の整備と保全に係る考え方や方策について示し、利根川及び鬼怒川を含むその支川ごとに、基本高水並びにその河道及び洪水調整施設への配分に関する事項等河川法施行令１０条の２に掲げられた事項に即して、鬼怒川における改修計画を定めていた。また、本件整備計画は、鬼怒川について、ダムや霞堤の設置その他の工事の内容、目的の概要を摘示しており、河川法施行令１０条の３に掲げられた事項に即して、鬼怒川における改修計画を定めていた。このように、本件氾濫時に鬼怒川の治水計画として有効であった本件基本方針及び本件整備計画は、法令で検討を求められている考慮要素を踏まえて策定されたものであり、改修工事の具体的な内容や実施時期等が定められていなかったことをもって格別不合理であるということにはならない。
ウ改修計画の合理性を判断するには、河川管理の特質に由来する財政的、時間的、技術的及び社会的諸制約を考慮する必要がある。鬼怒川の整備は、河川法上の河川整備計画とみなされる平成７年工実の一部（本件整備計画）に基づき、上流区間については、多目的ダムで洪水調整を図るとともに、各種用水の補給等を行い、中流区間については、急流であるので霞堤方式により洪水の安全な流下を図り、護岸及び水制を施工し、更に河床の維持のため床固めを設けることとして、長期的な整備目標を定めた本件基本方針に沿って計画的に実施されていた。このような鬼怒川の河川改修の経緯は、これを全体としてみると、上記整備計画の内容と合致するものであった上、各種自然災害等の自然的条件の変化に応じて、順次対応策を講じてきたものであり、河川管理の一環としての工事の進め方に格別不合理、不相当なところはない。このことは、常総市内において近年降雨による大きな洪水被害が発生しておらず、一定の安全性は確保されていたといえることからも明らかである。
また、本件氾濫を発生させた本件降雨は、１時間当たりの流域平均雨量２０ｍｍ以上の降雨が１１時間にわたって発生するという極めて異例のものであり、これに伴い、鬼怒川においては、平方地点や水海道地点では、観測史上１位の水位を記録するとともに、長時間にわたり計画高水位を超過した。このため、鬼怒川の全域にわたり本件決壊及び本件溢水が生じた箇所を含めた９７か所で被災が生じた。このような異例の降雨に対しても対応できるような緊急的な改修を計画しなければ不合理であったとはいえない。さらに、鬼怒川における河川工事の進捗状況をみると、本件降雨以前（平成２３年度定期縦横断測量データ）の整備状況は、計画堤防高以上を確保している割合が約７０％（計画高水位（ＨＷＬ）以上が約９８％）であり、鬼怒川と同様に１／１００の規模の洪水に耐え得ることを長期計画の目標規模としている河川の計画堤防高の確保状況と比較すると、小貝川では約８６％（計画高水位以上が約９９％：平成２３年度同測量データ）、那珂川では約４３％（計画高水位以上が約５２％：平成２４、２５年度同測量データ）、渡良瀬川では約８７％（計画高水位以上が約９７％：平成２０年度同測量データ）、久慈川では約５９％（計画高水位以上が約９１％：平成２４年度同測量データ）であったから、これらの河川と比較して、鬼怒川の河川整備の進捗が特段遅延していた状況にあったとはいえない。


エそして、改修計画は全体として格別不合理であるかが検討されるべきであり、若宮戸地区という一地点の堤防整備計画の不存在をもって本件改修計画の格別不合理性が認められる余地はない。そもそも、本件整備計画等によれば、若宮戸地区は整備対象区間とされ、現に測量等の作業が進められていたのであり、被告は、鬼怒川の整備に当たっては、洪水による被災履歴、流下能力の状況及び上下流のバランス等を総合的に勘案し、河川管理の制約の下、一連区間ごとに順次整備に着手し、これを進めてきたものである。オしたがって、本件改修計画は格別不合理であるとはいえない。(3)上三坂地区の堤防整備を他の地区よりも後回しにしたものとして、本件改修計画が格別不合理であるといえるか否か。
（原告らの主張）
ア争点(1)（原告らの主張）のとおり、河川管理の瑕疵は、段階的安全性を備えているかによって判断されるところ、改修計画が格別不合理であるといえるか否かについても、当該改修段階における段階的安全性を備えているかという点が重要な考慮要素であり、改修計画に沿って河川の改修が実施されるにつれて段階的安全性が向上していくような改修計画でなければ、当該改修計画は格別不合理というべきである。
イ現況堤防高、計画高水位及び計画堤防高は、現況堤防高と計画高水位との差（以下「現況余裕高」ということがあり、一定の区間において最も差が小さい部分を「最小余裕高」ということがある。）や現況堤防高と計画堤防高の差（以下「計画余裕高」ということがある。）を求めるために必要な高さであり、堤防整備の順序を決めるうえで最も基本的な事項として第一に考慮しなければならない。堤防決壊の最大の要因は洪水位が現況堤防高を越えることによる越水であり、現況余裕高の低いところから順に越水する可能性が高いことは明らかである。そして、現況余裕高に余裕があるところの堤防を整備してさらに高くしたとしても、現況余裕高の低いところに変化がなければ、その地点から越水する可能性が高い状態に変わりがないことになる。そうすると、現況余裕高が低く流下能力の小さい箇所から堤防整備を行わなければ段階的安全性が向上することはなく、このような時期・順序で堤防整備を行う改修計画でない場合には、当該改修計画は格別不合理であるといえる。ウ(ｱ)鬼怒川の下流区域について、平成１３年度時点においては、現況堤防高が計画高水位を下回っている箇所は存在せず、最小余裕高の小さい地点が存在しており、この地点が優先的に整備されなければならなかった。また、鬼怒川の右岸は基本的には台地になっているのに対し、左岸は鬼怒川と小貝川に挟まれた盆状の後背湿地で、上流側から下流側にかけて縦長で地盤高が少しずつ低下しているという地形になっており、その最下流部に水海道地区の市街地が広がっているという自然的、社会的条件下にあったことからすれば、右岸よりも左岸の堤防整備が優先されるべきであり、特に左岸２２ｋｍ地点は、鬼怒川流域において氾濫地域が最大になる決壊地点として選択されており、同地点において決壊すれば大規模な被害が生じることが予見されていた。このような最小余裕高、自然的、社会的条件等を考慮すれば、堤防整備を行うべき優先順位は次のとおりとなる。ａ右岸６．５ｋｍないし８ｋｍ地点（最小余裕高０．２ｍ）ｂ左岸１０ｋｍないし１１．５ｋｍ地点（最小余裕高０．４ｍ）ｃ左岸１９．５ないし２１．５ｋｍ地点（最小余裕高０．４ｍ。本件上三坂地区地点を含む。）
ｄ右岸１６．５ｋｍないし１８ｋｍ地点（最小余裕高０．５ｍ）ｅ左岸１６．５ｋｍないし１８ｋｍ地点（最小余裕高０．６ｍ）ｆ左岸１８ｋｍないし１９ｋｍ地点（最小余裕高０．７ｍ）ｇ右岸２３ｋｍないし２４．５ｋｍ地点（最小余裕高０．７ｍ）(ｲ)平成２０年度までの整備においては、右岸６．５ｋｍないし８ｋｍ地点（上記(ｱ)ａ）が整備され、左岸７．５ｋｍないし１０ｋｍ地点、１１．２５ｋｍないし１２ｋｍ地点、１４．５ｋｍ地点が整備されたが、上記各区間のうち(ｱ)ａ以外の各区間はそのままであった。平成１７年度に行われた詳細な測量の結果、左岸２０．９８ｋｍ地点付近の現況余裕高はわずか０．０６ｍであることが判明しており、上記各区間のうち、本件上三坂地区地点を含む(ｱ)ｃの地点は、さらに優先して整備されるべき区間であることが明らかとなっていた。
(ｳ)平成２３年度までの整備においては、左岸１０ｋｍないし１１．５ｋｍ地点（上記(ｱ)ｂ）、右岸１６．５ｋｍないし１８ｋｍ地点（上記(ｱ)ｄ）が整備されたが、その他の上記各区間はそのままであり、各地点の最小余裕高はさらに小さくなっていた。
(ｴ)平成２４年度以降の整備においては、左岸１５ないし１６ｋｍ地点、１６．５ｋｍないし１８ｋｍ地点（上記(ｱ)ｅ）の一部、左岸１８ｋｍないし１９ｋｍ地点（上記(ｱ)ｆ）の一部、右岸１３ｋｍないし１４．５ｋｍ地点付近、１５ｋｍないし１６．５ｋｍ地点付近が整備された。本件氾濫までの間に、左岸１９．５ｋｍないし２１．５ｋｍ地点付近である約２０．９８ｋｍ地点及び約２１．４７ｋｍ地点においては、現況余裕高がない状態になっていたばかりでなく、本件上三坂地区地点付近における堤防の天端の高さは均一ではなく、堤防の本体というべきアスファルトで舗装されている部分の高さは計画高水位を０．０８ｍ下回っていた。(ｵ)以上によれば、本件氾濫時において、優先して整備されるべき上記区間のうち、未整備であった区間は次のとおりであり（最小余裕高の数値は、平成１３年度時点、平成２０年度時点、平成２３年度時点のものを順に記載。）、その中でも最も優先して整備されるべきであった本件上三坂地区地点を含む左岸１９．５ないし２１．５ｋｍ地点の堤防整備がされず、優先度の低い区間を優先して整備した本件改修計画は、格別不合理である。ｃ左岸１９．５ないし２１．５ｋｍ地点（最小余裕高０．４ｍ→０．２ｍ→０．２ｍと変化。このうち、２か所は現況余裕高がなかった。）ｄ右岸１６．５ｋｍないし１８ｋｍ地点（最小余裕高０．６ｍ→０．５ｍ→０．３ｍと変化。）
ｆ左岸１８ｋｍないし１９ｋｍ地点（最小余裕高０．７ｍ→０．５ｍ→０．５ｍ微減と変化。）


ｇ右岸２３ｋｍないし２４．５ｋｍ地点（最小余裕高０．７ｍ→０．４ｍ→０．４ｍと変化。）
エ被告は、鬼怒川の改修のために最小流下能力により算出した治水安全度を設定し、それに基づいて改修を実施した。この最小流下能力はスライドダウンの方法を用いて算出されたスライドダウン流下能力を前提とするものであるところ、次のとおり、スライドダウン流下能力は、堤防の幅及び高さに係る安全度の評価において役に立たず、堤防整備の時期・順序を判断するためには使えないものであるから、前記のとおり、現況堤防高及びその流下能力を前提に検討するべきであり、被告の設定した治水安全度を前提とする時期・順序で堤防整備を行った本件改修計画は格別不合理である。(ｱ)スライドダウン堤防高を前提とした場合の流下能力は、その性質上、現況堤防高を前提とした流下能力よりも著しく低くなる。現に、被告の作成した各資料によれば、場所によっては、スライドダウン流下能力は、現況堤防高を前提とした流下能力よりも毎秒２０００ｔ以上も過小評価となっている。堤防決壊の最も大きな要因は越水であることからすれば、越水に対する危険性を検討するべきであるが、スライドダウン堤防高を前提としたスライドダウン流下能力では、これを適切に検討することができない。(ｲ)治水経済調査は堤防やダム等の治水施設の整備によってもたらされる経済的な便益や費用対効果を計測することを目的として実施されるものであり、「治水経済調査マニュアル」は河川事業等の事業評価における費用対効果分析をどのように行うかについての指針であって、河川工事についての調査・計画・設計をどのように行うかについての基準ないし指針ではないのであるから、同マニュアルを根拠としてスライドダウン流下能力により治水安全度を算出するのは不適切である。
(ｳ)スライドダウン堤防は、河川浸透水による堤防損傷（その形態は裏法すべりである。）の防止という、堤防の幅（耐浸透能力）に係る安全性の観点から堤防の安全度を評価するものである。しかし、河川から堤防への浸透水（浸潤）による堤防決壊はまれであり、浸透水（浸潤）による堤防決壊は、当該箇所の堤体土の土質が透水性と安定性（せん断強さ）において悪いことが原因である。そして、現況堤防の質の安全性の評価を、完成堤防に対する幅の不足によってするとしても、スライドダウン堤防の天端高の幅は、同じ高さの現況堤防の堤防幅よりも小さいのであり、現況堤防の幅の不足による堤防決壊に対する安全性を評価するのに、現況堤防によらずわざわざスライドダウン堤防で、さらにスライドダウン流下能力で行うのは意味がなく、用いるべき指標を誤っているというべきである。
（被告の主張）
ア鬼怒川の堤防整備は、現況河道の流下能力の評価及び河川管理の諸制約等を基礎として、整備の必要性・緊急性や鬼怒川全体のバランスに意を用いつつ、上流部を先行して改修した場合には下流部の水害の危険性を助長するおそれがあることから下流部から上流部へと改修を進めるという下流原則に則り、鬼怒川全体において計画的かつ段階的に進められていたものであり、河川管理の一般水準及び社会通念に照らして本件改修計画が全体として格別不合理であったとはいえない。
イ左岸２０ｋｍないし２１ｋｍ地点の堤防整備よりも先に、原告らが指摘する区間の堤防整備が行われたのは、次のような事情に基づくものであって、相応の理由があったことは明らかであり、左岸２１ｋｍ地点の治水安全度が１／１０超であって、早急に堤防を整備するべき箇所に当たらなかったことを考慮すれば、本件改修計画及びその実施が格別不合理であるとはいえない。なお、ある地点が決壊した場合における氾濫域の広狭という要素は、改修計画において織り込み済みであるから、この要素のみを採り上げて検討することは適切でない。
(ｱ)平成１３年から平成２３年までの堤防整備
ａ左岸
左岸については、治水安全度が低い区間について、当該区間がどの程度の長さで連続しているかや用地買収の状況等を踏まえ、原則として、下流原則に則り、改修工事を実施してきた。
具体的に、左岸については、比較的下流部に治水安全度１／１０超１／３０未満の区間や１／１０以下の区間が幅広く認められたため、被告は、平成１３年度以降、用地買収が早期に完了した左岸９ｋｍから１０ｋｍ地点までを含む一連の区間から改修工事を開始し、順次用地買収が完了した箇所を含む区間において改修工事を実施した。なお、左岸１１ｋｍ地点付近の改修工事が平成２３年度に至ってから行われたのは、同地点付近の用地買収の進捗状況が影響したためである。
ｂ右岸
右岸についても、左岸と同様の観点から改修工事を実施した。なお、右岸１１ｋｍ地点については、平成１４年７月の洪水により家屋の浸水被害が発生した堤防未改修の区間であることなどを考慮して、総合的な考慮の結果、優先的に堤防整備を実施した。
また、右岸１６．５ｋｍないし１８ｋｍ地点については、被告の治水安全度の評価が１／１０未満であった箇所を含んでいる上、当該箇所に道路管理者により一般国道４６８号首都圏中央連絡自動車道（いわゆる圏央道）の橋梁架設が計画されていた状況を踏まえ、被告は、当該橋梁の整備時期に合わせて同地点の堤防整備を実施した。一般に、河川を横断する橋梁（高架橋を含む。）を架設する場合、堤防を開削して橋台や橋脚を設置するなど、堤防自体の工事を伴うことが通例であるから、橋梁整備と堤防整備の調整を行うことが合理的であり、同地点の堤防整備はこれを踏まえたものである。
(ｲ)平成２４年度以降の堤防整備
被告は、左岸・右岸ともに、上記の観点から、継続して改修工事を実施した。


なお、右岸１４ｋｍないし１７．５ｋｍ地点については、治水安全度が１／１０以下の箇所が多く、被告は、当該箇所を早期の堤防整備を要する箇所と判断していた。その後、河道状況等の変化によって、治水安全度が１／１０以下の箇所が減少したものの、被告は、堤防整備の必要性自体に変化はないと判断し、用地取得等が完了した段階で堤防整備を実施した。ウ堤防の安全度評価については、治水経済調査マニュアルにおいて、「堤防の高さだけでなく、堤防の質も含めた機能評価を行うこととする」とされ、この機能評価の方法については、「堤体内への河川水浸透に対する安全性を一つの基準として、これを堤体幅で評価することとし、定規断面によるスライドダウンを行って堤防の高さを補正」し、「上述したような評価を加味した堤防の高さを基に、河道計画で用いられている不等流計算法によって河道の流下能力を判定」するものとされており、堤防の物理的な高さのみによって行うことは適切でない。河川管理は、堤防の高さを高めることだけでなく、洪水を安全に流すことができるようにするという観点に立った整備を必要とするところ、治水安全度は、堤防整備によって堤防の形状を確保するとともに、河道の拡幅・掘削、護岸整備等によって河道の流下断面を適切に確保することによって総合的に高められるものである。
また、堤防が決壊する原因は、越水だけに限られるものではなく、鬼怒川堤防調査委員会報告書においても、堤防決壊のメカニズムは、越水、浸透、侵食・洗堀の３形態があり、「これらのメカニズムが複合的な要因となって堤防決壊することもある」とされ、本件決壊においても浸透によるパイピングが決壊を助長した可能性は否定できないとされている。そうすると、堤防決壊要因として、浸透等の越水以外の原因を無視することはできない。エしたがって、ある一時点の堤防高や天端幅を捉えて、上三坂地区について下流側より優先して堤防整備をするべきであったとする原告らの主張は理由がない。
(4)被告が賠償するべき損害の範囲
（原告らの主張）
ア原告らに共通する主張
(ｱ)住宅自体の費用に関する損害
次の計算式による。ただし、実際に支出した費用が次の計算式により算出した損害額よりも低い場合には、低い方を損害として主張する。
ａ住宅の取得価額が明らかな場合
（計算式）
損害＝（取得価額－減価償却費）×被害割合（別紙３参照）
減価償却費＝取得価額×０．９×償却率×経過年数
ｂ自宅の取得価額が明らかでない場合
（計算式）
損害＝｛（１㎡当たりの工事費用×総床面積）－減価償却費｝×被害割合
(ｲ)家財に関する損害
次の計算式による。ただし、実際に支出した費用が次の計算式により算出した損害額よりも低い場合には、低い方を損害として主張する。
ａ家財の取得価額が明らかな場合
（計算式）
損害＝（取得価額－減価償却費）×被害割合
ｂ家財の取得価額が明らかでない場合
（計算式）
損害＝家族構成別家財評価額（別紙３の別表２参照）×被害割合
(ｳ)避難生活慰謝料
原告らは、本件氾濫により、本件氾濫前に送っていた平穏な生活を阻害され、困難な生活を余儀なくされた。これによる精神的苦痛に対する慰謝料としては、次のａないしｅの事由１つにつき１日あたり５０００円が相当である。
ａ（自宅にて）生活の場が水没して不便な生活を余儀なくされた。ｂ避難生活を余儀なくされた。
ｃ家族の別離・二重生活を余儀なくされた。
ｄ自身に要介護・障害・持病がある中で避難生活を余儀なくされた。ｅ要介護者あるいは乳幼児（小学校入学以前）の世話をしながら避難生活を余儀なくされた。
(ｴ)その他慰謝料
前記(ｳ)の避難生活慰謝料とは別個に、本件氾濫により生命又は身体に対する侵害の危険等を経験した場合や写真、アルバム、ビデオ等思い出の品を失った場合には、次の慰謝料が支払われるべきである。ａ生命・身体の安全が侵害される危険を経験した場合
１回当たり１０ないし５０万円
ｂ写真、アルバム、ビデオ等思い出の品を失った場合
１人１０ないし３０万円
イ原告ら個別の損害に係る主張
別紙４「原告別損害一覧表」記載のとおり。
（被告の主張）
ア原告らに共通する主張
(ｱ)住宅・家財の費用に関する損害
不法行為による物の滅失・棄損に対する賠償額は、特段の事由のない限り、滅失・棄損当時の交換価値によって定められるべきであり、修理費用が被害時点における家屋の時価を超える場合には、時価の限度で請求できるにとどまる。修理費用が被害時点における家屋の時価を超えないとしても、通常経年劣化が生じており、修理部分については資材が更新されることにより価値が上昇するはずであり、特に大規模な修繕を行った場合には、家屋自体の経済的価値が大きく上昇すると考えられることからすると、少なくとも修理費用をそのまま損害額と認定することはできない。統計データ等の平均値又は中央値は、飽くまで原告らとは異なる者に対する調査から算出された統計上の数値で、現実に各原告に生じた損害と異なり、特に家財については各人の所得や保有資産の多寡の他、生活歴、居住の経緯及び趣味嗜好等に応じた個人差が非常に大きい性格のものであることや、例えば床上１．５ｍ未満の浸水においては通常建物の２階部分には浸水の被害が生じていないにもかかわらず、被害割合が１００％とされるなど不合理な結論となることなどからすれば、統計データ等を根拠とした損害算定は原則として許容されない。
家屋・家財そのものが流失した場合、漏電等により家屋が焼失したなどの限られた場合を除けば、損傷していたとしても家屋・家財そのものは残存しているはずである。また、使用不能となった家財等を再調達した際の領収証等が存在するはずであって、損害の発生及びその額については、具体的な主張立証が可能であるから、そのような主張立証がされていない以上、原告らに損害が発生したとはいえない。
(ｲ)慰謝料
慰謝料は、被害の状況、侵害行為の態様を含めた様々な個別事情を考慮して算定されるものであり、事案において生じ得る事情を抽象的に類型化し、それぞれに一定額を定め、当該事情の数によって単純に金額を合算する方法によって算定されるべきものではない。
イ原告ら個別の損害に係る主張
否認又は知らない。
第３当裁判所の判断
１認定事実
前提事実のほか、括弧内に掲げた証拠及び弁論の全趣旨によれば、次の事実が認められる。
(1)鬼怒川の現況堤防高等


平成１３年度、平成２０年度、平成２３年度、平成２７年度における鬼怒川の６ｋｍ地点から３０ｋｍ地点までの現況地盤高、現況余裕高及び計画高水位の変動並びに用地買収及び堤防整備が完了した区間は別紙５記載のとおりであり、平成１３年度、平成２３年度及び平成２７年度の若宮戸地区における具体的な数値（高さの単位はいずれもＹ．Ｐ．である。）は次のとおりであった。現況堤防高は、測量範囲のうち最も高い地点の数値となっていた。また、若宮戸地区の現況堤防高は、本件砂丘を含めた地点を測量した結果であり、現況堤内地地盤高が反映されたものではなかった（甲１）。
ア平成１３年度の若宮戸地区の各数値（甲１４）
距離標（ｋｍ）計画高水位    現況堤防高（左岸）現況堤内地地盤高（左岸）２４．５０２２．０８０    ２２．９６０１８．９９０２４．７５２２．１７０    ２３．５２０１７．６５０２５．００２２．２６０    ２３．１６０１７．４７０２５．２５２２．３５０    ２３．４３０１８．４３０２５．５０２２．４４０    ２４．３２０１９．２２０２５．７５２２．５３０    ２７．７７０２２．１８０２６．００２２．６２０    ２３．９２０１９．６８０
イ平成２３年度の若宮戸地区の各数値（甲１５）
距離標（ｋｍ）計画高水位    現況堤防高（左岸）現況堤内地地盤高（左岸）２４．５０２２．０８０    ２２．８１０１８．６４８２４．７５２２．１７０    ２３．４３０１７．４９０２５．００２２．２６０    ２３．１５０１７．７００２５．２５２２．３５０    ２３．２５０１８．９２０２５．５０２２．４４０    ２３．５１０１９．１３０２５．７５２２．５３０    ２７．５８０２０．３３０２６．００２２．６２０    ２３．７１０１９．５２０
ウ平成２７年度の若宮戸地区の各数値（甲１６）
距離標（ｋｍ）計画高水位    現況堤防高（左岸）現況堤内地地盤高（左岸）２４．５０２２．０８０    ２２．８４０１８．６５９２４．７５２２．１７０    ２３．３２０１７．３５５２５．００２２．２６０    ２２．９８０１９．５３６２５．２５２２．３５０    ２０．１９０１９．６６６２５．５０２２．４４０    ２３．４４０１９．６０３２５．７５２２．５３０    ２７．５２０２４．０３０２６．００２２．６２０    ２４．８００２４．１２０
(2)本件砂丘の位置（甲４４）
本件砂丘は、若宮戸地区の左岸２４．５ｋｍないし２６ｋｍ地点に存在しており、上流側の端である左岸２６ｋｍ地点付近及び下流側の端である左岸２４．６ｋｍ地点付近は、いずれもその上流側及び下流側の堤防と接していた。(3)実態的に堤防のような役割を果たしている地形の調査結果（甲１７）国土交通省は、その管理する河川について、実態的に堤防のような役割を果たしている地形につき、①河川区域外で民有地に存在している、②一連区間の地形の平均的な高さが１．０ｍ程度以上の地形を対象とする、③道路盛土等の近年人工的に造成された盛土、典型的な山付き区間及び堀込区間は除いている、④地形の物理的な形状により判別したものであり、地形の背後地の土地利用等の状況は考慮していない、との条件を設定して調査を行っており、鬼怒川については、本件砂丘を「いわば自然堤防」として挙げていた。
(4)本件砂丘の利用状況（甲２）
鬼怒川と市街地との間には、昭和２０年代には本件砂丘のような砂丘が広く分布しており、これらの砂丘は、昭和５５年頃までに大きく減少したが、平成元年以降は大きな変化が見られなかった。
(5)本件各事業再評価資料
ア平成２３年度事業再評価資料（甲７）
(ｱ)平成２３年度から評価対象期間については、おおむね２０ないし３０年間の整備内容を想定し、評価対象期間とすることとされた。(ｲ)人口、資産が集中している約３ｋｍないし２０ｋｍ地点を先行し、堤防の高さや幅が不足する箇所の築堤や老朽樋管の改修を実施するとともに、約２０ｋｍないし４５ｋｍ地点においても堤防の高さや幅が不足する箇所の築堤等を実施する。このことにより、おおむね１／３０規模相当の洪水に対する安全を確保する。
(ｳ)当面７年間の整備区間及びおおむね２０ないし３０年間の整備区間を示した図には、若宮戸地区は含まれず、同地区にある本件砂丘は「山付堤」と表示されていた。
イ平成２６年度事業再評価資料（甲８）
(ｱ)平成２３年度事業再評価資料におけるのと同様に、当面７年間で整備する箇所とおおむね２０ないし３０年間で整備する箇所に分けており、これを示した図において、若宮戸地区の一部がおおむね２０ないし３０年間で整備する箇所に含まれていた。
(ｲ)当面７年間で行う予定の事業は、①洪水を安全に流下させるための対策（堤防が整備されていない地区や高さ又は幅が不足している地区について築堤を行い、流下能力を向上させる。）、②浸透・侵食対策（出水によりみお筋が変化したことで高水敷が洗堀され、堤防が侵食される危険性があるため、そのような箇所には低水護岸を敷設し、これ以上侵食されないように保護する。）とされていた。
(6)平成２３年度鬼怒川直轄改修事業事業再評価根拠資料及び平成２６年度鬼怒川直轄改修事業事業再評価根拠資料（甲４１、乙７３。以下「本件再評価根拠資料」という。）
平成２３年度において、次のような整備についての検討を行い、平成２６年度は、平成２３年度の内容を踏襲した。
ア整備目標の設定
事業再評価における整備目標の設定については、策定中の河川整備計画と同規模とし、１／３０規模の洪水を安全に流下させることを目標として設定する。
イ流下能力の評価
流下能力の評価の前提となる流下能力はＨ－Ｑ算定方式により算出した。
ウ整備箇所の設定（流下能力評価に関する整備）
堤防整備が必要な箇所で治水安全度が１／３０未満を整備箇所とする。整備に当たっては原則下流から整備を実施するものとするが、治水安全度が１／１０以下の箇所を早期に解消するものとする。


過去の測量結果から、キロポストでは評価できない２４．７５ｋｍ地点付近及び２５．２５ｋｍ地点付近について地盤高が１／３０にみたないと想定されることから、おおむね２０年ないし３０年間で整備する箇所として、堤防整備に加えることとする。具体的には２４．７５ｋｍ地点付近については１４０ｍ、２５．２５ｋｍ地点付近については９０ｍ整備延長とする。
(7)鬼怒川の改修に係る経緯・状況
鬼怒川の堤防整備は、昭和４０年代までにおおむね完了したが、昭和４８年の工事実施基本計画における鬼怒川の計画高水流量を毎秒４０００ｍ㎥から毎秒６２００ｍ㎥に増加させたことにより、下流区間については、整備するべき堤防の規格を、これを前提とした計画高水位から余裕高１．５ｍ、堤防天端幅６ｍまで確保することが必要となった（乙３８、乙３９）。このような計画の改定及び洪水の発生状況等を踏まえ、被告は、平成１３年以降、鬼怒川において、距離標ごとの流下能力に基づく治水安全度を評価した上で、洪水による被災履歴、流下能力の状況及び上下流のバランス等を総合的に勘案し、治水安全度の低い箇所を優先しつつ、いわゆる下流原則（上流部を先行して改修した場合には下流部の水害の危険性を助長するおそれがあるので、下流部から上流部へと改修を進めることが必要であること。）に基づき、原則として下流から上流に向かって、堤防の整備（既存堤防の嵩上げ及び拡幅並びに無堤部への築堤）、具体的には、測量等の調査や設計、地権者との交渉による用地取得や補償、築堤工事の施工等を行った（乙７１）。具体的な堤防整備は本件再評価根拠資料に沿って行われており、その状況は別紙６のとおりである。平成１３年以降の３ｋｍないし２７ｋｍ地点については、治水安全度を１／３０の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０から１／３０未満の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０の規模の洪水に耐え得ないものの３段階に分け、１／３０の規模の洪水を安全に流下させることを当面の目標とし、１／１０の規模の洪水に耐え得ない箇所について下流原則を踏まえつつ堤防整備を行い、これと並行して用地買収も行った（甲４１、乙７２、乙７３）。
(8)若宮戸地区の築堤計画
ア平成１５年度（甲４、甲２１、甲４４）
被告は、平成１６年３月当時、若宮戸地区の左岸２４．５ｋｍないし２６ｋｍ地点の１．３５ｋｍの区間について、無堤区間であるとして築堤詳細設計を行った。
堤防法線形は、河川境界をベースとして設定した線形（第１案）、地山（本件砂丘）の尾根をベースに設定した線形（第２案）、１案と２案の考え方を合わせた線形（第３案）が検討され、いずれの案についてもデメリットを払拭しきれないため、第１案と第２案の両案について設計を実施することとした。ただし、２５．５ｋｍないし２６ｋｍ地点の区間は、背後の地山が高く、計画高水位以上となっていたことを理由に、堤防整備の対象外とされた。
イ平成２６年度（乙５５、乙７３）
被告は、平成２７年３月、若宮戸地区について、平成１３年、１４年出水により、自然堤防（判決注・本件砂丘のこと）前面の高水敷まで浸水した地区であり、平成２４年には自然堤防の一部が民間開発により掘削されたことなどから、堤防整備について検討した。なお、平成２３年度時点から、地盤高が治水安全度１／３０に満たないと想定されることを理由として、左岸２４．７５ｋｍ地点付近の堤防整備を１４０ｍ延長し、また、２５．２５ｋｍ地点付近の堤防整備を９０ｍ延長することとされており、平成２６年度時点も同様であった。
(9)堤防決壊の原因に関する知見（甲４９）
ア堤防決壊の事例
利根川水系において、堤防が決壊し氾濫原に洪水流があふれた事例についてみると、過去約８０年間においては、堤防決壊による洪水が２８箇所、構造物周りでの漏水が３箇所、一般堤防での漏水が１箇所となっていた。
イ堤防システムとしての安全性
かつて、河川堤防の安全性は連続堤防の中の一つの横断面を捉えて、その流下能力や堤体の土質特性に基づいてその安全性を評価することに重点が置かれてきた。しかし、堤防は、河川の縦断方向に長いものであり、堤防の一横断面という点ではなく、縦断方向の線及びシステムとして捉える必要がある。すなわち、堤防が決壊あるいは越水した場合には、他の区間の水位が低下するなど河川全体の出水形態にも大きな影響を及ぼす。このため、河川堤防の安全性は、一横断面だけではなく、左右岸あるいは上流から下流までの縦断的に連続した一連のものとしてその安全性を評価する必要がある。堤防システムとして防御できる容量を超える洪水が発生した場合には、上下流に比べて部分的であっても相対的に堤防の高さの低いところで越水し、堤防決壊に至っている事例が多い。この洪水処理能力と関わる堤防のいわば量的な問題は、河川の洪水流下能力と水位との関係、そしてそれに備える堤防の高さから捉え、安全性を把握する必要がある。また、越水なき堤防決壊については、堤防一般部では、堤体の形状、河川水や雨水の浸透のしやすさなどの堤体や基礎地盤の土質特性が、堤防決壊の原因になることが多いため、堤体の構成や材料等を明らかにしておく必要がある。
ウ越水による堤防決壊
越水による堤防決壊について、現象論的・背景論的にその原因をみると、事例調査結果からは次のようなものが挙げられる。
①河道及び堤防システムの能力を超える出水で、越水が発生したもの。②堤防が段階的な整備の途上にあり、その能力以上の洪水で越水が発生したもの。
③堤防のある地先の個別特殊な事情により、堤防の高さが上下流に比べて不足しておりそこから越水したもの。
エ堤防一般部での越水なき漏水による堤防決壊
洪水が発生すると、堤防区間では多くの箇所で堤防漏水があることが普通である。漏水による堤防の損傷には、堤防の基盤からの漏水によって水と土砂が噴出しその噴出口付近に堆積するボイリング、パイピングと呼ばれる現象によるものや、堤体内へ雨水や河川水が浸透して堤防が弱体化しその安定性が減少して堤防の法面がすべり崩壊するものなどがある。
２本件改修計画の内容


(1)証拠（乙６３）及び弁論の全趣旨によれば、本件各事業再評価資料は、政策評価法に基づく事後評価（政策が決定された後に行われる政策評価。）の成果として作成されたものであること、事後評価は、政策の決定後において、政策効果を把握し、これを基礎として、政策の見直し・改善や新たな政策の企画立案及びそれに基づく実施に反映させるための情報を提供する見地から行うものであることが認められる。同法が、行政機関が行う政策の評価に関する基本的事項等を定めることにより、政策の評価の客観的かつ厳格な実施を推進しその結果の政策への適切な反映を図るとともに、政策の評価に関する情報を公表し、もって効果的かつ効率的な行政の推進に資するとともに、政府の有するその諸活動について国民に説明する責務が全うされるようにすることを目的としていること（１条）を考慮すれば、同法による政策評価は河川整備のみを対象としたものではなく、本件各事業再評価資料は、当然に本件改修計画の一部を構成するものとして作成されたものとはいえない。
(2)しかし、本件各事業再評価資料は、上記のとおり、事後評価の成果として作成されたものであるから、その内容は、すでに決定された一定の政策を前提としているものであり、本件再評価根拠資料において策定中の河川整備計画と同規模の整備目標を設定していることを考慮すれば、本件各事業再評価資料における事後評価の対象が鬼怒川の改修計画であることは明らかであるから、本件各事業再評価資料は本件改修計画について作成されたものであるといえる。また、被告が本件再評価根拠資料を基に鬼怒川の改修状況について主張していることに照らせば、本件再評価根拠資料が鬼怒川の改修状況を示す資料と評価するべきものであることは明らかといえる。
そして、前提事実(5)のとおり、本件基本方針及び本件整備計画は、鬼怒川の改修計画全体につき、河川法等の法令に沿って河川整備における基本的かつ根本的な事項を概括的に定めているにすぎず、より詳細かつ具体的な改修計画については別途検討されることが予定されていたと考えられることからすれば、本件各事業再評価資料及び本件再評価根拠資料は、本件基本方針及び本件整備計画を前提に本件改修計画の詳細かつ具体的な内容を検討したものであり、本件改修計画の内容を推認させるものとみるのが相当である。(3)以上を前提として本件改修計画の内容をみるに、認定事実(5)及び(6)ウのとおり、鬼怒川の改修に係る経緯・状況と本件各事業再評価資料及び本件再評価根拠資料の内容は、治水安全度を設定した上でより下流の区域から堤防整備を行うなどの点において全体として合致していることからすれば、本件改修計画の内容は、様々な要素を総合的に勘案し、治水安全度の低い箇所を優先しつつ、いわゆる下流原則に基づき、原則として、平成１３年以降、３ｋｍないし２７ｋｍ地点について、治水安全度を１／３０の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０から１／３０未満の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０の規模の洪水に耐え得ないものの３段階に分け、１／３０の規模の洪水を安全に流下させることを当面の目標とし、１／１０の規模の洪水に耐え得ない箇所について下流原則を踏まえつつ堤防整備を行い、これと並行して、用地買収も行うというものであったと推認される。要するに、本件改修計画は、本件基本方針及び本件整備計画を前提に、上記のような治水安全度を設定の上、後述の河川管理における諸制約等様々な要素を総合的に勘案しつつ、治水安全度の低い箇所を優先的に整備することを内容とする計画であったものと認められる。３争点(1)（若宮戸地区の本件砂丘を含む区域を河川区域に指定しなかったことが河川管理の瑕疵に当たるか否か。）
(1)判断の準則
ア国家賠償法２条１項にいう営造物の設置又は管理の瑕疵とは、営造物が通常有するべき安全性を欠いて他人に危害を及ぼす危険性のある状態をいい、このような瑕疵の存在については、当該営造物の構造、用法、場所的環境、利用状況等諸般の事情を総合考慮して具体的、個別的に判断するべきものである。ところで、一般に河川は、管理の開始当初から上記の安全性を有しているものではなく、洪水等の自然的原因による災害をもたらす可能性を内包し、治水事業を経て逐次その安全性を高めていくことが予定されているものであるところ、治水事業については、議会が国民生活上の他の諸要求との調整を図りつつ配分を決定した予算の下で必要性、緊急性の高いものから逐次改修を実施していく他はないという財政的制約、長い工期を要するという時間的制約、流域全体について総合的に調査検討の上、緊急に改修を要する箇所から段階的に、また下流から上流に向けて行うことを要するなどの技術的制約、流域の開発等による雨水の流出機構の変化や治水用地の取得難等の社会的制約が内在するものである。したがって、河川が通常予測し得る水害を未然に防止するに足りる安全性を備えるに至っていないとしても、そのことから直ちに河川の管理について瑕疵があるとすることはできず、河川の備えるべき安全性としては、原則として、上記諸制約の下で施行されてきた治水事業の過程における改修、整備の段階に対応する安全性をもって足りるものとせざるを得ない。そして、河川の管理についての瑕疵の有無は、過去に発生した水害の規模、発生の頻度、発生原因、被害の性質、降雨状況、流域の地形その他の自然的条件、土地の利用状況その他の社会的条件、改修を要する緊急性の有無及びその程度等の諸般の事情を総合的に考慮し、上記諸制約の下での同種同規模の河川の管理の一般水準及び社会通念に照らして是認し得る安全性を備えていると認められるかどうかを基準として判断するべきである（最高裁平成８年７月１２日第二小法廷判決・民集５０巻７号１４７７頁参照）。
イところで、河川の備えるべき安全性が上記諸制約の下で施行されてきた治水事業の過程における改修、整備の段階に対応したものであるとすると、河川管理者には、河川法１条所定の災害の発生を防止するなどの河川管理の目的に照らし、そのような段階的な安全性が損なわれないように適切に河川管理をするべき義務があるというべきである。このことは、改修後の河川についてその河川管理施設等を適切に管理するべきことだけでなく、改修計画を策定した時点で想定された安全性が損なわれないように管理するべきことを含むものと解される。なぜなら、河川の改修計画においては、上記諸制約の下で長期間にわたる治水事業の過程の中で必要性、緊急性の高いものから順に改修が実施されるのが通常であり、一定の治水安全度を有し、改修の優先度が低いとされた箇所については、改修がされるまでの間、その安全性が維持されることが改修計画の前提とされており、また、事後的に当該箇所の安全性が損なわれるようなことがあったとしても、上記諸制約から計画の時期を繰り上げ、又は工事の順序を変更するなどの改修計画の変更を迅速に行うことは容易でなく、未改修の段階でも現状の治水安全度を確保するべきであると解されるからである。


そして、既存の河川管理施設等の治水安全度が損なわれないようにすることは、河川管理者がその権限を適切に行使することにより達成できるものであり、上記諸制約の下で施行される治水事業そのものではないから、この点において河川の管理に瑕疵があるといえるかどうかは、改修計画が格別不合理であるか否かといった基準とは別に、河川管理者に権限が付与されている趣旨・目的に照らし、河川管理者による権限の不行使が不適切であり、それにより河川の備えるべき安全性を欠くに至ったか否かという観点から判断されるべきである。
ウこの点に関し、河川法は、河川区域内の土地について、占用、土石等の採取、工作物の新築等、掘削等を行う場合には河川管理者の許可が必要である旨を定めており、河川管理者は、河川管理に支障を生じさせるような開発行為を制限することができる（河川法２４条ないし２７条）。そのような河川管理者の許否権限が及ぶ範囲である河川区域については、河川法６条１項各号がこれを定めているところ、同１号及び２号が法律上当然に河川区域となる場合を定めるのに対し、同３号は「堤外の土地（政令で定めるこれに類する土地（中略）を含む。（後略））の区域のうち、第１号に掲げる区域（１号地）と一体として管理を行う必要があるものとして河川管理者が指定した区域」と、河川管理者の指定によって初めて河川区域となる場合を定めている。ここにいう「堤外の土地に類する土地」とは、「地形上堤防が設置されているのと同一の状況を呈している土地のうち、堤防に隣接する土地（後略）」をいうものであり（河川法施行令１条１項１号）、同号の「一体として管理を行う必要があるもの」として河川管理者が河川区域に指定するべきか否かについては、河川区域の指定が私権の制約を伴うものであり、地権者との調整を要することなどを踏まえると、河川管理者の合理的な裁量に委ねられていると解される。もっとも、前記イに説示のとおり、河川管理者には、災害の発生を防止するために河川を適切に管理するべき義務があり、そのために上記掘削等の許否の権限が付与され、その権限を行使する前提として河川区域の指定が必要となることからすると、上記河川法の趣旨・目的に照らし、同号の要件に該当する場合には、災害の発生防止の観点から、適切に河川区域の指定がされなければならないものと解される。したがって、特定の土地につき、同号の要件に該当するものと認められ、かつ河川法上の規制が及ばないことにより重大な被害が発生することが具体的に予見できる場合には、私権の制約に優越する利益があることは明らかであるから、特段の事情がない限り、河川管理者には河川区域に指定するべき義務があるというべきである。以上を踏まえると、河川管理者において、上記の場合に当たるものとして特定の土地を河川区域に指定するべきであったにもかかわらず、これを怠ったために河川が備えるべき安全性を欠いて他人に危害を及ぼす危険性のある状態となった場合には、被告の河川管理に瑕疵があるものと解するのが相当である。
以上に述べたところを前提として、被告が本件砂丘を含む区域を河川区域に指定しなかったことが河川管理の瑕疵に当たると認められるか否かにつき、以下、検討する。
(2)本件砂丘を河川区域に指定するべき義務違反の有無ア本件砂丘は「地形上堤防が設置されているのと同一の状況を呈している土
地のうち、堤防に隣接する土地」に当たるか否か
認定事実(2)のとおり、本件砂丘は、若宮戸地区の左岸２４．５ｋｍないし２６ｋｍ地点に存在しており、上流側の端である左岸２６ｋｍ地点付近及び下流側の端である左岸２４．６ｋｍ地点付近は、それぞれ上流及び下流の堤防と接していたから、「堤防に隣接する土地」と認められる。また、山付堤とは、丘陵地と平野部が接する付近で、平野部には堤防が築かれているが、丘陵地部分では丘陵地が堤防としての役割を果たしているものを意味するところ（甲３０）、認定事実(1)、(3)、(5)ア(ｳ)のとおり、本件砂丘は、上流及び下流の堤防と接する地点からほぼ鬼怒川の流形に沿った形状をしており、実態的に堤防のような役割を果たしている地形（自然堤防）として挙げられ、現況堤内地には計画高水位を上回る部分が存在しないが、本件砂丘の地盤高を含むことで現況堤防高が計画高水位を上回るとされ、山付堤として堤防の役割を果たすものと扱われていたことからして、「地形上堤防が設置されているのと同一の状況を呈している土地」に当たるものと認められる。この点、認定事実(6)ウ及び(8)イのとおり、本件砂丘の一部が１／３０の基準に満たない箇所があり、若宮戸地区にも改修計画が存在していたとしても、それにより若宮戸地区が山付堤であったことや被告が本件砂丘に堤防としての役割を認めていたことが否定されるものではない。したがって、本件砂丘は、「地形上堤防が設置されているのと同一の状況を呈している土地のうち、堤防に隣接する土地」に当たると認められる。イ本件砂丘は「一体として管理を行う必要があるもの」として河川管理者が
河川区域に指定するべきであったか否か


(ｱ)前提事実(6)及び(7)のとおり、被告は、現況堤防高に対してスライドダウン評価を行い、最小流下能力を算出することで治水安全度の決定を行っており、現況堤防高の数値は治水安全度を評価する上で重要な指標となるものである。また、前記２のとおり、本件改修計画においては、３ｋｍないし２７ｋｍ地点を含む部分については、治水安全度を１／３０の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０から１／３０未満の規模の洪水に耐え得るもの、１／１０の規模の洪水に耐え得ないものの３段階に分け、１／３０の規模の洪水を安全に流下させることを当面の目標としていた。そして、認定事実(1)及び(5)に照らせば、若宮戸地区の左岸２４．５ｋｍないし２６ｋｍ地点は無堤防区間であり、現況堤内地地盤高が計画高水位を大きく下回っていたが、その治水安全度は、現況堤内地地盤高ではなく、本件砂丘を含む範囲の現況地盤高に基づいて算出され、おおむね１／３０の規模の洪水に耐え得るものと設定されていたから（平成２３年度事業再評価資料において、若宮戸地区は当面の７年の整備区間及びおおむね２０ないし３０年間の整備区間に含まれておらず、本件再評価根拠資料では、本件砂丘のうち一部に１／３０の基準を満たない箇所があると想定され、おおむね２０ないし３０年間で整備する箇所とされたが、反対にそれ以外の箇所は１／３０の基準を満たしていたと認められる。）、被告は、本件砂丘があることを根拠にして、若宮戸地区について、当面の目標である１／３０の規模の洪水を安全に流下させることができる程度の安全性が備わっているものと扱っていたものと認められる。このことは、認定事実(8)のとおり、平成１６年３月当時、若宮戸地区の左岸２４．５ｋｍないし２６ｋｍ地点について、無堤防区間であるとして築堤詳細設計が行われ、地山（本件砂丘）の尾根をベースに設定した堤防法線形が検討されていたこと、２５．５ｋｍないし２６ｋｍ地点の区間の左岸は、背後の地山が高く、計画高水位以上となっていたことを理由に、堤防整備の対象外とされていたこと、また、平成２７年度には、平成２４年には自然堤防の一部が民間開発により掘削されたことを理由に堤防整備について検討されており、本件砂丘を生かした築堤計画や本件砂丘の掘削状況を考慮した堤防整備が検討されていたことなどからも裏付けられる。本件各事業再評価資料においては、認定事実(5)及び(7)のとおり、以上のことを前提として築堤計画や改修の優先順位等が検討されており、若宮戸地区が、平成２３年度事業再評価資料では当面７年間及びおおむね２０ないし３０年間の整備区間に含まれず、平成２６年度事業再評価資料でも、その一部についてのみおおむね２０ないし３０年間の整備区間とされていたから、相当長期間にわたり本件砂丘の現状が維持されることが想定されていたものである。そうすると、おおむね１／３０の規模の洪水を安全に流下させることができる程度の安全性を有していた本件砂丘について、堤防区間と併せて山付堤としてその現状を維持することは、若宮戸地区の治水安全度を維持する上で極めて重要であったというべきであり、これは例え一部において地盤高が１／３０の基準を満たさない箇所があったとしても変わらない。したがって、本件砂丘については、その現状を維持するために、これを河川区域として管理を行う必要があったものと認められる。(ｲ)そして、認定事実(4)のとおり、昭和５５年ころまでの間に本件砂丘は大きく減少していたから、被告において、以後に本件砂丘が掘削等によりさらに損なわれてその尾根がより低くなる可能性は十分に認識することができたというべきであり、また、本件砂丘の掘削等がされ、現況地盤高が計画高水位を大きく下回るなどして（認定事実(1)のとおり、現況堤内地地盤高はいずれも計画高水位を大きく下回っている。）、その治水安全度が１／１０の規模の洪水にも耐え得ないものとなった場合には、当該箇所に築堤されるまでに相当長期間を要することを考慮すれば、その間に１／１０の規模の洪水が発生し、氾濫が生じる蓋然性を具体的に予見できたというべきである。
さらに、被告は、若宮戸地区で氾濫が発生した場合には多数の地域住民らの生命・身体・財産に重大な被害が及び得ることは容易に予見できたものと認められる。このことは、遅くとも平成２６年時には、鬼怒川左岸２５．３５ｋｍ地点が破堤した場合を想定した浸水解析結果である最大浸水深図が存在した（甲４２）ことからも明らかである。
(ｳ)したがって、本件砂丘を含む区域は３号地の要件に該当するものと認められ、かつ、被告には当該土地を河川区域に指定するべき義務があったというべきである。
(3)小括
以上の次第で、被告は、本件砂丘を含む区域を河川区域として指定するべきであったにもかかわらず、これを怠っていたものであり、そのために本件砂丘が掘削され、計画高水位を大きく下回る地盤高となり治水事業の過程における改修、整備の段階に対応した河川が備えるべき安全性を欠いて他人に危害を及ぼす危険性のある状態となったから、若宮戸地区に係る河川の管理については、本件改修計画の格別不合理性（争点(2)）について検討するまでもなく、この点において、河川管理の瑕疵があったものと認められる。４争点(3)（上三坂地区の堤防整備を他の地区よりも後回しにしたものとして、本件改修計画が格別不合理であるといえるか否か。）
(1)判断の準則
前記３(1)に説示のとおり、河川の管理についての瑕疵の有無は、過去に発生した水害の規模、発生の頻度、発生原因、被害の性質、降雨状況、流域の地形その他の自然的条件、土地の利用状況その他の社会的条件、改修を要する緊急性の有無及びその程度等の諸般の事情を総合的に考慮し、上記諸制約の下での同種同規模の河川の管理の一般水準及び社会通念に照らして是認し得る安全性を備えていると認められるかどうかを基準として判断するべきである。そして、既に改修計画が定められ、これに基づいて現に改修中である河川については、改修計画が全体として上記の見地からみて格別不合理なものと認められないときは、未改修部分につき改修がいまだ行われていないとの一事をもって河川管理に瑕疵があるとすることはできないと解するべきである（最高裁昭和５９年１月２６日第一小法廷判決・民集３８巻２号５３頁参照）。そして、鬼怒川は既に改修計画が定められこれに基づいて現に改修中である河川であったことから、以上に述べたところを前提として、本件改修計画が格別不合理なものであったと認められるか否かにつき、以下、検討する。
(2)本件改修計画の格別不合理性の有無


ア前提事実(6)及び前記２のとおり、本件改修計画は、治水安全度を設定した上で、様々な要素を総合的に勘案しながら、３段階に分けた治水安全度のうち低い箇所を優先的に整備するというものである。このような本件改修計画の内容からすれば、治水安全度は優先的に整備をするか否かを決定するに当たり重要な考慮要素であるから、治水安全度の設定自体が不合理であるか否かは、本件改修計画全体が格別不合理であるか否かを検討する上で重要な要素となるものである。そこで、まず、治水安全度の設定が不合理であったか否かについて検討する。
イ前提事実(3)イ(ｲ)のとおり、鬼怒川の平方地点における過去の最大流量は昭和４１年９月の毎秒約３１２６㎥、水海道地点における過去の最大流量は昭和２４年８月の毎秒約３９２７㎥であり、平成元年以降は最大流量が毎秒３０００㎥を上回ることがなかったところ、本件改修計画における４．０ｋｍないし１１ｋｍ地点の治水安全度に対応した流量値は、１／１０規模については毎秒２８５８㎥、１／３０規模については毎秒３５７８㎥であり、１１．２５ｋｍないし２７．２５ｋｍ地点の治水安全度に対応した流量値は、１／１０規模については毎秒３０７６㎥、１／３０規模については毎秒３８６３㎥であって、本件改修計画における治水安全度で想定されている流量値は、過去の水害発生時等の最大流量値を考慮したものであることがうかがわれる。
また、前提事実(6)のとおり、治水安全度は治水経済調査マニュアル（案）に記載された方法により算出された最小流下能力を基に設定されたものであるが、治水経済調査マニュアル（案）は、単に費用対効果分析のみでなく、河川整備基本方針及び河川整備計画の策定・変更の際に行う治水経済調査にも参照されるものであり、治水経済調査マニュアルに記載された堤防の安全性評価の手法はこのような策定・変更においても当然に有用なものと考えられ、実際に、３ｋｍないし３０ｋｍ地点ではこのような手法により設定された治水安全度に沿った改修が進められたのであるから、治水経済調査マニュアル（案）に記載された方法であることのみをもって、不適当な方法により治水安全度が設定されたとはいえない。
ウ他方、前提事実(6)及び(7)のとおり、治水安全度を算出するための最小流下能力は、現況地盤高からスライドダウン評価を行い、スライドダウン堤防高から更に１．５ｍを控除した高さを基礎として算出されており、このような算出方法に従うと、最小流下能力は、現況地盤高から算出される流下能力よりも小さく評価されることになる。この点、認定事実(9)のとおり、利根川水系における過去約８０年間における堤防決壊が起きた３２箇所のうち、２８箇所が堤防越水による決壊であること、堤防の安全性評価において、堤防システムとしての安全性を検討するべきであり、堤防越水は上下流に比べて相対的に低い箇所から発生することが多く、洪水処理能力との関係では堤防の高さから安全性を把握することが重要であるとされていることに照らせば、スライドダウン堤防高ではなく、現況堤防高を基に安全性を把握することも、堤防整備の考え方の一つとしてあり得ないではない。しかしながら、前提事実(4)イ及び認定事実(9)のとおり、利根川水系における過去約８０年間における堤防決壊が起きた事例には、越水による堤防決壊に比べると数自体は少ないが、漏水による堤防決壊が合計４箇所生じていること、越水がない堤防決壊において、パイピングによる場合や堤体内への河川水の浸透により最終的に裏法すべりが発生して堤防が崩壊する場合等が挙げられていること、本件決壊においても、主要因ではないものの、越水前の浸透によるパイピングが本件決壊を助長した可能性を否定できないとされていることなどからすれば、パイピングや堤体内への河川水の浸透等による漏水を原因とする堤防決壊の危険性を全く無視することはできないというべきである。証拠（乙３８）及び弁論の全趣旨によれば、河川管理施設等構造令（案）において、計画高水流量の多さに応じて堤防の天端幅として要求される長さが長くなっており（同構造令６条）、基本的に堤防の法勾配が２割以上の緩やかな勾配とすることとされていること（同構造令７条）に照らせば、パイピングや堤体内への河川水の浸透等を原因とする堤防決壊を防止する観点から、安全性を確保するために堤防に一定の幅があることが要求されているものと認められる。そうすると、堤防整備においては、堤防の高さが重要であるのと同時に、越水以外による堤防決壊を防止する観点からの検討も必要であるというべきである。
このような堤防整備に関する考え方からすれば、現況堤防高を基礎とし、堤防の幅に係る安全性からスライドダウン評価を行った上で最小流下能力を算出し、これにより治水安全度を算出するという方法は、パイピングや堤体内への河川水の浸透等を原因とする堤防決壊に対する安全性を一定程度担保しつつ、越水による堤防決壊に対する対策として堤防の高さを基に安全性を検討したものということができ、治水安全度の評価方法として相応の合理性を有するものというべきである。なお、スライドダウン評価をするとしても、スライドダウン堤防高における堤防幅を前提として評価すれば足り、そこからさらに１．５ｍの余裕高をとる必要はないとの考え方もあり得るところであるが、前記のような安全な堤防整備の観点からすれば、１．５ｍの余裕高を考慮することが格別不合理なものであるとまではいえない。エこの点、証拠（甲４０）及び弁論の全趣旨によれば、上三坂地区の左岸２１．０ｋｍ地点は、平成２３年度の詳細な測量の結果、約２０．９８ｋｍ地点と約２１．４７ｋｍ地点で計画高水位をそれぞれ数ｃｍ下回っており（認定事実(1)（別紙５）によれば、２５０ｍごとの測量結果では、上三坂地区の現況堤防高はいずれも計画高水位を上回っていた。）、また、同地点の現況堤防高として測定された部分の天端幅がかなり狭くなっていたことが認められることからすれば、上記地点について優先的に改修するべき箇所として計画されるべきとの考え方もあり得たところである。


しかしながら、前記のとおり、本件改修計画における治水安全度は、現況堤防高を基礎としつつ、スライドダウン評価を行って堤防の幅に対する安全性を考慮しているから、現況堤防高の天端幅がかなり狭く、いわば堤防としての実力を備えているのがより低い位置の高さと考えるべきであるとすれば、それはスライドダウン評価により考慮されているから、むしろ本件改修計画における治水安全度の設定が合理的なものであることをうかがわせる事情というべきである。また、上三坂地区については、平成２３年度の詳細測量結果が判明するまでは計画高水位を下回る地点は確認されていなかったのであり、同詳細測量結果により判明した計画高水位との差も数ｃｍに止まるものであったから、現況堤防高を考慮しても同地区が一定程度の安全性を備えていたということはでき、他にも被告の設定した治水安全度の低い地点が存在したことや河川の改修については様々な諸制約が存在することなども踏まえれば、特定の時点における上三坂地区に関する改修の時期、順序等が改修計画の格別不合理性を基礎づけるものとはいえない。オ以上によれば、本件改修計画における治水安全度の設定が格別不合理であったということはできない。
(3)実際の改修状況
ア次に、実際の改修状況に照らして検討するに、認定事実(7)のとおり、必ずしも下流原則に則っていない箇所や治水安全度の低い箇所を優先していない箇所が存在するが、前記３(1)アに説示のとおり、河川の改修には諸制約が存在するのであるから、改修計画の趣旨に反しない限り、その時点における状況に応じて柔軟に対応することも想定されているものというべきである。実際、治水安全度の低い順に堤防整備等を行わなかった箇所については、橋を架ける計画に伴い行ったことや下流区域における全体的な地盤沈下に伴い治水安全度が変化したが、それ以外の状況に変化がないことなどを理由とするものであり、改修計画の趣旨に反するものであったとまでは認められない。
イまた、前提事実(2)ウ(ｲ)のとおり、鬼怒川の上三坂地区の１１ｋｍないし２１．０ｋｍ地点までの区間については、右岸側は基本的に台地になっていたのに対し、左岸側は鬼怒川と小貝川に挟まれた盆状の後背湿地で、上流側から下流側にかけて縦長で地盤高が少しずつ低下していく細長い凹み状の低地の地形（谷底平野）となっており、この低地の最下流部に水海道地区の市街地が広がっていたことからすれば、上三坂地区周辺においては、右岸よりも左岸で堤防決壊等が発生した場合の被害が大きかったことがうかがわれ、このことは、左岸を優先する考慮要素にはなり得る。また、上三坂地区の本件決壊が発生した地点は、治水安全度が１／１０未満の規模の洪水に耐え得ない部分を含んでいたのであり、同地点付近において決壊が生じた場合の被害状況を想定した報告書も存在することからすれば、同地点を優先する考慮要素がなかったとはいえない。
しかしながら、前提事実(4)イ及び認定事実(6)ウのとおり、上三坂地区で本件決壊が発生したのは左岸２１．０ｋｍ地点付近であったところ、同地点よりも下流に治水安全度が同程度の箇所が複数存在していたのであり、下流原則に則ると上三坂地区をより下流の箇所に優先する必然性はなく、実際、基本的に下流の治水安全度の低い箇所が多く整備されており、本件改修計画に沿った改修整備が行われていたものである。また、鬼怒川の改修は、治水安全度のみでなく、用地買収の状況や前記のような流域の状況の変化も考慮して進められてきたものであり、下流原則と治水安全度等の優先度を踏まえつつ、できる箇所から堤防整備を進めてきたものといえるから、そのような改修状況が本件改修計画の格別不合理性を基礎づけるとはいえない。ウ加えて、上三坂地区の左岸２１．０ｋｍ地点における洪水位は、計画高水位を約２０ｃｍ上回るものであり、本件氾濫発生当時の雨量、水流量、過去の水害発生時の状況との比較等の観点からしても、本件の降雨が異例の雨量、水流量、水位であったことは明らかである。完成堤防と同等の安全性をより早期に備えることが望ましいことはいうまでもないが、前記のとおり、河川の改修については様々な諸制約が存在することに照らせば、改修中の河川である鬼怒川について、当時の改修段階において求められていた安全性を欠いていたとは認められない。
(4)以上の次第で、この点において、本件改修計画が格別不合理であったとまではいうことはできず、本件決壊の発生につき、河川管理の瑕疵があったものとは認められない。
５争点(4)（被告が賠償するべき損害の範囲）
(1)被告の河川管理の瑕疵と相当因果関係のある損害を被った原告の範囲ア以上に説示のとおり、若宮戸地区における本件溢水については、被告において本件砂丘を含む区域を河川区域として指定するべきであったにもかかわらずこれを怠った河川管理の瑕疵があり、他方、上三坂地区における本件決壊については、本件改修計画が格別不合理であるということはできず、被告において河川管理の瑕疵があったとはいえない。したがって、被告は、国家賠償法２条１項に基づき、原告らの主張する損害のうち、若宮戸地区に係る河川管理の瑕疵と相当因果関係のある損害の限度において、これを賠償するべき責任を負うものというべきである。
イ次に、前提事実(4)アのとおり、本件溢水が発生した若宮戸地区の痕跡水位はＹ．Ｐ．２２ｍであり、太陽光発電事業者による掘削により、掘削箇所である左岸２５．３５ｋｍ地点付近の現況地盤高がＹ．Ｐ．１９．７ｍ程度となり、まさに当該掘削箇所において本件溢水が発生したものであって、仮に被告が本件砂丘を河川区域に指定し、掘削により現況地盤高が洪水位を大きく下回ることを防止できていれば、浸水被害の程度及び範囲が相当程度小さいものになっていたと認められる。この点、本件溢水が発生した左岸２５．３５ｋｍ地点付近はもともと本件砂丘を含めても現況地盤高が計画高水位を約１ｍ下回っており、洪水位も若干下回っていたから（別紙７参照）、たとえ本件砂丘が掘削されていなくても一定程度の溢水が発生した可能性は否定できないが、若宮戸地区においては破堤には至らなかったことからすれば、本件砂丘が保全されていた場合には浸水被害の程度及び範囲が相当程度小さいものになっていたものと優に推認されることから、このことによっても、本件溢水と浸水被害との間の相当因果関係は否定されない。以上によれば、若宮戸地区での本件溢水により浸水被害を受けたと認められる原告については、同地区に係る被告の河川管理の瑕疵によって損害が生じたものと認められる。


ウそこで、若宮戸地区に係る河川管理の瑕疵により浸水被害を受けたというべき原告の範囲について検討するに、証拠（甲１０、甲損４、甲損６、甲損１１、甲損１３、甲損１８ないし２０）及び弁論の全趣旨によれば、本件氾濫発生当時、原告Ｘ７（原告番号４－１。以下「原告Ｘ７」という。）、原告Ｘ８（原告番号４－２。以下「原告Ｘ８」という。）、原告Ｘ１１（原告番号６。以下「原告Ｘ１１」という。）、原告Ｘ１８（原告番号１１－１。以下「原告Ｘ１８」という。）、原告Ｘ１９（原告番号１１－２．以下「原告Ｘ１９」という。）、原告Ｘ２０（原告番号１３。以下「原告Ｘ２０」という。）、原告Ｘ２６（原告番号１８。以下「原告Ｘ２６」という。）、原告Ｘ２７（原告番号１９。以下「原告Ｘ２７」という。）、原告Ｘ２８（原告番号２０－１。以下「原告Ｘ２８」という。）、原告Ｘ２９（原告番号２０－２。以下「原告Ｘ２９」という。）の住居所及び主たる事業所は若宮戸地区にあり（以下、若宮戸地区に住居所又は主たる事業所がある原告らを「若宮戸地区原告ら」と総称する。）、それ以外の原告らの住居所は上三坂地区及び水海道地区にあったことが認められる（具体的な所在地は別紙８の原告番号に対応する番号が付された地点である。）。そして、証拠（甲２７、甲５０）及び弁論の全趣旨によれば、上三坂地区の左岸２２．０ｋｍ地点で堤防が決壊した場合を想定した浸水解析結果では、上三坂地区及び水海道地区の原告らの住居所が浸水範囲に含まれているが、若宮戸地区原告らの住居所又は主たる事業所は含まれていないこと、上三坂地区は若宮戸地区の下流側に位置し、一般に浸水地域は下流側に広がると考えられることからすれば、若宮戸地区原告らは同地区での本件溢水により浸水被害を受けたものと認められるが、上三坂地区及び水海道地区に住居所を有する原告らは、本件溢水だけではなく、上三坂地区での本件決壊をも原因として浸水被害を受けたものと認められ、上記原告らについて、仮に本件溢水がなければ同程度の浸水被害を受けることはなかったと認めるに足りる証拠はない。そうすると、若宮戸地区での河川管理の瑕疵と相当因果関係のある損害が生じたと認められる原告は、若宮戸地区原告らに限られるというべきである。
(2)そこで、本件氾濫によって若宮戸地区原告らに生じた損害について、以下、検討する。
ア原告Ｘ７（原告番号４－１）の損害
(ｱ)避難生活による積極損害                 ６万４０００円証拠（甲損４の１・９、原告Ｘ８本人）及び弁論の全趣旨によれば、原告Ｘ７は、本件氾濫当時８２歳であり、常総市C所在の居宅において、妻である原告Ｘ８と居住していたところ、本件氾濫によってその住居が浸水したことにより、原告Ｘ８とともに本件氾濫の発生した日からつくば市内のホテルに４泊し、宿泊費用合計６万４０００円を支払ったことが認められる。
(ｲ)住宅の被害                     ７１万６８３９円ａ住宅補修費用                   ７１万６８３９円証拠（甲損４の１・３・８、原告Ｘ８本人）及び弁論の全趣旨によれば、原告Ｘ７は、常総市長から、上記居宅（建物は原告Ｘ８所有であるが、原告Ｘ７が世帯主とされ、原告Ｘ８と同居していること、同原告は住宅補修費を請求していないことから、これを原告Ｘ７の損害として認める。）につき半壊との認定を受け、本件氾濫による自宅修理費用として７１万６８３９円を支出したことが認められる。なお、原告Ｘ８の本人尋問における供述中には、ドアの修理費用として上記費用の他に３５万円程度かかったとの供述部分があるが、これを裏付けるに足りる的確な客観的証拠がない。
ｂ住宅の片付け・清掃費用                    ０円これを裏付けるに足りる的確な客観的証拠がない。
(ｳ)家財の被害                   ３１６万２５００円証拠（甲損４の１・３・１０、原告Ｘ８本人）及び弁論の全趣旨によれば、本件氾濫によって上記居宅の母屋が床上４０ないし５０ｃｍまで浸水し、建具、家具、家電製品、畳等の生活用品を廃棄したことにより、原告Ｘ７に家財の被害による損害が生じたことが認められる。そして、本来、原告において損害の発生及びその額を個別具体的に立証することを要するが、河川からの流入水により浸水被害を受ける家財は多種多様であり、かつ、その広範囲に及ぶことが想定されるから、個別の家財の種類、形状、金額等を正確に記録した資料を有していないことはある程度やむを得ないというべきである。また、浸水被害発生後の再取得時の領収書等を保管しておくことはさほど困難ではないと思われるが、いずれにしても、上記領収書等のみにより多種多様かつ広範囲に発生する家財の被害全体を評価することは困難であることに照らせば、このことによっても、原告らの損害額の立証の困難性は左右されない。このような事情を考慮すれば、原告Ｘ７の家財の被害による損害額は損害の性質上その額を立証することが極めて困難であるものというべきであり、民事訴訟法２４８条により、相当な損害額を認定するのが相当である。
そこで、原告Ｘ７に係る相当な損害額について検討するに、まず、別紙３（甲損２の２）記載のとおり、国税局・税務署が作成した資料である「大雨等の災害により被害を受けられた方へ(所得税及び復興特別所得税の全部又は一部の軽減)」（以下「国税局資料」という。）は、災害によって住宅や家財等に損害を受けた場合の確定申告において、所得税及び復興特別所得税の全部または一部を軽減するための方法を記載したものであり、住宅や家財の被害について合理的な推計を前提に課税上有利な方法を選択することを認めたものであって、同資料の別表が世帯毎での平均的な家財額を前提に減価償却や被害割合等を考慮しており、これらの数値自体が不合理であるというべき理由はないことに照らせば、同資料の別表に基づき原告らの損害を算定することは、相応の合理性があるというべきである。ただし、浸水による被害割合について、実際の被害状況を別途個別的に認定できる場合には、それによるのが相当である（家財の被害について以上に述べたことにつき、以下、各原告について同じ。）。