旧労基法や安衛法の直接的な適用対象は，労基法上の労働者とはいえるものの，国賠法１条１項適用上の保護範囲であるか否かはこれとは別個の問題というべきであり，行政取締規定・刑罰規定等の性質を有する安衛法等について，監督行政や罰則適用の場面では，労基法上の労働者を直接の適用対象と解するとしても，国賠法１条１項の適用に当たっては，安衛法等の文言のみに拘泥することなく，法律の制定経過，関連法令の趣旨・目的等も考慮して，建築現場で建築作業に従事する一人親方又は零細事業主であり，労働者には該当しない者（以下「一人親方等」という。）が損害賠償の保護範囲に入るか否かを検討するべきである。
⑵旧労基法及び安衛法の趣旨・目的
以下のとおり，被告国の規制権限の根拠法令である旧労基法及び安衛法は，そもそも直接の雇用関係を前提とする事業者（使用者）に対する規制にとどまらず，注文者や元請事業者，製造業者等直接の雇用関係にない者への規制を行うことも含まれている。また，安衛法は，労働災害に密接に関係のある災害の防止についても配慮することを定めている。さらに，被告国は，労基法及び労災保険法制定当時から，一人親方について労働保護法の救済の対象と認識し，一人親方に労災保険法を擬制適用する運用を行っていた。したがって，旧労基法及び安衛法による規制の保護対象は，事業主に雇用された労働者に限らないというべきである。
ア旧労基法は，「工場ないし設備」から生じる工場内外の危害を防止することを目的とした工場法を前身としており，旧労基法４２条に「労働者」との文言はなかった。そして，旧労基法から派生した安衛法も，直接の雇用関係のみを前提とする規制では，労働過程に伴う災害を的確に防止することができない現状にあることを踏まえ，労働基準法と相まって，「職場における労働者の安全と健康を確保するとともに，快適な作業環境の形成を促進することを目的」（安衛法１条）とする独立法として制定された。また，安衛法１条は，平成４年の改正により，その目的を「快適な職場環境の形成」を目的とするものへと改正されたところ，これは職場の安全衛生水準の向上のためには，作業環境のみならず，その従事する作業や職場で使用する施設・設備等を含めて職場環境全体を快適なものとしていく必要があるとして，より広く高次の概念として「快適な職場環境の形成」と改正したものであり，それによって保護される者は必ずしも労働者に限らず，労働者に準じて，労働者と同様に職場での作業に従事する者の保護をも予定しているといえる。上記の趣旨は，安衛法２７条２項に明示的に規定されている。安衛法は，２０条以下において，「労働者の危険又は健康障害を防止するための措置」について各種の規定を定めている所，同法２７条２項は，労働者の危険又は健康障害を防止するための厚生労働省令を定めるに当たっては，公害その他一般公衆の災害で，労働災害と密接に関連するものの防止に関する法令の趣旨に反しないように配慮しなければならない旨規定するものであり，安衛法が，全体として，労働災害と密接に関連する災害を防止する趣旨をもその目的に含むことを示している。
また，旧安衛則や旧特化則には，労働者の危害防止に限定されない粉じんの飛散防止措置などの近隣被害の防止をも目的とする規定が含まれているところ，これは，職場の労働者のみならず，労働災害と密接に関連する一般公衆の災害も防止することが安衛法の趣旨目的に含まれているからこそ，このような定めをしたものにほかならない。
イ安衛法３条２項は，原材料の製造者等がその使用過程（作業過程）における災害の防止に努める責務を負う旨を定めており，そこでは直接の雇用関係は全く予定されておらず，広く機械の危険や原材料の有害性から，これらを利用する作業従事者の安全を確保しようとしているものである。また，安衛法２９条，３０条は，直接的な使用従属関係がない元請にも労働災害防止措置を求めるものである。これは，重層下請関係にある建設業においては，末端の下請負人や労働者が自ら安全を確保することが困難であるから，元方事業者に安全対策措置を義務付けているものにほかならず，安衛法自身が，下請負人等だけでは，建築現場の安全対策が十分に実施できないことを想定しているといえる。
さらに，安衛法３１条は，請負人が労働者を使用する場合には，請負人に建築物について管理権がないため，事業者である請負人ではなく注文者に建設物等が使用される作業過程において災害の防止に必要な措置を講ずる義務を負わせるものであり，同条も，直接的な使用従属関係がなく雇用関係が成立していない場合でも安衛法の規制を及ぼす趣旨であることを示すものである。
⑶労災保険法での一人親方等の取扱い
戦前からの沿革を持つ我が国の労働保護法制は，戦後，旧労基法及び労災保険法が一体として成立し，その後，旧労基法の「第５章安全及び衛生」部分は，安衛法として単独立法となった。したがって，労基法，労災保険法，安衛法は，一体的に解釈運用されてきたものであり，労災保険法について被告国が一人親方等をどのように位置づけて運用してきたかは，重要な要素となる。被告国は，昭和４０年の労災保険法改正による労災保険特別加入制度の導入前から，一人親方等について，労災保険法の擬制適用を認めていた。すなわち，昭和２２年１１月１２日付け基発第２８５号「土木建築労働者についての労働者災害補償保険法適用に関する件」は，土木建築事業に従事する一人親方について，その実態は一般労働者と同様自ら労務に従事するものであるから，業務上災害を被る危険に曝されているものであるとして，労災保険法による保護を受けるものとし，その後の通達により，大工，左官，とび職，屋根ふき工，塗装工，建具工，電工等の一人親方について，労基法適用労働者と同様に労災保険法が擬制適用されてきたものである。被告国が，一人親方に対し，上記のような労災保険法の擬制適用を採用したのは，昭和６年に制定された労働者災害扶助法において，労働者ではない労働者の代表者又は親方も，自己もまた作業に従事する者であるときは労働者に加えられるべきであると解釈されていたためである。そして，その後，昭和４０年の労災保険法の改正により，労災保険特別加入制度が導入されて立法的解決が図られたのである。以上のとおり，被告国の一人親方に対する上記のような労災保険法の取扱いや行政運用は，少なくとも国賠法上の保護対象範囲に一人親方等が含まれると解釈する根拠となるものである。
⑷安衛法５５条及び５７条の沿革及び趣旨・目的


ア安衛法５５条は，重度の健康障害を生じる物の製造等の禁止を定めているところ，同条は，戦前の「黄燐燐寸製造禁止法」（大正１０年法律第６１号）を吸収した旧労基法４８条の規定を承継した規定である。旧労基法４８条の適用範囲については，旧労基法８条の適用事業におけ又は事業所に使用される同法９条の労働者に限定されるものか否か問題となっていたところ，同法４８条が，工場法の適用工場に限らず全ての者を対象としていた戦前の「黄燐燐寸製造禁止法」を引き継いで制定されたという立法経緯や，有害物質を取り扱う作業過程に着目した保護規定であることから，同条の保護対象は，労働者に限定されるものではなく，労働者と同じ作業に従事している労働者に準じる者をも保護することを予定しているといえ，これは，被告国が，昭和３４年１１月２５日付け基発第８００号通牒をもって発出した「労働基準法第四十八条の有害物を指定する省令の施行について」において，形式的には労働者とはいえない家内労働者に適用があるとの解釈を示していることからも明らかである。そして，安衛法５５条が旧労基法４８条を引き継いだ規定であり，旧労基法４８条の趣旨目的や適用範囲に関する解釈を引き継いでいるといえる。
したがって，被告国の安衛法５５条違反の違法行為についての国賠法１条１項適用上の保護範囲については，上記立法の経過も踏まえて解釈すべきであり，保護範囲に労働者のみならず一人親方等も含まれると解釈すべきである。
イ安衛法５７条は，労働者に健康障害を生ずるおそれのある物を容器に入れ，又は包装して，譲渡等をする場合について，容器又は包装への警告表示を義務付けるものである。同条及び安衛法５５条を含む安衛法「第５章機械等並びに危険物及び有害物に関する規制」は，安衛法制定にあたっての重要な施策であり，危険物及び有害物について，製造・流通段階で，製造業者等を対象として規制するものであって，第４章の事業者を対象とする労働災害防止措置の義務付けとは独立した関係にあるものである。また，そもそも，有害物であるか否かを知らされなければ，労働者のみならず，一人親方等も有害物から身を守る術をもっていないのであり，これらを労働者に使用させる事業者も，適切な情報提供がなされなければ，万全の安全配慮義務を履行することはできないからこそ，安衛法５７条は，製造・流通段階でその有害性を表示し，有害物から回避する機会を提供すべきとしているのであり，さらに，安衛法は，同条の違反について重い罰則を課すものであり，事前規制として重視しているものである。
したがって，安衛法５５条と５７条は，第５章として一体に解釈されるべきであり，上記アのとおり安衛法５５条の前身である黄燐燐寸製造禁止法や旧労基法４８条が労働者以外を広く保護していた趣旨を含めて解釈すべきである。
⑸我が国の建築現場の実態を踏まえれば，被告国が作業環境改善措置に関する規制権限を行使すれば，一人親方等の生命・健康の安全も確保されたこと我が国の建設業では，ゼネコン等の元請事業者は，労務コストの低減や安全管理責任等の事業者の責任を免れるために建設業の下請化・外注化を進め，その結果，重層下請構造が形成されてきた。そして，このような重層下請構造においては，工務店等の下請業者に雇用された労働者のみならず，一人親方等も必要不可欠な建設業の労働力とされている。
建築現場においては，多種多様な職種の労働者や一人親方等といった多様な就労形態の建築作業従事者が，混在しながら同一の建築作業工程に従事することにより，建築物が完成するのであり，一人親方等も，職務上，建築現場に継続的に滞在して，その担当する建築作業に従事することが必要不可欠である。しかも，建築現場において対象の石綿含有建材が使用されたため，労働者のみならず，一人親方等が，建築現場における作業の過程で，石綿含有建材から発生・飛散する大量の石綿粉じんに曝露し続けることを余儀なくされた。その結果，多数の一人親方等が，石綿肺，肺がん，中皮腫等に罹患することとなった。このように，一人親方等と労働者とは，雇用契約関係の有無という形式的な点に違いがあるだけで，いずれも重層下請構造の末端に位置付けられた労働力であり，職務上，建築現場に滞在して建築作業に従事する必要があることに変わりはない。よって，一人親方等という単なる就労契約形態の際に基づいて建築作業従事者の石綿被害の救済に差異を設けることは，全く実情に合致しないといえる。
そして，建築現場においては，雇用された労働者はもちろん，末端の下請けや孫請けとされている一人親方等が，自らの建築作業現場の作業環境を改善することは不可能であり，作業環境を改善することができるのは，元請事業者等にほかならない。そして，建築現場における作業環境を改善しなければ，建築作業従事者の石綿曝露を防止することはできず，作業環境が改善されれば，雇用された労働者だけではなく，一人親方等も石綿曝露から保護されることは明らかである。
よって，被告国は，雇用された労働者との関係だけではなく，一人親方等との関係においても，省令制定権限を適時かつ適切に行使して，建築現場の石綿粉じんを抑制するための作業環境改善措置を講じる義務を負っていたというべきである。
⑹小括
以上によれば，職務上，石綿を扱う建築作業現場に一定期間滞在することが必要であることにより建築現場の粉じん被害を受ける可能性のある者も，旧労基法及び安衛法の規制権限不行使による国賠法１条１項に基づく損害賠償の保護範囲に含まれるものと解するべきである。
そして，我が国の建築現場の実態を踏まえれば，労働関係法令に基づいて建築現場における石綿粉じん発生を防止・抑制するための規制権限が適時かつ適切に行使されていれば，建築現場に継続的に留まって建築作業に従事する一人親方等の生命・健康も保護されるのである。
よって，被告国は，石綿粉じんに関する建築現場の作業環境改善措置を目的とする規制権限の不行使については，一人親方等との関係においても，国賠法１条１項に基づく損害賠償責任を負うというべきである。
（被告国の主張）
１規制権限不行使の国賠法上の違法性の判断基準と考慮要素⑴法令に基づく裁量的規制権限については，原則として作為義務は生じないが，その権限を定めた法令の趣旨，目的や，その権限の性質等に照らし，その権限の不行使が問題とされている当時における具体的な事情の下において，権限を行使しないとした判断が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められる場合には，裁量権の逸脱又は濫用として，例外的に規制権限行使の作為義務が認められ，権限不行使は違法となる。


⑵被告国が既に講じている規制措置（複数の措置が講じられている場合はそれらを総合考慮する。）が，法の目的等に照らして許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるか否かを判断するに当たっては，既に講じられている法令による規制が遵守されていないこと（規制の不遵守）と，法令による規制が不備であること（規制の不備）とは明確に区別されなければならない。すなわち，労働者保護のために一次的かつ最終的な責任を負うのは事業者であるところ，既に法令による規制が講じられている場合，事業者はその規制を遵守すべき立場にあることからすると，このような場合に被告国に規制権限不行使の違法が認められるためには，それらの既存の規制措置が設けられても，それを事業者又はその指示を受けた労働者が遵守することが客観的に困難であるなど，遵守しないことに無理からぬ事情があるか，又は規制措置を遵守したとしてもなお被害の発生を防止することができないような事情があるため，更なる規制権限を行使する必要があり，かつ，それを行使しないことが法の目的等に照らして許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められることが必要である。
⑶また，規制内容の改定に当たる公務員は，その時々の知見及び労働環境の実態等に鑑み，様々な事項を多角的に検討した上で，労働者の健康障害の防止のための実効性及び実現可能性のある規制内容を総合的に検討するのであるから，規制内容の改定には相応の時間を要する。したがって，被告国の規制措置が法の目的等に照らして許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるか否かの判断に当たっては，各種規制措置を総合的に考慮した上，規制内容の改定に当たり相応の時間を要することも適切に考慮すべきである。本件においては，安衛法等の趣旨，目的及びこれに基づく規制権限の性質等を踏まえて事実関係を評価しなければならないところ，労働者の健康障害の防止は様々な対策を組み合わせて総合的に行われるものであるから，被告国が採用した石綿粉じん曝露防止対策が著しく合理性を欠くと認められるか否かの判断に当たっては，一般的な粉じん対策も含め，その対策全体を総合的に評価して判断されるべきである。また，安衛法等は，事業者が一次的かつ最終的な責任を負うことを前提に，全国一律に事業者が最低限遵守すべき基準を定めたものであり，被告国が定めた規制を遵守することにより全ての労働者の健康障害の発生を防止することを趣旨，目的とするものではないから，安衛法等に基づく規制権限の不行使が著しく合理性を欠くか否かの判断に当たっては，これらの点にも十分な配慮がされなければならない。
２医学的知見の形成・確立について
⑴医学的知見の形成・確立に関する総論的主張
ア医学的知見の形成・確立の必要性
特定の規制権限を行使すべき法的義務（作為義務）があるというためには，当該規制権限を行使すべき必要性が基礎付けられなければならないから，少なくとも権限の不行使が問題とされた当時，規制権限を行使する立場にある公務員が，被害発生を予見することが可能であったといえることが必要である。この予見可能性は，あくまで国賠法上の違法性の判断要素として考慮されるものであるから，当該公務員の主観的な認識や認識可能性によってではなく，規制権限を行使する立場にある公務員の権限の性質等を踏まえ，結果発生の危険性の程度との関係で客観的にその有無が判断されるべきものである。そして，そもそも被害や危険性の防止措置の一次的かつ最終的な責任を負うのは事業者や企業であり，被告国の規制権限行使は，事業者や企業の責任を前提として二次的かつ後見的役割を果たすものであること，被告国の規制権限は，規制対象者の権利・利益を制限するものでもあることなどに鑑みれば，規制権限の行使の作為義務を基礎付けるに足りる予見可能性があるというためには，少なくともその権限行使が合理的根拠をもって正当化できるだけの科学的な知見が形成・確立されていることが必要である。
イ医学的知見の形成・確立の判断時点
石綿の危険性は，石綿の産業利用が始まった当初から認識されていたものではなく，専門家らによる研究の進展に伴って徐々にその危険性が認識されてきたものであるから，被告国の過去における石綿産業に対する規制権限等の不行使が原告らとの関係で国賠法上違法となるか否かを判断するに当たっては，原告らが被告国の作為義務違反を主張する過去の時点の視点に立って，その当時の石綿による健康被害に関する医学的知見の到達状況がどのようなものであったかを検討する必要がある。
すなわち，被告国が一定の疾病の発生を予防するために規制権限等を行使するためには，その権限行使を基礎付ける根拠となるような疾病の発生原因等に関する医学的知見が成立していたことが必要であり，これを本件についてみると，原告らは，石綿粉じん曝露による疾病として石綿肺，肺がん及び中皮腫を主張しているから，被告国の規制権限不行使が違法であるというためには，その前提として，規制権限の不行使が違法とされる時点において，石綿粉じん曝露により石綿肺，肺がん及び中皮腫が発症することについての医学的知見が形成・確立されている必要がある。
ウ医学的知見確立の前提としての段階的検証の必要性ある特定の要因と特定の疾病との間に因果関係があるという医学的知見が形成・確立されるまでには，①まず症例報告やある地域などで事例が多いといったような現象が観察され，②その後に，そうした報告が複数となり，③これらの研究報告から一定の原因群と疾病との間に有意な関連があるか否かを記述的研究（観察研究）で確認し，当該要因と疾病との関係についての仮説が立てられることになり，④その仮説を検証・追試するため，様々な条件の下にデザインされた疫学研究が実施され，⑤その結果，一定の条件の下において当該要因と特定の疾病との間に有意な関連があることなどが複数の疫学研究で確認されて仮説の正しさが検証される，といった各段階が踏まれる。そして，これによって次第に当該要因と当該疾病の発症との間の因果関係について医学的知見が確立したものとなっていくことになる。このように，医学的知見が成立するためには様々な研究の積み重ねによる仮説の検証・追試という試行錯誤の過程があるのであり，結論が最初から当然に見通せるものでもなく，知見が成立する過程での様々な見解や調査結果の中には，結果として誤りであったものも数多く存在するのである。よって，一時点における特定の疫学研究の要因と特定の疾病発生との間に統計的に優位な関連性が認められ，かつ，当該疫学研究のデザインが緻密に計画されているというだけで，当該疫学研究により示された特定の要因と特定の疾病との間に因果関係が認められるということはできない。被告国が規制権限等を行使するに当たっても，以上のような医学的知見を得るまでの過程を踏まえれば，一時点において特定の症例報告，調査研究の結果や見解があったからといって，その検証・追試が十分されていなければ，特定の要因と特定の疾病の発生との間に因果関係が認められるということはできず，これらの結果や見解をもって被告国の規制権限の行使が合理的根拠をもって正当化できるだけの科学的な知見が形成・確立したということはできない。
エ因果関係の判断基準


ある疫学研究の結果から，一定の要因と疾病発症との間に統計的に有意な関連が確認される場合に，これが因果関係を示すものか否かを判断するためには，他の対象集団について積み重ねられた種々の疫学研究の結果も踏まえ，多角的な観点から総合的に判断する必要があるところ，このような判断から恣意性を排除し，その判断の結果に客観的な妥当性を持たせるため，因果関係の有無を判断する基準が示されている。具体的には，①関連の一致性（異なった研究方法，対象集団及び地域で実施された研究において，繰り返し同じ結果が得られていること），②関連の強固性（ある疾病と発生要因とうたわれるものの関連の強さ），③関連の特異性（仮説としての発生要因と結果との間に必要条件，十分条件の関係があること），④関連の時間性（要因への曝露が疾病の発生の前に起こっていること），⑤関連の整合性（生物学的知見，臨床医学的知見等の疫学以外の知見と矛盾がないこと），⑥生物学的勾配（量―反応関係のこと），⑦説得性（認められた関係が現在の生物学的常識に照らして矛盾しないこと），⑧実験（人間集団の観察によって認められた関連が，動物実験によっても認められること），⑨類似性（観察された関連が既に因果関係として認められているような関連とよく似ていること）という各要件に基づいて判断するというものである。
オ現在の知見を前提に過去の知見を論じるべきではないこと本件における規制権限等不行使の適否は，現在の知見ではなく，あくまで当該規制が問題とされる当時の知見に基づいて判断されるべきものであるが，知見の確立した現在から過去の一時点における知見の集積状況を検討するという判断過程の性質上，常に現在の知見と過去の知見とを混同するおそれがあるから，過去の研究報告に対する評価には十分な慎重さが要求されるというべきである。
原告らは，現在の石綿肺や肺がん性に関する医学的知見を前提に，当時はそれが正しい推論か否かの評価が定まっていなかった報告についても，当時からそれが正しい推論であることが判明していたかのような前提で主張しているのであり，このような主張は，過去の報告等に関する当時の評価を検討する態度として，明らかに誤っているというべきである。
⑵石綿肺に関する知見
ア昭和１５年以前における海外の情報
戦前の世界及び我が国の社会状況，出版状況等は現在とは大きく異なっており，特に我が国では，海外渡航をするにも制限があった上，通信手段も限られていたのであるから，諸外国の研究報告等の発表を把握・入手すること自体が困難であり，入手できたとしても，それらは外国語で書かれているため，その内容を理解することにも多大な労力を要したと考えられる。また，そうした諸外国の研究報告等が我が国に伝わるかどうかは，その研究報告等が当該国においてどの程度の社会的注目の対象になっていたかということや，その問題に対し我が国においてどの程度の社会的関心が向けられていたかということによっても左右されるものであるところ，我が国においては，石綿の使用開始時期及び産業利用の本格化の時期は先進諸外国より遅く，それに伴って石綿産業従事者の健康被害に関する問題の発生も，石綿の産業利用が進んでいる先進諸外国に比べ遅かったのであり，戦前の我が国においては，石綿作業従事者の健康被害に関する問題が重要視されるべき社会的状況は存在しなかった。したがって，当時，先進諸外国において上記問題についての研究報告がされても，これらの研究報告が，我が国に広く伝えられるような状況にはなく，国内の一部の論文に一部引用されているなど，断片的な紹介にとどまっていた。原告らが先進諸外国の研究報告等を我が国に伝えた国内の文献として挙げる昭和６年の大西清治の「石綿塵と結核」及び昭和９年の内務省の労働保護資料「職業病及硅肺に關する資料」を見ても，大西文献では，ミアウェザーの報告さえ正しく理解されていない。また，昭和５年（１９３０年）に開催された第１回国際けい肺会議については，そもそも我が国は出席しておらず，上記労働保護資料でも，石綿肺の症例報告があることが指摘されるのみで，石綿の吸入と石綿肺発生との因果関係を示す具体的知見は記載されておらず，むしろ，石綿肺の診断についてけい肺と同様の立証方法を用いるべきとされ，具体的な健康影響についても十分に明らかにされていないとされていることからすれば，石綿肺の確定診断は確立しておらず，石綿粉じんについて他の粉じんと異なる有害性があるとの知見が海外においても未だなかったことがうかがわれる。他方，昭和１３年（１９３８年）に開催された第２回国際けい肺会議には，我が国の代表者が参加していたものの，同会議の討議内容も，専らけい肺についてであり，石綿肺についての討議が行われた事実は認められない。
したがって，原告らが指摘する海外の戦前の研究報告等については，その発表に伴って当然に我が国にその内容が伝わったと断定することはできず，これにより我が国において石綿肺に関する医学的知見が得られたとは認められないから，これらを根拠として戦前の我が国において石綿肺に関する医学的知見が確立していたとはいえない。
イ昭和１５年以前の国内の文献及び昭和１５年保険院報告原告らが指摘する我が国の昭和１５年以前の論文・文献等に，欧米諸国における昭和１５年以前の研究報告等が断片的に引用されていたとしても，その内容自体がその当時の我が国において石綿肺に関する規制権限等行使を義務付ける根拠となるような医学的知見が確立していたことを示すものではない。
また，助川らの調査は，石綿肺の症例を報告する単なる実態調査にすぎず，これをもって，当時，我が国における石綿曝露と石綿肺との間の因果関係に関する医学的知見が確立していたとはいえない。すなわち，助川らの調査は，あくまで一つの地域に限定した疾病の発生状況を一定の診断基準を設け，当時可能な検査手段を用いて記述したにとどまり，その報告内容が国内全体に当てはまるのかどうか，他の粉じん曝露を受けた労働者の疾病発生状況と比較してそれが多いのかなどについての検証がされておらず，因果関係の判断基準である関連の強固性，一致性，特異性の要件を検討していないものであるから，石綿肺についての症例の報告があったにすぎないという評価にとどまらざるを得ないものである。また，同調査は，もともと石綿肺の解明を目的として開始された調査ではない上，調査にとって重要なエックス線投影の技術も未熟であり，当時の石綿肺に関する診断基準等が十分でなかったことを考慮すれば，これを過大評価することはできない。
以上のとおり，助川らの調査は，石綿肺症例の一報告としての意味は有するとしても，それ以上のものではなく，助川らの調査の時点でも，我が国において，石綿肺に関する医学的知見が確立したと解すことはできない。
ウ戦後の石綿肺に関する調査研究状況について


戦前の我が国においては，石綿肺について，昭和１５年保険院報告が存在した程度であり，同報告を検証する調査研究等も全くないままに戦時体制下に置かれた。また，戦後になっても，じん肺対策の中心は，遊離けい酸を含有する粉じんの吸入によって発生するけい肺であり，石綿肺については，しばらくの間は，これを対象とした調査研究等が行われることは全くなかった。戦後の石綿肺に関する調査研究は，宝来善次（以下「宝来」という。），瀬良らが昭和２７年から奈良地区及び大阪地区の石綿工場についてした石綿肺の発生状況の調査を始めとして，徐々に全国各地で実施されるようになった。このような専門家らによる複数の研究によって，ようやく石綿肺に関する医学的知見が徐々に集積されてきたものの，この時期においては，複数の専門家らによる独立した調査研究が並立している状況にあり，未だそれらの調査研究結果が相互に検証され，総括的な評価を行うまでの段階には至っていなかったというべきである。
エ労働省労働衛生試験研究による石綿肺に関する医学的知見の集積宝来らの上記調査報告等による石綿肺に関する医学的知見の集積により，石綿肺に対する関心が高まるようになり，我が国においても，石綿肺の実態等について把握する必要性が認識されるようになった。そこで，労働省は，「特殊健康診断指導指針について」（昭和３１年基発第３０８号）において，使用者に対して労働者に対する特殊健康診断（エックス線直接撮影による胸部の変化の検査）を実施するよう指導勧奨する作業の中に，一定の石綿作業も含めることとし，これによって石綿作業従事者の健康被害の状況を把握することとした。
さらに，労働省は，昭和３１年度から昭和３４年度にかけて，石綿肺に関する労働省労働衛生試験研究を行うことを要請し，昭和３１年度及び昭和３２年度の研究の結果，石綿肺と石綿粉じんに曝露する作業との間の相関関係が明らかにされるとともに，石綿肺がけい肺と同等の有害性を有することや，その被害の実態，石綿肺の診断基準が示され，ようやく，石綿肺に関する医学的知見がおおむね集積されるに至った。
以上の研究結果を受けて，昭和３５年に，石綿肺をも対象とした旧じん肺法も成立したのである。
オ小括
以上のとおり，我が国においては，戦前はもちろんのこと，戦後においてもしばらくの間は，石綿肺に関する調査研究が進むことはなく，昭和３１年度及び昭和３２年度の労働省労働衛生試験研究によって，ようやく石綿肺に関する医学的知見が集積されるに至ったものであるから，昭和１５年３月末時点には我が国において石綿肺の医学的知見が成立したとする原告らの主張は失当である。
⑶肺がん及び中皮腫に関する医学的知見について
ア石綿の発がん性評価に当たっては，繊維の種類ごとに検討する必要がある
こと
石綿は，蛇紋石系石綿であるクリソタイルと角閃石系石綿であるクロシドライト，アモサイト，アクチノライト，アンソフィライト及びトレモライトの６種類の繊維を総称するものであるが，各々の繊維の色，形状は異なる上，その物理的化学的性質を比較してみても，その組成，比重，引張強度，柔軟性，可融性等様々な特性が各種類の繊維で異なっており，いずれの繊維も「石綿」と呼称されていても，物理的化学的性質という観点から見れば，全く異なる物質といえるものであるから，石綿の発がん性についての医学的知見の形成・確立を検討するに当たっては，石綿繊維の種類ごとにこれを検討しなければならない。
イドール報告及びワグナー報告の問題点
石綿の発がん性に関する研究は，昭和１０年（１９３５年），米国や英国の研究者が石綿肺と肺がんとの間に関係があるのではないかと疑いを持ったことに始まるが，これらの研究は，患者個人の症例記録に基づいて発表される症例報告にとどまり，石綿粉じんへの曝露と肺がん発症との関連性を示すものではなかった。
昭和３０年（１９５５年），ドールが，世界で初めて，疫学的な観点から石綿粉じんへの職業性曝露と肺がん発症との関連性を示唆する研究を報告し，また，昭和３５年（１９６０年）には，ワグナーが，世界で初めて，疫学的観点から石綿粉じん曝露と中皮腫発症との関連性を示唆する研究を報告した。
しかし，ドール報告は，①石綿に複数の種類があること自体は当時認識されていたが，同報告においては石綿繊維の種類が意識されておらず，ドール報告の対象となった集団では，クリソタイルのみならず，クロシドライトへの大量の曝露があったこと（死亡した工場作業者男女の肺の組織からイギリスの平均レベルの３００倍ものクロシドライトが発見されている。）が後に判明したことなどからして，クロシドライトとクリソタイルの混合曝露と肺がん発症との間の関連性を示したものにすぎず，他の種類の石綿繊維の曝露と肺がん発症との関連性について何らかの示唆を与えるものではないし，クリソタイルの単一曝露と肺がん発症との関連性を明確に示唆するものともいえない上，②喫煙習慣等の交絡要因が考慮されていないこと，③対象群の規模が小さいこと，④石綿労働者の全体集団を反映していないこと，⑤肺がんの死亡率が見かけ上高くなっていること等の問題点も指摘される。また，ワグナー報告についても，①クロシドライトに曝露した者についての胸膜中皮腫の症例を報告したものにすぎず，他の種類の石綿繊維の曝露と中皮腫との関連性について何らかの示唆を与えるものではない上，②調査対象者の石綿粉じん曝露歴の存在やその内容が明らかでないこと，③中皮腫の診断の信頼性に問題があること等の問題点もあった。
したがって，石綿粉じんへの職業性曝露と肺がんないし中皮腫発症との関連性を医学的知見として確かなものにするためには，より多くの精度の高い追試・検証が必要とされたものである。


ウドール報告以後１９６０年代半ばまでの医学的知見の集積状況昭和３０年のドール報告後の追試・検証の過程において，セリコフの報告やニューハウスの報告等，その関連性を肯定する研究結果がされ，次第に因果関係の判断基準である関連の強固性・関連の一致性の要件について確からしくなっていくことになり，１９６０年代半ばには，石綿粉じん曝露と肺がんないし中皮腫発症との間に関連性があることが多くの疫学的研究により支持されるに至った。他方で，昭和３３年（１９５８年）に発表されたＤａｎｉｅｌＣ．Ｂｒａｕｎ（以下「ブラウン」という。）とＴ．ＤａｖｉｄＴｒｕａｎ（以下「トルアン」という。）によるカナダ・ケベック州のクリソタイル鉱山労働者５９５８名（対象者の数にしていえば，ドール報告が調査対象とした２０年以上の勤務期間がある労働者に限ってみても，同報告の対象者数１１３名の約１５倍である。）を対象とした大規模な前向きコホート研究など，石綿粉じん曝露と肺がんないし中皮腫発症との関連性に否定的な研究結果も現れたことによって，石綿鉱山労働者と石綿紡織労働者とでは石綿粉じんの曝露状況が異なっているのではないか，肺がん発症には石綿紡織工場内で用いられる機械油などの他の要因があるのではないか，石綿の繊維の種類自体の違いが影響しているのではないか，石綿自体の発がん性というより一定量以上の石綿粉じんの吸入によって生じた石綿肺が発がん性の要因となるのではないかなどの議論が提起され，６種類の異なる繊維を総称する「石綿」について，その繊維の種類ごとに肺がんないし中皮腫発症との関連性を判断する必要性が認識されるようになったが，この点に関する分析を行う疫学的研究は当時未だ不十分な状況にあった。また，喫煙を始めとする交絡要因の検討や動物実験によって石綿粉じん曝露による肺がんないし中皮腫発症のメカニズムの解明を明らかにする研究も少なく，関連の整合性の要件に関し，更なる追試・検証が必要とされた。
エＵＩＣＣ報告と勧告
昭和３９年（１９６４年）のＵＩＣＣ報告と勧告では，１９６０年代半ばに石綿粉じん曝露と肺がんないし中皮腫発症との間の因果関係に関する医学的知見が次第に確からしくなりつつあるも，その知見の形成・確立には未だ研究すべき課題が残っていることが端的に示されている。すなわち，同報告では，石綿への曝露と悪性腫瘍の発生との間に「関係（association）」ないし「関連がある（beassociatedwith）」ことが指摘されているものの，６種類の石綿の繊維のいずれもが肺がんないし中皮腫発症の要因であるのか否か，また，石綿粉じんに含まれる不純物の影響を除いた純粋な石綿繊維そのものが肺がんないし中皮腫発症の要因であるのか否かといった純粋な石綿の各繊維と肺がんないし中皮腫発症との間の因果関係を判断するに当たって，さらに研究されるべき課題が残っていることが示されている。上記の諸点は，ＵＩＣＣワーキンググループの直前に開催されたニューヨーク国際会議において，同会議を総括したワグナーによる意見からも明確に裏付けられる。すなわち，ワグナーは，「石綿粉じん曝露の続発症」の論文の中で，①どの石綿繊維の種類が肺がん発症の原因として重要であるかについては現時点で情報がないこと，②中皮腫については，クロシドライト粉じんへの曝露と関連があるものと見られたが，クリソタイル等の関与を示唆する証拠も報告されていることから，全ての石綿産出地域や一種類の石綿を使った工場や現場における比較調査が必要であること，③石綿の動物実験による知見については，実験における粉じん曝露量が人間に比べて極めて高いなど極めて初期段階のものというべきであり，異なる種類の石綿繊維について標準サンプルを確保することが重要であること，④クロシドライト繊維に吸着される炭化水素と他の物質の実際の悪性腫瘍発症に対する役割について検証されるべき余地があることなどを指摘しており，これらは，昭和３９年（１９６４年）の時点において，正に純粋な石綿の各繊維と肺がんないし中皮腫発症の因果関係の有無を判断するに当たって更に研究されるべき課題が残っており，研究は初期段階にあることを明らかにするものであって，ＵＩＣＣ報告と勧告についての被告国の主張の正当性を裏付けている。オＵＩＣＣ報告と勧告以降昭和４７年までの医学的知見の集積状況ＵＩＣＣ報告と勧告を受け，①１９６０年代半ばから１９７０年代前半にかけて，世界各地で，石綿粉じんへの曝露と肺がんないし中皮腫発症との間の関連性について，断熱作業，石綿製品製造作業といった異なる業種を対象とした疫学的調査が行われ，その結果報告が更に集積されていき，②昭和４６年（１９７１年）にＭｃＤｏｎａｌｄ（以下「マクドナルド」という。）により報告されたクリソタイル鉱山での従事歴を有する労働者を対象とした１万人規模の大規模な後ろ向きコホート研究など，石綿繊維の種類と肺がんないし中皮腫発症との関係の検討が行われるようになり，また，③昭和４３年（１９６８年）以降，セリコフらの研究などにより，交絡因子の一つと考えられる喫煙習慣と石綿粉じんへの曝露における肺がんないし中皮腫発症との関係の検討も進み，さらに，④ＵＩＣＣにより実験用標準サンプルが提供されたことにより，この標準繊維を用いた動物実験による検証も進み，石綿に含まれる有機物等の結合物質の影響の解明も進むとともに，石綿が肺がんないし中皮腫発症の原因となるメカニズムも徐々に明らかになっていった。
このように，世界各地で動物実験や疫学的研究の集積が行われていたところ，昭和４７年（１９７２年）に開催されたＩＡＲＣの「人に対する化学物質のがん発生危険の評価」に関する研究グループの報告では，ＵＩＣＣ報告と勧告における検討課題について，いずれの石綿繊維についても肺がんないし中皮腫を引き起こす可能性があること，蝋や石油の石綿粉じんに含まれる不純物が中皮腫等の悪性腫瘍の発現との関連性については否定的であること，交絡因子である喫煙習慣が肺がんのリスクを高める重要な要因であることなどが指摘され，さらに，石綿粉じんの粒子の大きさと形状が，肺がんないし中皮腫発症の因子である可能性が高いとされた。


したがって，石綿粉じんへの曝露についての繊維の種類によるリスクの程度，他の因子の影響，石綿粉じんの曝露の程度などについてなお未解明な部分が少なくなかったとはいえ，このＩＡＲＣの報告によって，石綿粉じんへの職業性曝露と肺がんないし中皮腫発症との間の因果関係に関する知見の確立についての一応の国際的なコンセンサスが形成されるに至ったものということができ，このような国際的なコンセンサスを受けて，我が国においても，この頃に，石綿粉じんへの曝露と肺がん及び中皮腫の発症との因果関係に関するおおよその知見が形成されるに至ったものということができる。カ我が国における肺がん及び中皮腫に関する医学的知見我が国においては，昭和３０年代後半頃までは石綿肺についての医学的知見が集積されていた一方で，石綿への職業性曝露によって肺がんが発症することに関する医学的知見の集積はほとんどなく，その後，昭和４０年代に入ると石綿への職業性曝露と肺がん及び中皮腫の発症との関連性に関する海外の調査研究の内容が紹介されるようになり，専門家らの間で問題意識が持たれるようになったが，同時期においては海外においても全ての種類の石綿繊維が肺がんないし中皮腫発症の要因となるか否か，石綿粉じんに含まれる有機物等の結合物質が肺がんないし中皮腫発症に直接に影響しているのか否かなどといった石綿への曝露と肺がんないし中皮腫発症との間の因果関係を検討するために必要な研究課題について，疫学的調査と動物実験の両面から更に研究が進められている状況にあり，我が国の文献等においても，海外における議論の状況を紹介するにとどまるか，あるいは，著者自身による考察があるとしても，独自の調査研究による新たな知見を提示するようなものはなかった。その後，昭和４７年のＩＡＲＣリヨン会議において，石綿粉じんへの曝露と肺がん及び中皮腫発症との間の因果関係に関する知見の確立について国際的なコンセンサスが形成されたことを受け，この頃に，我が国においても，石綿への職業性曝露と肺がん及び中皮腫の発症との因果関係に関するおおよその知見が形成されるに至ったものということができる。
キ小括
よって，石綿曝露と肺がんとの関連性はドール報告がなされた昭和３０年までに，中皮腫との関連性はニューヨーク国際会議開催の翌年である昭和４０年までに，それぞれ医学的知見が成立したとする原告らの主張は失当である。
３建築現場における石綿粉じん曝露による健康障害の危険性についての被告国
の認識
⑴規制権限不行使の違法性の判断に際しては，当該不行使が問題となる当時，被害の実情が相当深刻であったことが判明していたという事情が重要な要素となるところ，建築労働者一般についてかかる事情は認められないこと規制権限不行使の違法性の有無の判断に当たっては，当該不行使が問題とされる当時，被害の実情が相当深刻であったことが判明していたという事情が重要な要素となる。すなわち，被告国の規制権限不行使が違法というためには，単に物質の危険性やこれにより将来の被害発生に係る抽象的な認識・予見可能性があるだけでは足りず，深刻な被害が発生する差し迫った現実の危険性があり，かつ，既存の規制措置に加え，更に厳しい規制措置を講じなければ上記被害を回避できないことについて，具体的な認識・予見可能性が必要である。しかしながら，原告らが被告国の規制権限不行使の違法を主張する当時において，建築労働者一般について石綿肺等罹患の実情が相当深刻であることが明らかになっていたという事実は，的確に主張立証されてはいない。すなわち，①政府検証（甲Ａ６７の２・９頁）によれば，建築労働者に限らないものの，我が国の中皮腫の労災認定件数は，昭和６１年当時でも９名，平成７年当時ですら１３名にとどまっていたとされ，その当時の石綿に起因する肺がん・中皮腫の労災認定件数は，諸外国に比較しても，低水準で推移していたことが認められる。また，②平成１１年刊行の海老原勇（以下「海老原」という。）らの論文によれば，昭和５８年から昭和６２年に実施された一般検診の胸部レントゲン写真の読影調査（第一期調査）の結果として，調査対象の建設労働者５７１２名中，胸膜肥厚斑の有所見者は４７名（０．８２％）にとどまっており，平成９年に実施した第二期調査でも，対象の建築労働者５６８８名中，胸膜肥厚斑の有所見者は９２名（１．６２％）であり，最も多い「大工・建設」の職種でも２．４６％にとどまっており，蜂窩肺を呈するほどの典型的な石綿肺所見を示す者は，空調，保温工などを除くと少ないのが現状であるとされている。平成１９年刊行の海老原らの論文でも，平成１７年から平成１８年に実施した第三期調査において，調査対象である建築労働者６２６８名中，胸膜肥厚斑の有所見者は４２３名（６．７５％）に増加していたものの，石綿肺１型以上は全体の２．９４％に認められたというにすぎなかった。さらに，③大阪労働基準局が昭和６３年度から平成６年度までの間に行った，同局管内の各種事業場のうち，建設業の事業場を対象とした石綿対策推進状況等の調査結果においても，延べ２１４６名中の石綿取扱作業従事者中，じん肺管理区分２以上の者は延べ２名にすぎず，肺がん又は中皮腫が過去に発生した事業場は０であった。以上に加えて，主要産業分野別等（製造業，石綿工場が含まれる産業分野である窯業・土石製品製造業，鉱業，建設業）における労働者のじん肺症等又は石綿関連疾患の罹患の状況，その具体的数値等からも建築現場に就労する労働者について，石綿関連疾患の被害実態が相当深刻であることが明らかとはいえず，また，石綿関連疾患は，潜伏期間が極めて長く，石綿粉じん曝露からその発症までに極めて長時間がかかるものであり，被害の実情が相当深刻であることが明らかになるまでにはおのずと相当の期間を要することからすると，原告が規制権限の不行使の違法を主張する昭和４０年ないし昭和６２年当時において，建築労働者一般について石綿肺等罹患の実情が相当深刻であることが明らかになっており，これを被告国が認識していたとは認められない。⑵建築現場の屋内作業場における石綿粉じん曝露実態を踏まえると，被告国の規制権限不行使が国賠法上違法とされることはないこと建築現場は，同じ屋内作業とはいえ，就労時間中，原料である１００％の石綿の加工を常に行っていた石綿紡績工場と異なり，作業全体に占める石綿含有建材の切断，加工等の作業（石綿粉じんを発生させる作業）の割合は，時間的にも分量的にも，石綿紡績工場における同種作業よりもはるかに小さく，切断，加工するものは，石綿１００％の原料ではなく，あくまでその一部に石綿を含有する建材にすぎない。また，ネットやシートによって覆われたとしても，屋内と同様に粉じん滞留状況になるものではない。


上記のような作業実態を踏まえれば，そもそも建築現場の屋内作用において石綿粉じんを大量に発生させる作業自体が必ずしも多いとはいえない上，建築作業が進んだ段階において周囲が壁やネット等で囲まれるなどして屋内と評価し得る状況が生じ，当該場所で石綿粉じんが発生する作業が行われたとしても，あたかも石綿紡績工場の屋内における石綿粉じん作業と同様に，常時もうもうと舞う石綿粉じんに曝露する状況にあったものではなく，少なくとも，建築現場における労働者の石綿肺罹患（又は罹患の可能性）の実情が石綿紡績工場と同様に深刻であると被告国が認識し得たものでないことは明らかである。そして，上記⑴のとおり，原告らが規制権限不行使の違法を主張する各時期において，建築現場における労働者に係る石綿肺等の罹患の実情が，相当深刻であることが明らかになっていたことを示す事情はなく，むしろ，昭和４７年までに，労働者の石綿粉じん曝露による石綿関連疾患を防ぐために，防じんマスクの着用を相当程度確保することができる規制等がなされていた状況にあったことからすると，原告らが主張するような新たな規制を被告国が講じなかったことが，許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くとはいえない。⑶屋外での建築作業従事者に対する重大な危険の発生，拡大のおそれは明らか
ではなかったこと
平成１３年までに行われた屋外での石綿粉じん曝露に関する調査では，調査当時の管理濃度はもとより，平成１３年に日本産業衛生学会が発表した過剰発がん生涯リスクレベルの評価値を大きく超えるものではない結果も存在し，また，平成１３年までに行われた呼吸用保護具の着用状況に関する調査結果では，比較的高い着用率で防じんマスクを着用していたことを示すものも存在した。さらに，石綿含有建材の出荷量は，平成１４年１月１日当時では，既に相当程度減少していた。以上からすれば，平成１３年時点においても，屋外での石綿切断等の作業において，深刻な健康被害が生じるおそれのある高濃度の石綿粉じんに同作業従事者が曝露していることが明らかになっていたとはいえない。４「管理使用」を前提とする被告国の規制権限不行使の違法がないこと⑴労働者の石綿による健康被害防止に係る被告国の規制は実効性を有し，合理
的なものであったこと
原告らは，被告国の講じた石綿含有製品の代替化措置，建築現場における関係者以外の立入禁止措置，石綿粉じんの発散抑制対策としての湿潤化措置等の規制には実効性がないなどと述べた上で，建築現場での石綿含有建材の加工作業に関して，被告国は実質的に防じんマスクの備付けを唯一の曝露防止措置と位置付け，同備付けの義務だけで事足りるとの施策を執り続けた旨主張する。しかしながら，石綿粉じん曝露防止措置に関する規制権限不行使の違法性判断は，一般的な粉じん対策も含め粉じん対策全体について総合的に評価して判断すべきであるところ，原告らは，個々の措置を取り出して断片的な評価しか行っておらず，このような評価手法は，国賠法１条１項について誤った解釈を前提とするものである。また，建築現場においても，防じんマスクは，石綿粉じんの発散を防ぐ作業環境管理対策ではなく，飽くまで石綿粉じんの発散を前提として労働者の曝露を防ぐ作業管理対策であった。そして，被告国は，建築現場における第一次的な作業環境管理対策として，立入禁止措置や湿潤化などについても規制を行ってきたのものであり，以下のとおり，一定の有効性を有するものであった。さらに，建築作業は多種多様であり，一律の規制は容易ではなく，かつ適切でもなかった中で，被告国は，吹付け作業など比較的石綿粉じん曝露濃度が高いものについては原則禁止の措置を執り，それ以外の一般的な作業については，湿潤化，各種教育などといった様々な対策を法規制や通達による指導などを組み合わせて講じてきたのである。
被告国は，その時々の知見に応じて，石綿粉じん曝露防止のための総合的な対策を適切に講じてきたものであり，原告らの主張は失当である。ア石綿含有建材の代替化措置は労働者の健康被害防止に一定の効果があっ
たこと
原告らは，昭和５０年改正特化則における代替化措置が努力義務にとどまったため，その後も石綿含有建材の代替化は進まなかったと主張する。しかしながら，昭和４０年代後半から昭和６０年代当時，我が国において全ての石綿含有製品を速やかに代替化すべき状況にはなく，防火性・耐火性・軽量性に優れた石綿について製造等の禁止措置を執れば，かえって国民の生命等を保護する上で有していた大きな便益を奪いかねない状況であった。このような状況において，被告国は，発がんリスクの程度が比較的高いといわれていたクロシドライトについては，石綿条約が採択された昭和６１年の直後に使用を中止する措置を講じた。また，アモサイトについては，もともと我が国における使用量は非常に少なかったのであり，そのような使用量の実態を無視し，石綿が使用されているとの一事をもって規制の実効性の有無・程度を評価することはできないというべきである。さらに，少なくとも，昭和６０年代から平成の初め頃については，管理使用が可能であるという考え方が一般的であった。そのような中で，被告国は，発がんリスクの程度が比較的高いといわれていたクロシドライトから順次使用を中止させていたのであり，こうした我が国の代替化措置は，粉じん曝露防止のための総合対策の一翼を担っており，労働者の健康被害を防止するのに効果的であったというべきである。
イ特化則２４条１号及び安衛則５８５号が規定する立入禁止措置は建築現
場に対しても効果があったこと
原告らは，特化則２４条１号及び安衛則５８５号が規定する立入禁止措置の対象は，いずれも「関係者以外の者」であるが，建築現場における石綿吹付け作業の周辺で同時並行的に他の作業を行っている者は「関係者」であり，立入禁止措置の対象に含まないことから，立入禁止措置は，建築現場に対しては実効性のない規定であったと主張する。


しかしながら，特化則２４条等の「関係者」には，当該作業場で稼働する労働者のうち石綿吹付け作業に従事しない者は含まれず，原告の主張は前提に誤りがある。すなわち，特化則等は，労働者保護を目的とするのであるから，同じ建築現場で作業を行う他の労働者については，誤って危険な作業現場に立ち入ってしまう可能性があることに鑑みて，そのような事態を防止するために立入禁止措置を執るべきことを事業者に義務付けたと解するのが自然かつ合理的であり，実務上もこのような取扱いとしていた。また，仮に原告らの主張する解釈をとった場合，昭和５０年改正特化則が送気マスクの着用等の厳格な曝露防止対策の規制を設けた趣旨が没却されることとなり，明らかに不自然・不合理な解釈であるといえるし，そもそも事業者が管理する建築現場に全くの第三者が立ち入ることは，立入禁止措置を講じるまでもなく当然許されておらず，考え難い事態であって，特化則２４条等は無意味な規定となってしまう。さらに，原告らの解釈は，特化則２４条の一般則である安衛則５８５条２項が，「労働者は，前項の規定により立入りを禁止された場所には，みだりに立ち入つてはならない」として，当該場所における労働者に対して，遵守義務を課していることとも整合しない。以上のとおり，原告らの法解釈は明らかに不合理であり，かかる解釈を前提として立入禁止措置が建築現場に対して実効性のない規定であったとする原告らの主張は失当である。
ウ湿潤化措置は石綿粉じん曝露を防止する一つの手段として実効性があっ
たこと
原告らは，石綿含有建材の加工時に散水等により，石綿を湿潤な状態にするということは，作業そのものに支障をきたすばかりか，材料や構造物を汚損することになり到底不可能であるから，石綿含有建材の加工作業においては，石綿含有建材を湿潤化することはできず，湿潤化措置は建築現場では実効性が認められなかったと主張する。
しかしながら，原告らの主張は，湿潤化措置といった個別の対策を他の対策と分断した上で殊更に取り上げて，個別の対策それ自体があらゆる場面において石綿粉じん曝露防止措置として十分か否かを評価しようとする点で，石綿粉じん曝露防止対策が総合的対策として実施されていることを無視するに等しいものであって相当でない。また，その点を措いても，例えば，平成１８年１月に中央労働災害防止協会が発行した「安全衛生実践シリーズ石綿取扱い作業ハンドブック」（以下「平成１８年ハンドブック」という。）には，「霧吹き等による切断個所付近の湿潤化」として，「加工部分周辺に事前に濡れた布等を添付し，ボードそのものの湿度を上げるとともに，必要に応じ，霧吹き等により加工部分の湿潤化を図る」手法が紹介されている。そして，平成１８年ハンドブックで紹介されている上記手法は，最新技術や専門的知識を要するものではなく，作業現場における工夫なのであるから，このような手法が平成１８年以前から可能であったことは明らかである。
よって，湿潤化措置は，石綿粉じん曝露を防止する一つの手段として実効性があったものであり，原告らの主張は失当である。エ建築現場の事業主に対する監督指導にも実効性があったこと労働大臣は，法令上，防じんマスクの着用を図るための規制措置を講じるにとどまらず，建築現場の事業主に対し，防じんマスクの着用など石綿粉じん曝露防止対策の実施について適切に監督指導を行い，実効性のある取組を行っていた。具体的には，労働大臣は，①昭和５１年通達を発出し，都道府県労働基準局長に対し，建築業等における石綿等を取り扱う事業場の把握及び石綿粉じんによる健康障害防止措置を徹底を指示し，②昭和６０年通達を発出し，建築物の解体又は改修工事に伴う労働者の石綿粉じん曝露による健康障害を予防するための措置の徹底について周知の要請を行うとともに，昭和６３年通達を発出し，建築物の解体又は改修工事等の対象となる作業に対する対策の一層の充実を図り，また，石綿含有建材が流通していることから，当該資材の加工時に発生する石綿粉じん曝露対策についても推進を図り，③平成４年通達を発出し，集じん機付き電動工具等を使用することやプレカットを採用することにより，従前の措置に併せて，石綿粉じん曝露の防止を図り，④労働災害防止計画を策定し，建築作業について，石綿粉じん対策を重点的に対策を講じるべき点の一つとして挙げ，監督指導を強化するとともに，個々の事業者に対し，当該計画を周知徹底すること，計画に基づく労働災害防止に向けた自主的な取組の推進を指示した。
以上のとおり，被告国は，石綿粉じん曝露防止対策の実施について適切に監督指導を行い，実効性のある取組みを行っていたものであるから，防じんマスクの備付け義務が被告国が執った建築現場における実質的に唯一の石綿粉じん曝露防止対策であったとする原告らの主張には理由がない。定期的粉じん測定に関する規制権限不行使の違法がないことア定期的粉じん測定に関する規制権限不行使が独立して国賠法上違法と評価される余地はなく，また，義務付けをしなかったことと原告らの主張する
損害との間に因果関係もないこと
定期的粉じん測定は，それ自体で労働者への石綿粉じん曝露を防いだり，石綿関連疾患への罹患を防ぐことができるものではなく，各種石綿粉じん曝露防止措置を執るに当たり有用となる情報を得るという間接的な役割を持つにすぎない。したがって，直接的な被害防止対策である防じんマスク等の規制とは別個に，定期的粉じん測定に係る対策が独立した違法事由となるものではない。
また，定期的粉じん測定さえ義務付けていれば，各原告らが石綿粉じんに曝露することを防止できたという関係は認められない。特に，欧米の法制度と異なり，我が国の労働関係法令では，濃度いかんにかかわらず講ずべき粉じん曝露防止措置を法令により事業者に義務付けていたところ，原告らは，このような曝露防止措置の義務付けがなされていたにもかかわらず，定期的粉じん測定を実施することによって，なぜ原告らが石綿関連疾患に罹患せず，損害を被らなかったといえるのかについて，何ら主張立証をしておらず，原告らが主張する損害との間の因果関係も認められないというべきである。イ被告国が石綿粉じん濃度の測定の実施に関して，その時々の知見に応じて
適切な措置を講じていたこと
労働安全衛生における測定の位置付け


作業環境測定は，作業環境管理のために情報収集の手段として行われるものであって，測定自体を目的とするものではなく，良好な作業環境維持が可能となるための条件を満たしたものでなければ意味がないものである。作業環境において意味のある粉じん濃度測定が行われるためには，①正確な測定が可能であり，かつ，一般の事業場での実用に適した測定機器ないし測定技術が存在すること，②測定場所の空気環境の状態を客観的に表す測定方法が定まっていること，③測定の結果を評価できる粉じん濃度の指標（評価基準）が定まっていること，④評価の結果，改善を要するような状態であれば，即時に改善措置を執り得る状況があること，の４条件が全て満たされていなければならず，このうちの一つでも欠ける場合には，たとえ何らかの粉じん濃度測定ができたとしても，それによって適切な作業環境管理を行うことはできないから，そのような測定には意味がなく，これを省令等によって事業者に義務付けることもできない。
粉じん濃度の測定機器ないし測定技術について
上記の４条件を充足するためには，まずもって，正確な測定が可能であり，かつ，一般の事業場での実用に適した測定機器ないし測定技術が存在することが不可欠である。
粉じん濃度の測定機器ないし測定技術としては，昭和１０年の労研式塵埃計の開発以来，労研式ろ紙塵埃計，インピンジャー法など研究者レベルの測定器ないし測定技術がいくつか開発されたものの，これらは操作性・安定性等の点から一般の作業場での使用に適した測定器ではなかった。その後，操作性に優れたデジタル粉じん計が開発され，かつ，グラスファイバーのろ過材を使用したろ過捕集法による併行測定も可能となった昭和４１年以降には，粉じん全般の濃度についての測定は一般的に可能とはなったが，デジタル粉じん計には，計測する粉じんの種類の特定ができない上に，水滴等の粉じん以外の浮遊物も含めてカウントしてしまう問題点があった。
その後，昭和４３年（１９６８年），英国労働衛生学会衛生基準委員会が，メンブランフィルター法（採じん用のろ過捕集装置にメンブランフィルターを装てんし，同フィルター上に捕集された繊維の数を光学顕微鏡を用いて計測する方法）を，石綿粉じん濃度の測定法として提唱したことにより，これが国際的な標準法として認められるようになった。我が国においても，「特定化学物質等障害予防規則に係る有害物質（石綿およびコールタール）の作業環境気中濃度の測定について」（昭和４８年７月１１日付け基発第４０７号）において，石綿粉じんの測定方法としてメンブランフィルター法が採用され，昭和４９年の日本産業衛生学会による許容濃度の改定勧告の際にも，空気中の石綿粉じん濃度の測定法として同法が示され，以後，この方法が一般的に広く用いられるようになった。このような経過の中で，被告国は，昭和４６年には，旧労基法４２条，４５条に基づき，旧特化則において，石綿を常時製造し，又は取り扱う作業場について，事業者に対し，石綿粉じんの環境測定を義務付け，昭和４７年制定の安衛法並びにそれを受けた安衛令及び特化則においても，同様に義務付けを行った。また，被告国は，昭和４８年には，通達を発出し，特化則３６条に基づく測定方法として，メンブランフィルター法を用いることを明らかにし，昭和５１年制定の「作業環境測定基準」においても，石綿粉じんの測定方法として，メンブランフィルター法を前提とする方法を規定した。このように，被告国は，昭和４３年に，英国労働衛生学会衛生基準委員会が，メンブランフィルター法を提唱し，石綿粉じん濃度の測定が可能になって以降，遅滞なくその知見を規制内容に反映させていたのである。
粉じん濃度の測定結果を評価するための濃度指数（評価基準）について粉じん濃度の測定結果を表示化するための濃度指数（評価基準）については，「作業場の管理」という考え方が現れる昭和４０年代初め頃までは，労働者の個人曝露濃度に結び付く「許容濃度」の考え方が示されてはいたが，当時の我が国には，労働者の個人曝露濃度を測定する技術がなかった。そのような中で，「作業場の管理」という考え方が現れた。被告国は，上記のような知見の進展を踏まえ，当初は局所排気装置の性能要件としての「抑制濃度」の考え方に基づく規制，指導を行った。その後，昭和５２年から昭和５８年にかけて，「作業場の気中有害物質の濃度管理基準の専門家会議」において，適切な評価基準について検討が進められた結果，作業環境に関する規制の基準としては，労働者の働く作業場の気中有害物質の濃度である「作業環境濃度」（管理濃度）によることとされたことから，被告国は，昭和５９年の通達「作業環境の評価に基づく作業環境管理の推進について」を発出し，作業場の石綿粉じん濃度の測定結果の評価方法を示し，昭和６３年の安衛法改正の際，「作業環境評価基準」を制定したのである。
小括
以上のとおり，被告国は，石綿粉じん濃度測定の実施に関する知見の進展を踏まえ，その時々の知見を規制の内容に遅滞なく反映させており，その時々の知見に応じて適切な措置を講じてきたといえる。ウ昭和４０年又は昭和４６年以降，個人曝露濃度の測定の実施を義務付ける
べきとの原告らの主張が失当であること
個人曝露濃度測定とは，個々の労働者に着目した粉じん濃度を測定するもので，１日の作業時間中に労働者が曝露する平均粉じん濃度，すなわち時間荷重平均濃度を知るための測定である。具体的には，各労働者の呼吸域付近に装着した個人サンプラーを用いて，作業時間中の平均曝露濃度を算出する。しかしながら，我が国において昭和５５年頃までに開発され，販売された粉じん用個人サンプラーは，フィルターが吸湿しやすかったため正確な粉じん量の把握は困難であった。その後，昭和５５年に「労研ＴＲ個人サンプラーＰＳ－４型（粉じん用）」が販売され，以後，この機種に改良が加えられてきたものの，これらのサンプラーのフィルターは，いずれも粉じんの総質量の測定は可能であるが，エックス線回析分析法を使用しなければ粉じんの種類を特定できないため，石綿という物質に着目し，石綿のみの質量を測定することはできなかった。したがって，昭和５９年に石綿用の個人サンプラーが販売されるまでは，一般の事業場が平易に扱えるような個人サンプラーが販売される状況にはなかった。
また，個人曝露濃度を正確に把握するためには，測定方法と評価基準，さらにはそれらを十分理解した上で測定を行うことのできる技術者の存在も不可欠であるが，我が国では，専門家会議による長期間の議論，検討を経て，個人曝露濃度に基づく管理ではなく，作業環境測定に基づく管理を行うことが適当とされたため，現段階で国が法令で定めた個人曝露濃度測定に係る測定方法及び評価基準は存在しない。


これに対して，米国や英国においては，作業環境測定ではなく，個人曝露濃度を測定し，それに基づく労働衛生管理を行っているが，作業環境中に化学物質が放出されている可能性があるか否かの調査や，測定を行う際の測定の実施方法に係る判断（測定を行う作業者の選定やその人数の決定）は，いずれも有資格者であるインダストリアル・ハイジニストと呼ばれる労働衛生管理の専門家が行い，これらの判断については，当該インダストリアル・ハイジニストが責任を負う制度となっているところ，我が国には，インダストリアル・ハイジニストに相当する専門家は存在しない。また，個人曝露濃度測定においては，作業中の労働者が，個人サンプラーのフィルターやポンプ，バッテリー等を肩や腰に装着して作業を行うことになるため，重りを腰に付けているような負担を作業者に与え，チューブが引っかかるなどして作業の邪魔になったり，作業において注意すべき事項を増やす結果，精神的にも負担を与えることになるといった消極要素も認められ，これらが，ひいては労働災害の要因となる可能性もある。さらに，建築現場における個人曝露濃度測定には，①個人曝露測定は１日の作業時間中に労働者が曝露する平均粉じん濃度を測定しうるにすぎないこと，②個人曝露濃度測定の評価が得られたときには当該作業は終了しているのが通常であり，同測定は対策に結びつかないこと，③建築現場においては，様々な職種の労働者が混在していることから，測定結果が建築現場の代表性を有していないこと，④個人曝露濃度測定の結果は保護具を通した曝露濃度ではないこと，⑤個人曝露濃度の測定結果について，我が国においては，事業主はもちろん，作業環境測定士でも，得られた情報を活用するすべをもっていないことといった各事情に鑑みれば，我が国においては，事業主はもちろん，作業環境測定士であっても，建築現場での個人曝露濃度測定について，有用な測定結果の評価の基準を持っておらず，その測定結果を対策に反映させるのは困難であった。
以上のとおり，我が国において，個人曝露濃度測定は，労働衛生管理上，必ずしも有用なものとはいえないことは明らかであり，インダストリアル・ハイジニストの存在など欧米と社会的状況が異なっていたのであるから，この測定制度を導入しなかったからといって，そのことが著しく合理性を欠くとは到底いえず，国賠法上違法と評価される余地はない。エ昭和４７年又は昭和５０年以降，安衛法６５条の作業環境測定を実施すべき作業場として，石綿含有建材を取り扱う建築現場を指定しなかったことが，国賠法１条１項の適用上違法であるとの原告らの主張が失当であること昭和４７年制定の安衛法，安衛令及び特化則により石綿を製造し，取り扱う屋内作業場については，安衛法６５条の作業環境測定義務の実施が義務付けられており，石綿含有建材を取り扱う建築現場も，これが安衛令２１条７号の「屋内作業場」に該当する限り，特化則３６条に基づき，作業環境測定の実施が義務付けられていた。すなわち，屋内作業場において，６か月以上，同一の石綿含有建材の取扱い作業が行われる場合，事業者は，安衛法６５条の作業環境測定の実施が義務付けられることとなっていた（なお，屋内作業場に該当する建築現場であっても，石綿含有建材の取扱いが６か月未満である場合には，作業環境測定の実施義務はないこととなるが，建築現場においては，作業環境及び作業内容が日々変化し，石綿含有建材を取り扱う期間が短期間にとどまる建築作業現場において，石綿粉じん濃度を測定してもその測定結果を石綿粉じん曝露防止対策に結び付けることは困難であったから，何ら不合理な点はない。）。また，安衛法６５条の作業環境測定の対象に屋外作業場が含まれないのは，屋外作業場を対象とした測定を事業者に義務付けるべきであるとする知見が存在しなかったためである。すなわち，屋外作業場は，風等の自然環境の影響を直接受け，作業環境が常に大きく変動していることから，粉じんの濃度を的確に測定することも，その結果に基づいて有効な改善措置を講じることも，極めて困難である。そのため，我が国においては，屋外作業場における測定及びその評価を事業者に義務付けるべきとする知見は存在せず，そもそも粉じん等を発散する場所が屋外作業場である場合には，常時，自然に換気が行われるのであるから，排気設備を別途設けると言った改善措置の必要性も乏しい。
よって，安衛法６５条の作業環境測定義務を実施すべき作業場として，石綿含有建材を取り扱う建築現場を指定しなかったことが違法であるとする原告らの主張は失当である。
⑶石綿吹付け禁止に関する規制権限不行使の違法がないことア昭和５０年の改正特化則制定の際，石綿含有量が重量５％以下のものを規
制対象から除外した措置が国賠法上違法ではないこと
昭和４７年（１９７２年）にＩＬＯ及びＷＨＯ（ＩＡＲＣ）により石綿の発がん性が指摘されたが，なお，その危険性の程度等には未解明の部分が多く，石綿の製造等を禁止すべきとの言及がされていたわけではなかった。現に，ＩＬＯも，石綿は，危険が比較的重大でない場合の措置を講ずべきものとして分類していたのであり，昭和５０年当時，発がん性物質であれば製造等の禁止を要するとの考え方は，国際的にも採られていなかった。また，昭和５０年当時の石綿含有製品のほとんどは，５％を超えて石綿を含有していたため，石綿含有量の下限値を５％とすることは，実質的には石綿含有製品のほとんどを上記規制の対象となし得るものであった。さらに，石綿は天然鉱物であり，一般環境中にも含まれており，天然鉱物の組成は必ずしも一定していないことから，石綿含有量の下限値を５％とすることは，事業者自身において，このような夾雑物の含有を考慮した上で含有量の下限値を設定するに当たって実施可能な石綿含有率に係る分析の精度等を踏まえたものである。
したがって，昭和５０年の改正特化則制定の際，石綿含有量が重量５％以下のものを規制対象から除外した措置について，国賠法１条１項の適用上違法とされる余地はない。
イ一定の措置を条件に建築物の鉄骨等への石綿吹付け作業を除外したこと
が不合理ではないこと


昭和６１年に採択された石綿条約において石綿の吹付け作業が禁止されたが，同条約は，労働者の健康が危険にさらされないことを確保する手段が執られることを条件に例外規定を設けている。この点，発がん性物質（がん原性物質）であってもその有害性の程度等に応じて対応が異なるのであって，昭和４７年においては，ＩＬＯも石綿は危険が比較的重大でない場合の措置を講ずるものとして分類していたように，当時，石綿は，使用禁止の対象ではなく，管理使用の対象とされていたのであるから，石綿に関する規制の世界的な流れからみても，吹付け作業について原則禁止としつつ，例外規定を設けること自体は，直ちに合理性を欠くものではなかった。また，昭和５０年改正特化則において，労働者の防護を条件とした上で，建築物の鉄骨等への石綿吹付け作業を除外したのは，その当時はいまだ石綿吹付け材に代替できる安全な製品が普及していなかったことから，石綿等の吹付けによらなければ建築基準法に基づく鉄骨等の耐熱性能を確保することができないとの合理的な理由によるものである。
さらに，昭和５０年特化則の改正に際し，建築物の鉄骨等への石綿吹付け作業を禁止措置から除外する条件として，吹付けに用いる石綿を混合するなどの作業場所の隔離及び吹付け労働者の送気マスク等の使用という一定の措置が定められたところ，このように，例外的に建築物の鉄骨等への石綿吹付け作業が認められる場合においても，労働者の送気マスク等の使用により石綿粉じん曝露の防止は確保されることになっていたから，上記の例外的措置を設けたことは合理的である。
さらに，昭和５０年改正特化則により例外的に建築物の鉄骨等への石綿吹付け作業が禁止措置から除外されたことは，石綿吹付け作業に従事する労働者以外の労働者の関係でみても，関係者以外の立入禁止等の措置及びその旨の掲示措置や石綿粉じん曝露を防止するための防じんマスクの使用など，既に昭和４７年までの規制によって対策が行われていたのであるから，このような規制を前提として，昭和５０年改正特化則により石綿吹付け作業の原則禁止を定めるに際して，吹付けに用いる石綿を混合するなどの作業場所の隔離及び吹付け労働者の送気マスク等の使用という一定の措置を条件として，建築物の鉄骨等への石綿吹付け作業を例外的に禁止措置から除外したことは，著しく合理性を欠くとはいえない。
加えて，昭和５０年改正特化則の条件付きの吹付け作業の特例は，相当の経費を要することなどもあって，事実上行われにくくなり，昭和５５年までは，石綿を５％以下含有する吹付けロックウールが使用されていたが，それ以降は，石綿を全く含有しない吹付けロックウール等に代替し，その後数年間，乾式工法と比べ曝露濃度が低く，十分な曝露防止対策が執られているのが通常であった湿式工法において使用される場合を除いて，業界団体の石綿含有ロックウールの使用は廃止されたのであるから，昭和５０年改正特化則による石綿吹付け作業の原則禁止措置により，実際に石綿吹付け作業による石綿粉じん曝露の機会は急激に減少したことが認められるのであり，一定の例外を設けたからといって，当該措置が著しく合理性を欠くと評価される余地はない。
したがって，昭和５０年の特化則の改正において，一定の措置を条件に石綿吹付け作業を除外したこと自体は，何ら不合理ではない。
ウ小括
以上のとおり，吹付け作業による健康被害を防止するためには吹付け作業を全面的に禁止する以外にはなかったとはいえず，石綿吹付け作業の原則禁止措置について例外を設けたことが国賠法上違法であるとの原告らの主張は失当である。
⑷集じん機付き電動工具の使用等に関する規制権限不行使の違法がないことア建築現場における労働者の石綿肺等への罹患実態が相当深刻であったと
いう具体的事情は明らかではなかったこと
昭和３３年時点ですでに深刻な石綿肺等罹患の実情が明らかとなっていた石綿工場の場合とは異なり，建築現場においては，昭和４６年や昭和５０年，あるいは平成４年といった時点において，集じん機付き電動工具の使用を直ちに罰則付きで事業者らに義務付けなければならないような深刻な石綿肺等罹患の実情が明らかとなっていた事実は認められず，被告国がそのような状況を認識し，又は認識し得たということもなかった。したがって，そのような当時の具体的事情を前提とすれば，第一次的な対策の一つである集じん機付き電動工具について，その一定の有用性に鑑みて平成４年通達でその使用を指導・奨励する一方，一律に罰則をもって事業者に義務付ける規制まで行わなかった被告国の措置が，著しく合理性を欠くものとして国賠法１条１項の適用上違法とまでは評価されることはない。イ電動工具の使用による石綿肺等罹患の危険性が高いという具体的事情が
明らかであったとはいえないこと
電動工具による加工作業を含めた建築作業は，風等による粉じん拡散効果のある屋外を主とした作業であり，屋内作業をする場合も通常は長時間にわたる作業ではなかった上，石綿含有量が比較的低く，かつ，最も有害性の低いクリソタイルを中心とした石綿含有建材等を取り扱っていたものであり，当時は，吹付け作業ほど石綿粉じん曝露による危険性が高い作業とは考えられていなかった。
また，電動工具には，電動丸鋸，電動グラインダー，電動ドリルなど様々な種類の工具があり，その大きさや形状（手持ちか否か等）あるいは使用方法も様々であったし，使用方法によっても石綿粉じんの飛散量は様々であったから，一概に，これらの電動工具を用いた加工作業の際に高濃度の石綿粉じんに曝露する危険性があったとはいえない。
したがって，この点からしても，原告らが主張する各時期において，直ちに罰則付きの規制により集じん機付き電動工具の使用を義務付けなければ著しく合理性を欠くと評価されるまでの具体的事情は存在しなかった。ウ集じん機付き電動工具の有用性には限界があり，また弊害のおそれもあったため，一律の罰則付き義務付けをするに足りるだけの必要性はなく，また，
実用的な技術的知見も存在しなかったこと
上記イのとおり，電動工具を使用した建築作業には様々な態様のものがあり，かつ，建築作業の特性として，主として外気の影響を受ける屋外作業で行われ，作業場所も時々刻々と変化していくのであって，このような建築作業一般について，集じん機付き電動工具を一律に義務付けるまでの必要性はなく，実効性があったとも認められない。
また，集じん機付き電動工具は，具体的な現場の状況や使用状況いかんによっては，吸引した空気の排気や作業後の防じんマットからの二次発じんにより，かえって労働者に悪影響を及ぼすことも懸念されていたのであり，事業者に対して罰則をもって一律にその使用を義務付けるに足りる実用的な技術的知見が存在していたとはいえない。


さらに，電動工具には様々な種類の工具があり，その大きさや形状（手持ちか否か等）あるいは使用方法も様々であったから，その使用による石綿粉じんの飛散量及び飛散状況もまちまちであれば，集じん機の効果もまちまちであった。特に，手持ち式の工具から発生する粉じんは，工具を建材に当てる角度によって粉じんの発散態様が作業中に変化するなど，粉じんを吸入・捕捉することが技術的に困難な場合もあった。
以上のとおり，平成４年通達により，電動工具全般につき集じん機付き電動工具の使用を罰則をもって一律に義務付けるに足りる実用的な技術的知見は，原告らが違法を主張する時期はもとより，平成４年通達発出時点においても存在していたとは認められない。
エ小括
以上のとおり，平成４年通達により，作業環境等の具体的状況に応じて事業者の適切な判断により集じん機付き電動工具の適切な使用を指導・奨励したにとどまり，上記規制をしなかったことが，著しく合理性を欠いて国賠法１条１項の適用上違法と評価される余地はない。
⑸作業場所の隔離及び排気措置に関する規制権限不行使の違法がないことア原告らが主張する作業方法は広い作業スペースが必要であり，一律にすべての建築現場で義務付けることは不可能であり，現実的ではないこと実際の建築現場としては広狭様々な状況が想定されるのであり，例えば建材の切断作業を想定した場合，一般的な建材のサイズ（１８０㎝×９０㎝）を考えれば，隔離された作業場所として相当な面積ないし容積を必要とするなど，常に原告ら主張のような形態で作業が行えるわけではない。したがって，原告らの主張する作業方法を一律に全ての建築現場において義務化できるような状況になかったことは明らかであり，原告らの主張は非現実的であるといわざるを得ない。
イ原告らが義務付けの前提となる技術的基盤の具体的内容を明らかにして
いないこと
原告らは，具体的に，どのような規模の作業の密閉化の義務付け，そのためにどの程度の能力の集じん機が必要で，それを稼働させるためにはどのような条件が必要なのかといった性能等に関する事情を何ら明らかにしておらず，単に抽象的に「ポータブル集塵機」の存在を指摘するだけであるから，これをもって原告らが主張する作業方法についての技術的基盤の確立の有無を論じることはできない。
ウ小括
以上のとおり，作業場所の隔離及び排気措置に関する原告らの主張は失当である。
⑹移動式局所排気装置の使用に関する規制権限不行使の違法がないことア建築現場（屋内作業場）において局所排気装置の使用を義務付けなかった
ことが不合理ではないこと
建築現場においては，労働者は，作業工程の進展に伴い，順次変化する作業環境の中で，移動しながら短期間ずつ作業を行っている。また，電動工具による石綿含有建材の切断・穿孔作業のように，工具を当てる角度により粉塵の発散態様が異なるなど，発散源が一定でない作業もある。したがって，建築現場における石綿含有建材の取扱いは，旧特化則４条１項ただし書及び特化則５条１項ただし書の「局所排気装置の設置が著しく困難」な場合に該当し，昭和４６年当時又は昭和５０年当時，屋内作業場に該当する建築現場において，石綿含有建材の取扱い作業が行われても，事業主に局所排気装置の設置義務はないことになる。
また，フードの形状や有害物質との発散源との位置関係等を適切に決定できなければ，局所排気装置により，粉じんを適切に吸引・捕捉することは困難であるところ，粉じんの発散源が固定されていない作業について，有効な局所排気装置を設計・設置することは技術的に困難である。さらに，局所排気装置は，フードを発散源ごとに設けなければその効果がないところ，短期間出張して行われる作業ごとに局所排気装置を設計・設置することも現実的ではない。
したがって，被告国が，旧特化則及び特化則において，石綿を製造し，又は取り扱う屋内作業場について局所排気装置の設置を義務付けるにあたり，上記のような例外を設けたことは何ら不合理なものではなく，この点は，国賠法１条１項の適用上違法な規制権限の不行使と評価されるものではない。イ屋外作業場について，移動式局所排気装置の使用を義務付けるだけの工学的知見は，昭和４６年又は昭和５０年当時はもとより，現在においても存在
しないこと
屋外作業場では，自然の風や，作業者や物の動きによって，相当大きな乱れ気流が発生することも考えなければならない一方，乱れ気流に対抗して，有害物質を吸引・補足するために局所排気装置の制御風速を上げることは，二次発じんを起こすおそれがある。
また，乱れ気流に対抗できるだけの局所排気装置の設計・設置を行おうとすると，相当巨大な装置を製作する必要があるが，建築現場は広狭様々であることからすれば，そのような装置を設置して使用することが不可能ないし非現実的な現場が多々存在することは自明であり，そのような装置の設置を一律に義務付けるということは現実的ではない。
さらに，粉じん等の有害物質を発散する作業場において，局所排気装置等の排気設備が必要とされる理由は，屋内作業場やタンク内など，有害物質が屋外に排出されず内部に溜まるような状態に対して，動力を用いた換気を行うことによって有害物質を屋外に排出するということにあるのであり，粉じん等を発散する場所が屋外作業場である場合には，動力による換気をしなくとも，常時，自然に換気が行われるのであるから，排気設備を別途設ける必要性に乏しい。


したがって，屋内作業場において，局所排気装置の設置を一律に義務付けることは，現実的な対策ではなく，また，自然通風による換気がある屋外作業場においては，局所排気装置を設置する必要性も乏しいものであることからすれば，昭和４６年又は昭和５０年はもとより，現在においても，屋外作業場に局所排気装置の設置を義務付けるだけの知見は存在しない。ウ移動式局所排気装置に関する原告らの主張が失当であること局所排気装置において，有害物質を十分に吸引するためには，フードと発散源の位置関係が重要であるところ，移動式局所排気装置は，車輪を付けた台に局所排気装置を搭載したような構造であるから，本来，有害物質を有効に吸引するために厳密に設定されるべきフードと発散源の位置関係が変動してしまうという性質を持っている。また，粉じんを吸引するフードが作業内容に応じて自動的に移動していくわけではなく，粉じんの吸引に有効なフードの範囲もごく狭いため，粉じんの発散源が移動する作業の場合，それに合わせて，フードを順次移動させる必要が出てくる。この点からも，発散源の移動を伴う作業が多くみられる建築現場での石綿粉じん作業における移動式局所排気装置の使用は，実用的とはいえず，極めて困難である。また，原告らは，粉じん則１１条４号ただし書に移動式局所排気装置に関する定めがあることをもって，遅くとも昭和５４年には，移動式局所排気装置の技術的基盤があったことは明らかであると主張する。しかしながら，原告らが指摘する規定は，同規則４条又は２７条１項ただし書の規定により設ける局所排気装置として，移動式局所排気装置の設置を一律に義務付けた規定ではなく，加えて，粉じん則４条において局所排気装置の設置が義務付けられたのは，いずれも屋内における作業であるから，粉じん則１１条４号ただし書は，昭和５４年に，屋外作業を中心とする建築現場において，移動式局所排気装置の設置を義務付けることを可能にする技術的基盤があったことの根拠にはならない。むしろ，粉じん則別表第２第５号，第７号，第８号では，電動工具のような「手持式又は可搬式動力工具」が粉じんの発生源である場合を，粉じん則４条により局所排気装置を設置すべき「特定粉じん発生源」から除外しているのであるから，粉じん則は，電動工具からの粉じん対策として局所排気装置の設置を義務付けるだけの知見が，昭和５４年当時においても存在しなかったことを裏付けているといえる。また，仮に，特化則５条１項の「局所排気装置」に，移動式局所排気装置が含まれると解釈する余地があるとしても，そもそも，屋内作業場に該当する建築現場においても，同条１項ただし書により，局所排気装置の設置義務はなく，また，屋外作業場において，局所排気装置の設置を義務付けるだけの知見は現在においても存在しない。したがって，いずれにしても，原告らが指摘する粉じん則の上記規定は，被告国が，建築現場について，移動式局所排気装置の設置を義務付けなかったことが，国賠法１条１項の適用上違法であることの根拠となるものではない。
エ小括
以上のとおり，昭和４６年又は昭和５０年の時点において，建築現場において移動式局所排気装置の設置を義務付けるべきであったとの原告らの主張は失当である。
⑺プレカット工法に関する規制権限不行使の違法がないことア昭和５０年にプレカット工法が義務付けが可能な程度に普及していたと
の原告らの主張が失当であること
原告らが提出した証拠（甲Ａ３９７）をみても，「現在操業中のプレカット工場の殆どは，昭和５０年以降に出荷を開始したもので」と記載されているにすぎず，どのような加工工程のプレカットを内容とするのかも明らかではなく，昭和５０年の時点で一律に義務付けができる程度にプレカット工法が普及していたことの根拠となるものではない。
イプレカット工法を義務付けるだけの工学的知見や曝露防止の効果につい
て具体的な主張立証がないこと
現在においても，建築現場における建築作業労働者による加工作業が行われていることは明らかであり，建築物がオーダーメイドの性質を有することからしても，多くの建築物について，建築現場で一切加工しないプレカットが技術的に可能であるとは到底認め難い。
また，どの部分にプレカット工法を用いるのかによって，曝露防止効果の程度やその前提となる技術的知見も変わってくるところ，この点について，原告らは何ら具体的な主張をしていない。
ウプレカット工法に関する被告国の対応は正当なものであったこと被告国は，平成４年通達では，プレカット工法を採用することが望ましいとしているが，プレカット工法を実際に用いるか否かは，建材メーカー，建築工事の設計者，施工者等にまたがる複雑な問題である上，建築現場の状況にかかわらず一律に規制することは不可能であり，また，労働者の石綿曝露防止対策としてはあくまでも副次的なものであることから，同工法の使用を罰則をもって事業者に強制まですることは相当とはいえない。そのため，被告国は，上記の通達による指導にとどめていたのであり，このような対応も正当なものというべきである。
エ小括
以上のとおり，プレカット工法に関する原告らの主張は失当である。⑻石綿含有建材使用建物の改修・解体作業に関する規制権限不行使の違法がな
いこと
原告らは，昭和５０年改正特化則や平成１７年の石綿則と同様の規制をそれ以前の時点で行うべきであったと主張するものの，その必要性を裏付ける事実としては石綿が発がん性物質であることを挙げるほかには何ら具体的な根拠を示していない。
しかしながら，発がん性物質であるという物質の性質から，その管理方法が一義的に決せられるわけではなく，その対策は各時期における知見に基づくリスクに応じて判断されるべきものである。上記の原告らの主張は，結局のところ，後年に至り確立した知見が，遡った過去の時点においても存在したとの合理的な根拠なく断定した上で，規則の義務付けを求めることにほかならず，この意味においても原告らの主張は失当である。⑼防じんマスク使用に関する被告国の規制権限不行使の違法が認められない
こと
ア吹付け作業との関係で防じんマスク使用義務付けの規制権限不行使が違
法でないこと
平成７年以前に石綿肺等罹患の実情が相当深刻であることが明らかに
なっていたとの事実は認められないこと
前記３⑴のとおり，国の旧労基法又は安衛法に基づく省令制定権限の不行使が国賠法１条１項の適用上違法となるか否かの判断に当たっては，まずもって当該規制権限不行使が問題とされる時点において，建築労働者の石綿肺等罹患の実情が相当深刻であることが明らかになっていたか否かが重要な要素とされるべきところ，特化則の改正により，事業者に対し労働者に防じんマスクを使用させる義務付けがされた平成７年より以前に，建築労働者一般について，石綿肺等罹患の実情が相当深刻であることが明らかになっていた事実は到底認められないし，その点は吹付け作業に従事する労働者についても同様であった。
吹付け作業においてはその原則禁止措置が第一次的措置であり，防じん
マスク使用は補助的手段にすぎなかったこと


粉じん曝露防止対策は，一般に，作業環境管理，作業管理及び健康管理に分けられるところ，吹付け作業については，その作業自体の禁止措置が第一次的対策として重要であった。そして，吹付け作業については，後記のとおり，既に昭和５０年改正特化則により罰則をもって原則禁止という第一次的な規制がされていたから，少なくとも吹付け作業との関係においては，防じんマスクの使用が補助的手段にすぎなかったことは明らかである。
労働者の防じんマスクの使用を相当程度確保する規制が，昭和４７年ま
で実現していたこと
被告国は，昭和２２年の旧安衛法１８１条により，罰則をもって労働者が使用することを前提とした防じんマスクの備付け義務を事業者に課し，昭和４７年の安衛則５９３条及び同年の特化則４３条においても，上記と同様の義務付けをした。また，被告国は，昭和２２年の旧安衛則１８５条により，労働者に対して直接，防じんマスクの使用義務を課し，昭和４７年の安衛則５９７条においても，上記と同様の義務付けをした。したがって，労働者が防じんマスクを使用し，石綿粉じん曝露を防止する契機を確保するのに十分な効果を得ることが期待できた。また，被告国は，昭和２２年の旧労基法５０条により，罰則をもって労働者を雇い入れた時に安全衛生教育を実施する義務を課し，昭和４７年の安衛法５９条１項及び２項により，罰則をもって上記と同様の義務付けをするとともに，作業内容変更時における安全衛生教育義務を課した（後者の義務の罰則は平成１７年改正により設けられた。）。さらに，昭和３５年のじん肺法６条により，罰則をもってじん肺に関する予防及び健康管理のために必要な教育を実施する義務も課した。これらの教育義務が石綿含有建材を扱う建築労働者に対しても行われなければならなかったことは当然であり，これらの教育義務も，防じんマスク使用による石綿粉じん曝露を防止する契機を確保するのに十分な効果が期待できるものであった。
以上のとおり，吹付け作業を含めた建築作業一般についても，防じんマスク使用に関しては，昭和４７年時点における規制で既に相当程度確保される状態であったことは明らかである。
特化則５条２項により建築作業における防じんマスク使用は義務付け
られていたこと
被告国は，昭和４７年の特化則５条２項において，「事業者は，前項ただし書の規定により局所排気装置を設けない場合には，全体換気装置を設け，又は第二類物質を湿潤な状態にする等労働者の健康障害を予防するため必要な措置を講じなければならない。」と定めた。そして，この「等」は，湿潤化と同様に労働者の粉じん曝露防止を防ぐための諸対策を指すところ，既に安衛則及び特化則で防じんマスクの備付け義務を課すなど，防じんマスクに関する各種対策が明記されていたことに鑑みると，防じんマスクを使用させることもこの「等」に含まれていたことは明らかである。このように，建築作業の中で局所排気装置が設置できない屋内作業においては，防じんマスクを労働者に使用させることを含む「労働者の健康障害を予防するため必要な措置」を講ずることは，罰則をもって事業者に課せられていたものである。
防じんマスク使用に係る規制の実効性は，事業者のみならず労働者の
意思にも左右され，その意味で限界があったこと
防じんマスクについては，事業者に各種規制を課したとしても，最終的にこれを使用するのは労働者自身にほかならず，石綿粉じん曝露防止の効果が得られるか否かは最終的に労働者自身の意思に依拠せざるを得ず，局所排気装置の設置等とは大きく性格が異なる。防じんマスクに関する各種義務付けを課された事業者としても，もとより作業主任者等を通じて，労働者に防じんマスクを使用するよう書面又は口頭で指示したり，その必要性や重要性を説くものの，最終的には労働者の意思に反してその使用を強いることまではできない。そして，防じんマスクについては，その使用が果たす役割は非常に重要なものであったものの，他方で，建築現場の労働者によっては，その使用によって呼吸が阻害されたり，下方視野障害を伴うといった事情を理由として使用しない者も存在していたと認められる。したがって，石綿工場における局所排気装置の設置義務付け等の第一次的な規制措置と異なり，防じんマスクの使用に関しては義務付け規制の実効性にはおのずから限界があったのであり，昭和４７年までに実施した事業者の備付け義務及び教育義務並びに労働者の使用義務等に加え，事業者に対し労働者に防じんマスクを使用させる義務を追加で課すことまで必要不可欠であったとはいえない。したがって，建築現場における石綿粉じん曝露防止対策は，飽くまで各種規制の総合対策によらざるを得ず，建築労働者の危険防止といった目的も，こうした各種の規制が相まって実現されるものであるから，被告国の規制の合理性はこうした規制の総体を踏まえて総合的に判断されるべきものである。被告国が，事業者に対して建築労働者に防じんマスクを使用させる義務付けをしなかった一事のみを殊更に取り上げて対策の違法を問題とするのは，かかる総体としての規制の在り方を直視しないもので，不合理な判断といわざるを得ない。
小括
以上のとおり，特化則を改正した平成７年までの間，吹付け作業による石綿肺等罹患の実情が相当深刻であることが明らかになっていたとはいえないこと，吹付け作業においてはその原則禁止措置こそが最も有効な方策であり，防じんマスク使用は補助的手段に過ぎなかったところ，昭和５０年には上記原則禁止措置が講じられたこと，労働者の防じんマスクの使用を相当程度確保する規制が昭和４７年までに既に設けられていたこと，加えて特化則５条２項による規制対象ともなっていたことなどに鑑みれば，吹付け作業との関係においても，防じんマスク使用に関する規制権限不行使が国賠法１条１項の適用上違法となる余地はないというべきである。
イ吹付け作業以外の建築作業との関係で防じんマスク使用義務付け等の規
制権限不行使が違法でないこと
平成７年以前は，吹付け作業以外の建築作業についてはなおさら石綿肺等に罹患する危険性が高いとは考えられていなかったこと特化則の改正により事業者に対し労働者に防じんマスクを使用させる義務付けがされた平成７年以前の時点で，吹付け作業以外の建築作業においては，石綿含有建材を切断等する作業によって石綿粉じんに曝露する可能性自体は明らかになっていたが，それにより石綿肺等に罹患する危険性が高いとは考えられていなかった。


吹付け作業以外でも基本的に防じんマスクは補助的手段であったこと前記アのとおり，粉じん曝露防止対策としての第一次的方策は，飽くまでも作業環境管理であったから，防じんマスクは，吹付け作業以外の建築作業一般においても，基本的には作業管理として補助的手段であったというべきである。ただし，吹付け作業や建築物の解体作業等以外の建築作業においては，罰則をもって一律に義務付けることが適切な粉じん発散防止策（第一次的方策）が見当たらない作業も存在していた。しかしながら，そのような建築作業についても，そもそも吹付け作業以外は石綿粉じん曝露濃度が高いとは考えられていなかった。そこで，罰則をもって一律に義務付けることが適切な第一次的方策が見当たらなかったという事情も踏まえ，本来補助的手段である防じんマスクやその他の防止策を併せて総合的に石綿粉じん曝露防止策を講ずることが合理的と考えられたものである。
粉じん則２７条により吹付け作業以外の建築作業における防じんマス
ク使用は義務付けられていたこと
被告国は，旧安衛則，安衛則及び特化則による規制のほか，昭和５４年には粉じん則を制定し，その２７条において，事業者に対し，別表第３の作業に従事する労働者に有効な呼吸用保護具を使用させなければならない旨定めた。確かに粉じん則は「石綿」をその規制の対象外としていたが，当該建築現場で使用されていた石綿含有建材の中で，石綿のみで製造されていたものは存在せず，セメントなど粉じん則による規制の対象となる「鉱物」を含んだものであった。したがって，建築現場において用いられていた石綿含有建材を切断等する作業（吹付け作業は含まれない。）は明らかに粉じん則による規制対象であったから（粉じん則別表第３の４号，第１の６号），粉じん則２７条により，防じんマスクを使用させる義務付けがされていた。
小括
以上のとおり，特化則を改正した平成７年までの間，吹付け作業以外の建築作業について，これによる石綿肺等罹患の実情が相当深刻であることが明らかになっていたとはいえないことはもちろん，吹付け作業ほど石綿粉じん曝露濃度が高いとも考えられていなかったこと，吹付け作業以外においても，防じんマスク使用は基本的には作業管理対策としての補助的手段であったこと，昭和４７年までに既に設けられていた各種義務付けにより労働者の防じんマスク使用は基本的には作業管理対策としての補助的手段であったこと昭和４７年までに既に設けられていた各種義務付けにより労働者の防じんマスクの使用は相当程度確保されていたこと，特化則５条２項及び粉じん則２７条による規制対象ともなっていたことなどに鑑みれば，吹付け作業以外の建築作業との関係においても，防じんマスク使用に関する規制権限不行使が国賠法１条１項の適用上違法となる余地はないというべきである。
⑽建材メーカー等に対する警告表示義務に関する規制権限不行使及び建築作業現場における石綿取扱い上の注意事項等の掲示に関する規制権限不行使（以下，警告表示と石綿取扱い上の注意事項等の掲示を併せて「警告表示等」という。）の違法がないこと
ア警告表示等が独立して国賠法上違法と評価される余地はなく，また義務付けをしなかったことと原告らの主張する損害との間の因果関係も認められ
ないこと
警告表示等は，それ自体が労働者の石綿粉じん曝露や石綿関連疾患の罹患を防ぐものではなく，労働者に防じんマスクの着用等の粉じん曝露防止対策を執る必要があることを認識させるという間接的な役割を持つにすぎないものであり，直接的な被害防止対策である防じんマスク等の規制とは別個に，警告表示に係る対策が独立した違法事由となるものではない。また，石綿粉じんの危険性や曝露防止措置の必要性を労働者に周知・認識させるための規制は，安衛法５７条の警告表示等に限定されず，特定化学物質等作業主任者の選任や，安衛法及びじん肺法上の安全衛生教育等の規制によっても図られていたものであるから，警告表示等の中で，当該製品の有害性や取扱い上の注意事項を全て漏らさず記載しなければ，事業者や労働者が対策を執る必要性を認識できなかったということはない。さらに，個別の原告らとの関係で，警告表示等が徹底して行われれば，石綿粉じん曝露及びそれによる石綿関連疾患への罹患を防止することができたとの具体的な根拠も明らかではない。
よって，警告表示等に関する規制権限不行使と損害との因果関係は認められない。
イ被告国は，石綿の発がん性が明らかになって以降，警告表示等の対象に石綿を含めるなど，遅滞なく必要な措置を講じてきたことＩＡＲＣにより石綿の発がん性が指摘されたのは昭和４７年（ただし，ＩＡＲＣが石綿の人に対する発がんリスクを評価したモノグラフ（以下「ＩＡＲＣモノグラフ」という。）が公刊されたのは昭和４８年である。）であるが，石綿の種類ごとの発がんリスクの程度などなお未解明な部分も多く，安衛法及び安衛令の制定が検討されていた時点では発がん性の指摘はされていなかったことや同法令の制定経緯を踏まえれば，昭和４７年の安衛法関係法令の制定時点で安衛法５７条に基づく警告表示等の対象に石綿が含まれていなかったとしても何ら合理性を欠くものとはいえない。被告国は，ＩＡＲＣによって石綿の発がん性が指摘されたことなどを背景として，昭和５０年には安衛令，安衛則及び特化則を改正し，名称等を表示すべき有害物質に石綿を加えるなどの改正を行うとともに，施行に当たり，「労働安全衛生法施行令の一部を改正する政令の施行について」（昭和５０年基発第１１０号），昭和５０年表示方法通達，「労働安全衛生規則等の一部を改正する省令の施行について」（昭和５０年基発第４１５号）等を発出して，その周知徹底を図るとともに，事業主に対し，石綿等の特定管理物質を製造し，又は取り扱う作業場には，「特定管理物質の名称」，「特定管理物質の人体に及ぼす作用」，「特別管理物質の取扱上の注意事項」，「使用すべき保護具」を労働者の見やすい場所に掲示することを義務付けた。したがって，石綿は，安衛令及び安衛則の改正に際し，安衛法５７条の警告表示等の対象とされたのであって，被告国のこの点に関する規制の経緯に何ら不合理はない。


ウ作業場の掲示義務の内容に関する原告らの主張が失当であること原告らは，作業場における掲示として，石綿粉じんの人体に及ぼす影響（少量の石綿粉じん曝露によっても肺がんや中皮腫等の重篤な疾患を発症する虞があること）等を内容とする掲示を義務付けるべきであった旨主張する。しかしながら，石綿粉じん曝露と肺がん・中皮腫発症との因果関係に関するおおよその医学的知見が形成されたのは昭和４７年であり，同年以前において，作業場の掲示として，石綿の発がん性等を内容とする掲示を義務付けるべきであった旨の原告らの主張はその前提において失当である。また，昭和４７年にＩＡＲＣの「人に対する化学物質のがん発生危険の評価」に関する研究グループの報告においても，繊維の種類，職業，曝露量によって発がんの危険性が異なることが示唆されるなど，いまだ未解明な点も多くあったことからすれば，昭和５０年の時点においても，石綿の微量曝露によって肺がん・中皮腫が発症するとの医学的知見があったとも認められず，昭和５０年に作業場の掲示内容として微量曝露による肺がん・中皮腫等の発症の危険に係る掲示を義務付けるべきであったとする主張も失当である。さらに，作業場の掲示自体，労働者に曝露防止措置を執る必要性を認識させるという間接的な役割を持つにすぎず，掲示内容としては，防じんマスクの着用等により粉じん曝露を防止する必要性があることが分かれば十分というべきところ，昭和５０年改正特化則３８条の３の規定内容に係る措置が著しく合理性を欠くとは到底いえない。
これ加えて，昭和４７年までに，作業場の掲示の義務付けの有無やその内容にかかわらず，特化則，安衛則等により，労働者の防じんマスクの使用が相当程度確保される規制が既に講じられていたこと，事業主は，安衛法制定当初より，当該事業場に関係のある法令の要旨を作業場に掲示するなどして，労働者に遵守すべき法令を周知する義務を負っていたこと（安衛法１０１条），安衛法が全事業場に適用される最低基準であったことも踏まえれば，昭和５０年改正特化則３８条の３の規定内容以上に，掲示の内容を具体的に定める義務が被告国にあったとはいえない。
エ石綿含有量が重量の５％以下のものを除外したことが不合理ではないこと前記⑶アのとおり，昭和５０年改正安衛令及び安衛則において，石綿含有量が重量の５％を超える石綿含有製品について，安衛法５７条の規制対象とされたのは，当時における石綿の使用実態や石綿含有率に係る分析の制度等を踏まえたものであり，合理的な理由に基づくものであったのであるから，警告表示の義務付けに関し，５％以下のものを除外したことについて，被告国に規制権限の不行使の違法は認められない。
オ小括
以上のとおり，警告表示等に関する原告らの主張はいずれも失当である。⑾石綿関連疾患についての特別教育実施に関する規制権限不行使の違法がな
いこと
ア特別教育が独立して国賠法上違法と評価される余地はなく，また義務付けをしなかったことと原告らの主張する損害との間の因果関係も認められ
ないこと
特別教育は，それ自体が労働者の石綿粉じん曝露や石綿関連疾患の罹患を防ぐものではなく，労働者に防じんマスクの着用等の各種粉じん曝露防止対策を執る必要があることを認識させるという間接的な役割を持つにすぎず，直接的な被害防止対策である防じんマスク等の規制とは別個に，特別教育に係る対策が独立した違法事由となるものではない。
また，個別の原告らとの関係で，特別教育さえ義務付けていれば，原告らが石綿粉じんに曝露することを防止できたという関係は認められないから，特別教育に関する規制権限不行使と損害との因果関係は認められない。イ労働安全衛生教育に関して，被告国が講じた措置が労働関係法令の趣旨，目的等に照らして著しく合理性を欠くとはいえないこと被告国は，①昭和２２年の旧労基法では，使用者が粉じん作業に従事させるべく労働者を雇い入れた場合における安全衛生教育の実施を（同法５０条），②昭和３５年の旧じん肺法では，使用者に対し，常時粉じん作業に従事する労働者に対するじん肺の予防及び健康管理に関し必要な教育の実施を（同法６条），③昭和４７年の安衛則では，事業者に対し，労働者の雇入れ時等に，建設業に関しては，原材料等の危険性又は有害性及びこれらの取扱い方法に関すること，安全装置，有害物抑制装置又は保護具の性能及びこれらの取扱い方法に関すること，作業手順に関すること，当該業務に関して発生するおそれのある疾病の原因及び予防に関すること，前各号に掲げるもののほか，当該業務に関する安全又は衛生のために必要な事項についての教育の実施を（同規則３５条），それぞれ義務付けた。そして，上記安衛則の規定は，有害物質の危険性等に関するその時々の知見に応じた教育の実施を事業者に義務付けるものであるから，石綿の発がん性が一般的に認知された後は，当然そのような知見を内容に盛り込んだ教育の実施が事業者に求められることとなる。
以上のような労働安全衛生教育に関する規制の経過をみると，我が国においては，石綿関連疾患の危険性等に関する労働者に対する教育の実施について，その時々の知見に応じて必要な規制が行われてきたというべきである。
ウ小括
以上のとおり，特別教育実施に関する原告らの主張は失当である。５石綿含有建材の製造等の禁止措置に関する規制権限不行使の違法がないこと⑴物質の製造等の禁止措置を含めた管理方法等に関する考え方アある物質に発がん性があることが確認されたとしても，直ちに当該発がん性物質の製造，使用等を禁止する規制措置につながるものではないこと発がん性物質については，物質固有の有害危険性（ハザード）だけに着目してその管理方法が一義的に決せられるわけではなく，これに加えて，人に対する曝露の程度の評価も合わせて行い，その結果から得られる人に対する実際の有害危険性の程度（リスク）の大きさを評価し，その程度によって使用禁止も含めた執るべき具体的な管理の内容・方法を決するのが一般的なリスク管理の考え方である。また，発がん性物質について閾値がないとされるのは，身体防護の観点からの対策や許容値を策定するに当たり，可能な限り安全を確保する方向で策定するための一つの考え方であり，石綿の発がん性に閾値がないとされているのは，現在の知見において石綿の閾値を明らかにできていないということにとどまり，そのことから石綿粉じん曝露がどんなに微量・低濃度であっても肺がん・中皮腫が発症すると断定できるわけではない。


リスク管理の手法としてある物質についての製造等の禁止措置を考える場合には，医学的・科学的知見のみならず，技術面，経済面，国情に応じた社会的側面から検討する必要があり，医学的・科学的知見という観点からは，当該物質が人の健康に及ぼす危険性があるか否か（ハザードの有無），危険性があるとしてそれはどの程度であるか（リスクの評価），さらには，当該物質への曝露を一定程度に抑制することによって健康に及ぼす危険性をどの程度防止し得るか（リスクの軽減の程度）といった点が検討されなければならないが，他方で，当該措置を講じることによるリスクトレードオフ（あるリスクを削減することにより，他のリスクが上昇すること）を考慮する必要がある。また，技術的知見という観点からは，曝露を一定のレベル以下に減少させる抑制措置を執ることが技術的に可能であるのかどうかといった点を検討する必要があり，その結果，当該抑制措置が技術的に可能ということになれば，当該措置を執るべきことが検討され，直ちに当該物質を禁止すべきとの要請にはつながらないことになる。さらに，経済的側面という観点からは，一つの社会単位が当該禁止措置に対する経済的負担に耐えられるかなどといった点を検討する必要がある。そして，これらの各側面を総合した社会的側面という観点からは，その社会の当該物質に対する依存度，その社会の構成員の危険と便益との比較，曝露を実際に受けた集団がその危険を許容し得ると判断するか否か，社会の集団が当該物質の禁止措置を許容し得ると判断するか否かなどといった点も検討する必要がある。これがいわゆる「リスク・ベネフィット」と呼ばれる考え方であり，特に，どの程度のリスクまで許容できるかという問題を検討する上で重要とされている。また，このような一連の考え方は，近年，リスク評価（リスクアセスメント），リスク管理（リスクマネジメント）という形で体系化されるに至っている。そして，リスク評価に基づくリスク管理の概念は，もともとリスクをゼロとする管理の考え方が非現実的であるとの認識が広まってきたことから，これに代わるものとして打ち出されたものであるが，閾値がないとされている物質についても同様に当てはまるものであり，閾値の有無は，飽くまでリスク評価等を行う方法を考える一つの条件として用いられる概念（仮説）であることに留意しなければならない。また，国の政策としてある物質についての使用禁止措置を考える場合には，こうしたリスク・ベネフィットの考え方に基づく一定の政策判断について社会的な合意を得る必要があり，禁止措置の是非を検討する際には，この点に留意する必要がある。
発がん性物質であれば，直ちに製造等の禁止を要するとの考え方は，国際的にも採用されておらず，例えば，昭和４７年のＩＬＯの職業がんの管理と予防に関する専門家会議においては，がんの危険性の大きさに応じ，許可制や予防措置，医学的監督といった措置が勧奨されている一方，製造等の禁止には言及されていないことからも，がん原性物質であれば，直ちに製造等の禁止を要するといった考え方が国際的に採用されていないことが裏付けられている。また，平成元年のＷＨＯによる「石綿の職業ばく露限界」の報告における「勧告」においても，「本報告書に含まれる健康情報は，石綿の職業ばく露限界を設定し，改訂する際に，技術上そして経済上の考慮とともに妥当な国家当局によって考慮されるべきものである。」とされており，これも上記と同じ考え方に立っていることが示されている。そして，これは今日の我が国においても同様であり，現在も，発がん性が認められる化学物質を全て製造等禁止とする考え方は採られていない。イ石綿の使用禁止等の措置については，繊維の種類ごとに検討する必要があ
ること
石綿は６種類に分類されるところ，ＩＡＲＣモノグラフにおいては，繊維の種類ごとにその発がんリスクが異なることが指摘されている。上記のリスクマネジメントの考え方によれば，どの程度のリスクまで許容できるかという問題は，複数の規制手段を評価し，執るべき規制を判断するに当たって特に重要となるものであるところ，石綿については，繊維の種類ごとにその発がんリスクが異なるのであるから，そのリスクの程度に従って，規制手段の評価や執るべき規制の在り方についての判断が異なることになる。したがって，石綿に対する製造等の禁止措置も含めた種々の規制を考えるに当たっては，こうした発がんリスクの差を考慮に入れながら適切な規制内容を検討していくことになるため，石綿の繊維の種類によって，適切とされる規制時期や規制の態様が異なってくることは当然であり，６種類の繊維を石綿との名称の下に一括して同じ物質として同視し，同一の規制を執るべきとの考え方は合理性に欠け，採用することはできない。
昭和４０年代後半（１９７０年代前半）から昭和６０年代（１９８０年代）にかけて，石綿の製造等の禁止措置を執るだけの知見はなかったことア石綿に関する医学的知見の状況及び製造等禁止措置の国際的な状況昭和４７年にＩＬＯ，ＩＡＲＣの専門家会議等において，石綿の発がん性が指摘されたものの，ＩＡＲＣリヨン会議に基づいて作成された「ＩＡＲＣＤｉｒｅｃｔｏｒ（国際ガン研究機関長）に対する石綿癌諮問委員会の報告」（以下「ＩＡＲＣ報告」という。）の「プロジェクト」の中では，「石綿の使用に関連した健康，安全性，社会上および経済上の相互関係について検討するための費用／恩恵（コスト／ベネフィット）分析の開発」が挙げられているとおり，石綿の使用継続を前提とした報告がされている。その後，昭和６０年代にかけての時期においても，国際的にみても，石綿粉じん曝露について，繊維の種類等に応じて，許容し得る曝露規制値を模索しつつ，管理使用を継続するとの考え方がいまだ趨勢であった。すなわち，１９８０年代までは，先進主要国では，石綿を適切に管理して安全に使用していくことを前提とした措置が採られていた上，比較的早期に規制を強化した北欧諸国においてでさえ石綿の全面的な禁止措置は採っていなかった。また，ＩＬＯの総会は，昭和５８年（１９８３年）１１月に「石綿の使用を前提として，それをどのように安全に取り扱うかの詳細なガイドライン」とされる「石綿使用における安全についての実施要綱」を作成し，その後採択された昭和６１年の石綿条約では，クロシドライトの使用及び石綿吹付け作業という特定の種類の石綿使用ないし特定の業種における石綿使用の禁止が定められたにとどまり，クリソタイルを含むその他の種類の石綿使用やその他の業種における石綿の使用については，可能な範囲で限定的に使用することが規定されたにすぎず，当時，国際的に見ても，クリソタイルを含めた全種類の石綿について，あらゆる業種における製造・使用等を禁止しなければならないとの考え方は採られていなかった。


イ石綿が国民の生命等を保護する上で大きな便益を有していたことある物質の曝露による健康障害の予防に関し省令制定権限を行使する場合には，当該予防措置を執ることによって失われる利益ともたらされる利益が見合っているか等の様々な事情をそれぞれの専門分野における高度の専門的・技術的知見に基づいて評価，判断しなければならない。そこで，石綿含有製品の使途についてみると，石綿に関しては，工業用原料に要求される機能の大半を満たすものであり，繊維あるいは繊維補強材料としての物理的・化学的特性は，他の繊維の追従を許さないものがあると評されるほどの優れた特性により，建材の分野においては，災害等から国民の生命，身体等を保護するなどの大きな便益をもたらしていた。すなわち，石綿は，防火・耐火性能が高く，石綿含有建材の普及が防火・耐火性能が向上した建築物の普及につながり，その結果，自宅以外の場所で発生した火災による延焼から自宅内を防御し，あるいは，耐火性能を持つ建物から出火した火災が他の建築物へ延焼するのを防ぎ得ることとなって，火災による犠牲者の増加防止に貢献していたと考えられるほか，我が国の災害として地震の多発が挙げられるところ，石綿含有の屋根材は軽量で強度もあることから，地震の際に建物の倒壊を防ぐ面もあった。このように石綿含有建材は，災害等から国民の生命，身体などを保護する等の大きな便益を有するものであった。ウ石綿代替製品の多くは性能及び安全性に問題があったこと石綿代替製品の技術的な知見の確率は，石綿の製造等の禁止措置を執るか否かの判断に当たって，極めて重要な事情である。石綿は優れた多面的特性を有しており，建材の幅広い分野で製品に使用されてきたところ，こうした多面的特性を単一の材料で代替し得るものは見当たらず，石綿含有建材の代替化を考えるに当たって，幅広い分野の石綿含有建材全てを単一の材料によって代替化しようとすることはそもそも不可能であるから，結局，個々の石綿含有建材について，その用途や要求性能という観点から最も適した代替材料を個別に見つけ出さなければならず，また，仮に見つけ出したとしても，石綿含有製品と比較した場合にその性能低下は避けられなかった。したがって，これを建材製造メーカー等の民間企業が行おうとすれば，その技術開発にはおのずと長期間を要することになるのであって，そのため，昭和６０年代前半に至っても，建築材料の分野における石綿代替製品の技術は開発途上の段階にあり，石綿代替製品の製品化にはなお時間が必要とされた。また，石綿の製造等の禁止措置を執るか否かを判断するに当たっては，石綿代替製品の安全性の確立が極めて重要な事実の一つとなるところ，Ｐｏｔｔ（以下「ポット」という。）らやスタントンらが，一連の動物実験の結果から，細くて長く，体内停留期間も長期間にわたるものであれば発がん性を有する可能性があるとの仮説を提示したことから，昭和５０年代になって，代替繊維を用いて石綿代替製品を製造した場合に石綿同様の健康障害が引き起こされないのかという問題が強く意識されるようになり，その代替繊維の人体に対する危険性についての疫学的研究や動物実験などが世界各地で盛んに実施されるようになった。その後，昭和６３年のＩＡＲＣの専門家会議では，人造鉱物繊維のうち比較的従来から使用され，人に対する一定期間のコホート調査が可能であったグラスウール，ロックウール，スラグウールについて，いずれも「ヒトに対し発がん性があるかもしれない（Ｇｒｏｕｐ２Ｂ）」と評価されたところ，この人造鉱物繊維は，当時，石綿代替繊維としての要求性能を満たすために形状を更に微細化するなどの技術開発が進められている段階にあり，このような形状となった人造鉱物繊維は，スタントン，ポットらの仮説も踏まえると，従来の人造鉱物繊維と異なる人体への健康障害を有する可能性も十分に考えられた。したがって，ＩＡＲＣの専門家会議が，石綿代替繊維となり得る人造鉱物繊維であるグラスウール，ロックウール，スラグウールについて，ヒトに対し発がん性があるかもしれない旨評価したことは，将来的に，これらを含む人造鉱物繊維が，石綿代替繊維として開発されて使用された際に，人に対して石綿同様の健康障害を発生させる危険性を否定できないことから，その発がん性を慎重に検討し，判断する必要があるとしたものと評価できる。このように，世界各地で行われ始めた石綿代替繊維となり得る人造鉱物繊維や天然繊維の動物実験や疫学的調査等を踏まえても，昭和６０年代には，石綿代替繊維の人体に対する安全性に関する知見の集積はいまだ不十分で，これらの繊維の曝露が石綿同様の健康障害を発生させる可能性も否定できない状況にあった。エ被告国は，当時の医学的知見に照らして，石綿の管理使用を前提とした規
制措置等を強化し，一定の効果を上げていたこと
このような状況の中で，被告国は，既に昭和４７年の安衛則及び特化則制定により一定の石綿粉じん曝露防止の措置に関する規制を行っていたことに加え，昭和４７年のＩＡＲＣの専門家会議等で石綿について発がん性が指摘されたことを受けるとともに，それまでの石綿についての医学的知見の集積状況を踏まえ，昭和５０年以降も適切に石綿の管理使用に係る規制措置の強化等を図っていった。すなわち，被告国は，昭和５０年以降昭和６０年代までの間に，労働者の石綿粉じん曝露による石綿被害を防ぐための措置として，①特別の管理義務，②石綿吹付け作業の原則禁止，③作業主任者を選任すべき作業の拡大，④通達に基づく石綿の代替化の促進，⑤石綿粉じんを発生しやすい特定の作業に関する湿潤化の義務付け，⑥作業衣の取扱い等に係る労働者への指導の強化，⑦解体又は改修工事における曝露防止対策，⑧石綿除去作業，石綿含有建材用資材の加工作業等における石綿粉じん曝露防止対策，⑨防じんマスクの規格の改正，⑩労働者の健康管理の強化など種々講じ，一定の効果を上げていたのであり，石綿含有建材等について製造等禁止の措置を執らなければ著しく合理性を欠くといえるような状況にはなかった。
オ小括


以上のとおり，昭和４７年に石綿の発がん性が指摘されたものの，昭和６０年代にかけて，国際的に見ても，繊維の種類等に応じて，許容し得る粉じん曝露規制値を模索しつつ，石綿の管理使用を継続するとの考え方がいまだ趨勢であり，また，国内的に見ても，建材における石綿使用が国民の生命，身体等の安全に対して大きな便益をもたらし，そのような便益に関する需要にとって，石綿含有建材の性能等が適合していた。一方，石綿代替製品の多くは，その性能について技術的問題が残っていたし，その安全性に関する知見についても確立しておらず，石綿製品の代替化は困難であった。こうした中で，被告国は，当時の医学的知見に照らして，石綿の管理使用を前提とした規制措置等を適切に強化していたのであるから，この頃においても，被告国において石綿の製造等を全面的に禁止すべき作為義務があったなどということはできず，石綿含有建材等の製造等禁止の措置を執らなかったことが著しく合理性を欠くと評価される余地はない。
平成初期（１９８０年代末）から平成６年前後（１９９０年代前半）にかけても，石綿の製造等の全面的な禁止措置を執るだけの知見はなかったことア国際的にも，クリソタイルは発がん性が低く，安全な管理使用が可能であ
るとの見方が有力であったこと
昭和６２年には各企業が自主的にクロシドライトの使用を中止し，平成５年にはアモサイトの使用を中止したことから，問題とされるべき石綿繊維はクリソタイルが中心となっていたところ，ＷＨＯが平成元年に報告した「石綿の職業ばく露限界」（以下「職業曝露限界」という。）では，化学的根拠の重みと方向性に基づく最良の判断として，クリソタイルについては，石綿関連疾患のリスクが非常に小さい管理レベルを達成することが可能であること，疫学的研究によれば他の種類の石綿に比べて発がん性のリスクが低いことが報告され，許容し得る適切な曝露限界値を定める等の有効な対策を採って，安全に管理使用していくことが可能であるとの意見が示されている。また，１９８０年代末にワグナーらによりアンフィボール仮説（石綿による発がん性などの重大な被害は専らクロシドライト，アモサイトなどのアンフィボール系の石綿繊維によるものであるとする仮説）が提起され，クリソタイル固有の中皮腫発症の危険性の有無について激しい議論が交わされるようになり，クリソタイルについては発がん性のリスクの程度が小さく，安全な使用が可能であるとの考え方は，１９８０年代末から１９９０年代前半にかけては，我が国だけでなく，国際的に見ても，一定の合理的な根拠を有する有力な見解として受け止められていた。
イ先進主要国でも，石綿を適切に管理して安全に使用することができるとの
考え方が支配的であったこと
アメリカにおいては，環境保護庁（ＥＰＡ）が，平成元年，毒性物質規制法（ＴＳＣＡ）に基づき，段階的にほとんどの石綿含有製品の製造，輸入，加工並びに商業的流通を禁止するＥＰＡ規則を制定したものの，平成３年１０月，アメリカ・ニューオーリンズ連邦高等裁判所は，ＥＰＡ規則について無効判決を言渡し，ＥＰＡはこれを受け，石綿スレートなど１８品目の使用を正式に認めており，現在でも，全ての石綿について全面的禁止されるには至っていない。
また，ドイツ政府は，平成３年（１９９１年），石綿の輸入，生産，使用を平成６年（１９９４年）末までに全面的に禁止するとの法令を発表し，その規制案をＥＵの委員会に通告したものの，ドイツから提案された規制案は，経済的問題への配慮不足及び科学的根拠の検討不足との理由から否決された。その後，ＥＵは，平成３年（１９９１年）のＥＣ指令（９１／６５６／ＥＥＣ）により，平成５年（１９９３年）７月までに，クロシドライト，アモサイトの販売・使用を禁止することとしたが，クリソタイルを含む全ての種類の石綿についてその販売・使用等を禁止する措置はこの１９９０年代前半においては採られなかった。
さらに，ドイツは，平成５年，省令を改正し，同年１１月より石綿そのものや石綿を含有する調合物やこれらを含有する製品の製造及び使用を原則として禁止することとしたが，イギリスでは，昭和６１年１月からクロシドライト及びアモサイト並びにこれらの含有製品の供給と使用，クロシドライト及びアモサイトの輸入が全面的に禁止され，フランスでも，昭和６３年にクロシドライトの使用等が原則禁止され，さらに平成６年に，政令により，クリソタイル以外の石綿の販売等禁止措置が導入されたにとどまっている。以上のとおり，先進主要国の多くでは，１９９０年代前半には種類を問わず全ての石綿について，その製造等を禁止する措置は執られていなかったのであり，このことは，１９９０年代前半における先進主要国の間においては，石綿を適切に管理し安全に使用することができるとの考え方が支配的であったことを示している。


ウ石綿代替製品の性能及び安全性については問題が残されていたこと前記⑵ウのとおり，１９８０年代後半における建材の石綿代替製品は，製品化して販売するまでには，材料の用途や要求性能という観点からクリアしなければならない技術的課題が多く残されており，全体としては，その技術開発は途上段階にあって完成されたものではなかった。石綿含有建材メーカーは，その後も，石綿代替化推進を掲げ，１９８０年代後半から１９９０年代前半にかけ，企業における石綿代替製品の技術開発が急速に進められ，一部の石綿含有製品についてはその無石綿化の技術開発に成功したものの，他方で，石綿含有量の低減化の技術開発にとどまり，無石綿化の技術開発のめどが立っていないような石綿含有製品も存在し，幅広い分野における多くの建材について製品化して販売するまでには，用途や要求性能という観点からクリアしなければならない技術的課題がいまだ残されており，全体としては，なお技術開発のための時間が必要とされていた。また，１９９０年代前半においても，ガラス繊維，ロック・スラグウール以外はそもそもヒトに対する疫学的調査は極めて少ないなど，石綿代替物質である人造鉱物繊維や天然鉱物繊維の発がん性について適切な評価ができるだけの研究に乏しく，それまで集積された医学的知見によっては，いずれの物質についても発がん性を否定できない状況にあった。そのため，石綿代替物質である人造鉱物繊維及び天然鉱物繊維が発がん性があるのかどうか，仮に発がん性があるとしても，石綿の健康障害のリスクと比べていずれが大きいのかといった石綿代替製品の安全性の問題については，今後の更なる動物実験や疫学的調査による知見の集積を待つ必要があった。エ平成初期から平成６年前後における我が国では，石綿の管理使用に係る規制等を強化しつつ，石綿の着実な代替化及び低減化を進める中で，更なる技術革新等により，石綿を適切に管理し，安全な使用を模索していたこと被告国は，関係業界からのヒアリングや資料収集等によって改めて最新の使用実態を把握するとともに，使用中止を視野においた代替化の促進，使用量の削減について指導を継続し，その結果，アモサイトについて平成５年には関係業界において使用が中止された（クロシドライトについては，昭和６２年には，各企業が自主的に使用を中止していた。）。また，前記ウのとおり，企業における石綿含有製品の代替化ないし低減化の技術開発が急速に進められる一方で，アンフィボール仮説が提起され，クリソタイルの発がん性のリスクについて議論が継続している状況にあったことに鑑みれば，１９８０年代末から１９９０年代前半にかけて，職業的クリソタイル曝露に対して，発がん性のリスクを許容し得るだけの規制値を定める等の有効な対策が可能であるとの見通しを持つことには合理性があり，実際にも，クリソタイルについて適切に管理し，安全に使用する可能性を模索する考え方が支配的であった。
さらに，平成４年１２月に国会に提出された「石綿製品の規制等に関する法律案」が厚生委員会に付託されることなく廃案になったところ，同法案は，クリソタイルの石綿製品については製造等を禁止しておらず，その他の石綿製品についても広範な除外規定を設けるなど，石綿の製造等の禁止法案としては例外的な使用を広く認めるものであった。それにもかかわらず，労働者を代表する団体の反対等により成立に至らなかったどころか，再提出すら見送られたのであって，このことは，当時の我が国においては，石綿を適切に管理使用するとの考え方が社会的にも支配的であり，政令改正により直ちに全ての種類の石綿について製造，使用等の禁止措置を執るだけのコンセンサスが未だ得られていない状況にあったことを示している。加えて，石綿について製造等禁止の措置を執るためには，安衛令を改正することが必要であり，この際，労働大臣は，その改正案について，中央労働基準審議会に諮問し，その答申を経て行っていたところ，中央労働基準審議会は，労働者代表，使用者代表，公益代表により審議が行われることとされており，また，労働大臣は審議に基づく答申を尊重することが要請されていたと解される。そうすると，上記法案の廃案前後の経緯，石綿の製造等の禁止について社会的コンセンサスが得られない状況からすれば，労働大臣が，石綿の製造等を禁止するための安衛令の改正について，その改正に賛同する答申を得ることは困難な状況であったといえる。
オ小括
以上のとおり，１９８０年代末から１９９０年代前半にかけては，国際的にも，クリソタイルについては発がん性のリスクが小さく，安全な使用が可能であるとの考え方が支配的であり，また，石綿の禁止措置を執ることに伴う代替化に関しては，当時は医学的ないし技術的な課題がいまだ残されており，石綿製品の代替化には，安全性に関する知見の集積や技術開発のための時間が更に必要とされる状況であった。さらに，ほとんどの先進主要国においても，当時，全面的に石綿の製造等を禁止するという措置は採られておらず，我が国においても同様の状況であり，政令改正により直ちに全ての種類の石綿について製造等の禁止措置を執るだけの社会的なコンセンサスは得られていなかった。こうした中で，被告国は，当時の知見に応じて，石綿の管理使用に係る指導を適切に強化していたのであるから，この頃においても，被告国において石綿の製造等を全面的に禁止するに足りる知見が集積したとはいえないし，ましてや被告国にこの点についての作為義務があったということはできない。
平成７年前後から平成１４年前後にかけて，石綿の製造等の禁止に係る知見がおおむね集積し，また，社会的なコンセンサスが形成されるに至ったことア平成１４年前後までに主な石綿代替製品の安全性に関する知見がおおむ
ね集積されたこと
１９９０年代から２０００年代前半にかけて，人造鉱物繊維や天然繊維について，世界各地で行われた疫学的調査や動物実験による知見が更に集積していった。石綿代替繊維として多く使用されている人造鉱物繊維のうち，比較的以前から使用されていた繊維状をした人造ガラス質繊維であるグラスウール，ロックウール，スラグウールについては，以前から世界で大規模な疫学的調査が行われ，昭和６３年に，ＩＡＲＣの専門家会議の報告で，ヒトに対し発がん性があるかもしれないとの評価がされたが，更なる疫学的調査及び動物実験により，平成１４年のＩＡＲＣの専門家会議の報告では，「ヒトに対する発がん性については分類できない（Ｇｒｏｕｐ３）」と再評価された。併せて，上記以外の人造鉱物繊維や天然繊維についても，疫学的調査や動物実験が世界各地で行われて一定の知見の集積がなされていったが，石綿同様の発がん性を疑わせるに足りる十分な証拠は確認されていなかった。このような知見の集積状況に鑑みれば，平成１４年前後に至って，主な代替繊維の安全性に関する知見がおおむね集積してきた評価することができる。イ平成１４年前後に石綿代替製品の性能に関する技術的知見がおおむね確
立する見通しが付いたと評価し得るに至ったこと


平成８年の段階では，フレキシブルボード，住宅用屋根材など幅広い石綿含有建材の使用分野で石綿代替製品を製品化して販売するためには，材料の用途や要求性能という観点からクリアしなければならない技術的課題が残されていたところ，その後も，技術開発によって石綿含有製品の石綿含有低減化と無石綿製品の代替化が進展し，２０００年代前半頃になって，ようやく石綿含有製品の多くについては既に技術的課題をクリアして代替製品が製品化されるに至るとともに，その他の石綿低減化製品についても，無石綿化製品への代替化の見通しが付き始めた。
ウ石綿の製造等の禁止措置を執ることについての社会的コンセンサスが
徐々に確立されるに至ったこと
１９９０年代後半から２０００年代中頃にかけて，主要先進国であるイギリスやＥＵ等が石綿の全面的な禁止を採るに至り，石綿について全面的な禁止措置を執る国が徐々に現れてきた。また，我が国においても，平成７年改正安衛令により，クロシドライト及びアモサイトの製造等の原則禁止措置を執るなどしたことに加え，石綿代替繊維の安全性に関する知見がおおむね集積してきたと評価できる状況に至るとともに，石綿含有製品について技術的課題をクリアして代替製品が製品化されるものが増え，その他の石綿低減化製品についても，将来的な無石綿化製品への代替化の見通しが付いたと評価し得るようになった。そのため，２０００年代前半に入ると我が国においても，クリソタイルを含めた全ての石綿について製造等の禁止措置を執るべきであるとの考え方が社会的なコンセンサスとして形成されたと評価し得るに至った。
⑸被告国に石綿の製造等の禁止措置義務違反はないこと前記⑷のとおり，我が国においては，２０００年代前半に至って，石綿の製造等の禁止措置を執るに足りるだけの医学的知見，技術的知見がおおむね集積したと評価，判断されるとともに，石綿の製造等の禁止への社会的なコンセンサスが整うに至った。そこで，被告国は，平成１４年１２月，専門技術的観点から代替化の困難な石綿製品の範囲等を絞り込むため，「石綿の代替化等検討委員会」を設置し，その検討結果を受けて，平成１５年に，安衛令を改正し，当該時点で非石綿製品への代替が困難なものを除き，石綿含有建材を含む全ての石綿製品について，安衛法に基づき，その製造等を禁止することとし，その後，「石綿製品の全面禁止に向けた石綿代替化等検討会」を設置して更に検討を加え，その結果等を踏まえて，平成１８年に石綿含有製品の製造等を全面的に禁止した。
以上の経過等に照らせば，被告国が石綿の製造等の禁止措置を同年までに執らなかったことが，安衛法等の趣旨，目的やこれに基づき付与された権限の性質等に照らし，許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くなどとは認められない。
６旧労基法及び安衛法の保護対象には労働者以外の一人親方等は含まれないこと
⑴国賠法１条１項の保護範囲の判断枠組み
規制権限の行使は，法律による行政の原理に照らし，法令上の根拠に基づかなければならないから，規制権限の不行使が国賠法１条１項の適用上違法と評価されるためには，当該国民との間で，規制権限の根拠となる法令が存在することが前提となる。その上で，規制権限を行使するための要件が満たされ，規制権限の不行使によって損害を受けたと主張する個別の国民との関係で，当該公務員が規制権限を行使すべき職務上の法的義務を負い，その義務に違反したと認められて初めて，規制権限の不行使が国賠法の適用上違法と評価され，国又は公共団体が損害賠償義務を負うことになる。これを規制権限の不行使によって不利益を被ったと主張する国民の側からみれば，規制権限の不行使が国賠法上違法と評価されるためには，その者が主張する具体的利益が法律上保護されたものであることが必要であり，その者が主張する具体的利益が法律上保護されたものでない場合には，規制権限行使の結果，何らかの利益を受けることがあったとしても，反射的にもたらされる事実上の利益（反射的利益）にすぎず，国賠法１条１項の適用上違法と評価されることはない。以上によれば，一人親方等の利益が法律上保護された利益に当たるか否かは，そのように解すべき法令上の根拠があるか否かによって判断されるべきであり，規制権限の根拠となる安衛法が一人親方等の利益を保護の対象としていると解すべき法令上の根拠がないにもかかわらず，一人親方等の建築現場における地位等の社会的事実や侵害される利益の内容及び性質から，一人親方等の利益が国賠法１条１項の適用上，法律上保護された利益に当たると解することはできない。
また，労働者に対する安衛法に基づく規制権限の行使の効果が，結果として，一人親方等に及ぶことがあるとしても，そのことをもって，一人親方等の利益が，国賠法の適用上，法律上保護された利益と解することはできない。この場合，労働者に対する規制権限の行使を通じて，間接的に一人親方等にその効果が及ぶことがあったとしても，根拠となる法令が規制権限の行使の効果を及ぼそうとしているのは労働者に対してである。労働者が規制権限の行使の効果を享受していないにもかかわらず，一人親方等に及んだ効果は，労働者に対する効果に付随して生じた事実上の反射的利益にほかならない。結果として規制権限の行使の効果が一人親方等に及ぶからといって，一人親方等の利益が法律上保護された利益に当たると解すべき理論的根拠にはならない。⑵一人親方等は，安衛法の保護の対象とならないこと一人親方等は，労働者を使用しないで事業を行うことを常態とする者であり，自己の危険と計算において自ら独立して事業活動を行う点で他の事業主と同様の地位にある。このような使用従属関係の認められない一人親方等は，他の事業主と同様に，自己の危険と計算において事業活動を行い，労務作業に必要な物品も自ら所有し，自己の健康・安全を自身で確保すべき地位にあるものである。


他方，安衛法は，「労働者の安全と健康を確保する」（安衛法１条）ことを目的としており，安衛法上の労働者とは，労基法９条に規定する「使用される者で，賃金を支払われる者」（安衛法２条２号）をいう。そして，安衛法が保護の対象を労基法上の労働者としたのは，このような労働者は，使用従属関係の下，事業者の指揮命令を受けざるを得ず，労務作業に必要な物品を自ら所有してもおらず，その健康・安全の確保を事業主に委ねざるを得ないからである。使用従属関係が認められない一人親方等は，自身で自己の健康・安全を確保することができるのであり，独立性に基づく危険への対応力には労働者と質的に相違がある。このように，安衛法における労働災害防止体制の基本は，使用従属関係の下，事業者に使用される労働者を保護の対象として，事業者に，使用する労働者の安全と健康を確保すべき義務を負わせるものである。また，我が国においては，遅くとも昭和５０年までには，国民においても，報道等を通じて，石綿の危険性を知ることができた。その上，昭和５０年には，石綿含有建材への警告表示等に係る行政上の措置がとられたものであるところ，これらの情報は，使用従属関係の下に置かれておらず，自己の危険と計算において事業に従事する一人親方等が自身の健康・安全を確保する情報として質，量ともに十分な情報というべきであって，一人親方等は，現実的にも，自身で自己の健康・安全を確保する措置を講じることができたものである。以上のとおり，そもそも使用従属関係の認められない一人親方等は，自己の健康・安全を自身で確保すべき地位にあって，安衛法の保護の対象となるものではないことのみからして，一人親方等の利益が法律上保護された利益に当たらないことは明らかである。また，実際にも，一人親方等は，一般的な報道や石綿含有建材への警告表示等を通じて自己の健康・安全を自身で確保することができたものである。そうすると，この点のみをもってしても，使用従属関係の認められない一人親方等の関係で規制権限の不行使が国賠法上違法と解される余地はないものというほかない。
⑶安衛法２２条（工場法１３条，旧労基法４２条）についてア工場法１３条は，工場が危害を生じ又は衛生風紀その他公益を害するおそれがあるときに必要な事項を命じ得ることを規定したものであり，公衆安全衛生法規としての性質も有するものであったため，その対象は労働者以外の全ての者であり，行政官庁が工場主に対して命令を出すものであった。イ工場法１３条は，旧労基法４２条に引き継がれたが，同条を含む同法第５章は，労働者の安全衛生上の危害を防止するための使用者と労働者の義務を規定した労働法規であって，公衆安全衛生法規としての性質も有していた工場法とは，全く異なる性質であり，工場法１３条の「公害を害する虞」との文言は，旧労基法４２条にはなく，また，工場法は，旧農商務省等の所管であったのに対し，旧労基法は，旧労働省の所管であり，同省は，労働省の安全衛生等を所掌するものであり，公害防止等を所掌するものではなかった。また，工場法の適用対象は，原則として「工場」であって，「常時１５人以上の職工を使用するもの又は事業の性質上危険なるもの又は衛生上有害の虞あるもの」（工場法１条）であり，同法にいう職工とは，主として工場内にあって工場の目的とする作業の本体たる業務につき労役に従事する者及び直接にその業務を助成するため労役に従事する者であるのに対し，旧労基法は，工場に限らず，同法８条の適用事業又は事務所に「使用される者で，賃金を支払われる者」（旧労基法９条）である労働者が人たるに値する生活を営むための必要を充たすべき労働条件の基準の最低を定める（旧労基法１条）ことで労働者の保護を図ることを目的とするものであり，労働者以外の者を保護の対象とするものではなく，両者の適用対象は全く異なるものである。旧労基法４２条を含む同法第５章は，その前身である工場法９条ないし１３条とは異なり，労働者の安全衛生上の危害を防止するために，使用者に必要な措置を採るべき一般的義務を課す反面（旧労基法４２条，４３条），安全衛生に関する措置も，労働者が危害防止のために必要な事項を遵守しなければその効果は期し難いことから，労働者に対してもその遵守を命じたものである（同法４４条。工場法にこのような規定は存在しない。）。使用者が安全衛生上の措置を講じることと労働者が危害防止ために必要な事項を遵守することが相まって，労働者の安全衛生上の危害を防止するという旧労基法第５章の構造からすれば，同章に属する４２条が労働者以外の者に適用されるとの解釈は成り立たない。
以上のとおり，旧労基法４２条は，公衆衛生法規としての性質は有しておらず，労働者以外の者を保護の対象としていると解することはできない。ウ安衛法は，旧労基法第５章の「安全及び衛生」等を整備し単独法として制定されたものであるから，旧労基法４２条を引き継ぎ，同様の内容を規定する安衛法２２条も同じく公衆衛生法規としての性質は有せず，労働者以外の者を保護の対象とするものではない。
安衛法２２条の保護対象が，「労働者」であることは，同条を含む同法第４章の標題において「労働者の危険又は健康障害を防止するための措置」と明示的に規定されていることからも明らかである。
⑷安衛法５５条及び５７条（黄燐燐寸製造禁止法，旧労基法４８条）についてア黄燐燐寸製造禁止法は，マッチ製造者がマッチ製造に黄燐を使用することを禁じるなどしたものであり，公衆安全衛生法規としての性質を有していた。同法は，旧労基法４８条に引き継がれた。旧労基法４８条の規制対象者の範囲については議論があり，複数の見解が存在していたが，同条の適用範囲が同法８条の適用事業に限られるか否かに関わるものであって，一人親方等をも保護の対象とするか否かに関わるものではなく，同法４８条が一人親方等をも保護の対象とすることまで示したものではない。
また，旧労基法４８条を含む同法第５章は，労働者の安全衛生上の危害を防止するために，使用者に必要な措置を採るべき一般的義務を課すとともに（旧労基法４２条及び４３条），労働者に対しても危害防止のために必要な事項を遵守すべきことを命じ（同法４４条），使用者と労働者の双方が事項を遵守することにより，労働者の安全衛生上の危害を防止するという構造が採られており，労働者ではない一人親方等はその構造の中には組み込まれていない。


イ旧労基法４８条の文言からは，労働者の保護規定であるか否かが明らかでなかったのに対し，同条を引き継いだ安衛法５５条は，労働者の保護規定であることを明確にしている。また，前記アのとおり，旧労基法４８条の規制対象者の範囲について議論があったとしても，安衛法５５条の規定内容において，旧労基法４８条に関する議論を安衛法５５条にそのまま当てはめることができるわけではない。
そして，安衛法５５条は，規定内容から，労働者の保護規定であることは明らかであるところ，安衛法２条２号は，労働者を「労働基準法９条に規定する労働者」と定義し，旧労基法９条は，「使用される者で，賃金を支払われる者」を労働者としていたのであるから，安衛法５５条が一人親方等の労働者以外の者の保護を目的とするものではないことも明らかである。ウ安衛法５７条は，旧労基法４８条の趣旨を引き継いだものではない。安衛法５７条が規定する有害物の表示制度は，製造の許可制度と並んで新たに同法で創設された規定である。したがって，旧労基法４８条を引き継いだ安衛法５５条の保護の対象と同法５７条の保護の対象が直ちに同一と解されるわけではない。また，安衛法５５条の保護対象は「労働者」であって，一人親方等の労働者以外の者ではないことは，前記イで述べたとおりである。さらに，安衛法５７条も，規制対象を「労働者に危険を生ずるおそれのある物」若しくは「労働者に健康障害を生ずるおそれのある物で政令で定めるもの」と定め，安衛法５５条と同様に，労働者を保護対象としている。したがって，安衛法５７条も，一人親方等の労働者以外の者の保護を目的とするものではない。
⑸安衛法のその他の規定について
ア安衛法１条に規定する「快適な職場環境の形成の促進」は，職場における労働者の安全と変更の確保に資するものであり，安衛法１条が職場における労働者の安全と健康の確保とともに快適な職場環境の形成の促進を目的としているのは，飽くまでも，これが究極の目的である職場における労働者の安全と健康の確保に資するとの位置づけによるものである。安衛法が，快適な職場環境の形成の促進それ自体を独立の目的とするものではないことは，旧労基法が「使用される者で，賃金を支払われる者」（同法９条）である労働者が人たるに値する生活を営むための必要を充たすべき労働条件の最低を定めることで，労働者の保護を図ることを目的とするものであり，安衛法は，旧労基法第５章の「安全及び衛生」等を整備し単独法として制定されたものであること，安衛法３条においても「事業者は，単にこの法律で定める労働災害の防止のための最低基準を守るだけでなく，快適な職場環境の実現と労働条件の改善を通じて職場における労働者の安全と健康を確保するようにしなければならない」とされ，「快適な職場環境の実現」は「職場における労働者の安全と健康を確保」するための手段のうちの一つとしての位置付けにすぎないとされていることからも明らかである。イ重層的下請構造に関連する安衛法の規定として，安衛法１５条，１６条，２９条ないし３１条があるところ，これらの規定は，いずれも重層的下請構造における労働者の労働災害を防止することを目的として規定されたものであり，一人親方等を保護するために規定されたものではない。これらの規定の趣旨は，建設業や造船業においては，数次にわたる請負契約によって，同一の場所にいくつかの請負人が入り組んで作業を行うことが多く，この場合に同じ場所で作業をする請負人相互間で作業に関する連絡調整が不十分であったなどの原因で労働災害が発生した例がみられたところ，このような災害を防止することにある。これらの規定は，労働者を保護の対象としていることは明らかである。
⑹労災保険法等は，安衛法が一人親方等を保護の対象としていると解すべき
根拠とならないこと
ア労災保険法と安衛法は，労働者に対する補償と事業者に対する規制という全く性質の異なる制度を規定する法律であり，労災保険法において，「労働者」でない者（一人親方等）に対し，その者が負担する保険料に応じた特例的給付を与えていたことが，一人親方等との関係でも安衛法に基づく規制権限を行使すべき法令上の根拠とはなり得ない。
労災保険法は，旧労基法に定められた使用者による災害補償の履行がされないおそれがあること等から，旧労基法の規定の補完として制定された法であり，労働災害が発生した場合に事後的にその補償を行うことを本来の目的とした法であると解され，労働災害の予防のために事業者等が講じるべき措置を定める安衛法とはその本来的な目的を異にする。
イ昭和２２年に制定された労災保険法が定める労災保険は，労働基準法に基づく「使用者」の「労働者」に対する災害補償責任を担保するための政府管掌の強制保険であり，「労働者」の傷病等に対し必要な保護を行うものであり，一人親方等に加入資格を認めていない。
昭和４０年改正により，一人親方等について特別加入制度が創設されたが，これらは，労災保険法に基づく保険給付の対象となるのが労働者であるとの原則を前提に，飽くまで特例的に労働者に準じた保護を行うものにすぎないものである。そのため，労災保険法において，労働者の保険は使用者の保険料を原資とする強制加入とされている一方で，特別加入制度への加入は，一人親方等の任意であり，政府の承認も必要であり，保険料も加入者の希望に基づく額である一方，給付額も当該保険料に応じた額となっている。ウしたがって，安衛法と労災保険法は，性質や目的が全く異なり，労災保険法上，一人親方等の特別加入が認められていることは，安衛法上，一人親方等を保護の対象とすべきか否かとは結び付かないし，その点をおくとしても，労災保険法の特別加入制度は，一人親方等を保護の対象とすることを政府に命じたものではなく，一人親方等が希望するなどした場合に限り，政府が特例的に一人親方等を保険給付の対象とすることを可能とするにすぎないものであることから，労災保険法の特別加入制度の存在が，一人親方等との関係で安衛法上の規制権限を行使しなければならないと解すべき法令上の根拠にはなり得ず，この点は，戦前における保険制度で，戦後の労災保険制度と趣旨を同じくする法律であった労働者災害扶助責任保険法及び労働者災害扶助法も同様である。
⑺小括


以上のとおり，安衛法の規定及びその沿革を考慮しても，一人親方等の利益が安衛法上保護された利益に当たると解すべき根拠は見いだせず，労災保険法等は，安衛法が一人親方等を保護の対象としていると解すべき根拠にはならないから，一人親方等の利益が法律上保護された利益に当たると解すべき法令上の根拠はなく，公務員が，一人親方等との関係で，安衛法２２条，５５条及び５７条等に基づく規制権限を行使しなければならない理由はない。そして，安衛法に基づく労働者に対する規制を通じて，労働者以外の者が，間接的に，当該規制によって形成された快適な作業環境から受ける利益を享受することがあったとしても，そのような利益は，反射的利益にほかならず，国賠法１条１項の適用上法律上保護された利益とはいえない。
第２被告国の責任・建基法に基づく規制権限不行使の違法性    争点２
（原告らの主張）
１建基法９０条に基づく被告国の責任
⑴建基法９０条の保護対象等
ア建基法９０条の立法趣旨
建基法９０条１項は「建築物の建築，修繕，模様替又は除却のための工事の施工者は，当該工事の施工に伴う地盤の崩落，建築物又は工事用の工作物の倒壊等による危害を防止するために必要な措置を講じなければならない」と規定し，同条２項は「前項の措置の技術的基準は，政令で定める」と規定する。そして，建基法９０条２項に基づいて定められた建基法施行令は，仮囲い（１３６条の２の２０），堀切り工事，山留め工事等を行う場合の危害の防止（同条の３），基礎工事用機械等の転倒による危害の防止（同条の４），落下物に対する防護（同条の５），建て方（同条の６），工事用材料の集積（同条の７），火災の防止（同条の８）という技術的基準を規定する。建基法９０条の趣旨は，建築工事現場においては，建築物の工事の施工に伴う危害の可能性があることから，工事の施工者に工事現場の危害防止の措置を講じさせることにより，工事関係人，一般通行人，隣接建築物，隣接地盤等の安全を確保することにある。そして，このような危害の対象となり得るのは，雇用関係のある労働者だけではなく，一人親方等も同様であるから，同条の保護対象に一人親方等も含まれるのは当然である。したがって，建基法９０条は，労働者や一人親方等の建築作業従事者の安全を保護するための具体的な技術的基準を，内閣の定める政令に委任しているものである。
イ建基法９０条１項の「危害」には石綿粉じん曝露による健康被害が含まれ
ること
建基法９０条１項が，「地盤の崩落，建築物又は工事用の工作物の倒壊等による危害」として，危害の対象を限定せずに「等」を付したのは，工事方法や使用資材等は時代によって変遷するものであり，工事施工により発生する「危害」を立法時に全て予測することは困難であることから，工事方法の進化や進展等により新たに発生する危害についても適時適切に対応するために，内閣に委ねることが適切であると判断したからであると解される。よって，工事方法や使用資材の変化に伴い，新たに建築工事による危害の発生が予測される場合には，被告国は，本条を活用して，危害防止措置を義務付ける政令を制定する権限を有していると解するべきであり，その権限の解釈に当たっては，不可侵の権利である国民の生命・健康が侵害されるような場面においては，法の趣旨・目的を柔軟かつ実質的に解釈するべきである。そうすると，建築工事現場において石綿粉じん曝露による健康被害発生の可能性が高く，工事施工者にその被害防止措置を義務付ける必要性が高いという状況の下では，石綿粉じん曝露による健康被害も，建基法９０条１項の「危害」に含まれると解するべきであり，被告国は，建基法９０条２項に基づき，石綿粉じん曝露による危害発生防止のための技術的基準を定める義務を負うと解するべきである。
被告国の規制権限の不行使
前記第１（原告らの主張）２のとおり，昭和３０年には石綿粉じん曝露と肺がん発症との間の疫学的な因果関係が明らかになっており，昭和４０年には石綿粉じん曝露と中皮腫の発症とが密接に関係し，少量・低濃度の曝露でも中皮腫が発症することが明らかになっていた。また，被告国は，旧特化則により石綿を「第二類物質」と指定して厳格な管理の対象とした昭和４６年には，微量の石綿粉じん曝露でも労働者にがん発症という健康障害をもたらすという危険性を認識していた。さらに，被告国は，どんなに遅くとも，特化則を改正した昭和５０年には，屋内外を問わず，建築現場において建築作業従事者が石綿粉じんに曝露する危険性を認識していた。
建基法９０条２項により委任されている工事の施工に伴う一般的な危害防止のための技術的基準は，建築作業従事者及び周辺住民を含めて共通の石綿粉じん曝露による危害防止基準であり，こうした危害防止基準を設けて規制すべき時期は，労働関係法令に基づく同様の規制を実施すべき時期と同じである。そうすると，被告国は，建基法９０条２項に基づき，具体的に以下の内容の危害防止基準を設けて規制すべき義務があった。しかしながら，被告国は，これらの義務を怠ったものであり，当該規制権限の不行使は著しく不合理であるから，国賠法１条１項の適用上違法である。
ア石綿粉じん作業場であることの明示
被告国は，遅くとも昭和４０年時点，昭和４６年時点あるいは昭和５０年時点には，工事施工者に対し，周辺住民，通行人及び工事関係人が見やすい箇所に，①当該建築現場において石綿粉じん作業が行われること，②石綿粉じんの発散作業が行われる時間，③石綿粉じんの発散作業場所について執る密閉措置の内容，④発散場所へ入場する従業員に対する保護具（防じんマスク）の着用の各事項を明示することを義務付けるべきであった。イ石綿粉じん発散場所の密閉措置（飛散防止措置）被告国は，遅くとも昭和４６年時点あるいは昭和５０年時点には，仮囲い等によって建築現場外に建築作業による危害が及ばないように定めた建基法施行令１３６条の２の２０と同様に，石綿粉じんの発散を伴う作業を行う場所を他の場所と隔離し，隔離した作業場を負圧に保ち，発散した粉じんが周囲へ飛散しないよう粉じんを密閉し内部に閉じ込めるとの密閉措置（飛散防止措置）を義務付けるべきであった。
ウ集じん装置及び局所排気装置の設置
上記イの措置がとられれば，その内部は高濃度の石綿粉じんで汚染されることになり，汚染箇所を清浄化しなければ同所での作業を進めることはできない。


そのため，被告国は，昭和４６年時点あるいは昭和５０年時点には，密閉措置内において集じん装置の設置を義務付けるべきであった。そして，密閉しても内部で作業をするためには，空気を還流する必要があり，高濃度に汚染された空気を外部に排出しなければならず，その際には，汚染された空気から石綿粉じんを除去するためにＨＥＰＡフィルタを付けた局所排気装置を設置することを義務付けるべきであった。
エ防じんマスクの着用
建築現場において石綿含有建材の切断等の石綿粉じん発散作業は不可避であり，密閉措置が執られるのであれば，高濃度の石綿粉じんに曝露する建築作業従事者が発散した石綿粉じんを吸引することがないよう粉じんマスクの着用を義務付けた上で作業に従事させる必要がある。したがって，被告国は，石綿吹付け作業については遅くとも昭和３５年には，石綿吹付け作業以外の作業については遅くとも昭和４０年には，工事施工者に対し，石綿粉じん発散場所として密閉措置が執られた作業場所へ立ち入る者について防じんマスクの着用を義務付け，着用しない者について立入りを禁止する措置を執るよう義務付けるべきであった。
オ石綿吹付け作業の全面禁止措置
被告国は，遅くとも昭和５０年時点には，工事施工者に対し，石綿吹付け作業の全面禁止措置を義務付けるべきであった。
２建基法２条７号ないし９号に基づく被告国の責任
⑴建基法２条７号ないし９号の保護対象等
ア建基法２条７号ないし９号の趣旨
建基法２条７号ないし９号は，それぞれ，「耐火性能」を有する構造，「防火性能」を有する構造，「不燃性」を有する材料についての具体的な定めを建基法施行令に委任している。そして，建基法施行令１０７条は「耐火性能」を有する構造を具体的に定めるとともに建設大臣が個別に指定することができると定め，同令１０８条は「防火性能」を有する構造を具体的に定めるとともに建設大臣が個別に指定することができると定め，同令１０８条の２は「不燃性」を有する材料について建設大臣が個別に指定することができると規定し，建設大臣は，これらの建基法施行令の規定に基づき，告示を発出してそれぞれの指定・認定を行っている。
建基法が憲法２５条を受けて国民の生命・健康の保護を目的としていることからすれば，いかに耐火等の性能に優れた建材であっても，それが健康に著しく有害な建材であれば，そのような建材に対して建基法２条７号ないし９号による公認を与えることは許されない。そうすると，建基法２条７号ないし９号が具体的な定めを政令・告示に委任した範囲は，単に耐火等の性能を確保するための判断権限だけではなく，国民の生命・健康を保護するために，健康に著しく有害な建材か否かの判断権限をも包含していると解するべきである。
したがって，被告国は，建基法２条７号ないし９号に基づいて耐火等の性能を有する建材を指定・認定するに当たって，国民の生命・健康を保護するために，最新の医学的知見等に適合しているか否かを適時適切に調査する義務を負っているというべきである。
イ建基法２条７号ないし９号の保護対象
建基法２条７号ないし９号が政令・告示に委任した範囲は，単に耐火等の性能を確保するだけではなく，指定・認定する建材の安全性の確保をも含意されているのであるから，これらの保護対象には，建築物に居住する住民やその周辺住民等だけではなく，建築作業従事者も含まれていると解するべきである。これは，建基法１条が憲法２５条を受けて国民の生命，健康の保護を図ることが目的であると規定していることや，前記１のとおり，建基法９０条の危害防止措置の保護対象に建築作業従事者が含まれていることからも明らかである。また，建築作業従事者が最も密接に建材に関わるのであり，かつ，多様な就労形態の多数の建築作業従事者の生命・健康を保護するためにも，建基法２条７号ないし９号が含意する安全性確保の保護対象に建築作業従事者が含まれると解するのが当然であり，これがあるべき法の解釈である。
⑵被告国の規制権限の不行使
ア石綿含有建材について
石綿粉じんは，粉じん一般の危険性だけでなく，がん原性物質としての固有の危険性を有しており，昭和３０年には石綿粉じん曝露と肺がん発症との間の疫学的因果関係が，昭和４０年には少量曝露による中皮腫発症の危険性が，それぞれ明らかになり，昭和４７年には，ＩＬＯが石綿を職業がんの危険性が認められる物質と指定し，ＷＨＯやＩＡＲＣも石綿粉じん曝露と肺がんや中皮腫発症との関連性を明確に指摘して，石綿の発がん性について国際的コンセンサスが得られるに至っていた。また，昭和５０年には特化則が改正され，石綿吹付けの一部禁止措置等がされた。さらに，瀬良を座長とする「石綿による健康障害に関する専門家会議」は，労働省から，石綿による健康障害についての検討を委嘱され，昭和５１年以降検討を行い，昭和５３年報告書を労働基準局長宛てに提出した。加えて，ＩＬＯの総会は，昭和６１年，石綿条約を採択し，クロシドライト及びその繊維を含有する製品の使用禁止，あらゆる形態の石綿吹付け作業の禁止を定めるとともに，防止措置として，労働者の健康を保護するために必要であり，かつ，技術的に実行可能な場合における石綿含有製品の代替化及び一定の作業工程における石綿含有製品の使用禁止を定めた。加えて，平成７年改正安衛令により，クロシドライト及びアモサイト並びにこれらをその重量の１％を超えて含有する製剤その他の物の製造等の禁止措置を採った。
こうした状況において，以下のとおり，被告国の各行為は国賠法１条１項の適用上違法である。
政令による防火構造の規定の削除に関する違法
被告国（内閣）は，建基法２条８号に基づいて「防火構造」について定める政令制定権限を行使するに当たり，建築作業従事者の生命・健康を確保する義務を負っており，遅くとも特化則の改正された昭和５０年時点，専門家会議が「検討結果報告書」を労働基準局長に提出した昭和５３年時点あるいは石綿条約が採択された昭和６１年の翌年である昭和６２年時点において，当時の建基法施行令１０８条に規定されている石綿含有建材を使用した防火構造を削除するべきであったのに，これを削除しなかったのであり，これは原告ら各自との関係で著しく不合理であって，国賠法１条１項の適用上違法である。


告示による石綿含有建材（石綿吹付けを除く。）の指定・取消に関する違法被告国（建設大臣）は，建基法２条７号，建基法施行令１０７条に基づく告示による耐火構造の指定権限，建基法２条８号，建基法施行令１０８条に基づく告示による防火構造の指定権限，建基法２条９号，建基法施行令１０８条の２に基づく告示による不燃材料の指定権限の各権限を行使するに当たっては，建築作業従事者の生命・健康を確保すべき義務を負っており，遅くとも昭和５０年，昭和５３年，昭和６２年時点あるいは平成７年において，①各時点以前において被告国が行った指定・認定を取り消すべきであったのにこれを取り消さなかった行為，②各時点以降平成１６年までの間，石綿含有建材を耐火構造，防火構造ないし不燃材料として指定・認定した行為は，いずれも原告ら各自との関係で著しく不合理であり，国賠法１条１項の適用上違法である。
イ石綿吹付けについて
上記アのとおり，昭和３０年には石綿粉じん曝露と肺がん発症との間の疫学的因果関係が，昭和４０年には少量曝露による中皮腫発症の危険性が，それぞれ明らかとなっていた。また，石綿吹付け作業は，石綿粉じんを特に著しく飛散させるため，同作業が行われている建物の周辺地域にも飛散することから，アメリカのニューヨーク市環境保護局は，昭和４５年に「石綿を含む耐火材の吹付け工事の禁止」を含む大気汚染規制条例案を議会に提出しており，このことは同年１２月１５日に開催された参議院の地方行政委員会・交通安全対策特別委員会連合審査会でも取り上げられた。このような状況の中で，建設省は，昭和４８年に官庁営繕工事の技術基準の一つである「庁舎仕上げ標準（暫定修正版）」の「内部仕上表」を修正し，「石綿吹付けを取り止める」と規定した。
そうすると，被告国は，建基法２条７号，建基法施行令１０７条による耐火構造の指定権限を行使するに当たっては，建築作業従事者の生命・健康を確保する義務を負っているところ，遅くとも特化則が改正された昭和５０年時点において，鉄骨等への吹付け石綿を使用した構造を耐火構造に指定した昭和３９年建設省告示第１６７５号から，石綿吹付けを使用した構造の指定を取り消すべきであったのにこれを怠ったのであり，当該規制権限の不行使は原告ら各自との関係で著しく不合理であるから，国賠法１条１項の適用上違法である。
（被告国の主張）
１建基法９０条に基づく被告国の責任がないこと
⑴建基法９０条による防止措置の対象とされる危害には，建築作業従事者の工事現場における作業時の石綿粉じんへの長期・継続的な曝露による健康被害は
含まれていないこと
ア建基法９０条は，工事現場の周辺に危害が生ずることを防止することを目的としている。このことは，①同条２項の委任に基づく建基法施行令１３６条の２の２０において，仮囲いを設ける義務を規定する一方，同義務は，工事現場の周辺若しくは工事の状況により危害防止上支障がない場合においては除外されていること，②建基法９０条に基づく政令が制定された際の施行通知「建築基準法施行令の一部改正について」（昭和３３年住発第２５７号）において，「労働安全衛生規則との関係」として，「工事現場の労働者の危害防止の措置については労働安全衛生規則が適用されるが，政令の運用に当つては，特に工事現場の危害防止の措置について一般人，隣接建築物等に対する予防措置に重点を置くものとする。」とされ，平成５年に建基法９０条に基づく政令を改正した際の施行通知「都市計画法及び建築基準法の一部を改正する法律等の施行について」（平成５年建設省住指発第２２５号，住街発第９４号）において，「「危害」には，労働災害が含まれないこと」，「「地盤の状況等により危害防止上支障がない場合」とは，地盤が十分な強度を有する場合又は基礎工事用機械若しくは移動式クレーンの転倒によって危害を受けるものが工事現場の周辺にない場合であること」とされていることからも明らかである。
イまた，建基法９０条１項は，「工事の施工に伴う地盤の崩壊，建築物又は工事用の工作物の倒壊等による危害」と規定しているところ，その文言から明らかなとおり，同条による防止措置の対象とされる危害とは，地盤の崩壊や建築物等の倒壊等，工事に伴う物理的な損壊等による危害を前提としているのであり，建築作業従事者の工事現場における作業時の石綿粉じんへの長期・継続的な曝露による健康被害についてまで予定するものではない。このような建基法９０条の趣旨からすれば，建築作業従事者といった労働者の特徴（一般的には，他人に使用され，同種の労務を反復継続するという特徴を有していると思われる。）に応じた危害の発生を防止する措置を執ることは同条の目的とされていないと解されるから，同条に基づき，建築作業従事者の工事現場における作業時の石綿粉じんへの長期・継続的な曝露（例えば労務の反復継続による複数の工事現場にまたがる曝露）による健康被害を防止すると言った措置を執ることは全く想定されていないというべきである。
⑵建基法９０条２項に基づいて原告らが主張する内容の政令を定めることは
できないこと


上記のとおり，建基法９０条１項は，「工事の施工に伴う地盤の崩壊，建築物又は工事用の工作物の倒壊等による危害」と規定しているところ，その文言から明らかなとおり，同条による防止措置の対象とされる危害とは，地盤の崩壊や建築物等の倒壊等，工事に伴う物理的な損壊等による危害を前提としているのであり，建築作業従事者の工事現場における作業時の石綿粉じんへの長期・継続的な曝露による健康被害についてまで予定するものではない。このことは，①同条２項の委任に基づく建基法施行令１３６条の２の２０が，現場内からの土砂等の隣地，道路への飛散によって通行人が危害を受けたり，現場内に立ち入って根切りの穴に落下したりしないようにし，併せて現場内の管理を明確にしようとするものであること，②同条の３は，「地下に埋設されたガス管，ケーブル，水道管及び下水道管の損壊による危害」の防止を，同条の４は，基礎工事用機械等の「転倒による工事現場の周辺への危害」の発生の防止を，同条の５は，高所からくず，ごみ等が投下される場合にこれらが工事現場の周辺に飛散すること及び「落下物による危害」の発生の防止を，同条の６は，建築物の「荷重又は外力による転倒」の防止を，同条の７は，集積した工事用材料の「倒壊，崩落等による危害」の発生の防止を，同条の８は，火災の発生の防止を，それぞれ規定し，工事に伴う物理的な損壊等による危害に関する防止措置を定めるものであることからも明らかである。したがって，内閣が，建築作業従事者の工事現場における作業時の石綿粉じんへの長期・継続的な曝露による健康被害を防止するために，原告らが主張するような規制を内容とする政令を定めることは，建基法９０条２項の委任の範囲を超えるものであって，そのような職務上の法的義務を負担していないことは明らかである。
⑶小括
以上のとおり，建基法９０条に基づく被告国の責任は認められない。２建基法２条７号ないし９号に基づく被告国の責任がないこと⑴建基法２条７号ないし９号が建築作業従事者を保護対象としていないこと
ア同法２条７号ないし９号の趣旨・目的等
建基法の前身である市街地建築物法（大正８年法律第３７号）は，第一次世界大戦後の好景気の影響で大都市が急膨張した結果，交通混雑等の様々な問題が発生し，都市の計画的な整備が急務となったことを踏まえて，旧都市計画法（大正８年法律第３６号）と同じ年に制定された。市街地建築物法においては，都市計画に即応した建築物の配置等に関する規定（建築物の形態，用途，接道等について制限を加え，建築物が集団で存している都市の機能確保や市街地環境の確保を図ろうとする規定を「集団規定」といい，上記規定も慣例として集団規定と呼ばれた。）及び個々の建築物の保安衛生上の構造基準を定めた規定（ある一個の建築物に着目して，その構造等に制限を加え，建築物を地震，火災等から守り，その建築物を利用している人々の生命，健康及び財産を守るという観点から定められた規定を「単体規定」といい，上記規定も慣習として単体規定と呼ばれた。）の二つの内容を備えており，主務大臣は火災予防上必要な場合に，防火地区を指定し，地区内の建築物の防火構造等について制限を行うこと等が規定された。
昭和２５年に市街地建築物法に代わって制定された建基法は，建築物の敷地，構造，設備及び用途に関する最低の基準を定めるものとされ，当該基準のうち，防火に関する規定の趣旨・目的は，①単体規定については，万一，火災が発生した場合にこの火災の急激な拡大を防止し，人命の安全，財産の保護を図ること等であり，②集団規定については，都市計画法により，防火地域等の指定がなされ，当該地域では，建築物を不燃化することによって，火災から当該地域を守り，他の地域からの火災の拡大を防止すること等である。また，建基法２条７号に規定する「耐火構造」とは，「隣家の火災により容易に延焼せず，また，建築物内で出火しても，通常は防火区域内で鎮火し，また最終段階として万一全焼しても火災後の耐力の低下が少なく，建築物を倒壊には至らせない性能を担保」した構造をいい，同条８号に規定する「防火構造」とは，「延焼を防止する等の性能を有するものであるが，耐火構造程の防火性能を有するものではない」ものとされ，同条９号に規定する「不燃材料」とは，「通常の火災時の加熱に対して多少の溶融又は赤熱を生じることはあっても，燃焼現象，防火上有害な損傷を有せず，かつ，防火上有害な煙又はガスを発生しないもの」とされている。
このような建基法の性格，防火に関する規定の趣旨・目的，同法２条７号ないし９号等が定める各構造等の意味内容からすると，同法２条７号ないし９号等の規定及びこれらの規定に定める構造等とすることを定める規定の趣旨・目的は，建築物の構造の防耐火性能や建築材料の不燃性能に関する最低基準を定め，建築の際にこれらを遵守させることによって，建築された建築物の火災発生の際の延焼や倒壊を防止し，もって火災から国民の生命，健康及び財産の保護を図ることであり，これらの規定が，建築物の建築・解体等の工事に従事する建築作業従事者の健康等の保護についてまでその目的としているものでないことは明らかである。
以上については，①建基法が，同法制定当時に喫緊の課題であった近代的不燃都市建設のための施策の一環として制定されたものであり，建築作業従事者の健康を保護することを目的としていたことは窺われないこと，②建基法２条７号ないし９号はいずれも定義規定であるところ，その文言上，耐火の性能しか要求されておらず，建築現場において，どのような施工方法が採られるのかや建築作業従事者がどのような作業をするのかという観点をも含めて規定されたものではないことからも明らかである。イ建基法の単体規定及び集団規定による規制は，建築物の通常の使用状態を前提とするものであり，建築物の建築・解体等の工事作業に従事する者の生
命・健康の保護が含まれるということはできないこと


建基法が定める基準の遵守を保障し，実効性を確保するための制度として，建築確認，完了検査があり，建築基準関係規定に適合しない違反建築物に対しては，これを是正するための強制手段が定められるなどしているところ，このように建基法の規制は，完成した建築物の居住等の通常の使用状態を前提として適否が判断されることを予定しているといえる。この点は，平成１７年１２月に社会資本整備審議会建築分科会において国土交通大臣に建議された「建議建築物における今後のアスベスト対策について」によれば，吹付け石綿等の建築物の通常の使用状態にでの飛散防止対策が必要な建材についてのみ規制等を行うこととされ，この建議を踏まえ，平成１８年法律第５号において，建築物に使用する建材等の衛生上の観点からの規制である建基法２８条の２に，吹付け石綿等の規定が規制対象として追加される一方で，通常の使用状態において石綿を飛散させるおそれがないとされる石綿スレート等については規制対象とされていないことからも明らかである。以上のとおり，建基法における建築物に使用する建材等の衛生上の観点からの規制は，建築物完成後の通常使用を前提としており，建築物の建築やこれを解体する際等の規制は規定されておらず，工事現場の危害防止の観点は，実体規定とは別個に，雑則の中に同法９０条が設けられているにすぎないのであって，建基法の単体規定及び集団規定の目的に，建築・解体等の作業従事者の生命・健康の保護が含まれるということはできない。⑵建基法２条７号ないし９号の委任の範囲を逸脱することア建基法２条９号等に基づく内閣又は建設大臣の規制権限昭和２５年の建基法制定時，建基法２条９号は「不燃材料」を「コンクリート，れん瓦，瓦，石綿板，鉄鋼，アルミニユーム，ガラス，モルタル，しつくいその他これらに類する不燃性の建築材料をいう。」と定め，法律上「石綿板」が不燃材料の一つとして明示的に規定され，例示された建材以外にも「これらに類する不燃材の建築材料」であれば，不燃材料に該当するとされているが，この点に関する建設大臣の関与は定められていなかった。その後，昭和４５年改正により，「石綿板」が「石綿スレート」に改められるとともに，「政令で定める不燃性を有するもの」として，政令への委任が規定された。上記文言からすれば，政令で定めるべきものとして委任された事項は「不燃性」の要件であることは明らかであるし，建基法２条９号は，石綿スレートを例示した上，これらの例示物に類する建築材料をも不燃材料として認め得ることを規定しているのであるから，建基法が石綿含有建材を不燃材料から排除していないことも明らかである。したがって，内閣が，不燃性の性能と無関係に，石綿スレートやこれに類する石綿含有建材を不燃材料から除外する内容の政令を定めること又はそのような内容に改正することは，建基法２条９号による委任の範囲を明らかに逸脱する違法な措置であり許されなかったというべきである。また，建基法２条９号の委任を受け，昭和４５年の改正により新設された建基法施行令１０８条の２においても，建設大臣に付与された権限は，同条の２各号の性能を有すると認められるか否かの判断のみであり，不燃性とは無関係に，建材に石綿が含有されているというだけでこれを排除する権限は与えられていない。
なお，平成１０年改正により，建基法２条９号は，例示をせずに満たすべき性能だけを規定する内容となったが，この改正は，性能規定を導入することにより，使用基準を満たす必要がなくなり，建築物の設計の自由度を高めるとともに技術開発や海外資材の導入を促進し，より合理的で低コストの技術等の円滑な導入や市場の活性化を図るためのものであって，改正の前後で，不燃材料に求められる基本的な性能や，従前不燃材料として規定されていた石綿スレート等の石綿含有建材の建基法における位置付けには何ら変わりはない。
したがって，建設大臣が，石綿を含有しているということだけを理由として，認定から排除する基準を定め，不燃材料の指定を行わず，あるいは既にした指定を取り消して，不燃材料から除外することは，建基法施行令１０８条の２に基づく権限の範囲を明らかに逸脱しており，ひいては建基法２条９号にも反するものであり，許されないというべきである。イ建基法２条７号及び８号に基づく内閣及び建設大臣の規制権限耐火構造及び防火構造は，主に不燃材料を組み合わせた構造となるため，建基法２条９号の不燃材料に規定された建築材料が用いられることが予定されているから，建基法が，上記のように石綿を含有する建材である「石綿板」ないし「石綿スレート」及びこれに類する建築材料を不燃材料として規定していることは，耐火構造及び防火構造においても，石綿スレート等の石綿含有建材を用いることを認めていることになる。
実際に，耐火構造については，建基法施行令制定時の１０７条において例示した仕様についても，その後の建基法施行令の改正に基づく昭和３９年建設省告示第１６７５号「建築基準法施行令に基づき耐火構造を指定する件」において例示した仕様についても，「コンクリート」，「れん瓦」，「モルタル」など建基法２条９号で不燃材料と規定している建築材料を使用しており，このことから，耐火構造とは，主に不燃材料で造られた遮炎性，遮熱性，構造安全性などを有する構造であるといえる。同様に，防火構造についても，建基法施行令制定時の１０８条において例示した仕様をみると，「モルタル」，「しつくい」といった建基法２条９号で不燃材料と規定している建築材料を使用しており，このことから，防火構造とは主に不燃材料で造られた延焼防止のための構造であるといえる。
したがって，内閣が，耐火性能，防火性能と無関係に，石綿を含有していることだけを理由に石綿含有建材を各構造から除外する内容の政令を定め，また，建設大臣が，同様の理由で，耐火構造，防火構造の指定を行わず，又は既にした指定を取り消すことは，建基法２条７号，８号による委任の範囲を明らかに逸脱したものであり，許されないというべきである。⑶建基法２条７号ないし９号を根拠とする耐火構造の指定等は建材の流通，使用に直接関係せず，労働者の曝露防止対策は，使用者によって講じられるべき
ものであること
建基法２条７号ないし９号等による耐火構造への指定等に石綿含有建材を含めなかったとしても，それにより，石綿含有建材の流通や使用が制限されたりするわけではなく，石綿含有建材を使用するか否かは，利用者の自由な判断に委ねられており，また，建築作業従事者の石綿粉じん曝露による健康障害からの保護は，安全配慮義務を負う使用者による個別の施工時の曝露防止対策によって図られるべきものであるから，この観点からも，原告らの主張には理由がない。
なお，原告らは，被告国が，石綿含有建材を積極的に普及，促進させたかのように主張するが，被告国が，他の建材と区別して，特に石綿含有建材の使用を積極的に推進したことはなく，耐火構造の指定等は，あくまで客観的な性能に基づくのであり，石綿含有建材の普及の促進を目的とするものでもない。
小括


以上のとおり，建基法２条７号ないし９号に基づく被告国の責任は認められない。
第３被告企業らの不法行為の成否    争点３
（原告らの主張）
１被告企業らの注意義務違反と過失
被告企業らが製品の生産者として負うべき合理的安全性確保義務
ア製品生産者一般が負う合理的安全性確保義務
製品生産に伴う危険に関しては，製品生産者が，その情報をほぼ独占しており，製品生産者はこの危険性を管理しコントロールすることが唯一可能な立場にある。他方，製品使用者は，かかる危険性を自ら把握して回避することは困難であり，製品の危険性が現実化した場合には，製品の危険性に起因する損害はすべて使用者が被ることとなる。
したがって，製品生産者は，製品を製造・販売し流通に置く場合には，製品使用者に対して，その製品において，社会通念上当然に具備すると期待される安全性（合理的安全性）を確保すべき義務（合理的安全性確保義務）を負担するものといえる。
イ被告企業らの負う合理的安全性確保義務
石綿は，それ自体，肺がんや中皮腫など極めて重篤な石綿関連疾患を引き起こす危険性のある有害物質であり，また，建材の使用態様の特徴や作業実態を踏まえれば，石綿含有建材の使用過程において石綿粉じんの曝露を回避することは極めて困難というほかない。さらに，その曝露に起因する石綿関連疾患による被害は，生命及び身体の障害という重大なものであり，かつ，建築作業従事者にその被害が発生する蓋然性が高い。こうした石綿含有建材のもたらす危険の大きさと被害の重大性等を考慮すれば，被告企業らは，石綿含有建材の製造，販売に際し，その使用者に対して，極めて高度な安全性確保義務を負うというべきである。
ウ被告企業らが負うべき極めて高度な安全性確保義務の内容被告企業らは，製品が人の生命・身体へ被害を及ぼす危険性が想定される場合は，最新の科学的・技術的情報を入手するなど，情報収集・調査検討を尽くして，製品の危険性を幅広く予見する高度の義務を負うというべきであり，仮に情報収集・調査検討を尽くさなかったために，実際には予見していなかったとしても，予見可能性がなかったということはできない。また，人の生命・身体への被害を回避するために講ずべき措置（危険性除去）も極めて高度なものが要求され，その当時入手可能な最高の学問・技術水準に基づいて，どのような回避措置を講じるべきであったのかが問題とされるべきである。
予見可能性及び予見義務
前記第１の２⑶のとおり，石綿の発がん性については，先行する各種の研究に加え，昭和３０年のドール報告により，その知見が確立したといえる。また，前記第１の２⑷のとおり，石綿粉じんの少量曝露による中皮腫罹患の危険性については，昭和３５年のワグナーの報告，昭和３９年１０月のニューヨーク国際会議やニューハウスらの報告等を通じて，昭和４０年にはその知見が確立したといえる。
そして，上記⑴ウのとおり，被告企業らは高度の予見義務を負うことからすれば，遅くとも石綿粉じん曝露と肺がん，中皮腫に関する知見が確立した上記の各時点において，石綿含有建材の製造・販売に基づき上記の石綿関連疾患による被害が発生することについて，予見可能性があったというべきである。
警告義務
ア警告義務の根拠
石綿含有建材は，いったん市場に置かれると必然的に建築現場に集積し，建築現場において使用され，あるいは切断・穿孔等の加工がなされることによって石綿粉じんが発生し，そこで作業に従事する建築作業従事者が石綿粉じんに曝露する危険状況を不可避的に作出する製品である。したがって，被告企業らは，石綿含有建材を製造・販売して建材市場の流通に置く以上は，その使用者である建築作業従事者に対し，合理的な安全性を確保するために不可欠な手段として，石綿粉じん曝露を防止するために実効性のある警告表示等を行う義務を負うものというべきである。
イ警告義務の内容
警告義務は，石綿含有建材の使用者である建築作業従事者に対し，石綿粉じん曝露を防止するために実効性のある内容でなければならないのであり，建築作業従事者に対し，石綿含有建材に内在する危険（危険の内容）及び危険を回避するための手段（危険の回避方法）が明確に伝達される必要がある。上記の危険の内容としては，少なくとも，①当該建材に発がん性の有害物質である石綿が含有されていること，②石綿含有建材を取り扱う作業で発生する石綿粉じんに曝露すると，石綿肺，肺がん，中皮腫等重篤な疾病に罹患する危険性があること，③特に中皮腫は，少量の石綿粉じん曝露でも発症する危険性があること，④石綿肺，肺がん，中皮腫は，潜伏期間の長い遅発性の疾患であること，⑤肺がん，中皮腫は，重度の健康障害であり，発見されたときは手遅れのことが多く，死に至る可能性があること，が適切に伝達される必要がある。また，危険の回避方法としては，吹付け材の場合には，①吹付けに用いる石綿等を容器に入れ，容器から取り出し，又は混合する作業は，隔離された屋内の作業場所で行うこと，②吹付け作業を行う際には送気マスク又は空気呼吸器及び保護衣を使用すること，③吹付け作業中には他の者の立入りを禁止すること，④吹付け作業終了後に吹付け場所で作業を行う者も防じんマスクを着用する必要があることが，適切に伝達される必要があり，吹付け材以外の場合には，①石綿含有建材を取り扱う作業中は，国家検定に合格した適切な防じんマスクを常時，確実に着用する必要があること，②石綿含有建材の切断等に当たっては，集じん機付き電動工具を使用する必要があること，③上記作業を行う周辺で作業を行う者がいる場合には，その者も同様に国家検定に合格した適切な防じんマスクを着用する必要があることがそれぞれ伝達される必要がある。
ウ警告義務の履行方法
石綿含有建材は，新規工事や改修工事において新規に使用・加工されるだけでなく，改修・解体作業においては既存のものが解体・撤去・廃棄される。そして，いずれの場合でも大量の石綿粉じんが発生し，建築作業従事者が曝露する可能性があり，このことは被告企業らにも予見可能である。したがって，被告企業らは，新規工事・改修工事における石綿含有建材の新規の使用の場面だけではなく，改修・解体工事における撤去と廃棄の場面も想定し，使用プロセスの全般に対応した方法によって上記イの内容の警告をする義務を負うというべきである。
また，石綿含有建材の形状の特性は多様であり，警告の在り方を工夫し，想定される製品使用者全般に対して，警告内容が的確に伝達される必要がある。特に吹付け材は，吹付け工が使用する際に曝露するだけでなく，吹付け作業後の後続工事に従事する者が曝露する場合もある。また，吹付け材は飛散性が高いことから，改修・解体工事に伴って大量の石綿粉じんが飛散し，その場で作業している多数の建築作業従事者が曝露する危険性が高い。


したがって，被告企業らは，その製造・販売する石綿含有建材の形状の特性に対応した方法によって上記内容の警告をする義務を負うものというべきである。
エ警告義務違反の始期
被告企業らは，石綿の発がん性についての知見が確立した昭和３０年から５年が経過し，旧じん肺法が制定された昭和３５年には，石綿肺や肺がんの発症の危険を回避するために，石綿曝露を大幅に減少させる措置を執ることがより一層強く求められたといえ，そのためには被告企業らが警告義務を履行することが必要不可欠であったといえるから，昭和３５年には警告義務を負っていたというべきである。
昭和３０年のドール報告以降，石綿のがん原性に関する研究報告が集積され，昭和３９年１０月には石綿を主題とした世界初の国際会議であるニューヨーク国際会議が開催され，同会議での発表内容は，昭和４０年に，国際的に広く普及している医学専門誌に掲載された。このような石綿研究の動向を踏まえれば，昭和４０年には肺がんの知見が一層明確となり，中皮腫の知見も確立したというべきであり，他方で，昭和３４年の建基法等の改正により，昭和３５年以降，石綿含有建材の製造・販売量が飛躍的に増大するという状況にあったことからすれば，どんなに遅くとも昭和４０年には，被告企業らは警告義務を負っていたというべきである。被告国が，昭和４６年に旧特化則を制定し，石綿を「第二類物質」として規制の対象とし，それに伴い事業者に対して様々な義務を課していることからすると，被告企業らは，少なくとも旧特化則制定の翌年である昭和４７年には，警告義務を負っていたというべきである。被告国が，昭和５０年に特化則を改正し，石綿を発がん性が明らかな特別管理物質に指定するとともに，石綿の製造販売企業に対して石綿の代替化努力義務を課し，また，安衛則を改正して含有量５％超という限定はあるものの石綿含有建材についても警告表示義務を課したことからすると，どれだけ遅くとも，被告企業らは，昭和５０年の翌年である昭和５１年１月には，警告義務を負っていたというべきである。
石綿不使用義務
ア石綿不使用義務の根拠
中皮腫は，短期間・少量の石綿粉じん曝露でも発症の危険性があり，閾値が存在しないことから，建築作業従事者が中皮腫に罹患する危険を回避するには，石綿粉じん曝露を完全に避ける措置を取ることが必要不可欠である。他方，我が国では耐火用の建材として石綿含有建材が広範囲に使用されたため，大半の建築作業従事者が直接ないし間接的に石綿粉じんに曝露することを余儀なくされた。また，我が国の建築工事における契約関係は，いわゆる重層的下請構造となっており，建築現場には労働者の安全衛生を確保すべき事業者が多数存在し，また，一人親方等も多数混在する。石綿粉じん曝露を完全に防止するためには，石綿粉じんの発生，吸引，除去のいずれにおいても十分な対策が必要であるが，上記の多数の事業者や一人親方等が十分な対策を講じることは極めて困難であり，実際上は不可能である。以上のとおり，建築現場で石綿含有建材を使用しつつ，石綿粉じん曝露を完全に防止することは事実上不可能だったのであるから，被告企業らは，建築作業従事者が極めて重篤な疾病である中皮腫に罹患しないようにするために，石綿含有建材について石綿を使用しない義務を負っていたというべきである。
イ石綿不使用義務違反の始期
石綿吹付け材
ａ石綿吹付け材は，石綿含有建材の中でも特に危険性・飛散性が高く，また，吹付け工のみならず，他職種かつ多数の建築作業従事者が，石綿吹付け材から飛散する石綿粉じんに曝露するという特殊性があり，建築作業従事者が石綿吹付け材からの石綿粉じん曝露を完全に防ぐことは事実上不可能である。そこで，石綿吹付け材については，被告企業らを含む石綿吹付け材の製造・販売企業は，石綿吹付け材の不使用義務を負っていたというべきである。
そして，昭和３９年にニューヨーク国際会議が開催され，石綿と中皮腫に関する知見が確立したのであるから，被告企業らは，昭和３９年の翌年である昭和４０年には石綿不使用義務を負っていたというべきである。
ｂ被告企業らは，昭和４０年には中皮腫に閾値が存在しないことを認識でき，また石綿吹付け材の危険性，飛散性の高さや曝露実態から，吹付け工が石綿粉じんに曝露することを完全に防止することは困難であるとも認識していた。そのような中，昭和４５年にはアメリカ・ニューヨーク市において，石綿吹付けの禁止を含む大気汚染規制条例が制定され，我が国でも新聞や参議院の地方行政委員会・交通安全対策特別委員会連合審査会で取り上げられた。また，昭和４６年には，吹付け工が高濃度の石綿粉じんに曝露し，短期間で重篤な石綿関連疾患に罹患していたこと，石綿吹付けの施工量は，昭和４７年には２万ｔを突破し，石綿吹付け作業の危険性がより増大していたことから，規制の必要性がますます高まっており，被告国は，昭和４６年に旧特化則を制定した。他方，石綿吹付け材に代わるものとして，昭和１０年代初頭からロックウールが開発され，昭和４６年の時点では既に実用化もされていた。以上によれば，被告企業らは，吹付け工のみならず，石綿吹付け材による石綿粉じんに曝露する建築作業従事者の中皮腫発症の危険性を回避するため，遅くとも昭和４７年１月１日時点において，石綿吹付け材の不使用義務を負っていたというべきである。
ｃ被告国は，昭和４８年には，劣化した石綿吹付け材から飛散する石綿粉じんに利用者が曝露することを防ぐため，「庁舎仕上げ標準」の「内部仕上表」から石綿吹付けを削除し，昭和５０年には，特化則を改正して石綿吹付け作業を原則禁止としたのであるから，被告企業らは，どれだけ遅くとも，その翌年である昭和５１年には不使用義務を負っていたというべきである。
石綿吹付け材以外の石綿含有建材
ａ被告企業らは，自ら販売する建材が現場でどのように加工され使用されるのかについて熟知しており，石綿吹付け材以外の石綿含有建材についても，使用の過程で石綿粉じんを発生させることを認識し，あるいは認識すべきであった。また，上記アのとおり，閾値がない中皮腫の原因である石綿粉じん曝露を完全に防止することは不可能であり，被告企業らは，このような建築現場の実態を認識し，あるいは認識すべきであった。
そして，昭和４６年に旧特化則が制定され，石綿について，使用者に対して，各義務が課され，昭和５０年には特化則が改正され，石綿が特別管理物質に指定されるとともに，石綿代替化の努力義務が規定された。以上によれば，被告企業らは，昭和５０年改正特化則制定の翌年である昭和５１年には，吹付け材以外の石綿含有建材についても，石綿不使用義務を負っていたというべきである。


ｂ１９７０年代初頭には，石綿代替化の技術的基盤は確立していたのであり，昭和５０年改正特化則により石綿代替化の努力義務が課された翌年の昭和５１年から遅くとも３年が経過した時点では，石綿の代替化は十分可能であったと考えられる。
したがって，被告企業らは，昭和５４年には，吹付け材以外の石綿含有建材についても，石綿不使用義務を負っていたというべきである。ｃ昭和５３年報告書では，全ての種類の石綿繊維に肺がん発生の危険があること，特定の石綿繊維の中皮腫発生に関する影響を否定することが困難であること，中皮腫は少量曝露で発症する危険性があること，中皮腫の予後は不良であること，肺がん，中皮腫ともに石綿曝露開始から発症までの潜伏期間が長いことなどが指摘された。また，昭和６１年には，ＩＬＯで石綿条約が採択されたほか，これに先立つ昭和５８年にはアイスランドが全石綿の使用を原則禁止するなどしており，昭和６１年頃までには，建築作業従事者の石綿含有建材由来の石綿粉じんを原因とする重篤な石綿関連疾患被害は回避することが困難であるということが明白になっていた。
したがって，被告企業らは，どんなに遅くとも昭和６２年１月には，吹付け材以外の石綿含有建材についても，石綿不使用義務を負っていたというべきである。
被告企業らの注意義務違反
被告企業らは，上記の各時期において，警告義務並びに石綿吹付け材及び石綿吹付け材以外の石綿含有建材の不使用義務を負っていたが，これらの義務を怠ったものである。
２製造物責任法に基づく被告企業らの責任
被告企業らの製造した石綿含有建材には，発がん物質である石綿が含有されている点で設計上の欠陥が，警告表示が欠けている点で警告表示上の欠陥が認められ，これにより原告等の石綿関連疾患が生じたことは明らかであるから，被告企業らのうち，同法が施行された平成７年７月１日以降に石綿含有建材を製造販売した者は，同法３条に基づく責任も負うというべきである。
３加害者不明の共同不法行為
⑴総論
本件の各被災者らが石綿関連疾患に罹患した原因は，相当の長期にわたり多数の現場において建築作業に従事し，石綿含有建材から発生した石綿粉じんに累積的に曝露してきたことにある。
もっとも，石綿関連疾患は，いずれも石綿粉じん曝露の開始後，長期間が経過した後に発症することが大半であるところ，各被災者らが各現場で就労する期間は長くても数ヶ月であることが多く，特段の事情のない限り，就労した現場を記憶に留めることは困難であり，就労した建築現場を全て特定するよう求めることは不可能を強いるに等しい。また，各被災者らは，発注者や元請企業等が用意し現場に搬入されてきた建材を使用していただけであって，メーカーや製品の名前を知る機会が与えられないことが大半であり，さらに，吹付け材の剥離作業や建材設置後に当該建材の切断，穿孔等を行う場合，間接曝露や堆積粉じんによる曝露の場合も同様に，製品名等を知る機会はなかった。以上からすれば，原告らにおいて，各被災者が石綿関連疾患に罹患した原因となった加害行為，石綿含有建材の製品や，それを製造・販売した行為者を全て特定することは不可能又は著しく困難である。また，被告企業らは警告義務を一貫して怠ってきたのであり，原告らに使用した石綿含有建材のメーカー名や現場の特定を求めるのは背理というべきである。
⑵７１９条１項後段の適用ないし類推適用
ア本件における共同行為者の特定
加害行為
後記イ及びウのとおり，本件で，原告らは，択一的競合（民法７１９条１項後段の適用）又は重合的競合（同項後段の類推適用）による加害者不明の共同不法行為の成立を主張している。両者のいずれの意味においても，損害発生の危険性を有する加害行為を全加害者が行っている場合には，全加害者が共同行為者となり，共同不法行為責任を負うが，他方，一部の加害者の加害行為に上記危険性が認められない場合には，当該加害者を除いた複数加害者が共同行為者となり，これらの者のみが共同不法行為責任を負うことになる。その意味で，複数の加害者間の択一的競合又は重合的競合による共同不法行為責任を論じるに当たっては，各加害者の各加害行為が，損害発生の危険性を有する危険性を有するものであったか否かが，共同行為者の範囲を画する基準になるといえる。
そして，各加害行為の危険性を検討する前提として，本件における加害行為をどのように捉えるかが問題となる。
本件の各被災者らが重篤な石綿関連疾患に罹患し，発症した主要な原因は，被告企業らが石綿含有建材を製造して建材市場に流通（販売）させ，これらが各被災者の就労する建築現場に集積したことによるものである。このような市場媒介型の不法行為において，その加害行為に各被災者が作業に従事する現場に到達したことまで求めることは，公益上の観点から加害行為と損害との間の個別的因果関係の推定を許し，その立証困難による不公平な結論を回避するという民法７１９条１項後段の趣旨を没却する不合理なものとなる。
したがって，本件における加害行為は，危険な製品を，その危険性の認識可能性がありつつ流通に置くことにより，原告ら建築作業従事者に石綿粉じん曝露の危険性を作出したことと捉えるべきである。
加害行為の危険性
本件における加害行為を流通に置くことと捉えたとしても，民法７１９条１項後段の加害者不明の共同不法行為における帰責の根拠は，行為が損害発生に対して有する高い危険性に求られることから，加害行為は一定の危険性，具体的には，石綿が一般に人の生命・身体にとって有害であるという抽象的危険では足りず，各被災者の権利・法益にとって危険性を有するものでなければならない。
この点，被告企業らが流通に置いた石綿含有建材が，当該被災者が就労する建築現場に到達したことが証明されれば，その危険性は明らかになるから，本件における被告企業らの加害行為の危険性の程度は，被告企業らが製造・販売した石綿含有建材が被災者各人に到達する蓋然性の程度に相関する。
そして，上記⑴のとおり，本件では，被告企業らが，何らの警告表示も行わなかったために原告らによる加害者の特定に係る立証を困難ないし不可能に至らしめているのであり，また，被災者への到達の証明を要求することは，民法７１９条１項後段の趣旨を没却し，不合理であることからすれば，加害行為には，各被災者への到達を厳密に要求することは妥当ではなく，到達の相当程度の可能性があれば足りると考えるべきである。
共同行為者の特定の判断要素
原告らは，被告企業らが製造販売した石綿含有建材の各被災者への到達の相当程度の可能性について，被災者ごとに，以下の①ないし⑦の観点から検討し，共同行為者を特定した。


すなわち，まず，①被災者の属する職種が一般的・類型的に見て直接取り扱うであろう石綿含有建材（以下「直接取扱い建材」という。）の種類を特定した。また，②上記①で特定した直接取扱い建材のうち，当該職種の作業態様や石綿粉じん曝露実態等をもとに，当該職種の建築作業従事者の石綿関連疾患の罹患・発症の主要な原因となった石綿含有建材の種類を特定し，かつ，③個々の被災者ごとに，上記観点からは対象に含まれないが，個々の作業経験や就労実態から，②と同様に被災者の石綿関連疾患罹患・発症の主要な原因となったと考えられる石綿含有建材の種類を特定した（なお，現場監督等の直接取扱い建材がない職種の場合は，②，③の観点から特定を行った。）。
上記①ないし③の検討により特定された建材は，被災者の石綿粉じん曝露の主な原因となったものであり，以下，「主要曝露建材」という。そして，主要曝露建材について，④当該石綿含有建材の種類に応じて，文献等から概ね１０％以上のシェアを有する企業を特定した。その上で，⑤国交省データベースには，製品ごとに主に使用される建物の種類が記載されており，いずれの建物の種類の建築作業に従事したかは被災者ごとに異なるため，被災者ごとの従事した建物の種類を特定し，当該建物の種類に主に使用される石綿含有建材を特定し，⑥⑤で特定された石綿含有建材の製造販売期間と被災者の就労期間の重複が相当期間認められるか及びその期間内に当該被災者が多数の現場を経験しているかを確認した。また，①ないし⑥の観点とは別に，⑦被災者ごとに，各人の記憶・資料や特別な就労経験に基づき特定可能な建材がある場合は，これも加えた。以上の各観点からの検討を経て最終的に特定された石綿含有建材を製造・販売した被告企業の行為は，当該被災者に多数回にわたって到達した高度の蓋然性があると考えられるため，その石綿含有建材を製造・販売して流通に置いた行為には，当該被災者との関係で危険性が十分に認められる。
本件での原告ごとの共同行為者（被告企業）は，後記⑶のとおりである。民法７１９条１項後段の類推適用の場合における共同行為者と特定し
た者の他に加害者がいないことの立証の要否
択一的競合の場合には，他に加害者がいないことが要件になると解されるが，その理由は，①真の加害者が他に存在するとすれば，実際には損害を与えていない者のみが共同行為者とされ，損害の全部について連帯責任を負う結果となり正義に反すること，②共同行為者として特定された者の中に真の加害者がいないとすれば，免責を主張立証することが困難となること，③民法７１９条１項後段の効果は損害の全部についての連帯責任であり，共同行為者の全てを特定するのが相当であることにある。しかしながら，民法７１９条１項後段の類推適用による加害者不明の共同不法行為の場合には，他に真の加害者が存在する可能性があるとの状態は前提とされておらず，また，本件で原告らが共同行為者として特定した被告企業らの加害行為は，被災者に到達した相当程度以上ないし高度の蓋然性がある行為であり，それら加害行為が競合ないし累積したことによって当該原告に損害が発生したといいうるのであって，一定程度以上の寄与をしたものというべきであるから，上記①②の理由は本件には当てはまらない。
また，③は共同行為者が負うべき賠償責任の範囲という民法７１９条１項後段類推適用の効果と関係する問題であり，原告らにおいて，損害の原因となり得た行為者の全てを特定することは不可能であるとの本件の特質からすれば，他に原因となった者が存在することを考慮し，特定された共同行為者に対して，寄与度減額による損害賠償責任を認めることで公平な解決を図るか，あるいは同様の趣旨に基づき，共同行為者とされた被告企業らは，特定された共同行為者の行為の全体と対応する損害の部分（集団的寄与分）に応じた範囲で損害賠償責任を負うとする解決が図られるべきであり，その場合には，全ての加害行為を特定することは必要ないというべきである。
そして，原告らが特定した共同行為者の行為は，当該原告らが石綿関連疾患に罹患したことについて影響度の高いものであり，これにより当該原告（被災者）の損害が発生したといいうる関係にあることからすれば，共同行為者の寄与割合は８割以上であると考えるべきである。
国交省データベースの信用性
原告らは，上記の①～⑦の検討過程の一部において，国交省データベースを参照している。
国交省データベースは，専門機関が公表する建材等を広く調査対象とした上で，個々の建材メーカーにアンケート調査を行い，その回答内容を資料に基づきチェックするとの精緻な作業により掲載すべき建材を特定しており，平成１８年にアプリケーション版が公開・整備されて以降も，精緻な改訂作業を繰り返してきた。このように国交省データベースの精度は極めて高いものであり，被告国も，同データベースの正確性及び実用性を認めている。
以上より，国交省データベースには高度の信用性が認められる。また，上記⑴のとおり，原告らは，被告企業らが適切な警告表示を行っていなかったために，厳密な情報収集を行うことが困難な状態となっているのであるから，同データベースと異なる事実があるのであれば，被告企業らがその反論反証を行うべきである。
イ択一的競合（民法７１９条１項後段の適用）
民法７１９条１項後段は，いわゆる択一的競合の共同不法行為を規定したものとされる。
本件では，ある被告企業１社によりなされた主要曝露建材の製造・販売行為が，それだけで当該原告の損害（被災者の石綿関連疾患の発症）の高度な危険性を有し，現実に発生した当該原告の損害の原因となった可能性があるといえるときは，択一的競合が成立するというべきであり，民法７１９条１項後段により，損害の発生と上記行為との間の因果関係が推定され，当該被告企業は，自己の行為と発生した損害との間の一部又は全部に因果関係がないことを主張・立証しない限り，その責任を免れない。そして，択一的競合の成否を検討する上では，当該原告との関係で共同行為者として特定された被告企業の行為が，その行為だけで当該被災者が罹患している石綿関連疾患をもたらし得るというべき高度な危険性を有しているか否かの検討を行う必要がある。


本件では，石綿関連疾患の罹患が損害であるから，それぞれの石綿関連疾患がどの程度の曝露期間で発症する危険性があるか，「絶対的曝露」と評価できる期間の検討が必要となる。具体的には，①石綿肺について「絶対的曝露」と評価できる期間は，石綿吹付け作業については１年以上，その他の作業については１０年以上であり，②肺がんについて「絶対的曝露」と評価できる期間は１０年以上であり，③中皮腫について「絶対的曝露」と評価できる期間は１年以上であるから，被告企業の加害行為が，上記の「絶対的曝露」と評価できる期間にわたって到達した相当程度の可能性があることが必要となる。
ウ重合的競合（民法７１９条１項後段の類推適用）複数の者による加害行為により損害が発生した場合において，複数の行為が累積的に競合して損害を惹起したか，又は寄与度が不明な場合（いわゆる重合的競合の場合），民法７１９条１項後段を類推適用して，択一的競合と同様に因果関係を推定するべきである。
そして，重合的競合の不法行為の成立要件として，①客観的共同（複数の行為が相加的に累積して被害を発生させていること）及び②主観的要件（各行為者が他者の同様の行為を認識しているか，少なくとも自己と同様の行為が累積することによって被害を生じさせる危険があることを認識していること）が挙げられるところ，①本件では，ある被告企業１社による主要曝露建材の製造・販売行為だけでは，当該原告の損害（被災者の石綿関連疾患の発症）を生じさせる高度な危険性を有するとまではいえないとしても，相当程度の危険性を有しており，それらの複数の被告企業らによる主要曝露建材の製造・販売行為が重合することにより，各被災者は石綿関連疾患を現に発症しているといえるから，客観的共同の要件を満たす。また，②後記のとおり，共同行為者として特定された被告企業らは，いずれも相当長期間にわたって主要曝露建材を製造・販売してきたのであり，かつ相当な期間，各共同行為者の製造・販売期間が重複していることが大半であるから，その重複する期間において，共同行為者である被告企業らには，各行為者が他者の同様の行為を認識していたことは明らかといえる。また，共同行為者はいずれも主要曝露建材について高いシェアを有していた我が国を代表する石綿含有建材企業であり，石綿の危険性の認識を古くから有しており，あるいは認識すべきであったから，主要曝露建材の製造・販売行為が累積することで，石綿関連疾患の発症という被害を生じさせる危険があることを認識していたことは明らかである。以上より，主観的要件も満たすというべきである。⑶原告ごとの主要曝露建材及び被告企業の特定についてア①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け
材を主要曝露建材とする職種
電工
本件の被災者のうち，職種が電工であった者は，Ⅱ36A（原告番号Ⅱ３６），Ⅱ41（同４１），Ⅱ46A（同４６），Ⅱ49A（同４９），Ⅱ83A（同８３），Ⅱ86A（同８６），Ⅱ90A（同９０），Ⅱ98A（同９８），Ⅱ99A（同９９）及びⅡ114（同１１４）の１０名である。
電工は，天井裏に吹き付けられた吹付け材について，上を向いて除去・剥離作業をしたり，吹付け材が吹き付けられた狭い天井内で作業をしたりするなど日常的に大量に吹付け材に触れており，他方，吹付け材以外の建材からの曝露も考えられるものの，吹付け材に比して拡散性が低く，触れる機会も少なく作業の規模としても小さいものが多いこと等からすれば，主要曝露建材は，吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否かや，製造・販売期間と各被災者の就労期間が長期間にわたって重複し，その期間において経験した建築現場数も多数にのぼるか否かを検討した結果，共同行為者を被告エーアンドエーマテリアル，被告日鉄ケミカル，被告太平洋セメント，被告ニチアス，被告日東紡績，被告バルカー，被告ノザワの７社に特定することができ，これらの被告企業は，電工であった被災者（原告）らに対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
ダクト工
本件の被災者のうち，職種がダクト工であった者は，Ⅱ57（原告番号Ⅱ５７）及びⅡ94A（同９４）の２名である。
ダクト工の主要な作業内容や作業時間からすると，石綿含有建材に接触する機会が多いのは，天井スラブにアンカーボルトを打ち付ける作業やダクトの吊り込み作業等の際に，吹付け材を剥がしたり削ったりする作業を行ったとき等と考えられ，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）と特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，ダクト工であった被災者（原告）らに対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
看板工
本件の被災者のうち，職種が看板工であった者は，Ⅱ29（原告番号Ⅱ２９）のみである。
看板工の主要な作業内容や作業時間からすると，石綿含有建材に接触する機会が多いのは，吊り下げ看板設置のために天井裏で作業を行う際に，躯体に吹き付けられた吹付け材に体が接触して吹付け材が剥離・浮遊し，また，天井裏内での移動等によって天井裏に堆積した吹付け材が剥離・浮遊し，それらに曝露するとき等であり，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，看板工であった被災者（原告）に対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
鉄骨工
本件の被災者のうち，職種が鉄骨工であった者は，Ⅱ10A（原告番号Ⅱ１０。なお，サッシ工・鳶の職歴も有する。），Ⅱ17A（同１７），Ⅱ62（同６２）及びⅡ106A（同１０６）の４名である。


鉄骨工は，新築工事では石綿粉じんに曝露する機会はないが，改修工事で鉄骨をガスバーナーで切断する際に，予め吹付け材を剥がしておく必要があるため，大量の石綿粉じんに曝露することがあり，他方で，小さな現場での改修工事では，内装材の撤去作業に従事することもあるが，その頻度は少なく，発生する石綿粉じんも微量であることから，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，鉄骨工であった被災者（原告）らに対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。ただし，Ⅱ10Aについては，上記のとおり，サッシ工・鳶の職歴も有しており，同人との関係で被告となる企業は，後記キのとおりである。
溶接工
本件の被災者のうち，職種が溶接工であった者は，Ⅱ100（原告番号Ⅱ１００）のみである。
溶接工は，新築工事において，各種プレート取付けの前提作業として鉄骨材に吹き付けられている吹付け材を剥がす際に，大量の石綿粉じんに曝露することがあり，他方，小さな現場での改修工事では，内装材の撤去作業等に従事することもあるが，頻度は少なく，発生する石綿粉じんも微量であること，Ⅱ100は「共同住宅」，「学校・幼稚園等」，「店舗・事務所」，「劇場・百貨店」，「工場」での作業割合が多く，これらに共通して用いられている建材から曝露する可能性が高いこと等から，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社のうち，被告ノザワを除く６社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，溶接工であった被災者（原告）に対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
防災設備工
本件の被災者のうち，職種が防災設備工であった者は，Ⅱ115A（原告番号Ⅱ１１５）のみである。
防災設備工の主要な作業内容からすると，防災設備配線作業・機器取付け作業において触れる梁，柱等に吹き付けられた耐火被覆の吹付け材や機器取付けの際に手鋸で開口部を開けることのあるボード類が直接取り扱う建材といえるが，ボード類は，発じんの多い電動工具を使用せずに切断することから，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，防災設備工であった被災者（原告）に対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
ボーリング工
本件の被災者のうち，職種がボーリング工であった者は，Ⅱ50A（原告番号Ⅱ５０）及びⅡ105A（同１０５。なお，電工としての職歴も有する。）の２名である。
ボーリング工の主要な作業内容からすると，石綿含有建材を直接的に取り扱い接触する機会が多いのは，主として改修工事におけるコア抜き作業において，天井，梁，柱，デッキプレート等に耐火被覆や断熱・防音の目的で吹き付けられた吹付け材を，擦ったり舞い上げたり，ドリルで削ったりする作業の際であり，また，改修工事においては，吹付け材を直接削ったり擦ったりする上，天井裏などの狭い空気の逃げ場のない空間で曝露することも多く，他方，吹付け材以外にボーリング工が直接削ったりする建材はなく，工事の初期段階で現場に入るボーリング工の作業工程の関係からも，内装材等他の石綿含有建材からの間接曝露が考えられないことなどから，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，ボーリング工であった被災者（原告）らに対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
なお，Ⅱ105Aは電工としての職歴も有するが，電工の主要曝露建材も吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であり，共同行為者の範囲に変わりはない。
ブロック工
本件の被災者のうち，職種がブロック工であった者は，Ⅱ89A（原告番号Ⅱ８９）及びⅡ93A（同９３）の２名である。
ブロック工の主要な作業内容や作業時間からすると，石綿含有建材を直接的に取り扱う機会が多いのは，間仕切りとしてブロックを天井まで隙間なく積み上げる際に，天井付近の吹付け材をそぎ落とす作業を行った際などであり，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができる。ただし，Ⅱ93Aについては，ブロック工として，戸建住宅及び共同住宅における作業に従事していた割合が多く，被告エーアンドエーマテリアル及び被告クボタの製造・販売した吹付け材は，戸建住宅及び共同住宅のいずれにも使用されていないことから，同人との関係では，共同行為者とはいえない。これらの被告企業は，これら被告企業は，ブロック工であった被災者（原告）らに対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
サッシ工
本件の被災者のうち，職種がサッシ工であった者は，Ⅱ109A（原告番号Ⅱ１０９）のみである（なお，前記のとおり，Ⅱ10Aもサッシ工としての職歴を有する。）。
サッシ工は，建築現場において日常的に吹付け材の剥離作業を行っており，その作業態様に鑑みると，吹付け材以外の石綿含有建材による間接曝露や堆積曝露の可能性は相対的に低いから，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，サッシ工であった被災者（原告）に対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
軽天工


本件の被災者のうち，職種が軽天工であった者は，Ⅱ30A（原告番号Ⅱ３０），Ⅱ33（同３３）及びⅡ55（同５５）の３名である。軽天工の主要な作業内容や作業時間からすると，石綿含有建材を直接的に取り扱い，石綿粉じんに曝露する機会が多いのは，ランナー等の取付け作業や間仕切り工事等の各作業に際し，耐火被覆材をケレン棒等を使って削り取る作業であるといえ，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。ただし，Ⅱ33及びⅡ55の就労の始期等からすれば，同人らの主要曝露建材は，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材であると特定できる。
そして，Ⅱ30Aとの関係では，吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができるが，他方，Ⅱ33及びⅡ55との関係では，被告日鉄ケミカルの②石綿含有吹付けロックウールの製造終期からすると，同社が共同行為者ということはできず，同人らとの関係では，被告日鉄ケミカルを除く６社が共同行為者であると特定できる。
上記で特定された共同行為者（被告企業）は，軽天工であった被災者（原告）らに対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
ガラス工
本件の被災者のうち，職種がガラス工であった者は，Ⅱ45A（原告番号Ⅱ４５）のみである。
ガラス工は，鉄骨造建物の建築現場において，サッシを溶接する前に溶接箇所に吹き付けられた吹付け材を剥がす作業を必ず行っているため，日常的に吹付け材から発生する大量の石綿粉じんに曝露しており，他方，ガラスパテ材からの曝露や，間接曝露・堆積曝露の可能性は相対的に低いことから，主要曝露建材は吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）であると特定できる。そして，これら吹付け材について概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，上記の７社を共同行為者として特定することができ，これら被告企業は，ガラス工であった被災者（原告）に対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
吹付け工
本件の被災者のうち，職種が吹付け工であった者は，Ⅱ52（原告番号Ⅱ５２）のみである。
吹付け工は，吹付け材を吹付け機に投入する作業や吹付け作業により，日常的に極めて大量の石綿粉じんに曝露しており，他方，吹付け作業は基本的に建築の最初の工程で行われるため，間接曝露による影響はないといえる。また，Ⅱ52は，③湿式石綿含有吹付け材を取り扱ったことがない旨述べている。さらに，同人の就労期間は，昭和３８年１月から昭和４１年６月までであり，それ以後に製造・販売された吹付け材は除くべきといえる。以上より，主要曝露建材は①吹付け石綿及び②石綿含有ロックウールと特定できる。そして，これらについて概ね１０％以上の高いシェアを有するか否か等の検討の結果，共同行為者を被告エーアンドエーマテリアル，被告ニチアス，被告日東紡績，被告バルカー及び被告ノザワの５社と特定することができ，同５社は，吹付け工であった被災者（原告）に対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
以上に加え，Ⅱ52は，同人が勤務していたⅡ52D工業が，被告バルカーの子会社である日本リンペット工事株式会社の専属下請のような形で仕事を受けていた旨述べており，また，同人は，石綿吹付け作業に１年以上従事していたことから「絶対的曝露」と評価できる期間において石綿粉じんに曝露したといえる。したがって，被告バルカーは，Ⅱ52との関係で，択一的競合による共同不法行為責任ないし不法行為責任（民法７０９条）を負うというべきである。
イ⑮石綿含有スレートボード・フレキシブル板，⑯石綿含有スレートボード・平板，㉓石綿含有けい酸カルシウム板第１種を主要曝露建材とする職種
大工及び内装工
本件の被災者のうち，職種が大工ないし内装工であった者は，Ⅱ1A（原告番号Ⅱ１），Ⅱ4A（同４），Ⅱ5A（同５），Ⅱ6A（同６），Ⅱ11（同１１），Ⅱ14A（同１４），Ⅱ15A（同１５），Ⅱ16（同１６），Ⅱ24A（同２４），Ⅱ26（同２６），Ⅱ28A（同２８），Ⅱ34A（同３４），Ⅱ42（同４２），Ⅱ43A（同４３），Ⅱ54A（同５４），Ⅱ58A（同５８），Ⅱ60（同６０），Ⅱ65A（同６５），Ⅱ68A（同６８），Ⅱ75A（同７５），Ⅱ76A（同７６），Ⅱ81A（同８１），Ⅱ82A（同８２），Ⅱ84A（同８４），Ⅱ87（同８７），Ⅱ91A（同９１），Ⅱ96（同９６），Ⅱ103A（同１０３），Ⅱ104A（同１０４），Ⅱ107A（同１０７），Ⅱ108A（同１０８），Ⅱ110A（同１１０），Ⅱ111A（同１１１）及びⅡ113A（同１１３）の３４名である。


大工及び内装工の主要な作業内容や作業時間からすると，石綿含有建材を直接的に取り扱う機会が多いのは，ボード類の加工作業，取付け作業の際であるといえ，また，電動鋸等の電動工具を使用して切断等の加工を行うことにより，大量かつ高濃度の粉じんが発生することから，主たる石綿粉じんの曝露原因は，ボード類の石綿含有建材であるといえる。これらボード類の石綿含有建材は⑮石綿含有スレートボード・フレキシブル板，⑯石綿含有スレートボード・平板，⑰石綿含有スレートボード・軟質材，⑱石綿含有スレートボード・軟質フレキシブル材，⑲石綿含有スレートボード・その他，⑳石綿含有スラグせっこう板，㉑石綿含有パルプセメント板，㉒石綿含有押出成形セメント板，㉓石綿含有けい酸カルシウム板第１種，㉔石綿含有ロックウール吸音天井板，㉕石綿含有せっこうボード，㉖石綿含有パーライト板，㉗石綿含有その他パネル・ボード，㉙石綿含有ビニル床タイル，㉚石綿含有ビニル床シート及び㉛石綿含有けい酸カルシウム床材の１６種類存在するところ，このうち㉔㉕㉙㉚㉛の５種類は，その構造や硬さ等から通常は切断等に電動工具を用いることはなく，発生する石綿粉じんは相対的に少ない。また，上記５種類を除く１１種類の建材の中でも，⑮石綿含有スレートボード・フレキシブル板，⑯石綿含有スレートボード・平板及び㉓石綿含有けい酸カルシウム板第１種の３種類の出荷量（製造・販売量）が圧倒的な比率を占めていることから，主要曝露建材を⑮石綿含有スレートボード・フレキシブル板，⑯石綿含有スレートボード・平板及び㉓石綿含有けい酸カルシウム板第１種と特定することができる。そして，これらについて概ね１０％以上の高いシェアを有するか否かや，製造・販売期間と各被災者の就労期間が長期間にわたって重複し，その期間において経験した建築現場数も多数にのぼるか否かを検討した結果，共同行為者を被告エーアンドエーマテリアル，被告大建工業，被告ニチアス，被告ノザワ，被告エム・エム・ケイの５社に特定することができる。
ただし，Ⅱ16は，昭和５２年５月から昭和６２年頃まで㉟石綿含有窯業系サイディングを常時取り扱っていたと述べていることから，同建材も主要曝露建材であるといえ，同建材についてのシェアや製造・販売期間と上記取扱期間の重複等を検討した結果，被告ＡＧＣ及び被告ニチハも共同行為者と特定することができる。
また，Ⅱ42，Ⅱ81A，Ⅱ91Aも㉟石綿含有窯業系サイディングを取り扱っていた旨述べており（ただし，Ⅱ91Aの取扱いは平成１２年頃まで），Ⅱ16と同様に，製造・販売期間と取扱期間の重複等を検討した結果，被告ＡＧＣ，被告ケイミュー及び被告ニチハも共同行為者と特定することができる。さらに，Ⅱ108Aは，平成５年から平成２４年９月頃まで，ホテルにおいて家具と両替機の取付けを行っており，それに伴い天井裏で電気配線を通す作業を行う際に，吹付け材から発生する石綿粉じんに曝露したといえるから，吹付け材（①吹付け石綿，②石綿含有吹付けロックウール及び③湿式石綿含有吹付け材）も主要曝露建材であるといえ，被告日鉄ケミカル，被告太平洋セメント，被告日東紡績及び被告バルカーも共同行為者と特定することができる。
上記で特定された共同行為者（被告企業）は，大工ないし内装工であった被災者（原告）らに対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。なお，Ⅱ58Aは，左官としての職歴も有しており，同人との関係で被告となる企業は，後記ウのとおりである。
畳工
本件の被災者のうち，職種が畳工であった者は，Ⅱ38（原告番号Ⅱ３８）のみである。
畳工は，自らの作業により直接石綿粉じんを発生させたわけではないが，大工及び内装工が石綿含有建材を切断することにより発生させた石綿粉じんを吸引したものであるから，主要曝露建材は，大工及び内装工と同様に，⑮石綿含有スレートボード・フレキシブル板，⑯石綿含有スレートボード・平板及び㉓石綿含有けい酸カルシウム板第１種と特定でき，また，共同行為者も，上記の５社と特定できる。上記で特定された共同行為者（被告企業）は，畳工であった被災者（原告）に対し，重合的競合による共同不法行為責任を負う。
ウ㊸混和剤を主要曝露建材とする職種
左官
本件の被災者のうち，職種が左官であった者は，Ⅱ21（原告番号Ⅱ２１），Ⅱ25A（同２５），Ⅱ35（同３５），Ⅱ53（同５３），Ⅱ58A（同５８），Ⅱ61（同６１），Ⅱ64（同６４），Ⅱ70（同７０），Ⅱ73A（同７３），Ⅱ79A（同７９），Ⅱ80A（同８０），Ⅱ92A（同９２）及びⅡ101A（同１０１）の１３名である。
左官はモルタルの伸びを良くしたり，ひび割れを防ぐために，セメントやプレミックス材に混和剤を混入して練り上げるところ，混和剤は，飛散性が極めて高い上，石綿含有率も高く，上記作業の際に大量の粉じんが舞い上がる。他方，間接曝露や堆積粉じん曝露等により，石綿粉じんに曝露する程度は，相対的に低いものに留まるから，主要曝露建材は，㊸混和剤と特定できる。そして，混和剤は，昭和３１年から平成３年までの３５年間，被告ノザワが製造販売していた「テーリング」しか存在しておらず，左官であった被災者らは，上記期間に「絶対的曝露」と評価できる１０年以上にわたり作業に従事しており，かつ，多数の現場を経験しているから，択一的競合の成立要件を満たすものである。
したがって，被告ノザワは，左官を職種とする被災者（原告）らについて，択一的競合による共同不法行為責任を負う。
また，被告ノザワの製造・販売行為は，左官の被災者（原告）らに多数回にわたり到達した高度の蓋然性があり，到達したこと及び損害の発生（石綿関連疾患の発症）との間の因果関係も立証されているといえるから，被告ノザワの不法行為責任については，民法７１９条１項後段又は民法７０９条のいずれかが適用されるというべきである。