本件変更承認申請は、「埋立地ノ用途ノ変更」として、作業ヤードに供するために造成することとしていた埋立地が必要なくなったことから、埋立区域につき、名護市辺野古地区地先の位置（地番）、面積を削除し、埋立地の用途につき、名護市辺野古地区地先の配置及び規模を削除し、また、「設計ノ概要ノ変更」として、海底地形や地層構成を踏まえた工区分けをするとともに、地盤改良が必要と確認された工区に地盤改良を追加し、想定される沈下量を考慮した天端高に変更した上、一部の埋立区域について、護岸により外海と遮断する前に、濁りの拡散防止に配慮した工法で埋立てを行うこととしたものである（前提事実イ、ウ）。そうすると、上記の「埋立地ノ用途ノ変更」及び「設計ノ概要ノ変更」の内容（本件変更部分）は、本件承認処分において第１号要件適合性の判断の基礎とされていた上記ア①から③までの事情に関し、重要な変更をもたらすものではなく、原告の審査基準である「埋立ての必要性」に係る各項目や「埋立ての位置」という審査事項からみても、同様であるといわざるを得ない。したがって、本件変更承認申請に係る「埋立地ノ用途ノ変更」及び「設計ノ概要ノ変更」によって、第１号要件適合性が失われたとする原告の判断は、合理性を欠くというべきである。
ウ原告の主張（処分理由等）について
原告は、処分理由等において、①埋立てをしようとする場所につき、地盤の安定性等に係る設計に関して、災害防止に十分配慮した検討が行われていないこと、②「埋立ての位置」として選定された場所が、確実に埋立工事を完成させるという目的にとって著しく不適切な土層・土質が存在し、不確実性が生じているため、否定的な評価を免れないことを指摘し、「埋立ての位置」や「埋立ての必要性」に関する原告審査基準に適合せず、第１号要件は充足しないとする。
しかし、変更後の変更の内容につき、技術基準の要件を満たさず災害防止要件を充足しないとする判断が合理性を欠くことや、変更後の設計の内容が、港湾基準・同解説が許容する不確定性の範囲内にあることは、前記４において判示したとおりであり、また、上記の各点は災害防止要件において考慮されるべきものであるから、上記の各点をもって第１号要件に関する消極的要素とみることは相当ではない。
したがって、上記の各点をもって、本件承認処分においては認められていた第１号要件適合性が失われたと判断することは、合理性を欠いているといわざるを得ない。
また、原告は、埋立ての必要性に関し、本件変更承認申請の内容は、本件承認処分において前提とされていた５年次までに埋立ての工程を終えるという前提を覆すものである一方で、本件埋立事業における埋立ては、自然環境及び生活環境等に重大な悪影響を与え、地域振興の深刻な阻害要因となり、沖縄県における長年にわたる過重な基地負担を更に将来に向かって固定化するもので、埋立てによって生ずる不利益の程度は余りに大きなものであることから、埋立てによって生ずる上記不利益を上回るほどの埋立てによる利益が認められないことが明らかとなっている旨を主張する。
この点、本件願書の添付図書である埋立必要理由書（乙Ａ３）には、普天間飛行場の危険性を一刻も早く除去することが喫緊の課題であることや、県内での移設を行うことが適切である理由の一つとして極力短期間で移設できる案が望ましいことが挙げられており、また、本件願書（乙Ａ１）には、「埋立てに関する工事の施行に要する期間」として５年と記載されている。
しかしながら、公有水面の埋立ての当初の出願に係る審査は、埋立地となる海底等の情報に不確定性がある段階で行われ、実施設計の進展や工事の過程において新たな事情が判明した場合には、設計を変更し工期を伸長することも許容され得る（埋立法１３条ノ２第１項）。また、原告（仲井眞知事）が行った本件承認処分における第１号要件適合性の審査の内容（上記ア）をみても、本件願書に記載された上記の工期を順守することが適合性判断の重要な考慮要素となっていたことまではうかがわれない。そうすると、軟弱地盤の判明に伴う設計の変更を理由とする本件変更承認申請に対する第１号要件の審査に当たって、上記の工期の伸長それ自体をもって消極要素として重視することは、合理性を欠くといわざるを得ない。


また、本件埋立事業については、以下のような経緯が認められる。すなわち、①平成８年４月に行われた内閣総理大臣と駐日米国大使との会談において、普天間飛行場につき、一定の措置を講じた後に返還される旨の合意がされたこと、更に同年１２月、日米安全保障協議委員会（日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約４条を根拠として設置された協議機関）に出席した関係閣僚等により、同飛行場の代替施設を設置し、運用が可能となった後に同飛行場を返還する旨が承認され、移転先として海上施設案を追求するとされたこと、②原告（稲嶺恵一知事）は、平成１１年１１月２２日、一定の条件を付しつつ、普天間飛行場の移設候補地を「キャンプ・シュワブ水域内名護市辺野古沿岸域」とすることを表明し、名護市長も、同年１２月２７日、７項目の条件を付しつつ、上記の移設候補地を受け入れる旨を表明したところ、これを受けて、政府は、同月２８日、「普天間飛行場の移設に係る政府方針」を閣議決定し、さらに、平成１４年７月２９日、代替施設の規模、工法、具体的建設場所及び環境対策に関する事項を内容とする「普天間飛行場代替施設の基本計画について」が決定されたこと、③その後、日米安全保障協議委員会は、平成１７年１０月２９日、普天間飛行場の移設先を名護市辺野古のキャンプ・シュワブとすること（Ｌ字型案）を発表し、さらに、平成１８年５月１日、普天間飛行場代替施設を、辺野古崎とこれに隣接する大浦湾と辺野古湾の水域を結ぶ形で設置すること（Ｖ字型案）を発表し、この間、同年４月７日に防衛庁長官と名護市長及び宜野座村長との間で基本合意書が締結され、また、同年５月１１日に防衛庁長官と沖縄県知事との間で基本確認書が締結されたこと、④同委員会は、平成２２年５月２８日、普天間飛行場代替施設の滑走路の長さ等を確認し、その位置、配置及び工法に関する検討を速やかに完了させることなどを発表し、これらを踏まえ、国において、本件新施設等を名護市辺野古沿岸域に設置するため、本件埋立事業を実施することとし、沖縄防衛局がその手続を進めたこと、⑤原告（仲井眞知事）は、平成２５年１２月２７日付けで本件承認処分を行い、その後、沖縄防衛局は、令和２年４月２１日付けで本件変更承認申請をするに至ったことが認められる（前提事実エ、イ、乙Ａ３、弁論の全趣旨）。以上のとおり、普天間飛行場の危険性を早急に除去することが重要な政策課題として取り上げられ、平成８年に日米間の合意が行われてから、その具体的な内容の決定に向けて、沖縄県の地方自治体も含めて意見の異なる多数の関係者間の各種協議・調整等が行われ、平成２５年に本件承認処分が行われるまで、約１７年という長い歳月を要しつつも漸進してきたという経緯があることに加え、上記の経緯からすると上記の政策課題を実現する他の現実的な方策を速やかに見出すことが現時点においては困難であると考えられること、本件承認処分に基づく工事が着工されて大浦湾側以外の部分につき工事が一定程度進捗していることをも総合勘案すると、５年次までに埋立ての工程を終えるという当初の出願の内容が変更され、本件変更承認申請に基づく承認がされた後完成までにさらに約９年１月の工程を要することになったことをもって、埋立ての必要性を基礎づける考慮要素とされていた「普天間飛行場の危険性の除去が喫緊の課題であること」（上記ア①）との関係で、その積極的価値に重要な変更をもたらす事情であると評価することや、それと整合しないものであると評価し、第１号要件適合性が失われることになったと判断することは、合理性を欠くものといわざるを得ない。
エ小括
以上によれば、原告の処分理由等のうち、第１号要件に適合しないとした部分（埋立ての必要性を欠くとした部分を含む。）は、変更申請に対する判断として合理性を欠くから、裁量権の範囲を逸脱し、又はこれを濫用した違法があるというべきである。したがって、これと同旨の本件是正の指示の理由は正当なものということができる。
７争点８（変更の「正当ノ事由」を欠くとした原告の判断の法令違反等の有無）
について
判断枠組み
ア埋立法は、「正当ノ事由」があると認めるときは、埋立地の用途や設計の概要に関し、変更を許可することができる旨規定するところ（１３条ノ２第１項）、これは、当初の埋立ての許可に係る願書により特定された内容の埋立てにつき、その後の事情の変化等に伴い、その同一性を失わない範囲において、埋立地の用途や設計の概要を変更しようとする場合に、改めて許可を取り直すことなく、変更の許可という形式で、変更後の内容により埋立てを適法に実施し得る地位を与えることを可能としたものと解される。このうち、設計の概要の変更については、当初の出願においては埋立地となる海底等の情報に不確定性がある段階で審査がされ、実施設計の進展や工事の過程において新たな事情が判明する場合もあり得ることに照らし、設計の概要の変更の許可という形式で処理することが便宜であることを考慮したものと考えられる。
他方、埋立法は、同条２項において、埋立地の用途や設計の概要の変更の許可に関しては同法４条１項及び２項を準用する旨規定するところ、これは、同法１３条ノ２第１項所定の「正当ノ事由」が認められる場合においては、変更申請がされた内容に関し、当初の許可に基づいて埋立てを適法に実施し得る地位を有することを前提として、同法４条１項及び２項所定の審査を行うことを定めたものと解される。そして、以上のことは、国が行う埋立てに関する変更の承認についても同様であるといえる。
そうすると、当初の承認等がされた後に、埋立地の用途や設計の概要の変更の申請が行われた場合における埋立法１３条ノ２第１項所定の「正当ノ事由」は、変更申請をすること自体の適法性に関する要件であり、その充足性の審査においては、申請に係る変更を行う理由が客観的にみて相当か否か、変更を反映した後の埋立ての内容が当初の埋立ての承認等に係る願書により特定された内容と同一性を有するか否かという点を中心として、変更申請を正当なものとするに足りる客観的事情があるか否かを判断すべきものと解される。
イなお、埋立法は、「正当ノ事由」があると認めるときは、都道府県知事が免許の際に指定した期間につき、その伸長を許可することができる旨規定するところ（１３条ノ２第１項）、期間の伸長については、埋立地の用途や設計の概要の変更の場合とは異なり、「正当ノ事由」の判断において、申請された期間の伸長の内容と理由につき、変更することの相当性の有無を審査することになると解される。


また、埋立法は、２条３項４号所定のいわゆる分譲埋立て以外の場合における埋立地に関する権利の移転又は設定や、埋立地の用途と異なる利用については、当該権利の移転等や当該埋立地の利用につき「已ムコトヲ得ザル事由」（２７条２項２号、２９条２項２号）を要するものとし、失効した埋立免許の効力を復活させる場合については、「宥恕スヘキ事由」（３４条１項柱書き）を要するものとしているところ、これらの文言と対比すると、埋立地の用途や設計の概要の変更の場合において求められる「正当ノ事由」は、より緩やかな事情が想定されているものと解される。
ウ原告の主張について
原告は、変更の承認等の制度が、当初の承認等の際には想定し得なかった事態に直面した事業者を救済する趣旨のものであるとの理解に立ったうえで、当初の出願時における調査の程度や、事情変更が生じたにもかかわらず工事が進行した理由等を踏まえた申請者の要保護性の程度等を総合的に考慮して、出願事項の変更を許容することの相当性が認められることを要する旨主張する。
しかしながら、前記アで判示したとおり、設計の概要の変更については、当初の出願においては埋立地となる海底等の情報に不確定性がある段階で審査がされ、実施設計の進展や工事の過程において新たな事情が判明する場合もあり得ることに照らし、設計の概要の変更の許可という形式で処理することが認められたものである。このことを前提とすれば、出願者が、当初の出願時までに調査した情報に基づいて設計概要説明書を作成して提出し、都道府県知事が、それを審査した上、設計の概要の内容が災害防止要件に適合するとして、承認等をした以上、後に海底等に関する新たな情報が判明したからといって、当初の承認等における災害防止要件に関する判断が事後的に違法となることはないと解される。そうすると、都道府県知事がいったん承認等をしておきながら、変更申請の段階において、当初の出願における海底等の情報が工事を最終的に完成させるのに足りるものではなかったことをもって、出願者の調査義務に懈怠があり「正当ノ事由」を欠くとすることは、法の予定するところではないと解される。
したがって、原告の上記主張は採用することができない。
検討
ア本件変更承認申請書（乙Ａ５）によれば、「埋立地ノ用途ノ変更」の理由とその内容は、本件承認処分後に実施した土質調査の結果を踏まえた地盤改良の追加に伴い、工程を見直して作業ヤード計画を合理化した結果、従来作業ヤードを供するために造成することとしていた名護市辺野古地区地先の埋立地約４．６ｈａが必要なくなったというものである（１～３頁）。また、「設計ノ概要ノ変更」を行う理由とその内容は、①上記のとおり作業ヤードのための埋立地が削除されたことに伴い、同埋立地の地盤の高さに関する記載を削除し（４頁、１３頁）、その造成のための公共施設（仮設道路等）の配置をとりやめたこと（１７頁）、②本件承認処分後に実施した土質調査の結果を踏まえた地盤改良の追加等に伴い、設計を再検討して合理化し、護岸、堤防、岸壁その他これらに類する工作物の種類及び構造を変更し、工程についても見直して合理化した結果、普天間飛行場代替施設の埋立区域が１５２．５４ｈａから１５２．４７ｈａに減少したこと（１～２頁、５～８頁、１４～１５頁）、また、埋立工法や工事の施行順序を見直して合理化するとともに、埋立てに用いる土砂等の種類の再検討を行ったこと（１６～１７頁）などである。
以上のとおり、本件変更承認申請において「埋立地ノ用途ノ変更」と「設計ノ概要ノ変更」を行うことになった理由は、主として、本件承認処分後に実施した土質調査の結果を踏まえ、地盤改良を追加し、設計の再検討や工法の見直しを行う必要が生じたという点にあるから、これらの変更は、客観的にみて相当であるということができる。また、上記の変更の結果、埋立地の面積が減少するが、本件新施設等に供される埋立区域の減少は僅かなものであり、本件埋立事業の用途、土地利用計画、埋立地の規模、埋立面積などの点からみて、本件願書により特定された内容と同一性を有するといえる。そうすると、本件変更承認申請については、変更申請を正当なものとするに足りる客観的事情があるといえる。
イ原告の主張（処分理由等）について


原告は、処分理由等において、変更内容が、埋立ての必要性及び災害防止要件を充足せず、やむを得ないとは認められないから、原告審査基準に適合せず、「正当ノ事由」が認められないと指摘する。しかし、「正当ノ事由」は、「埋立地ノ用途ノ変更」又は「設計ノ概要ノ変更」に係る申請について、変更という形式で処理することの適法性を判断するものであって、埋立法１３条ノ２第２項において準用されている同法４条１項及び２項所定の審査とは区別されたものであると解されることは、上記アで判示したとおりである。したがって、上記の指摘をもって、「正当ノ事由」が認められないとすることはできない。原告は、沖縄防衛局が、大浦湾側について軟弱地盤が存在しないとする内容で設計概要説明書を作成したことがどのような合理的根拠に基づくものであったのかを一切明らかにしていないことや、沖縄防衛局が本件承認処分後直ちに大浦湾側の実施設計を示さず工事に着手しなかったことは極めて不自然であり軟弱地盤である可能性を早期に認識していたという以外に説明がつかない旨を指摘して、本件埋立事業に係る当初の出願時において、埋立事業の内容等に照らし、軟弱地盤の存在に関して事業者としてなすべき調査を尽くしていなかった旨を主張する。しかしながら、当初の出願後に新たに判明した海底等の情報につき、当初の出願時において、工事を最終的に完成させるのに足りる調査を尽くしていたか否かが「正当ノ事由」の審査対象となるとの見解を採用することができないことは、上記ウで判示したとおりである。また、上記の点を措くとしても、本件出願における大浦湾側の海底の土質調査に関する原告（仲井眞知事）の審査の経過をみるに、①本件出願時において提出された設計概要説明書には、既存の土質調査に基づいて作成された地層断面図が示されていたが、調査箇所は辺野古側も含めて４地点にとどまり、大浦湾側については１か所（Ｂ－１地点）の柱状図において、海底面下の沖積層が、砂礫、礫混じり砂又はシルト混じり砂礫であり、粘性土ではないことが示されていたにすぎないこと（乙Ａ６〔８５～８８頁〕）、②原告は、平成２５年１０月４日付けで作成した質問書（乙１８）において「埋立地東側（ケーソン式護岸、二重鋼管矢板式護岸等）の基礎地盤（地層）の状況について、ご教示頂きたい」旨の質問（質問事項１４）をしたところ、③沖縄防衛局は、「設計概要説明書の地層断面図は音波探査とボーリング調査の併用により作成したものであり、音波探査は広範囲の地域の成層状態を把握することができ、音波探査によって得られた反射がどの地層に該当するかをボーリング調査結果と対比し地層断面図を作成した」旨回答するとともに（乙１９〔５／８０２頁〕）、液状化に関する別の質問（質問事項１２）の回答に関する資料において、既存ボーリングデータ（Ｂ－１地点）をＣ－１護岸の土層構成に合わせて代表させた旨の回答をしたこと（乙１９〔７８２／８０２頁〕）、④その後、原告（仲井眞知事）は、上記の点に関して追加の質問をすることなく（乙２０～２５）、災害防止要件に適合するとの判断をしたことが認められる。
以上のような経過に照らすと、原告は、その専門的知見に基づいて、本件出願時において提出された設計概要説明書に記載された地層断面図の不確定性の程度に疑義を抱き、調査の具体的な内容を問い合わせていたにもかかわらず、沖縄防衛局の上記③の回答に対して、追加の質問や資料提出を求めることなく、災害防止要件に適合する旨の判断に至ったことが認められ、上記の地層断面図の不確定性を許容していたことがうかがわれるところである（他方、沖縄防衛局においても当然に上記の不確定性を認識していたものと考えられる。）。そうすると、原告が、本件変更承認申請の審査に至って、本件出願時における調査の不十分さを指摘して、変更の「正当ノ事由」に欠けると判断することは、合理性を欠くといわざるを得ない。
ウ小括
以上によれば、本件変更承認申請について「正当ノ事由」があるとは認められないとした判断は、その裁量権の範囲を逸脱し、又はこれを濫用した違法があるというべきである。したがって、これと同旨の本件是正の指示の理由は正当なものということができる。
８本件是正の指示の適法性について
以上で判示したところによれば、埋立法の解釈及び適用という法的な観点からみる限り、本件変更不承認処分の処分理由等は、いずれも裁量権の範囲を逸脱し、又はこれを濫用した違法があり、法令違反等が認められるから、これと同旨の本件是正の指示の理由は正当なものといえる。
そして、本件変更不承認処分に係る上記の事務処理の違法は、処分理由等の根拠とされた埋立法４条１項１号及び２号並びに１３条ノ２第１項所定の各要件の審査における裁量判断の在り方自体に係るものであり、所管大臣においてこれを是正する必要性があるといえる。
したがって、本件是正の指示は適法であると認められる。
９結論
よって、原告の請求は理由がないからこれを棄却することとして、主文のとおり判決する。
福岡高等裁判所那覇支部民事部
裁判長裁判官        谷    口            豊裁判官     下            和    弘
裁判官     吉    賀    朝    哉
（別紙１）
当事    者目    録
当事者目録添付省略（１５２頁）
当事者目録添付省略（１５３頁）
当事者目録添付省略（１５４頁）
（別紙２）
関係法令等の定め
第１地方自治法
（第２４５条）
本章において「普通地方公共団体に対する国又は都道府県の関与」とは、普通地方公共団体の事務の処理に関し、国の行政機関（内閣府設置法（平成１１年法律第８９号）第４条第３項に規定する事務をつかさどる機関たる内閣府、宮内庁、同法第４９条第１項若しくは第２項に規定する機関、デジタル庁設置法（令和３年法律第３６号）第４条第２項に規定する事務をつかさどる機関たるデジタル庁、国家行政組織法（昭和２３年法律第１２０号）第３条第２項に規定する機関、法律の規定に基づき内閣の所轄の下に置かれる機関又はこれらに置かれる機関をいう。以下本章において同じ。）又は都道府県の機関が行う次に掲げる行為（普通地方公共団体がその固有の資格において当該行為の名あて人となるものに限り、国又は都道府県の普通地方公共団体に対する支出金の交付及び返還に係るものを除く。）をいう。
一普通地方公共団体に対する次に掲げる行為
イ助言又は勧告
ロ資料の提出の要求


ハ是正の要求（普通地方公共団体の事務の処理が法令の規定に違反しているとき又は著しく適正を欠き、かつ、明らかに公益を害しているときに当該普通地方公共団体に対して行われる当該違反の是正又は改善のため必要な措置を講ずべきことの求めであって、当該求めを受けた普通地方公共団体がその違反の是正又は改善のため必要な措置を講じなければならないものをいう。）
ニ同意
ホ許可、認可又は承認
ヘ指示
ト代執行（普通地方公共団体の事務の処理が法令の規定に違反しているとき又は当該普通地方公共団体がその事務の処理を怠っているときに、その是正のための措置を当該普通地方公共団体に代わって行うことをいう。）
二普通地方公共団体との協議
三前二号に掲げる行為のほか、一定の行政目的を実現するため普通地方公共団体に対して具体的かつ個別的に関わる行為（相反する利害を有する者の間の利害の調整を目的としてされる裁定その他の行為（その双方を名あて人とするものに限る。）及び審査請求その他の不服申立てに対する裁決、決定その他の行為を除く。）
（第２４５条の７）
１各大臣は、その所管する法律又はこれに基づく政令に係る都道府県の法定受託事務の処理が法令の規定に違反していると認めるとき、又は著しく適正を欠き、かつ、明らかに公益を害していると認めるときは、当該都道府県に対し、当該法定受託事務の処理について違反の是正又は改善のため講ずべき措置に関し、必要な指示をすることができる。
２〜４（略）
（第２５０条の１３）
１普通地方公共団体の長その他の執行機関は、その担任する事務に関する国の関与のうち是正の要求、許可の拒否その他の処分その他公権力の行使に当たるもの（次に掲げるものを除く。）に不服があるときは、委員会に対し、当該国の関与を行った国の行政庁を相手方として、文書で、審査の申出をすることができる。
一〜四（略）
２〜７（略）
（第２５１条の５）
１第２５０条の１３第１項又は第２項の規定による審査の申出をした普通地方公共団体の長その他の執行機関は、次の各号のいずれかに該当するときは、高等裁判所に対し、当該審査の申出の相手方となった国の行政庁（国の関与があった後又は申請等が行われた後に当該行政庁の権限が他の行政庁に承継されたときは、当該他の行政庁）を被告として、訴えをもって当該審査の申出に係る違法な国の関与の取消し又は当該審査の申出に係る国の不作為の違法の確認を求めることができる。ただし、違法な国の関与の取消しを求める訴えを提起する場合において、被告とすべき行政庁がないときは、当該訴えは、国を被告として提起しなければならない。
一第２５０条の１４第１項から第３項までの規定による委員会の審査の結果又は勧告に不服があるとき。
二第２５０条の１８第１項の規定による国の行政庁の措置に不服があるとき。
三当該審査の申出をした日から９０日を経過しても、委員会が第２５０条の１４第１項から第３項までの規定による審査又は勧告を行わないとき。四国の行政庁が第２５０条の１８第１項の規定による措置を講じないとき。
２〜１０（略）
（第２５５条の２）
１法定受託事務に係る次の各号に掲げる処分及びその不作為についての審査請求は、他の法律に特別の定めがある場合を除くほか、当該各号に定める者に対してするものとする。この場合において、不作為についての審査請求は、他の法律に特別の定めがある場合を除くほか、当該各号に定める者に代えて、当該不作為に係る執行機関に対してすることもできる。一都道府県知事その他の都道府県の執行機関の処分    当該処分に係る事務を規定する法律又はこれに基づく政令を所管する各大臣
二〜四（略）
２普通地方公共団体の長その他の執行機関が法定受託事務に係る処分をする権限を当該執行機関の事務を補助する職員若しくは当該執行機関の管理に属する機関の職員又は当該執行機関の管理に属する行政機関の長に委任した場合において、委任を受けた職員又は行政機関の長がその委任に基づいてした処分に係る審査請求につき、当該委任をした執行機関が裁決をしたときは、他の法律に特別の定めがある場合を除くほか、当該裁決に不服がある者は、再審査請求をすることができる。この場合において、当該再審査請求は、当該委任をした執行機関が自ら当該処分をしたものとした場合におけるその処分に係る審査請求をすべき者に対してするものとする。
第２行政不服審査法（行審法）
（第４条）
審査請求は、法律（条例に基づく処分については、条例）に特別の定めがある場合を除くほか、次の各号に掲げる場合の区分に応じ、当該各号に定める行政庁に対してするものとする。
一処分庁等（処分をした行政庁（以下「処分庁」という。）又は不作為に係る行政庁（以下「不作為庁」という。）をいう。以下同じ。）に上級行政庁がない場合又は処分庁等が主任の大臣若しくは宮内庁長官若しくは内閣府設置法（平成１１年法律第８９号）第４９条第１項若しくは第２項若しくは国家行政組織法（昭和２３年法律第１２０号）第３条第２項に規定する
庁の長である場合当該処分庁等
二・三（略）
四前三号に掲げる場合以外の場合    当該処分庁等の最上級行政庁
（第７条）
１（略）
２国の機関又は地方公共団体その他の公共団体若しくはその機関に対する処分で、これらの機関又は団体がその固有の資格において当該処分の相手方となるもの及びその不作為については、この法律の規定は、適用しない。
（第５２条）
１裁決は、関係行政庁を拘束する。
２申請に基づいてした処分が手続の違法若しくは不当を理由として裁決で取り消され、又は申請を却下し、若しくは棄却した処分が裁決で取り消された場合には、処分庁は、裁決の趣旨に従い、改めて申請に対する処分をしなければならない。
３・４（略）
第３公有水面埋立法（埋立法）
（第２条）
１埋立ヲ為サムトスル者ハ都道府県知事（地方自治法（昭和２２年法律第６７号）第２５２条の１９第１項ノ指定都市ノ区域内ニ於テハ当該指定都市ノ長以下同ジ）ノ免許ヲ受クヘシ
２前項ノ免許ヲ受ケムトスル者ハ国土交通省令ノ定ムル所ニ依リ左ノ事項ヲ
記載シタル願書ヲ都道府県知事ニ提出スベシ
一氏名又ハ名称及住所並法人ニ在リテハ其ノ代表者ノ氏名及住所
二埋立区域及埋立ニ関スル工事ノ施行区域
三埋立地ノ用途
四設計ノ概要
五埋立ニ関スル工事ノ施行ニ要スル期間
３前項ノ願書ニハ国土交通省令ノ定ムル所ニ依リ左ノ図書ヲ添附スベシ一埋立区域及埋立ニ関スル工事ノ施行区域ヲ表示シタル図面
二設計ノ概要ヲ表示シタル図書
三資金計画書


四埋立地（公用又ハ公共ノ用ニ供スル土地ヲ除ク）ヲ他人ニ譲渡シ又ハ他人ヲシテ使用セシムルコトヲ主タル目的トスル埋立ニ在リテハ其ノ処分方
法及予定対価ノ額ヲ記載シタル書面
五其ノ他国土交通省令ヲ以テ定ムル図書
（第３条）
１都道府県知事ハ埋立ノ免許ノ出願アリタルトキハ遅滞ナク其ノ事件ノ要領ヲ告示スルトトモニ前条第２項各号ニ掲グル事項ヲ記載シタル書面及関係図書ヲ其ノ告示ノ日ヨリ起算シ３週間公衆ノ縦覧ニ供シ且期限ヲ定メテ地元市町村長ノ意見ヲ徴スベシ但シ其ノ出願ガ却下セラルベキモノナルトキハ此ノ
限ニ在ラズ
２都道府県知事前項ノ告示ヲ為シタルトキハ遅滞ナク其ノ旨ヲ関係都道府県
知事ニ通知スベシ
３第１項ノ告示アリタルトキハ其ノ埋立ニ関シ利害関係ヲ有スル者ハ同項ノ縦覧期間満了ノ日迄都道府県知事ニ意見書ヲ提出スルコトヲ得４市町村長第１項ノ規定ニ依リ意見ヲ述ベムトスルトキハ議会ノ議決ヲ経ル
コトヲ要ス
（第４条）
１都道府県知事ハ埋立ノ免許ノ出願左ノ各号ニ適合スト認ムル場合ヲ除クノ
外埋立ノ免許ヲ為スコトヲ得ズ
一国土利用上適正且合理的ナルコト
二其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト三埋立地ノ用途ガ土地利用又ハ環境保全ニ関スル国又ハ地方公共団体（港務局ヲ含ム）ノ法律ニ基ク計画ニ違背セザルコト
四埋立地ノ用途ニ照シ公共施設ノ配置及規模ガ適正ナルコト五第２条第３項第４号ノ埋立ニ在リテハ出願人ガ公共団体其ノ他政令ヲ以テ定ムル者ナルコト並埋立地ノ処分方法及予定対価ノ額ガ適正ナルコト六出願人ガ其ノ埋立ヲ遂行スルニ足ル資力及信用ヲ有スルコト２前項第４号及第５号ニ掲グル事項ニ付必要ナル技術的細目ハ国土交通省令
ヲ以テ之ヲ定ム
３都道府県知事ハ埋立ニ関スル工事ノ施行区域内ニ於ケル公有水面ニ関シ権利ヲ有スル者アルトキハ第１項ノ規定ニ依ルノ外左ノ各号ノ一ニ該当スル場
合ニ非ザレバ埋立ノ免許ヲ為スコトヲ得ス
一其ノ公有水面ニ関シ権利ヲ有スル者埋立ニ同意シタルトキ二其ノ埋立ニ因リテ生スル利益ノ程度カ損害ノ程度ヲ著シク超過スルトキ三其ノ埋立カ法令ニ依リ土地ヲ収用又ハ使用スルコトヲ得ル事業ノ為必要
ナルトキ
（第１１条）
都道府県知事埋立ヲ免許シタルトキハ其ノ免許ノ日及第２条第２項第１号
乃至第３号ニ掲グル事項ヲ告示スヘシ
（第１３条）
埋立ノ免許ヲ受ケタル者ハ埋立ニ関スル工事ノ著手及工事ノ竣功ヲ都道府
県知事ノ指定スル期間内ニ為スヘシ
（第１３条ノ２）
１都道府県知事正当ノ事由アリト認ムルトキハ免許ヲ為シタル埋立ニ関シ埋立区域ノ縮少、埋立地ノ用途若ハ設計ノ概要ノ変更又ハ前条ノ期間ノ伸長ヲ
許可スルコトヲ得
２第３条、第４条第１項及第２項並第１１条ノ規定ハ前項ノ規定ニ依ル埋立地ノ用途ノ変更ノ許可ニ関シ第４条第１項及第２項ノ規定ハ前項ノ規定ニ依ル埋立区域ノ縮少又ハ設計ノ概要ノ変更ノ許可ニ関シ之ヲ準用ス
（第３２条）
１左ニ掲クル場合ニ於テハ第２２条第２項ノ告示ノ日前ニ限リ都道府県知事ハ埋立ノ免許ヲ受ケタル者ニ対シ本法若ハ本法ニ基キテ発スル命令ニ依リテ其ノ為シタル免許其ノ他ノ処分ヲ取消シ其ノ効力ヲ制限シ若ハ其ノ条件ヲ変更シ、埋立ニ関スル工事ノ施行区域内ニ於ケル公有水面ニ存スル工作物其ノ他ノ物件ヲ改築若ハ除却セシメ、損害ヲ防止スル為必要ナル施設ヲ為サシメ
又ハ原状回復ヲ為サシムルコトヲ得
一埋立ニ関スル法令ノ規定又ハ之ニ基キテ為ス処分ニ違反シタルトキ二埋立ニ関スル法令ニ依ル免許其ノ他ノ処分ノ条件ニ違反シタルトキ三詐欺ノ手段ヲ以テ埋立ニ関スル法令ニ依ル免許其ノ他ノ処分ヲ受ケタル
トキ
四埋立ニ関スル工事施行ノ方法公害ヲ生スルノ虞アルトキ五公有水面ノ状況ノ変更ニ因リ必要ヲ生シタルトキ
六公害ヲ除却シ又ハ軽減スル為必要ナルトキ
七前号ノ場合ヲ除クノ外法令ニ依リ土地ヲ収用又ハ使用スルコトヲ得ル事
業ノ為必要ナルトキ
２前項第７号ノ場合ニ於テ損害ヲ受ケタル者アルトキハ都道府県知事ハ同号ノ事業ヲ為ス者ヲシテ損害ノ全部又ハ一部ヲ補償セシムルコトヲ得
（第３３条）
１第２２条第２項ノ告示アリタル後第２９条第１項ノ規定、埋立ニ関スル法令ニ依ル免許其ノ他ノ処分ノ条件又ハ第３０条ノ規定ニ依リ命スル義務ニ違反スル者アルトキハ都道府県知事ハ其ノ違反ニ因リテ生シタル事実ヲ更正セシメ又ハ其ノ違反ニ因リテ生スル損害ヲ防止スル為必要ナル施設ヲ為サシム
ルコトヲ得
２都道府県知事ハ第４７条第１項ノ国土交通大臣ノ認可ヲ受ケタル埋立ニ関シ前項ノ規定ニ依ル命令ヲ為サムトスルトキハ予メ国土交通大臣ニ報告スベシ
（第３４条）
１左ニ掲クル場合ニ於テハ埋立ノ免許ハ其ノ効力ヲ失フ但シ都道府県知事ハ宥恕スヘキ事由アリト認ムルトキハ効力ヲ失ヒタル日ヨリ起算シ３月内ニ限リ其ノ効力ヲ復活セシムルコトヲ得此ノ場合ニ於テハ埋立ノ免許ハ始ヨリ其
ノ効力ヲ失ハサリシモノト看做ス
一免許条件ニ依リ埋立ニ関スル工事ノ実施設計認可ノ申請ヲ要スル場合ニ於テ申請ニ対シ不認可ノ処分アリタルトキ又ハ免許条件ニ於テ指定スル期
間内ニ申請ヲ為ササルトキ
二第１３条ノ期間内ニ埋立ニ関スル工事ノ著手又ハ工事ノ竣功ヲ為ササル
トキ
２前項但書ノ規定ニ依リ免許ノ効力ヲ復活セシメタル場合ニ於テハ都道府県
知事ハ免許条件ヲ変更スルコトヲ得
（第３５条）
１埋立ノ免許ノ効力消滅シタル場合ニ於テハ免許ヲ受ケタル者ハ埋立ニ関スル工事ノ施行区域内ニ於ケル公有水面ヲ原状ニ回復スヘシ但シ都道府県知事ハ原状回復ノ必要ナシト認ムルモノ又ハ原状回復ヲ為スコト能ハスト認ムルモノニ付埋立ノ免許ヲ受ケタル者ノ申請アルトキ又ハ催告ヲ為スニ拘ラス其
ノ申請ナキトキハ原状回復ノ義務ヲ免除スルコトヲ得
２前項但書ノ義務ヲ免除シタル場合ニ於テハ都道府県知事ハ埋立ニ関スル工事ノ施行区域内ニ於ケル公有水面ニ存スル土砂其ノ他ノ物件ヲ無償ニテ国ノ


所有ニ属セシムルコトヲ得
（第４２条）
１国ニ於テ埋立ヲ為サムトスルトキハ当該官庁都道府県知事ノ承認ヲ受クヘシ２埋立ニ関スル工事竣功シタルトキハ当該官庁直ニ都道府県知事ニ之ヲ通知
スヘシ
３第２条第２項及第３項、第３条乃至第１１条、第１３条ノ２（埋立地ノ用途又ハ設計ノ概要ノ変更ニ係ル部分ニ限ル）乃至第１５条、第３１条、第３７条並第４４条ノ規定ハ第１項ノ埋立ニ関シ之ヲ準用ス但シ第１３条ノ２ノ規定ノ準用ニ依リ都道府県知事ノ許可ヲ受クベキ場合ニ於テハ之ニ代ヘ都道府県知事ノ承認ヲ受ケ第１４条ノ規定ノ準用ニ依リ都道府県知事ノ許可ヲ受クヘキ場合ニ於テハ之ニ代ヘ都道府県知事ニ通知スヘシ
第４港湾法（昭和２５年法律第２１８号）
（第２条）
１〜４（略）
５この法律で「港湾施設」とは、港湾区域及び臨港地区内における第１号から第１１号までに掲げる施設並びに港湾の利用又は管理に必要な第１２号から第１４号までに掲げる施設をいう。
一（略）
二外郭施設    防波堤、防砂堤、防潮堤、導流堤、水門、閘
こう門、護岸、堤防、
突堤及び胸壁
三〜十四（略）
６〜１０（略）
（第５６条の２の２）
１水域施設、外郭施設、係留施設その他の政令で定める港湾の施設（以下「技術基準対象施設」という。）は、他の法令の規定の適用がある場合においては当該法令の規定によるほか、技術基準対象施設に必要とされる性能に関して国土交通省令で定める技術上の基準（以下「技術基準」という。）に適合するように、建設し、改良し、又は維持しなければならない。
２〜５（略）
第５港湾法施行令（昭和２６年政令第４号）
（第１９条）
法第５６条の２の２第１項の政令で定める港湾の施設は、次に掲げる港湾の施設（その規模、構造等を考慮して国土交通省令で定める港湾の施設を除く。）とする。ただし、第４号から第７号まで及び第１０号から第１２号までに掲げる施設にあっては、港湾施設であるものに限る。
一（略）
二外郭施設（海岸管理者が設置する海岸法（昭和３１年法律第１０１号）第２条第１項に規定する海岸保全施設及び河川管理者が設置する河川法（昭和３９年法律第１６７号）第３条第２項に規定する河川管理施設を除く。）
三〜十二（略）
第６港湾の施設の技術上の基準を定める省令（平成１９年国土交通省令第１５号）
（第２条）
１技術基準対象施設は、自然状況、利用状況その他の当該施設が置かれる諸条件を勘案して、当該施設の要求性能を満足し、かつ、施工時に当該施設の構造の安定が損なわれないよう、適切に設計されるものとする。
２・３（略）
（第６条）
技術基準対象施設の設計、施工又は維持における、自然状況、利用状況その他の当該施設が置かれる諸条件の設定に関し必要な事項は、告示で定める。
（第２４条）
この章に規定する国土交通大臣が定める要件その他の外郭施設の要求性能に関し必要な事項は、告示で定める。
第７港湾の施設の技術上の基準の細目を定める告示（平成１９年国土交通省告示第３９５号。以下「基準告示」という。）
（第３条）
１技術基準対象施設の性能照査は、作用、供用に必要な要件及び当該施設の保有する性能の不確定性を考慮できる方法又はその他の方法であって信頼性の高い方法によって行われなければならない。
２（略）
（第５条）
当該施設が置かれる諸条件の設定に関し省令第６条の告示で定める事項は、次条から第２０条までに定めるとおりとする。
（第１３条）
地盤条件については、地盤調査及び土質試験の結果をもとに、土の物理的性質、力学的特性等を適切に設定するものとする。
（第３３条）
外郭施設の要求性能に関し省令第２４条の告示で定める事項は、次条から第４６条までに定めるとおりとする。
（第３９条）
１第４９条から第５２条までの構造の安定に係る規定（船舶の牽引及び接岸に関する規定を除く。）は、構造形式に応じて、防潮堤の性能規定について準用する。
２・３（略）
（第４３条）
１第３９条の規定は、護岸の性能規定について準用する。
２（略）
（第４９条）
重力式係船岸の性能規定は、次の各号に定めるものとする。一主たる作用が自重である永続状態に対して、地盤のすべり破壊の生じる危険性が限界値以下であること。
二（略）
第８公有水面の埋立て又は干拓の事業に係る環境影響評価の項目並びに当該項目に係る調査、予測及び評価を合理的に行うための手法を選定するための指針、環境の保全のための措置に関する指針等を定める省令（平成１０年農林水産省・運輸省・建設省令第１号。以下「環境保全省令」という。）
（第２４条）
１事業者は、対象埋立て又は干拓事業に係る環境影響評価の調査の手法を選定するに当たっては、前条に定めるところによるほか、次の各号に掲げる調査の手法に関する事項について、それぞれ当該各号に定めるものを、選定項目について適切に予測及び評価を行うために必要な範囲内で、当該選定項目の特性、事業特性及び地域特性を勘案し、並びに地域特性が時間の経過に伴って変化するものであることを踏まえ、当該選定項目に係る予測及び評価において必要とされる水準が確保されるよう選定しなければならない。
一〜五（略）
２〜４（略）
（第３２条）
１事業者は、次の各号のいずれかに該当すると認められる場合において、環境影響の程度が著しいものとなるおそれがあるときは、対象埋立て又は干拓事業に係る工事の実施中及び竣功後の環境の状況を把握するための調査（以下「事後調査」という。）を行わなければならない。
一予測の不確実性の程度が大きい選定項目について環境保全措置を講ずる
場合
二効果に係る知見が不十分な環境保全措置を講ずる場合三工事の実施中及び竣功後において環境保全措置の内容をより詳細なもの
にする必要があると認められる場合
四代償措置について、効果の不確実性の程度及び知見の充実の程度を勘案
して事後調査が必要であると認められる場合
２事業者は、事後調査の項目及び手法の選定に当たっては、次に掲げる事項に留意しなければならない。
一事後調査の必要性、事業特性及び地域特性に応じ適切な項目を選定すること。


二事後調査を行う項目の特性、事業特性及び地域特性に応じ適切な手法を選定するとともに、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となるようにすること。
三（略）
四必要に応じ専門家の助言を受けることその他の方法により客観的かつ科学的な根拠に基づき選定すること。
３・４（略）
以上
（別紙３）
本件変更不承認処分に係る原告の審査基準及び処分理由第１許認可等に係る審査基準（埋立法（以下、本別紙において「法」ということがある。）第２条）
１〜３（略）
４許認可等の種類     公有水面埋立の免許
５審査規準
Ⅰ形式審査    （略）
Ⅱ内容審査
Ａ埋立の必要性
１必要理由
埋立ての動機となった土地利用が埋立によらなければ充足されないか。
埋立ての動機となった土地利用に当該公有水面を廃止するに足る価値があると認められるか。
埋立地の土地利用開始予定時期からみて、今埋立てを開始しなければならないか。
埋立をしようとする場所が、埋立地の用途に照らして適切な場所と云えるか。
・   （略）
２（略）
Ｂ免許禁止基準
１法第４条第１項第１号
〜   （略）
埋立ての規模及び位置が、適正かつ合理的か。
〜   （略）
２法第４条第１項第２号
護岸、その他の工作物の施工において、周辺の状況に対応して、生活環境への悪影響、水質の悪化、有害物質の拡散、にごりの拡散、水産物等への悪影響、大気汚染、騒音、振動、植生・動物への悪影響、自然景観への悪影響、文化財天然記念物等への悪影響、交通障害等の防止、その他環境保全に十分配慮した対策（護岸等の構造の選定、作業機器の選定、工事工法の選定資材等の運搬の手段及び経路、その他）がとられているか。
（略）
埋立土砂等の採取・運搬及び投入において、埋立てに関する工事の施行区域内及び周辺の状況に対応して、生活環境への悪影響、水質の悪化、有害物質の拡散、にごりの拡散、水産生物等への悪影響、粉塵・飛砂、悪臭、害虫、大気汚染、騒音、振動、植生・動物への悪影響、自然景観への悪影響、文化財天然記念物等への悪影響、交通障害等の防止、その他環境保全に十分配慮した対策（埋立て工法の選定、作業機器の選定、埋立土等の運搬の手段及び経路の選定、土取場跡地の保全、その他）がとられているか。
（略）
埋立地の護岸の構造が、例えば、少なくとも海岸護岸築造基準に適合している等、災害防止に十分配慮されているか。
埋立区域の場所の選定、埋立土砂の種類の選定、海底地盤又は埋立地の地盤改良等の工事方法の選定等に関して、埋立地をその用途に従がって利用するのに適した地盤となるよう災害防止につき十分配慮しているか。
⑺（略）
３〜６（略）
Ｃ～Ｆ（略）
第２許認可等に係る審査基準（埋立法第１３条ノ２第１項）
１〜３（略）
４許認可等の種類     出願事項変更の許可
５審査規準
変更の内容・理由が客観的見地から、やむを得ないと認められるもの。用途変更に係るものについては、変更後の用途が埋立地でなければ充足されないことが公共的に是認できる場合に限る。
（略）
第３本件変更不承認処分の処分理由
１変更承認申請に「正当ノ事由」があると認められないこと審査事項「変更の内容・理由が客観的見地から、やむを得ないと認められるもの」に次の理由により適合しないと認められること埋立地の用途及び設計概要の変更にいたった理由については、客観的見地からやむを得ないと考えられるが、下記２「埋立の必要性」～及び４「其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮」、に記載しているとおり、変更内容について、やむを得ないとは認められない。２「埋立の必要性」について、合理性があると認められないこと審査事項「埋立ての動機となった土地利用が埋立によらなければ充足されないか。」に次の理由により適合しないと認められること変更承認申請書による用途（「普天間飛行場代替施設建設のための造成用地」は除く。）及び土地利用に変更はないものの、埋立承認後に実施した土質調査を踏まえた地盤改良に伴い、工程の変更を含め、大幅な見直しとなっている。
地盤の安定性等に係る設計に関して最も重要な地点において必要な調査が実施されておらず、地盤の安定性等が十分に検討されていないことから、災害防止に十分配慮されているとは言い難い。
このようなことなどから、埋立ての動機となった土地利用が可能となるまで不確実性が生じており、普天間飛行場の危険性の早期除去にはつながらないため、「埋立ての動機となった土地利用が埋立によらなければ充足されない」ことについて、合理性があるとは認められない。
審査事項「埋立ての動機となった土地利用に当該公有水面を廃止するに足る価値があると認められるか。」に次の理由により適合しないと認められる
こと
変更承認申請書による用途（「普天間飛行場代替施設建設のための造成用地」は除く。）及び土地利用に変更はないものの、埋立承認後に実施した土質調査を踏まえた地盤改良に伴い、工程の変更を含め、大幅な見直しとなっている。
地盤の安定性等に係る設計に関して最も重要な地点において必要な調査が実施されておらず、地盤の安定性等が十分に検討されていないことから、災害防止に十分配慮されているとは言い難い。
このようなことなどから、埋立ての動機となった土地利用が可能となるまで不確実性が生じており、普天間飛行場の危険性の早期除去にはつながらないため、「埋立ての動機となった土地利用に当該公有水面を廃止するに足る価値」があることについて、合理性があるとは認められない。審査事項「埋立地の土地利用開始予定時期からみて、今埋立てを開始しなければならないか。」に次の理由により適合しないと認められること変更承認申請書による用途（「普天間飛行場代替施設建設のための造成用地」は除く。）及び土地利用に変更はないものの、埋立承認後に実施した土質調査を踏まえた地盤改良に伴い、工程の変更を含め、大幅な見直しとなっている。
本件事業（本件埋立事業のことをいう。以下、本別紙において同じ。）の埋立ては既に開始されているものの、土地利用開始予定時期は、地盤改良の追加等に伴い延伸されることとなっている。
また、地盤の安定性等に係る設計に関して最も重要な地点において必要な調査が実施されておらず、地盤の安定性等が十分に検討されていないことから、災害防止に十分配慮されているとは言い難い。


このようなことなどから、埋立地の土地利用開始時期にも不確実性が生じており、普天間飛行場の危険性の早期除去にはつながらないため、「埋立地の土地利用開始予定時期」について、合理性があるとは認められない。審査事項「埋立をしようとする場所が、埋立地の用途に照らして適切な場所と云えるか。」に次の理由により適合しないと認められること本件事業の埋立計画は、集落等の上空を避け環境問題や危険性の回避、既存の施設の一部を利用するなど「埋立地の用途に照らして適切な場所」であることに、一定の合理性は認められるものの、「埋立をしようとする場所」については、法第４条第１項第２号の審査結果でも記載しているとおり、埋立予定地に軟弱地盤が確認されたことを踏まえ、設計概要変更申請が行われているが、災害防止に十分配慮した検討が実施されていないことから、「埋立をしようとする場所」について、合理性があるとは認められない。３「国土利用上適正且合理的ナルコト」（法第４条第１項第１号）の要件を充足
しないこと
審査事項「埋立ての規模及び位置が、適正かつ合理的か。」に次の理由に
より適合しないと認められること
本件事業の埋立計画は、集落等の上空を避け環境問題や危険性の回避、既存の施設の一部を利用するなど「埋立地の用途に照らして適切な場所」であることに、一定の合理性は認められるものの、「埋立をしようとする場所」については、法第４条第１項第２号の審査結果でも記載しているとおり、軟弱地盤が確認されたことを踏まえ、設計概要変更が行われているが、災害防止に十分配慮した検討が実施されていないことから、「埋立ての位置」について、合理性があるとは認められない。
４「其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮」（法第４条第１項第２号）の
要件を充足しないこと
審査事項「護岸、その他の工作物の施工において、周辺の状況に対応して、生活環境への悪影響、水質の悪化、有害物質の拡散、にごりの拡散、水産物等への悪影響、大気汚染、騒音、振動、植生・動物への悪影響、自然景観への悪影響、文化財天然記念物等への悪影響、交通障害等の防止、その他環境保全に十分配慮した対策（護岸等の構造の選定、作業機器の選定、工事工法の選定資材等の運搬の手段及び経路、その他）がとられているか。」に次の
理由により適合しないと認められること
アジュゴンへの影響について
本件事業の実施がジュゴンに及ぼす影響について適切に情報が収集されておらず、よって適切な予測が行われていない。
ａ公有水面の埋立て又は干拓の事業に係る環境影響評価の項目並びに当該項目に係る調査、予測及び評価を合理的に行うための手法を選定するための指針、環境の保全のための措置に関する指針等を定める省令（環境保全省令。以下、本別紙において「省令」という。）第２４条において、調査の手法を選定するに当たっては、事業特性及び地域特性を勘案し、並びに地域特性が時間の経過に伴って変化するものであることを踏まえ、当該選定項目に係る予測及び評価において必要とされる水準が確保されるよう選定しなければならないとされている。ｂ国指定天然記念物であるジュゴンは、環境省において平成１９年８月にレッドリストの絶滅危惧ⅠＡ類に追加され、令和元年１２月に公表された国際自然保護連合（ＩＵＣＮ）のレッドリストにおいて、日本の南西諸島に生息するジュゴンの地域個体群が絶滅危惧ⅠＡ類にあると評価されており、可能な限り、本件事業の実施がジュゴンに及ぼす影響についての情報を収集するとともに、実行可能な範囲内において、ジュゴンへの環境保全措置を実施する必要がある。ｃジュゴンについては、平成３０年９月以降嘉陽海域を主要な生息域としていた個体Ａが確認されない状況が続いており、また、令和２年２月から６月、８月にジュゴンの可能性の高い鳴音が施行区域内で録音されるなど地域特性が変化していることから、海上工事による水中音の調査・解析や評価基準、環境保全措置を検証する必要がある。ｄジュゴンへの工事による影響については、海中土木工事及び作業船を予測対象工種とし、具体的には、杭打ち工事の杭打ち船や土砂を運搬する作業船（ガット船、土運船）等から発生する水中音を対象としている。
ｅ水中音の予測は、リーフによる仮想障壁の設定や、浅海域における吸収・反射の影響を強く受けると考えられるとして、海況や底質に依存する近距離音場の不規則性による効果を考慮しているが、大浦湾は、水深が２０ｍ以上の個所が存在するなど地形が複雑であることから、不確実性が含まれると考えられるが、変更前と同様な予測となっている。
ｆ埋立工事が行われ多数の船舶が航行していること等水中音を発する工事が実施されていることからすれば、水中音調査を実施し、予測値と実測値を比較し、必要に応じて、予測値の補正を行う等してより精度の高い水中音等を予測し、当該予測に基づき環境保全措置を検討することも実行可能である。
ｇジュゴンについては、承認後の令和元年１２月に公表された国際自然保護連合（ＩＵＣＮ）のレッドリストにおいて、南西諸島に生息するジュゴンの地域個体群が絶滅危惧ⅠＡ類に評価されている。ジュゴン保護の重要性や水中音を発する船舶が航行するなど地域特性に変化が生じていること、水中音の予測に不確実性が含まれることを鑑みると、水中音の調査を行わず、予測値と実測値の比較が行われていないことは、調査の手法について必要な水準が確保されているとは言えない。よって、本件事業の実施がジュゴンに及ぼす影響について適切に情報が収集されておらず、適切な予測が行われているとは言えない。本件事業の実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置が的確に検討されておらず、措置を講じた場合の効果が適切に評価されていない。
ａジュゴンに対する水中音による影響について変更後の環境保全図書では、「ジュゴンが高い頻度で確認されていた安部から嘉陽地先西側の範囲においては、瞬時の音により障害や行動阻害を引き起こす影響はなく、累積する音による障害や行動阻害の影響もないと考えられます。」としている。
ｂまた、沖縄県からの質問に対して事業者は、「変更後においても、変更前と同様に、初めて杭打ち工事を行う際に水中音を測定し、予測した音圧レベルを超過する場合やジュゴンの生息範囲における水中音圧レベルが評価基準以上となる場合には、杭打ち工事から発生する水中音を低減する対策を検討することが適当と考えています。この場合には、水中音の低減策を検討する中で、必要に応じて、水中音の測定を継続することを考えています。他方、水中音の測定の結果、予測した音圧レベルを超過せず、かつ、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音調査を継続して実施する必要はないと考えています。」としている。


ｃジュゴンについては、平成３０年９月以降嘉陽海域を主要な生息域としていた個体Ａが確認されない状況が続いており、一方で、令和２年２月から６月、８月にジュゴンの可能性の高い鳴音が施行区域内で録音されるなど地域特性が変化しており、安部から嘉陽地先西側の範囲への水中音の影響に加え、ジュゴンが来遊した際の影響を考慮し、環境保全措置を検討する必要がある。しかしながら、変更前と同様な手法で、安部から嘉陽地先西側の範囲においては、瞬時の音による障害や行動阻害を引き起こす影響の予測・評価となっており、ジュゴンの生息域に変化が生じていることを踏まえた環境保全措置となっておらず、的確に環境保全措置が検討されているとは認められない。ｄまた、事業者が設定しているジュゴンの水中音の評価基準（障害：２３０ｄｂｒｅ：１μｐａ等）については、２０１９年の論文において、当該評価基準よりも低い値が新たに提案されていることからすると、水中音によるジュゴンへの影響については、研究の進展によっては、更に低い値で影響を及ぼす可能性もあり、不確実性があるものと考えられる。
ｅ事業者は、事後調査において、水中音の測定の結果、予測した音圧レベルを超過せず、かつ、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音調査を継続して実施する必要はないとしている。ｆ省令第３２条第２項第２号では、「事後調査を行う項目の特性、事業特性及び地域特性に応じ適切な手法を選定するとともに、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となるようにすること。」とされている。
ｇジュゴンの水中音の評価基準に不確実性があることやジュゴンの生息範囲に変化が生じているにも係わらず、水中音の調査は、変更後においても、変更前と同様に、杭打ち工事の実施時期まで水中音の調査を実施しないとしており、更に、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音調査を継続して実施する必要はないとしている。事業者の行う事後調査では、杭打ち工事前にジュゴンが大浦湾に来遊した際の水中音による影響や、評価基準値以下の範囲内におけるジュゴンへの影響について確認することができず、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となっておらず、省令第３２条第２項第２号に適合しているとは認められない。
よって、事業の実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置が的確に検討されておらず、措置を講じた場合の効果が適切に評価されていない。
イ地盤改良に伴う盛り上がり箇所について
サンドコンパクションパイル工法（ＳＣＰ工法）の実施に伴う地盤の盛り上がりが環境に及ぼす影響について適切に情報が収集されていない。
ａ省令第２４条において、調査の手法を選定するに当たっては、予測及び評価において必要とされる水準が確保されるよう選定しなければならないこととされている。
ｂ事業者は、地盤改良に伴う盛り上がり箇所の調査について、「変更後の海底改変範囲は、変更前と比較して約１％増加したにとどまり、かつ、増加した範囲は変更前の海底改変範囲に隣接していることから、海底状況が大きく変化するものではありません。」としている。ｃしかしながら、地盤改良として改良径２ｍ及び１．６ｍのＳＣＰ工法を東側護岸の約１ｋｍに約１万６千本実施することにより盛り上がる箇所は、水深が深くなる斜面部に位置しており、変更前の海底改変範囲に隣接しているとしても、海底改変範囲と異なる環境も含まれており、一般的に環境が異なると、生息している生物も異なると考えられ、また、盛り上がりの面積も１．８ｈａと小さい範囲とはなっていない。
ｄ辺野古・大浦湾周辺の海域は、陸域から流れ込む河川、特異な地形的特徴を反映し、多様な生態系が狭い水域に組み合わさっており、ジュゴンやウミガメ類などの絶滅危惧種２６２種をはじめ、５３３４種の生物が生息しており、ここ１０数年の間に多くの希少種等が発見されている。
ｅＳＣＰ工法の実施に伴い地盤が盛り上がる箇所は、水深が深くなる斜面部となっており、変更前の海底改変範囲と異なる環境が含まれていることを考慮した場合、盛り上がり箇所の調査が実施されていないことについて、調査の手法について必要な水準が確保されているとは言えない。
よって、地盤の盛り上がりが環境に及ぼす影響について適切に情報が収集されておらず、適切な予測が行われているとは認められない。以上のことから、審査事項「護岸、その他の工作物の施工において、周辺の状況に対応して、生活環境への悪影響、水質の悪化、有害物質の拡散、にごりの拡散、水産物等への悪影響、大気汚染、騒音、振動、植生・動物への悪影響、自然景観への悪影響、文化財天然記念物等への悪影響、交通障害等の防止、その他環境保全に十分配慮した対策（護岸等の構造の選定、作業機器の選定、工事工法の選定資材等の運搬の手段及び経路、その他）がとられているか。」に適合しない。
審査事項「埋立土砂等の採取・運搬及び投入において、埋立てに関する工事の施行区域内及び周辺の状況に対応して、生活環境への悪影響、水質の悪化、有害物質の拡散、にごりの拡散、水産生物等への悪影響、粉塵・飛砂、悪臭、害虫、大気汚染、騒音、振動、植生・動物への悪影響、自然景観への悪影響、文化財天然記念物等への悪影響、交通障害等の防止、その他環境保全に十分配慮した対策（埋立て工法の選定、作業機器の選定、埋立土等の運搬の手段及び経路の選定、土取場跡地の保全、その他）がとられているか。」
に次の理由により適合しないと認められること
アジュゴンへの影響について
本件事業の実施がジュゴンに及ぼす影響について適切に情報が収集されておらず、よって適切な予測が行われていない。
ａ省令第２４条において、調査の手法を選定するにあたっては、事業特性及び地域特性を勘案し、並びに地域特性が時間の経過に伴って変化するものであることを踏まえ、当該選定項目に係る予測及び評価において必要とされる水準が確保されるよう選定しなければならないとされている。
ｂ国指定天然記念物であるジュゴンは、環境省において平成１９年８月にレッドリストの絶滅危惧ⅠＡ類に追加され、令和元年１２月に公表された国際自然保護連合（ＩＵＣＮ）のレッドリストにおいて、日本の南西諸島に生息するジュゴンの地域個体群が絶滅危惧ⅠＡ類にあると評価されており、可能な限り、事業の実施がジュゴンに及ぼす影響についての情報を収集するとともに、実行可能な範囲内において、ジュゴンへの環境保全措置を実施する必要がある。


ｃジュゴンへの工事による影響については、海中土木工事及び作業船を予測対象工種とし、具体的には、杭打ち工事の杭打ち船や土砂を運搬する作業船（ガット船、土運船）等から発生する水中音を対象としている。
ｄ水中音の予測は、リーフによる仮想障壁の設定や、浅海域における吸収・反射の影響を強く受けると考えられるとして、海況や底質に依存する近距離音場の不規則性による効果を考慮しているが、大浦湾は、水深が２０ｍ以上の個所が存在するなど地形が複雑であることから、不確実性が含まれると考えられる。
ｅ承認後は、埋立工事が行われ多数の船舶が航行していること等水中音を発する工事が実施されていることから、水中音調査を実施し、予測値と実測値を比較し、必要に応じて、予測値の補正を行う等してより精度の高い水中音等を予測し、当該予測に基づき環境保全措置を検討することも実行可能である。
ｆジュゴンについては、承認後の令和元年１２月に公表された国際自然保護連合（ＩＵＣＮ）のレッドリストにおいて、南西諸島に生息するジュゴンの地域個体群が絶滅危惧ⅠＡ類に評価されている。ジュゴン保護の重要性や水中音を発する船舶が航行するなど地域特性に変化が生じていること、水中音の予測に不確実性が含まれることを鑑みると、水中音の調査を行わず、予測値と実測値の比較が行われていないことは、調査の手法について必要な水準が確保されているとは言えない。よって、事業の実施がジュゴンに及ぼす影響について適切に情報が収集されておらず、適切な予測が行われているとは言えない。事業の実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置が的確に検討されておらず、措置を講じた場合の効果が適切に評価されていない。
ａジュゴンに対する水中音による影響について変更後の環境保全図書では、「ジュゴンが高い頻度で確認されていた安部から嘉陽地先西側の範囲においては、瞬時の音により障害や行動阻害を引き起こす影響はなく、累積する音による障害や行動阻害の影響もないと考えられます。」としている。
ｂまた、沖縄県からの質問に対して事業者は、「変更後においても、変更前と同様に、初めて杭打ち工事を行う際に水中音を測定し、予測した音圧レベルを超過する場合やジュゴンの生息範囲における水中音圧レベルが評価基準以上となる場合には、杭打ち工事から発生する水中音を低減する対策を検討することが適当と考えています。この場合には、水中音の低減策を検討する中で、必要に応じて、水中音の測定を継続することを考えています。他方、水中音の測定の結果、予測した音圧レベルを超過せず、かつ、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音調査を継続して実施する必要はないと考えています。」としている。
ｃジュゴンについては、平成３０年９月以降嘉陽海域を主要な生息域としていた個体Ａが確認されない状況が続いており、一方で、令和２年２月から６月、８月にジュゴンの可能性の高い鳴音が施行区域内で録音されるなど地域特性が変化しており、安部から嘉陽地先西側の範囲への水中音の影響に加え、ジュゴンが来遊した際の影響を考慮し、環境保全措置を検討する必要がある。しかしながら、変更前と同様な手法で、安部から嘉陽地先西側の範囲においては、瞬時の音による障害や行動阻害を引き起こす影響の予測・評価となっており、ジュゴンの生息域に変化が生じていることを踏まえた環境保全措置となっておらず、的確に環境保全措置が検討されているとは認められない。ｄまた、事業者が設定しているジュゴンの水中音の評価基準（障害：２３０ｄｂｒｅ：１μｐａ等）については、２０１９年の論文において、評価基準よりも低い値が新たに提案されていることから、水中音によるジュゴンへの影響については、研究の進展によっては、更に低い値で影響を及ぼす可能性もあり、不確実性があるものと考えられる。
ｅ事業者は、事後調査において、水中音の測定の結果、予測した音圧レベルを超過せず、かつ、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音調査を継続して実施する必要はないとしている。ｆ省令第３２条第２項第２号では、「事後調査を行う項目の特性、事業特性及び地域特性に応じ適切な手法を選定するとともに、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となるようにすること」とされている。
ｇジュゴンの水中音の評価基準に不確実性があることやジュゴンの生息範囲に変化が生じているにも係わらず、水中音の調査は、変更後においても、変更前と同様に、杭打ち工事の実施時期まで水中音の調査を実施しないとしており、更に、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音調査を継続して実施する必要はないとしている。事業者の行う事後調査では、杭打ち工事前にジュゴンが大浦湾に来遊した際の水中音による影響や、評価基準値以下の範囲内におけるジュゴンへの影響について確認することができず、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となっておらず、省令第３２条第２項第２号に適合しているとは認められない。
よって、事業の実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置が的確に検討されておらず、措置を講じた場合の効果が適切に評価されていない。
以上のことから審査事項「埋立土砂等の採取・運搬及び投入において、埋立てに関する工事の施行区域内及び周辺の状況に対応して、生活環境への悪影響、水質の悪化、有害物質の拡散、にごりの拡散、水産生物等への悪影響、粉塵・飛砂・悪臭、害虫、大気汚染、騒音、振動、植生・動物への悪影響、自然景観への悪影響、文化財天然記念物等への悪影響、交通障害等の防止その他環境保全に十分配慮した対策（埋立て工法の選定、作業機器の選定、埋立土等の運搬の手段及び経路の選定、土取場跡地の保全、その他）がとられているか。」に適合しない。
審査事項「埋立地の護岸の構造が、例えば、少なくとも海岸護岸築造基準に適合している等、災害防止に十分配慮されているか。」に次の理由により適合しないと認められること。
護岸や地盤の安定性能の照査方法については、港湾法第５６条の２の２の規定に基づく港湾の施設に関する技術上の基準（技術基準）により具体的に規定されており、当該基準については、国土交通省港湾局監修による「港湾の施設の技術上の基準・同解説」（以下、本別紙において「港湾基準・同解説」という。）において詳細に解説されている。また、技術検討会資料においても、主に、技術基準を参照し地盤の安定性等について性能照査を行っている。このようなことから、「少なくとも海岸護岸築造基準に適合している等」については、技術基準への適合状況について審査を行う。
ア地盤改良箇所の状況


ａ改良が必要とされる地盤（「粘性土」と粘性土と砂質土の中間的な性質をもつ「中間土」）は、Ｃ護岸から護岸（係船機能付）付近に分布しており、中でもＣ－１－１－１護岸のＢ－２７地点付近において、粘性土（Ａｖｆ－ｃ層及びＡｖｆ－ｃ２層）が水面下約９０ｍに達している。また、Ｂ－２７地点付近は、護岸設置箇所において唯一Ａｖｆ－ｃ２層が存在しており、一部未改良の粘性土が残置する計画となっているほか、地盤の安定性を保つために使用される軽量盛土の範囲が広範に渡っている。
ｂＢ－２７地点付近は、港湾法施行規則において規定されている、公共の安全その他の公益上の影響が著しいと認められる外郭施設（外周護岸）（港湾基準・同解説ｐ１０）の設置場所となっており、更に、飛行場として運用上重要な、滑走路の延長線上となっている。ｃこれらのことから、供用後５０年の使用を見込んでいる飛行場の安定的な運用を図る上でも、Ｃ－１－１－１護岸のＢ－２７地点付近の地盤条件の設定が、災害防止に関して最も重要と考える。
イＢ－２７地点の力学的試験の必要性について
ａＣ－１－１－１護岸のＢ－２７地点においては三軸圧縮試験等の力学的試験が実施されておらず、同地点付近に存在する粘性土のＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さについては、港湾基準・同解説ｐ３０４に示された地盤物性値の推定に示された方法で検討して、Ｓ－３、Ｓ－２０、Ｂ－５８地点の三軸圧縮試験等の力学的試験から類推して求めている。ｂしかしながら、技術基準及び港湾の施設の技術上の基準の細目を定める告示（基準告示。以下、本別紙において「告示」という。）第１３条において「地盤条件については、地盤調査及び土質試験の結果をもとに、土の物理的性質、力学的特性等を適切に設定するものとする。」と規定されており、更に、その［解釈］として「地盤調査に当たっては、技術基準対象施設の構造、規模及び重要度、並びに当該施設を設置する地点周辺の性状を適切に考慮する。」とある（港湾基準・同解説ｐ３００）。
ｃＢ－２７地点付近は、港湾法施行規則において規定されている、公共の安全その他の公益上の影響が著しいと認められる外郭施設（外周護岸）（港湾基準・同解説ｐ１０）の設置場所となっている。また、粘性土（Ａｖｆ－ｃ層及びＡｖｆ－ｃ２層）が水面下約９０ｍに達し、護岸設置箇所において唯一Ａｖｆ－ｃ２層が存在しており、更に、一部未改良の粘性土が残置する計画となっているほか、地盤の安定性を保つために使用される軽量盛土の範囲が広範に渡っている。
ｄＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さは、護岸等の安定性能照査に用いられる照査用震度の算出にも関係しており、護岸の滑動、転倒及び支持力などの安定計算にも影響するなど、設計に大きく関わる。ｅ事業者は、港湾基準・同解説に基づく設計手法により検討しているものの、軟弱地盤の最深部が位置するＢ－２７地点において力学的試験を行わず、約１５０ｍ離れたＳ－３地点、約３００ｍ離れたＳ－２０地点、約７５０ｍ離れたＢ－５８地点からせん断強さを類推しており、地点周辺の性状等を適切に考慮しているとは言い難い。
ｆ軟弱地盤の最深部が位置するＣ－１－１－１護岸直下のＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さは、同一層と判断した他の３地点からの類推ではなく、Ｂ－２７地点における三軸圧縮試験等の力学的試験等を実施し、その結果をもって設定することが最も適切と考えられ、告示第１３条に規定に適合しているとは認められない。
以上のことから、審査事項「埋立地の護岸の構造が、例えば、少なくとも海岸護岸築造基準に適合している等災害防止に十分配慮されているか。」に適合しない。
審査事項「埋立区域の場所の選定、埋立土砂の種類の選定、海底地盤又は埋立地の地盤改良等の工事方法の選定等に関して、埋立地をその用途に従って利用するのに適した地盤となるよう災害防止につき十分配慮しているか。」に次の理由により適合しないと認められること。
ア地盤改良箇所の状況
ａ上記４アで示したとおり、供用後５０年の使用を見込んでいる飛行場の安定的な運用を図る上でも、Ｃ－１－１－１護岸のＢ－２７地点付近の地盤条件の設定が、災害防止に関して最も重要と考える。
イＢ－２７地点の力学的試験の必要性について
ａＢ－２７地点において三軸圧縮試験等の力学的試験が実施されておらず、Ｃ－１－１－１護岸直下のＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さについては、港湾基準・同解説ｐ３０４に示された地盤物性値の推定に示された方法で検討して、Ｓ－３、Ｓ－２０、Ｂ－５８地点の三軸圧縮試験等の力学的試験から類推して求めている。
ｂしかしながら、告示第１３条において「地盤条件については、地盤調査及び土質試験の結果をもとに、土の物理的性質、力学的特性等を適切に設定するものとする。」と規定されており、更に、その［解釈］として「地盤調査に当たっては、技術基準対象施設の構造、規模及び重要度、並びに当該施設を設置する地点周辺の性状を適切に考慮する。」とある（港湾基準・同解説ｐ３００）。
ｃ事業者は、港湾基準・同解説に基づく設計手法により検討しているものの、軟弱地盤の最深部が位置するＢ－２７地点において力学的試験を行わず、約１５０ｍ離れたＳ－３地点、約３００ｍ離れたＳ－２０地点、約７５０ｍ離れたＢ－５８地点からせん断強さを類推しており、地点周辺の性状等を適切に考慮しているとは言い難い。
ｄ軟弱地盤の最深部が位置するＣ－１－１－１護岸直下のＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さは、同一層と判断した他の３地点からの類推ではなく、Ｂ－２７地点における三軸圧縮試験等の力学的試験等を実施し、その結果をもって設定することが最も適切と考えられ、告示第１３条に規定に適合しているとは認められない。


ウ施工時の地盤の安定性について
ａ告示第３条において、「技術基準対象施設の性能照査は、作用、供用に必要な要件及び当該施設の保有する性能の不確定性を考慮できる方法又はその他の方法であって信頼性の高い方法によって行わなければならない。」と規定されている（港湾基準・同解説ｐ２４）。ｂ施工時の地盤の安定性能照査について、Ｃ－１－１－１護岸付近には深い谷地形があり、護岸設置箇所において唯一粘性土のＡｖｆ－ｃ２層が存在しているが、Ｃ－２－１－１護岸付近には粘性土がわずかしか存在しないなど、護岸毎の地盤条件が異なることから、これらの不確定性を考慮する必要があると考える。
ｃ事業者は、施工時の安定計算に用いる部分係数は、港湾基準・同解説ｐ７４９を参考とし、施工中に計測施工を行う前提で、Ｃ－１護岸～Ｃ－３護岸、護岸（係船機能付）について、一律に部分係数γＳ＝１．００、γＲ＝１．００、調整係数ｍ＝１．１０としたとしている。ｄ事業者に対し、安定計算に用いる調整係数ｍを一律に下限値の１．１０とするのではなく、護岸毎に地盤条件や施設の重要性を勘案し、合理的な値を設定する必要がある旨を確認したところ、事業者から、①引用元の論文を参考文献とした上で、それでもなお、港湾基準・同解説において計測施工を実施する場合は、１．１０以上とすることができるとされている、②「道路土工盛土指針（平成２２年度版）」に情報化施工を適用する場合には盛土施工直後の安全率を１．１としてよいとされている、③第６回技術検討会において、動態観測を行うのであれば調整係数を１．１０とすることは妥当との意見が委員から述べられている、との説明はあったものの、護岸毎の地盤条件や施設の重要性の勘案についての説明はなかった。
ｅ一方で、事業者は、完成時（永続状態）においては、港湾基準・同解説ｐ１０７０に基づき、粘性土の変動係数等で区分して部分係数、調整係数を設定している。
ｆ港湾基準・同解説ｐ１３には、「具体的な性能照査の手法の選択や許容される安全性余裕を表す指標及び変形量等の限界値の設定は、設計者の判断を尊重している」とされているが、事業者からは、性能照査にあたって地盤条件等の不確定性をどのように判断し、調整係数ｍを１．１０と設定したか明確に示されていない。
ｇ調整係数は、地盤条件の不確定要素を調整するための係数であり、Ｂ－２７地点の力学的試験の必要性にも関わってくる。軟弱地盤の最深部があるＢ－２７地点が、地盤の安定性について最も危険な断面であり、Ｂ－２７地点の地盤条件を力学的試験等により適切に設定することが、不確定性を考慮できる方法の１つであると考える。
ｈしたがって、Ｂ－２７地点の地盤条件を適切に設定しておらず、地盤の均一性や地盤定数の信頼性等の区分についても合理的な説明がないため、どのように不確定性を考慮したか不明であり、告示第３条への適合について判断できない。なお、Ｂ－２７地点で力学的試験等を実施した場合のせん断強さの値は変わる可能性があり、それに伴い、完成時の作用耐力比の値も変わる可能性がある。
エ地盤改良工法の実績（地盤改良深度をＣ．Ｄ．Ｌ．－７０ｍまでとし、約２０ｍの未改良部が残ること）について
ａ告示第４３条において準用する第３９条において準用する第４９条第１項において「主たる作用が自重である永続状態に対して、地盤のすべり破壊の生じる危険性が限界値以下であること。」と規定されている。ｂ事業者は、ＳＣＰ工法について、韓国において改良径２ｍと１．６ｍを深度Ｃ．Ｄ．Ｌ．－７０ｍまで実施した実績があるとしており、本事業においては、深度Ｃ．Ｄ．Ｌ．－７０ｍ以深の粘性土約２０ｍが未改良部で残るとしている。
ｃ深度Ｃ．Ｄ．Ｌ．－７０ｍ以深の地盤改良については、これまでに施工実績がないことから、現時点における技術力では施工できないものと考えられる。
ｄ一方、事業者は、地盤の円弧すべりについて、地盤改良箇所を通過するすべりと、地盤改良せずに軟弱地盤が存置する箇所を通過するすべりを検討し、どちらも作用耐力比が１．０未満であることから、安定性能照査基準を満足するとしているため、約２０ｍの未改良部が残ることが、設計上問題があるとは言えない。
ｅしかしながら、作用耐力比の算出には地盤のせん断強さが関係することから、Ｂ－２７地点の力学的試験の必要性にも関わってくる。Ｃ－１－１－１護岸のＢ－２７地点付近に存在する粘性土のＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さは、同一層と判断した他の３地点からの類推であるため、Ｂ－２７地点で力学的試験等を実施した場合のせん断強さの値は変わる可能性があり、それに伴い、作用耐力比の値も変わる可能性がある。ｆ軟弱地盤の最深部が位置するＣ－１－１－１護岸直下のＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さは、同一層と判断した他の３地点からの類推ではなく、Ｂ－２７地点における三軸圧縮試験等の力学的試験等を実施し、その結果をもって設定することが最も適切と考える。また、Ｂ－２７地点の力学的試験を実施していないことについて、性能照査にあたっては、適切に不確実性を考慮する必要があると考えられる。
以上のことから、審査事項「埋立区域の場所の選定、埋立土砂の種類の選定、海底地盤又は埋立地の地盤改良等の工事方法の選定等に関して、埋立地をその用途に従って利用するのに適した地盤となるよう災害防止につき十分配慮しているか。」に適合しない。
以上
（別紙４）
処分庁の主張の要旨
第１「埋立ての位置」の合理性を欠き第１号要件適合性が認められないこと１埋立法（以下、本別紙において「法」という。）１３条ノ２第２項による法
４条１項の準用
法４２条３項により国のなす埋立てについて準用されている出願事項の変更の根拠規定である法１３条ノ２は、２項において埋立免許の規定である法４条１項を準用している。


免許処分についての前提となった事実の相違の程度や当該事実の判断における重要性、判断の前提とされた事実に相違が生じた経緯・理由などから、埋立免許時の判断の前提が覆滅し、免許時の要件適合との判断が実質的に無意味となっていると評価される場合には、埋立免許時に要件適合と判断された事項について、不適合と評価することは免許処分の判断と矛盾するものではなく、不適合として処分をすることができる。
２本件承認処分時の「埋立ての位置」が合理的で第１号要件に適合するとした
判断の前提
平成２５年１２月２７日付け公有水面埋立承認処分（本件承認処分）においては、本件埋立事業の承認に係る申請（以下、本別紙において「本件埋立承認出願」という。）について、埋立ての位置として選定された場所は、本件願書添付図書「設計概要説明書」（以下、本別紙において「旧設計概要説明書」という。）の埋立対象区域の地盤の設計土層・土質のとおり液状化、圧密沈下やすべりの危険性などがないものとして、法４条１項２号所定の要件に適合すると認めるとともに、５年次に本埋立ての工程を確実に終えることができ、同願書添付図書「埋立必要理由書」の埋立ての動機のとおり「埋立工事を早期に着手して普天間飛行場の代替施設を一日でも早く完成」し、「極力短期間で移設」、「移設を着実に実施」することを確実に実現するものとして、同項１号所定の「国土利用上適正且合理的ナルコト」の要件（以下「第１号要件」ということがある。）に適合すると認めるという判断がされた。
すなわち、５年次までに本埋立ての工程を確実に終えることができることが「国土利用上適正且合理的」との判断の前提であり、さらに、５年次までに本埋立ての工程を終えることができる場所が埋立ての位置として選定されていることがその前提であった。
３第１号要件適合を認めた本件承認処分の判断の前提が覆滅していること以下で述べるとおり、「埋立ての位置」として選定された場所の実際の土層・土質は旧設計概要説明書の記載等と全く異なり、本件埋立事業については着工から５年で完成するどころか、１年次に着工すべき護岸等の実施設計すら提出できないまま、令和２年４月２１日付け埋立地用途変更・設計概要変更承認申請（本件変更承認申請）までに７年余が経過し、また、災害防止に十分配慮した検討もできておらず、埋立対象区域の選定を適当とした本件承認処分の判断の前提が覆滅している。
本件承認処分は、旧設計概要説明書等のとおりの土質・土層であり、埋立対象区域に軟弱地盤は存在しないことを前提としてされた。埋立ての位置として選定された区域は辺野古崎を挟んでリーフエリアと大深度の大浦湾側から成り、埋立土量でいえば埋立工事の約８５％を大浦湾側が占めるが、大浦湾側の実際の土層・土質は旧設計概要説明書等と全く相違した。すなわち、大浦湾側の実際の地盤は、非常に緩い砂質土又は非常に軟らかい粘性土のために地盤の液状化の危険性や、当該箇所に護岸等を構築した場合には圧密等による沈下等が生じる可能性があった。また、本件承認処分後の土質調査に基づく安定計算の結果（円弧すべりの照査結果）については、大浦湾側の護岸等の大半で、地盤の強度が足りず、所定の安定性が認められなかった。埋立地内でも、旧設計概要説明書の埋立工法で工事をすると、積載荷重により地盤破壊が生じる危険性があった。
本件変更承認申請の内容は一般的に想定され得るような変更内容といえず、埋立地の位置として選定された海底の実際の土質・土層が本件承認処分の前提とされた設計土層・土質と全く異なったため、５年次までに本埋立ての工程を終えるという本件承認処分の前提が成り立たなくなり、「埋立工事を早期に着手して普天間飛行場の代替施設を一日でも早く完成」させるという目的を実現するには、「埋立ての位置」として選定された場所を埋め立てることが「国土利用上適正且合理的」であるとして第１号要件適合性を認めた本件承認処分の判断は、その前提が覆滅している。
４第１号要件に適合しているとは認められないこと本件願書添付図書「埋立必要理由書」では、「普天間飛行場の危険性を早期に除去する必要があり、極力短期間で移設」、「移設を着実に実施」することが埋立ての動機とされ、また、「埋立の時期」について「埋立工事を早期に着手して普天間飛行場の代替施設を一日でも早く完成」するとされ、本件承認処分においては、この埋立ての目的、必要性、公共性ないし埋立ての効用との関係において、埋立ての位置として選定された場所を適切と認め、本件埋立承認出願について第１号要件適合性を認めた。
しかし、本件変更承認申請については、埋立ての位置として選定されている場所は、埋立てを行うには、規模的に前例がないような大規模な地盤改良工事とこれに伴う構造物の設計変更等の抜本的な埋立工事の内容の変更が必要となるとともに、技術的にも前例がないような特殊ないわば未知の工事が必要となり、工事に著しく長期間の工期を要する上に、確実性も認められず、また、前例がないような大深度に及ぶ軟弱地盤が存在し、災害防止に十分配慮した検討もされていない。
上記３で述べたとおり、埋立ての位置として選定された場所は、軟弱地盤が極めて広い範囲にわたって存在していること、Ｎ値０など軟弱の程度が著しいこと、軟弱地盤の土層が分厚いことなどから、埋立てをするには、砂杭の本数や、土量、国内の作業船の船舶数と本件で予定されている船舶数という点からみて、前例がないような大規模な地盤改良工事が必要になる。このような本件変更承認申請による変更後の工期については、本件変更承認申請書添付図書「設計概要説明書」の表３．１．１（１）及び（２）「本埋立に関する工事の工程表【変更後】」によれば、本件変更承認申請の承認が得られ、当該変更に係る工事に着手した時点を起点として、「９年１ヶ月」後が終期であり、本件変更承認申請時までの期間との合計で１６年を超え、本件埋立承認出願の工期の３倍以上もの長期間を要する。このように、埋立ての位置として選定された場所で埋立工事を行うには、前例がないような大規模地盤改良工事が必要となり、工期が著しく長期化するため、本件埋立事業により「普天間飛行場の危険性を早期に除去する必要があり、極力短期間で移設」、「埋立工事を早期に着手して普天間飛行場の代替施設を一日でも早く完成」するという埋立ての目的を達成することについては、不確実性が大きいことが明らかとなった。
埋立ての位置として選定された場所は、確実に埋立工事を行うには、前例がないような大規模工事が必要となるとともに、技術的にも前例がないような特殊ないわば未知の工事が必要となることから、著しく不向きな軟弱地盤から成る。


また、護岸計画地の軟弱地盤で最も深いものは海面から－９０ｍまでに及ぶが、その深さまで砂杭を打ち込むことができる作業船が存在しないため、－７０ｍまでしか地盤改良されず、さらに、その箇所については地盤の強度（せん断強さ）の把握を目的とする力学的試験も行われていない。後記第２で述べるとおり、本件変更承認申請は法４２条３項によって準用される法１３条ノ２第２項により準用される法４条１項２号所定の「其ノ埋立ガ災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト」の要件（以下、本別紙において「災害防止要件」ということがある。）に適合していると認められないが、これは埋立工事が行われた前例がないような大深度の軟弱地盤が存在する場所が、「埋立ての位置」として選定されたことによる。以上のとおり、「埋立ての位置」として選定された場所は早期に着工して短期間で確実に埋立工事を完成させるという目的にとっては著しく不適切な土層・土質が存在し、「埋立ての位置」の選定は否定的な評価を免れず、第１号要件に適合しているとは認められない。
第２災害防止要件に適合していると認められないこと
１Ｂ－２７地点の地盤調査の必要性について
「地盤調査に当たっては、技術基準対象施設の構造、規模及び重要度、並びに当該施設を設置する地点周辺の地盤の性状を適切に考慮する。」（国土交通省港湾局監修『港湾の施設の技術上の基準・同解説（平成３０年５月）』（以下、本別紙において「港湾基準・同解説」という。）３００頁）とされる。以下で述べるとおり、Ｂ－２７地点は、本件工事の実施において、最も重要な地点で、設計の安全性の確保が最も困難な地点であり、必要な力学的試験が実施されなければならない。
Ｂ－２７地点のせん断強度の測定がされていないこと
沖縄防衛局は、Ｂ－２７地点においては、地層境界が不明確な箇所の把握等を目的とする電気式コーン貫入試験（ＣＰＴ）のみを実施し、力学的試験を実施していない。沖縄防衛局は、Ａｖｆ－ｃ２層のせん断強度を、Ｓ－３地点、Ｓ－２０地点及びＢ－５８地点の力学的試験の結果から設定している。
技術基準対象施設の重要性
Ｂ－２７地点は、港湾法施行規則において規定されている、公共の安全その他の公益上の影響が著しいと認められる外郭施設（外周護岸）の設置場所となっており、さらに、飛行場として運用上重要な滑走路の延長線上に位置している。
護岸構造について
大浦湾側には、地盤改良が必要とされる「粘性土」（Ａｖｆ－ｃ層及びＡｖｆ－ｃ２層）及び粘性土と砂質土の中間的な性質を持つ「中間土」（Ａｃｏ－ｃ層及びＡｖｆ－ｓ層）、いわゆる軟弱地盤が東側護岸沿線上においてはＣ護岸から護岸（係船機能付）まで付近に分布し、Ｃ－１－１－１護岸のＢ－２７地点付近においては、粘性土（Ａｖｆ－ｃ層及びＡｖｆ－ｃ２層）が水面下約９０ｍ（Ｃ．Ｄ．Ｌ．－９０ｍ）に達している。また、Ａｖｆ－ｃ２層は、護岸設置箇所においては、唯一Ｂ－２７地点付近だけに存在する。「粘性土」と「中間土」についてはサンドコンパクションパイル（ＳＣＰ）工法で地盤改良されるが、これまでの国内外のＳＣＰ工法の施工実績や国内のＳＣＰ船の規格から、ＳＣＰ工法による改良深度はＣ．Ｄ．Ｌ．－７０ｍが限界であり、Ｂ－２７地点付近においてはＣ．Ｄ．Ｌ．－７０～－９０ｍの粘性土（Ａｖｆ－ｃ層及びＡｖｆ－ｃ２層）が改良されずに残る。Ｂ－２７地点については、上記のとおり、本件施設において重要性の高い護岸の設置場所であり、さらに、滑走路の延長線上に位置するが、軟弱地盤が厚く堆積することから、地盤改良はどの程度の深さまで必要か、改良率はどの程度必要か、軽量盛土の範囲はどの程度必要かなど、様々な検討を行う必要があり、本件工事の実施において、最も重要な地点である。地盤の安定性を的確に照査するには、地盤の力学的性質を的確に把握する必要があり、最も正確な方法は、ボーリング調査を実施し、力学的試験を行うことであり、Ｂ－２７地点においては、力学的試験が必要である。
Ａｖｆ－ｃ２層のせん断強さの重要性
沖縄防衛局はＡｖｆ－ｃ２層のせん断強さをＳ－３地点、Ｓ－２０地点及びＢ－５８地点の力学的試験から求めているが、同層のせん断強さは非常に重要な値であり、Ｂ－２７地点においても力学的試験を実施した上で設定すべきである。
沖縄防衛局の主張に理由がないこと
ア沖縄防衛局の主張の概要
沖縄防衛局は、港湾基準・同解説３００頁に依拠して適切に地盤調査地点を設定し、普天間飛行場代替施設建設事業に係る技術検討会（技術検討会）の委員からもデータの密度が担保できている等の意見を受けている旨主張する。
イ沖縄防衛局の主張に理由がないこと
沖縄防衛局の主張の前提としてＢ－２７地点のＡｖｆ－ｃ２層の強度特性がＳ－３地点、Ｓ－２０地点及びＢ－５８地点の強度特性と同様でなければならないが、その前提が自明ではない（不確実性がある。）。沖縄防衛局は、地質区分を、土質調査により採取した試料の目視観察、物理的特性、力学的特性及び三次元地盤モデル等を「総合的」に判断して設定したとしている。


しかし、例えば、細粒分含有率について、Ｂ－２７地点は９３．４～９６．８％であるのに対して、Ｓ－３地点は５１．７～８３．５％、Ｓ－２０地点は３５．２～７７．２％、Ｂ－５８地点は５０．２～７３．７％であり、明らかに異なっている。Ａｖｆ－ｃ２層に区分された地点の一部には、色調がＡｖｆ－ｃ２層の「黒灰（黒色）」に該当せず（Ｂ－５８地点及びＳ－３地点）、また、「有機物の混入」が確認できない（Ｂ－５９地点）箇所もあり、他方で、Ａｖｆ－ｃ層に区分された地点の一部にも、「黒灰（黒色）」の色調や「有機物の混入」が確認されている箇所がある。さらに、Ｂ－５８地点のＴ－３１、Ｔ－３４及びＴ－３６の土質調査データの取扱いについて、地盤に係る設計・施工の検討結果報告書（平成３１年１月）においては、Ａｖｆ－ｃ２層に分類されていたが、土粒子の密度がＡｖｆ－ｃ層に近いとして棄却され、他方で、第１回技術検討会資料（令和元年９月）では、Ａｖｆ－ｃ層に分類されているが、有機物の影響等からＡｖｆ－ｃ層とＡｖｆ－ｃ２層の中間的な性状であるとして棄却されている。沖縄防衛局はＡｖｆ－ｃ層の層厚を大きくとることで地層区分が安全側にとられていると主張するが、高液性限界を根拠とするなら、Ｔ－３２以深をＡｖｆ－ｃ２層に分類することもでき、その場合、Ｔ－３４及びＴ－３５の土質調査データは同層に含まれ、同層のせん断強さが危険側になるため、地層区分が安全側にとられているとはいえない。
地質区分は、「総合的」に判断されており、あいまいな点が残り、同じＡｖｆ－ｃ２層に分類されているから、同じ地盤特性であると単純にいえない。
沖縄防衛局は不確実性については変動係数ＣＶにより評価していると主張するが、変動係数が０．６に収まっていることは当然であり、力学的試験実施場所の選定に問題がないことを導かない。Ｂ－２７地点で力学的試験を実施し、その結果を含めれば、変動係数は変化する。Ｂ－２７地点を含まない他の３地点の計測値（飽和密度を除く。）に基づく変動係数は、Ｂ－２７地点との間のばらつきの有無には関係がなく、Ｂ－２７地点の力学的試験の必要性を否定する根拠にならない。その３地点の計測値ですら、補正が必要となる程度のばらつきがあり、特にＡｖｆ－ｃ２層の深さと地盤強度の関係は、３地点で明らかに異なり、全地点での近似曲線と相違し、全地点での近似曲線をもってＢ－２７地点に妥当すると考える根拠がない。
Ｂ－２７地点は、他の３地点と明らかに細粒分含有率が異なっており、Ｂ－２７地点の力学的試験を実施し、ばらつきがないかを判断する必要がある。
小括
飛行場の安定的な運用を図る上で、Ｃ－１－１－１護岸のＢ－２７地点付近の地盤条件の設定が災害防止に関して最も重要であるところ、同地点は粘性土（Ａｖｆ－ｃ層及びＡｖｆ－ｃ２層）が水面下約９０ｍに達し、護岸設置箇所において唯一Ａｖｆ－ｃ２層が存在しており、さらに、一部未改良の粘性土が残置する計画となっているほか、地盤の安定性を保つために使用される軽量盛土の範囲が広範に渡っている。
Ａｖｆ－ｃ２層のせん断強さは、護岸等の安定性能照査に用いられる照査用震度の算出にも関係し、護岸の滑動、転倒及び支持力などの安定計算にも影響するなど、設計に大きく関わる。地層区分にはあいまいな点があり、Ｂ－２７地点とその他の３地点の強度が同様であることを直ちに前提とすることはできず、Ｂ－２７地点においても力学的試験を実施すべきである。しかし、沖縄防衛局はＢ－２７地点において力学的試験を実施していないことから、本件変更承認申請は、港湾の施設の技術上の基準の細目を定める告示（平成１９年国土交通省告示第３９５号の基準告示）１３条に適合しているとは認められず、「埋立地の護岸の構造が、例えば、少なくとも海岸護岸築造基準に適合している等、災害防止に十分配慮されているか。」、「埋立区域の場所の選定、埋立土砂の種類の選定、海底地盤又は埋立地の地盤改良等の工事方法の選定等に関して、埋立地をその用途に従がって利用するのに適した地盤となるよう災害防止につき十分配慮しているか。」という審査事項に適合せず、災害防止要件に適合していない。
２調整係数ｍの設定について
地盤の安定性能照査に関して、以下で述べるとおり、少なくとも施工時の安定性についての調整係数ｍの設定に不適切な点がある。
１．１０とすることは不適切であること
基準告示３条は、技術基準対象施設の性能照査は、作用、供用に必要な要件及び当該施設の保有する不確定性を考慮できる方法又はその他の方法であって信頼性の高い方法によって行わなければならないと規定する。沖縄防衛局が準拠している上記の港湾基準・同解説７４９頁の記述は、飽くまでも「１．１０以上」であり、「１．１０」でない。同文献が該当記述について引用している論文は甲・乙「港湾構造物の円弧すべり解析における最適な安全率」港湾技術研究所報告３５巻１号１１７頁（以下「甲乙論文」という。）であるが、甲乙論文は計測施工を行う場合に自動的に安全率（現在の調整係数に相当）を１．１０としていない。甲乙論文は、観測施工・対応可の場合、安全率を、地盤が均一で地盤定数の信頼度が高い場合（Ｖ＝０．１程度）は１．１０、地盤が不均一あるいは地盤定数の信頼度が低い場合（Ｖ＝０．１５程度）は１．１５、地盤が非常に不均一で地盤定数の信頼度が低い場合（Ｖ＝０．２０程度）は１．２０とするのが適切としている（甲乙論文１３６頁）。計測施工を行うことは、調整係数を１．１０以上にする際の前提条件にすぎない。Ａｖｆ－ｃ２層の非排水せん断強度のばらつき（ＣＶ）は０．１８であり、調整係数を最低でも１．１５（安全側とするならば１．２０）としなければ、適切とはいえない。


沖縄防衛局は、Ｃ－１－１－１工区ですべり円弧が通過するＡｖｆ－ｃ層の変動係数（ＣＶ）は０．１１であるから、甲乙論文に準じて調整係数を設定するとしても、調整係数は１．１０であると主張する。しかし、施工時の調整係数に関する処分庁の指摘は、Ｃ－１－１－１工区に限定されるものではない。Ｃ－３－１－２工区ですべり円弧が通過するＡｃｏ－ｃ層の変動係数（ＣＶ）は０．３３であるから、調整係数は１．２よりも大きい値を用いなければならない。
沖縄防衛局は調整係数を一律に下限値の１．１０とした合理的な根拠を示しておらず、本件変更承認申請は基準告示３条に適合していない。
沖縄防衛局の主張に理由がないこと
ア沖縄防衛局の主張の概要
沖縄防衛局は、港湾基準・同解説１０６９頁ないし１０７０頁の式２．２．２においては、部分係数及び調整係数により不確定性が考慮されている上、土質定数が式の構成要素とされているところ、土質定数はばらつきを考慮して補正し安全側に設定されており、不確実性が考慮されている、港湾基準・同解説７４９頁においては、計測施工を行うことを前提に、調整係数を１．１０と設定することができるとされている、『道路土工盛土工指針（平成２２年度版）』１０９頁においては、「適切な動態観測による情報化施工を適用する場合には、盛土施工直後の安全率を１．１としてよい。」とされている、本件護岸の設計工区については、護岸法線の形状、海底地形及び地層構成を考慮して細かく区分し、その上で、各工区の地盤条件で最も危険な状態を想定した断面となるよう検討断面を設定して性能照査を行ったので、護岸ごとの不確定性が考慮されている等と主張する。
イ沖縄防衛局の主張に理由がないこと
沖縄防衛局は、完成時の性能照査では、地盤条件等に応じて適正に設定された土質定数を用いた上で、部分係数及び調整係数において土質のばらつきのリスク等を考慮しているが、同じ性能照査式及び地盤に関する特性値が使用される、施工時の性能照査で、当該リスク等を考慮しないとする合理的な説明をしていない。調整係数について、完成時と施工時とで取扱い（考え方）を変えなければならない理由はない。港湾基準・同解説１０６９頁式２．２．２で部分係数及び調整係数により不確定性が考慮されているとの沖縄防衛局の主張は、処分庁は調整係数の設定の際に不確定性を考慮すべきと主張しているので、反論となっていない。
土質定数が式の構成要素とされ、適切に設定されているとの沖縄防衛局の主張は、上記のとおり、Ａｖｆ－ｃ２層の土質定数はＢ－２７地点の力学的試験を行わずに設定され、Ｂ－２７地点と他の３地点との間のばらつきが考慮されておらず、適切に設定されていないし、甲乙論文においても、地盤定数が式の構成要素となっていても、地盤定数の設定に際してのばらつきによって調整係数が設定されており、地盤定数が構成要素となっているから、調整係数を１．１０としてよいということにはならない。
また、沖縄防衛局が引用している道路土工盛土工指針も、飽くまでも道路土工盛土工の指針であり、Ｃ．Ｄ．Ｌ．－７０ｍもの場所の地盤改良工事において、直ちに妥当するものでない。
本件護岸の設計工区の区分も、工区を区分したのであれば、各工区の調整係数を各工区の条件に合致したものとすべきであり、調整係数を、工区にかかわらず、一律で下限値の１．１０とすべき根拠にはならない。港湾基準・同解説の「１．１０以上」という記載が地盤の不確実性にかかわらず「１．１０」でも問題がないという意味であるとしても、そのことは処分庁がその幅の中で最も危険側で審査しなければならないことを意味しない。港湾基準・同解説に違反しないとしても、その考え方の中で安全側の数値をとることが妥当との処分庁の判断に裁量逸脱・濫用はない。
小括
以上のとおり、沖縄防衛局は、施工時の安定性照査の調整係数ｍを一律に下限値の１．１０としているが、その合理的な根拠を示していない。本件変更承認申請は、基準告示３条に適合していると認められず、「埋立区域の場所の選定、埋立土砂の種類の選定、海底地盤又は埋立地の地盤改良等の工事方法の選定等に関して、埋立地をその用途に従がって利用するのに適した地盤となるよう災害防止につき十分配慮しているか。」という審査事項に適合せず、災害防止要件に適合していない。
第３環境保全要件に適合していると認められないこと
１本件変更不承認処分の理由
法１３条ノ２に基づく本件変更承認申請について承認処分をするには、同条２項において準用される法４条１項の要件を充足していなければならない。処分庁は、以下の事項について、同項２号中の「其ノ埋立ガ環境保全ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト」（環境保全要件）の要件に適合していると認められないと判断した。
２ジュゴンに及ぼす影響について
ジュゴンの地域個体群保全の必要性
国指定天然記念物であるジュゴンについては、平成１９年８月に環境省のレッドリストにおいて絶滅危惧ⅠＡ類に追加され、本件承認処分後の令和元年１２月に公表された国際自然保護連合（ＩＵＣＮ）のレッドリストにおいて日本の南西諸島に生息するジュゴンの地域個体群が絶滅危惧ⅠＡ類にあると評価されるなど、その保護の重要性が更に高まっている。
本件変更承認申請における環境保全措置の必要性
ア公有水面の埋立て又は干拓の事業に係る環境影響評価の項目並びに当該項目に係る調査、予測及び評価を合理的に行うための手法を選定するための指針、環境の保全のための措置に関する指針等を定める省令（環境保全省令）２４条は、調査の手法を選定するに当たっては、事業特性及び地域特性を勘案し、並びに地域特性が時間の経過に伴って変化するものであることを踏まえ、当該選定項目に係る予測及び評価において必要とされる水準が確保されるよう選定しなければならないとしている。したがって、本件変更承認申請における環境保全措置の検討に当たっても、本件承認処分以後の地域特性の変化などに対応したものでなければならない。
イ地盤改良に伴い水中音を発する工事がされること本件変更承認申請においては、地盤改良工事として、サンドコンパクションパイル（ＳＣＰ）工法、ペーパードレーン（ＰＤ）工法及びサンドドレーン（ＳＤ）工法を採用している。このうち東側護岸に実施するＳＣＰ工法による杭打ちだけでも約１万６千本予定されている。このため、工事段階における杭打ちによる水の濁りや水中音などの影響を適切に調査し、予測し、及び評価することが求められている。


ウジュゴンの生息状況の変化
ジュゴンについては、以下で述べるとおり、平成３０年９月以降、嘉陽海域を主要な生息域としていた個体Ａが確認されない状況が続き、一方で、令和２年２月から６月まで及び８月にジュゴンの可能性の高い鳴音が施行区域内で水中録音されるなど、地域特性が変化しており、安部から嘉陽地先西側までの範囲への水中音の影響に加え、ジュゴンが来遊した際の影響を考慮し、環境保全措置を検討する必要がある。沖縄防衛局による適切な情報収集と予測が行われていないことア沖縄防衛局による適切な情報収集と予測が行われていないこと
処分庁の指摘
処分庁は、本件変更承認申請について令和３年１１月２５日付けで不承認とした処分（本件変更不承認処分）に当たり、ジュゴンに及ぼす影響について適切に情報が収集されておらず、適切な予測が行われていないと指摘した。
沖縄防衛局の主張
これに対し、沖縄防衛局は、ジュゴンに及ぼす影響について、適切に情報収集をした上で予測・評価を行っているとする。沖縄防衛局が行っているとする調査は、いずれもジュゴンの生息状況や来遊状況を確認する調査である。一方で、沖縄防衛局は、ジュゴンへの影響について、工事中の水の濁り、騒音・振動、夜間照明及び作業船の航行によるジュゴンの生息環境及び行動に及ぼす影響を予測し、このような調査や予測について、「ジュゴンについて特に配慮して情報収集をした上で予測・評価を行って」いるとしている。
反論
沖縄防衛局は、水中騒音については、実際発生している騒音についての調査をこれまで実施していない。
変更前の環境保全に関し講じる措置を記載した図書（以下、本別紙において「環境保全図書」という。）においては、「ジュゴンは音に対して敏感と言われていますが、ジュゴンに対する水中音の知見は少なく、逃避等の影響を及ぼす音圧レベルを直接的に調査した事例はほとんど見られません。」と記載されている。これに対し、水中音のジュゴンへの影響についての調査・予測については、環境保全図書の変更前も変更後も、音圧レベル（ピーク値）、音圧レベル（ＲＭＳ）及び音響曝露レベル（ＳＥＬ）について同じ評価基準を採用し、シミュレーションによる予測値を挙げ、それが評価基準内にとどまるとしているのみである。しかし、上記のとおりジュゴンに対する水中音の知見が少ないために容易に安全性の評価ができない上に、本件埋立地周辺海域に生息しているジュゴンについては、本件承認処分以降、その生息状況が変化して個体群の存続に懸念が高まってきていること、ＩＵＣＮの指摘のとおり国際的にもジュゴンの保護の重要性が高まってきていることを踏まえ、より慎重で適切な環境保全措置が求められる。沖縄防衛局は、変更後においても、変更前と同様に、初めて杭打ち工事を行う際に水中音を測定するとしているが、上記の状況の変化を踏まえ、既に一部の埋立工事が行われて作業船が多数航行しており、現実に水中音を測定し、実測値と予測値の比較が可能な条件があるから、その実施を行った上でより正確な予測を行う必要があり、それがされていないことを処分庁は本件変更不承認処分の理由の一つとした。
また、以下で述べるとおり、調査・予測に当たっての評価基準の妥当性にも問題がある。評価基準についても再検討すべきである。イ個体Ａが確認されていないこと等の地域特性の変化に対応する必要があ
ること
処分庁の指摘
処分庁は、嘉陽海域周辺を主な生息域としていた個体Ａについては、平成３０年９月を最後に確認されない状態が続き、一方で、令和２年２月から６月まで及び８月にジュゴンの可能性の高い鳴音が施行区域内で録音されるなど、本件承認処分以降、明らかに生息状況に変化が見受けられることを踏まえた環境保全措置の検討が必要であることを指摘した。
沖縄防衛局の主張
これに対し、沖縄防衛局は、個体Ａが嘉陽沖の海草藻場を利用しなくなったと考えられる時期に水中音を発する工事を実施していないことを理由として、水中音も含めて工事による影響といえないとし、また、ジュゴンの鳴音である可能性が高い音が記録されたことから、普天間飛行場代替施設建設事業に係る環境監視等委員会（環境監視等委員会）の指導・助言を踏まえ、警戒・監視を強化するなどしているという。
工事の影響が否定できないこと
しかし、個体Ａが確認された時期と水中音を発する工事を実施した時期との単純な比較で工事の影響を否定するのは短絡的である。水中音が発生していた時期には生息していたが、水中音が発生していない時期に行方不明になったというだけで水中音とジュゴンの行動が無関係と断ずることはできない。
新聞報道や、処分庁が行った現場調査による掘削船や運搬船の隻数等から、水中音の予測の設定条件にも疑義があり、評価基準を超える水中音が発生し、工事による水中音が個体Ａに行動変化をもたらした可能性は否定できない。
また、個体による水中音への行動反応の差異は相当程度あるとみられるところ、捨石投入が実施されていたり、船舶が航行していたりすることからも、評価基準以下の水中音が個体Ａに影響を及ぼしている可能性を否定できない。個体Ａはより低い音圧レベルへの感受性が高く大浦湾内の水中音の環境を避けていた可能性も考えられる。
また、工事の影響との関係でいえば、鳴音が確認された時期からも否定し得ないデータを確認し得る。令和２年２月１１日以降、ジュゴンの鳴音が確認されたそのほとんどは休工日又は工事を実施していない時間帯であり、現に行われている海上工事の水中音をジュゴンが避けている可能性がある。
さらに、以下で述べるとおり、ジュゴンの行動監視が十分ではなく、沖縄防衛局が個体Ａの来遊を確認していた期間と、実際に個体Ａがその海域に来遊していた期間も必ずしも一致せず、調査不足のため、工事のジュゴンへの影響を現時点においては否定し得ない。
以上のとおり、個体Ａの観察経過や鳴音の記録状況からも、その状況からある程度推認され得るジュゴンの生息状況からも、工事の影響を否定できず、調査が行われていない水中音によるジュゴンへの影響は否定できない。
ジュゴンの行動監視が十分とはいえないこと
また、沖縄防衛局は環境監視等委員会の指導・助言を受け警戒・監視を強化しているというが、十分とはいえない。
第２６回環境監視等委員会資料５によれば、令和２年３月にジュゴンの鳴音が確認された際に、同一時間帯における海域でのプラットフォーム船による海上監視でもジュゴンを確認できていないことから、プラットフォーム船による監視が機能しているとはいえない。沖縄防衛局が行う事後調査では、杭打ち工事前にジュゴンが大浦湾に来遊した際の水中音の影響や、評価基準値以下の範囲内の水中音の影響について確認できず、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となっておらず、環境保全省令３２条２項２号に適合しているとは認められない。


よって、事業の実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置が的確に検討されておらず、措置を講じた場合の効果が適切に評価されていない。
ウ地形の複雑性考慮の必要性
処分庁の指摘
処分庁は、ジュゴンへの影響の予測に関し、大浦湾は水深が２０ｍ以上の箇所が存在するなど、地形が複雑であるから、水中音の予測については不確実性が含まれると考えられるが、変更前と同様の予測にとどまっていることを指摘した。
沖縄防衛局の主張
これに対し、沖縄防衛局は、水中音の予測・評価に用いたモデルは「一般的なモデルであり、…予測の不確実性の程度が大きいものではない。」としている。
反論
沖縄防衛局は、水中音の予測・評価に用いた予測モデルは音の伝搬理論に基づく距離減衰を基本とし、リーフ等による障壁条件を設定するとともに、水中音の測定事例を参考として工種ごとに発生源の音源の音圧レベルを設定した一般的なモデルであり、予測の不確実性の程度は大きくないとしているが、一般的だからといって予測の不確実性の程度が大きくないとはいえない。
また、沖縄防衛局は、「大浦湾の底質は全般に砂又は泥である」とし、一律に海況が「階級０」、底質が「砂」と設定し、近距離音場による効果（近距離音場の不規則性）の予測を行っている。しかし、第２２回環境監視等委員会資料６の１３頁に底質として泥地、砂床、岩盤などが存在しているとあるとおり、大浦湾から嘉陽海域までの底質には泥地、砂床、岩盤があり、さらに、海況の「階級０」が当該海域を代表するものか不明なため、予測が定量的なシミュレーションに耐える精度になっていない。沖縄防衛局は、水中音の予測式における、近距離音場の不規則性に係るｋＬについて、正の値として算出すべきところ、負の値として算出している疑いがある。沖縄防衛局は、距離減衰量に対する減衰値は「－１」を乗じた上で代入しているとする。しかし、水中音の予測式において、ｋＬについては正の値を減算する体裁になっており、負の値として代入することは確認できず、説明が不自然であり、計算結果も示されておらず、算出の過誤があったおそれがある。
加えて、リーフ等の地形による遮音効果について、リーフ等の地形は複雑であるにもかかわらず、リーフ等の位置を単純に－２．５ｍ、－５．０ｍ、－７．５ｍに分けて仮想障壁としているところにも不確実性が生じている。
そして、沖縄防衛局は水深２０ｍ以上の海域を含め海底面での反射を予測モデルに組み込む必要はないとしているが、その場合の予測の精度も示されていない。
水中音の予測式に用いられた回帰係数（－２３．５）については、東京湾、長崎県、浜名湖等の平均値が用いられているが、それらの回帰係数にも幅があり、不確実性が生じている。このような係数は当該海域においてのみ有効であり、平均値によりシミュレーションを行っていることで不確実性が生じる。そのような取扱いにより球面拡散を想定した場合の減衰係数（－２０）よりも過大な減衰を見込む結果となっている。伝搬減衰係数について、大浦湾における実測値により推定することで、他の水域の平均値を用いるよりも精度が高くなる。実際に使用しているガット船の音圧レベルを実測することで推定することもできる。上記イのとおり、これまでの工事実績に照らし、沖縄防衛局が行っている水中音の予測の設定条件にも疑義があり、水中音のジュゴンへの影響の評価に疑義が残る。
大浦湾のように地形が複雑な浅海域においては、音の反射などの伝搬形式が複雑であることに加え、一般的な距離減衰式を用いたとしても水中音のレベルに係る知見は十分でなく、不確実性が生じる。ジュゴンについては、上記のとおり生息範囲に変化が生じているが、水中音調査が実施されていないため、工事による影響が十分に解析されておらず、また、埋立工事が行われ、多数の船舶が航行していること等、本件承認処分当時とは地域特性に変化が生じている。水中音を発する工事が実施されていることからすれば、水中音調査を実施し、予測値と実測値を比較し、必要に応じて予測値の補正を行うなどしてより精度の高い予測をし、当該予測に基づき環境保全措置を検討することも可能である。これらのことからすれば、上記のような水中音予測の手法は、調査の手法について、予測及び評価において必要とされる水準が確保されるよう選定されているといえない。
沖縄防衛局による適切な環境保全措置とその評価がされていないことア沖縄防衛局による適切な環境保全措置とその評価がされていないこと
処分庁の指摘
処分庁は、本件変更不承認処分に当たり、ジュゴンに及ぼす影響について、本件埋立事業の実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置が的確に検討されておらず、措置を講じた場合の効果が適切に評価されていないとして、以下の点を指摘した。沖縄防衛局は、変更後においても、変更前と同様に、杭打ち工事の実施時期まで、水中音の調査を実施しないとしており、さらに、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音の調査を継続して実施する必要はないとしている。
沖縄防衛局の行う事後調査では、杭打ち工事前にジュゴンが大浦湾に来遊した際の水中音の影響や、評価基準値以下の範囲内の水中音の影響について確認できず、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となっておらず、環境保全省令３２条２項２号に適合しているとは認められない。
沖縄防衛局の主張
沖縄防衛局は、「施行区域の状況の変化をも踏まえながら、ジュゴンに及ぼす影響に配慮した適切な環境保全措置を講じることとしており、また、実施した環境保全措置については、その都度、環境監視等委員会に報告し、その指導・助言を得て、環境保全措置の効果を適切に評価する態勢も構築している。」としている。
反論
しかし、沖縄防衛局が行っているとする調査はジュゴンの生息状況や移動状況を確認するものにとどまっており、工事のジュゴンへの影響を予測して効果的な措置が採られるものとなっていない。すなわち、水中騒音についてはこれまで調査が実施されておらず、ジュゴンの行動と水中音による影響を比較することができない。
ジュゴンについては、平成３０年９月以降、嘉陽海域を主要な生息域としていた個体Ａが確認されない状況が続いており、一方で、令和２年２月から６月まで及び８月にジュゴンの可能性の高い鳴音が施行区域内で録音されるなど、地域特性が変化しており、安部から嘉陽地先西側までの範囲への水中音の影響に加え、ジュゴンが来遊した際の影響を考慮し、環境保全措置を検討する必要がある。しかし、変更前と同様な手法で、安部から嘉陽地先西側までの範囲においては、瞬時の音による障害や行動阻害を引き起こす影響の予測・評価のみとなっており、ジュゴンの生息域に変化が生じていることを踏まえた環境保全措置となっておらず、的確に環境保全措置が検討されているとは認められない。
イ水中音の評価基準に不確実性があること
処分庁の指摘


処分庁は、上記のとおり、工事中の水中音がジュゴンに及ぼす影響について、評価基準に不確実性があり、また、ジュゴンの生息範囲に変化が生じているにもかかわらず、沖縄防衛局は、変更後においても変更前と同様に杭打ち工事の実施時期まで水中音の調査を実施しないとし、さらに、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音調査を継続して実施する必要はないとしており、沖縄防衛局の行う事後調査では、杭打ち工事前にジュゴンが大浦湾に来遊した際の水中音の影響や、評価基準値以下の範囲内の水中音の影響について確認できず、不適切であることを指摘している。
沖縄防衛局の主張
沖縄防衛局は、「変更後の環境保全図書において、変更前と同様に、ジュゴンに対する水中音の知見が少なく、ジュゴンに関する知見だけでは水中音の影響の評価基準を設定することが困難と考えられたため、クジラ類やイルカ類などの海産哺乳類の水中音に関する影響レベルの知見を収集整理し、それらを参考としてジュゴンの水中音の影響レベルを検討している。」とし、上記のとおり変更前の環境保全図書での評価基準と同じ基準を設定し、また、処分庁が指摘する「２０１９年の論文」、すなわち「Ｈら（２０１９）」が「「海牛類グループ」を含む海産哺乳類に対する評価基準を提案していたため、…当該基準に基づく予測・評価も行っているが、その結果においても、変更後のジュゴンに対する水中音の影響は、変更前と概ね同程度又はそれ以下と予測・評価している」とする。
反論
しかし、沖縄防衛局が評価基準の参考としたとするＴａｂｌｅ１７（非パルス音）では、評価基準以下でも比較的小さな行動反応を超える行動反応を示した事例が幾つもみられ、９０ｄＢ以上１００ｄＢ未満で反応大である「８」という行動反応を示した事例もある。沖縄防衛局はジュゴンと可聴音域が共通するクジラ目のデータに依拠しているところ、ジュゴンへの影響が中周波数帯域のクジラ目への影響と同様でない可能性もある。工事の進捗に伴って個体Ａの生息範囲が変化し、本件承認処分後の工事の進行と並行してジュゴンの生息状況が変化するなどの状況が生じているから、従前の予測手法や評価基準が正当であったかどうかが再検討されなければならない。
すなわち、嘉陽海域周辺を主な生息域としていた個体Ａについては、平成３０年９月を最後に確認されない状態が続き、明らかに生息状況に変化がみられる。沖縄防衛局は、個体Ａが嘉陽沖の海草藻場を利用しなくなったと考えられる時期に水中音を発する工事を実施していないことを理由として、事業による影響はないとしているが、第１８回環境監視等委員会資料によると、濁度や海草藻場等定量的な調査が実施されている項目については、大きな変化が認められないとしている一方で、水中音は調査が行われていない。調査が行われていない水中音による影響があった可能性も否定できないが、水中音の調査が実施されていないために評価できず、その後の解析も行われていない。個体による水中音への行動反応の差異は相当程度あるとみられるところ、捨石投入が実施されていたり、船舶が航行していたりすることからも、水中音が評価基準以下であったとしても、個体Ａに影響を及ぼしていた可能性もある。また、処分庁の指摘は、「Ｈら（２０１９）」の評価基準を反映させていないというものではなく、同論文が変更前の環境保全図書で評価基準としていた値よりも低い値を新たに提案していたから、研究の進展によっては今後更に低い値で影響を及ぼす可能性もあり、現時点で沖縄防衛局が採用している評価基準に不確実性があるというものである。「Ｈら（２０１９）」による海牛類グループに対する評価基準では、「行動阻害」についての評価基準が設定されていないが、沖縄防衛局による評価基準よりも厳しい評価基準が設定されているから、知見の蓄積により、「行動阻害」についても、クジラ目での数値を参考にした沖縄防衛局による評価基準よりも厳しい評価基準が設定される可能性がうかがえる。「Ｈら（２００７）」の実験データをみても、個体による水中音への行動反応の差異は相当程度あるとみられ、大浦湾周辺に来遊するジュゴンが評価基準以下の水中音で行動反応を起こす可能性は否定できない。さらに、工事実施前の大浦湾内の音圧レベルの平均は、既に１１９ｄＢとなっており、評価基準のレベルにほぼ達している。
沖縄防衛局が認めているとおり、ジュゴンに対する水中音の知見が少ないことや、工事実施後の平成３０年９月以降ジュゴン個体Ａが確認されない状況が続いているが、事業による水中音の影響が十分解析されていないこと、専門家においても評価基準について異なる意見があること、「Ｈら（２０１９）」において「海牛類グループ」を含む海産哺乳類に対する評価基準が提案されるなど、評価基準には不確実性があることを前提とする必要があり、水中音の実測値を測定し、予測値と比較した上で、必要に応じ、補正を行う必要がある。
ウ事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となっていな
いこと
処分庁の指摘
処分庁は、上記のとおり、沖縄防衛局の行う事後調査では、杭打ち工事前にジュゴンが大浦湾に来遊した際の水中音の影響や、評価基準値以下の範囲内の水中音の影響について確認できず、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となっておらず、環境保全省令３２条２項２号に適合しているとは認められないことを指摘している。
沖縄防衛局の主張
沖縄防衛局は、「処分庁により承認された変更前の環境保全図書において、水中音の予測・評価に用いた予測モデルが一般的なモデルであり、予測の不確実性の程度が大きくないことから、水中音の影響について事後調査の対象としておらず、変更後の環境保全図書においても、変更前と同様の手法により予測・評価を行っているため、事後調査の対象としていないのであって、そのことを不適当であるとする理由はない」としている。
反論
処分庁は、工事実施後の平成３０年９月以降ジュゴン個体Ａが確認されない状況が続いていることや、水中音を発する船舶が航行するなど、地域特性に変化が生じていること、水中音の予測に不確実性が含まれることを鑑みると、水中音の調査を行わず、予測値と実測値の比較が行われていないことは、調査の手法について必要な水準が確保されているとはいえないとした。


沖縄防衛局が認めているとおり、ジュゴンに対する水中音の知見が少ないことや、工事実施後の平成３０年９月以降ジュゴン個体Ａが確認されない状況が続いていること、専門家においても評価基準について異なる意見があること、Ｈら（２０１９）において「海牛類グループ」を含む海産哺乳類に対する評価基準が提案されるなど、評価基準には不確実性があることを前提として事後調査を行う必要がある。沖縄防衛局は、杭打ち工事までは水中音の調査を実施しないとしており、杭打ち工事の際も、水中音の測定の結果、予測した音圧レベルを超過せず、かつ、ジュゴンの生息範囲における音圧レベルが評価基準を下回る場合は、ジュゴンへの影響は軽微と考えられるため、水中音の調査を継続して実施する必要はないとしている。
しかし、本件承認処分後のジュゴンの状況の変化を踏まえた場合、評価基準には不確実性があることから、水中音の調査を実施し、大浦湾又は嘉陽海域にジュゴンが来遊した際の水中音の影響を確認するとともに、ジュゴンの行動状況を確認することにより、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較が可能となる。沖縄防衛局は、個体Ａが確認されていないことは、水中音も含め、工事による影響とはいえないとしているが、水中音調査は実施されていないことから、水中音による影響について解析できていない。水中音の調査を恒常的に実施することにより、工事の状況と水中音の状況、ジュゴンの行動を科学的データに基づき比較検討することが可能となる。
以上のことから、事後調査の結果と環境影響評価の結果との比較検討が可能となっておらず、環境保全省令３２条２項２号に適合しているとは認められない。
よって、事業の実施により生じ得る環境への影響を回避又は軽減するために採り得る措置が的確に検討されておらず、措置を講じた場合の効果が適切に検討されていない。
ジュゴンについて沖縄防衛局が行うとしている事後調査では、杭打ち工事前にジュゴンが大浦湾に来遊した際の水中音の影響や、評価基準以下の範囲内の水中音の影響について確認できない。
また、ジュゴンの生息範囲に変化が生じていることを踏まえると、水中音については上記のとおり事後調査の項目とすべきところ、沖縄防衛局は水中音について事後調査の項目としておらず、変更後の環境保全図書における水中音についての環境影響評価の結果との比較検討が可能となっていない。
３地盤改良に伴う盛り上がり箇所の環境影響について
処分庁の指摘
処分庁は、本件変更不承認処分に当たり、サンドコンパクションパイル（ＳＣＰ）工法の実施に伴う地盤の盛り上がりが環境に及ぼす影響について適切に情報が収集されていないとして、以下の点を指摘した。ＳＣＰ工法の実施に伴い地盤が盛り上がる箇所は水深が深くなる斜面部となっており、変更前の海底改変範囲と異なる環境が含まれていることを考慮した場合、盛り上がり箇所の調査が実施されていないことについては、調査の手法について必要な水準が確保されているといえない。
沖縄防衛局の主張
沖縄防衛局は、「盛り上がり箇所を含めた地盤改良工に伴う改変範囲は、約１．８ｈａで、変更前と比較して約１％増加したにとどまり、かつ、増加した範囲は変更前の海底改変範囲に隣接していることから、海底改変範囲を変更したとしても、変更前の海底改変範囲内における生物の生息状況から大きく変化するものではない。そのため、変更前と同様に、変更前の海底改変範囲内に生息する海域生物の重要な種を対象に、本件埋立事業による影響を予測・評価することにより、変更により増加した範囲も含め、変更後の海底改変範囲における影響を適切に予測・評価できている。」と主張する。また、盛り上がる箇所は、「隣接する変更前の海底改変範囲の生物相と大きな違いはなく、また、水深２０ｍ以深のみに生息が限定される重要な種も確認されていない。そのため、盛り上がり箇所に水深が深くなる斜面部が含まれているからといって、生物の生息状況が、変更前の海底改変範囲内における生物の生息状況から大きく変化するものではない。」ともいう。
反論
ア「盛り上がり箇所を含めた地盤改良工に伴う改変範囲は約１．８ｈａで、変更前と比較して約１％増加したにとどまり、かつ、増加した範囲は変更前の海底改変範囲に隣接していることから、海底改変範囲を変更したとしても、変更前の海底改変範囲内における生物の生息状況から大きく変化するものではない。」と結論付けられている根拠は、改変範囲増加が僅かであり、元の改変範囲に隣接しているというだけである。しかし、環境監視等委員会においても、「改変区域には水深２０ｍ以深の海底もあり、それら部分の底生動物についても生息状況を把握しておくべきとの意見があったことから、過年度調査について整理を行った。」とあるとおり、改変区域については調査が必要とされている。イさらに、環境監視等委員会の委員の中に底生のマクロベントスの専門家がおらず、当該専門家による意見を受けた上で調査箇所等が選定されていない。環境監視等委員会の指摘を受けて沖縄防衛局が調査を実施した６地点は主に護岸法線上又は飛行場建設場所内となっており、調査が不十分である。調査地点Ｅ１６、Ｅ１７及びＢＴ１１は海底面において尾根部に位置し、ほぼ同じ水深であるが、東側の新たな改変箇所となる場所は大浦湾側において更に１０ｍ程度深くなる箇所である。これらの３地点では潜水目視調査による記録種について１９種が確認されているが、そのうち２地点間で確認された同一種は４種だけであり、３地点間では同一種は確認されていない。また、これらの３地点間の距離はそれぞれ約１５０ｍであるが、これらの調査地点から盛り上がり箇所の深い地点までの距離は平面距離で約１００ｍである。しかも、水深４０ｍ以深の調査地点ＢＴ１２からＢＴ１４までの３地点をみても、３地点が約７０ｍの距離の中にあるにもかかわらず、ＲＯＶ調査による記録種において確認された種に統一した傾向はみられない。こうしたことから、沖縄防衛局が主張するように、「生息状況から大きく変化するものではない。」とはいえない。
また、Ｃ－２護岸からＣ－３護岸まで及び護岸（係船機能付）の盛り上がりによる改変箇所については、ＢＴ５、ＢＴ６及びＢＴ７地点の調査結果をもって「変更前の海底改変範囲内における生物の生息状況から大きく変化するものではない。」としていると考えられる。しかし、ＢＴ５、ＢＴ６及びＢＴ７地点はいずれも同じ水深の砂床となっており、Ｃ－２護岸からＣ－３護岸まで及び護岸（係船機能付）の盛り上がりによる改変箇所は急激に深くなる箇所で、砂床と泥地の境界付近となっており、ＢＴ５、ＢＴ６及びＢＴ７地点付近と環境が異なることが想定され、その地点における種や個体数の生息状況を含めた生物相が他の生物相と同様かについて、季節ごとに詳細な調査を行い、予測・評価を行う必要がある。


ウ以上のことから、沖縄防衛局は「変更前の環境保全図書で予測した内容と同程度か、それ以下」としているが、地盤の盛り上がりが環境に及ぼす影響について適切に情報が収集されておらず、適切な予測・評価が行われていない。
第４「埋立の必要性」を充足していると認められないこと
１旧設計概要説明書が前提とした移設
本件変更承認申請の概要では、「埋立承認後に実施した土質調査の結果から、地盤改良工事を追加。大浦湾側の護岸や埋立地の設計等を変更。地盤改良工事の追加を踏まえ、より合理的な設計・施工計画に見直し（辺野古地区地先（作業ヤード）の埋立てを取りやめ等）。工期を変更後の計画に基づく工事に着手してから工事完了までに９年３ヵ月とし、事業の総経費を９３００億円と算出した。」と述べている。
しかし、沖縄防衛局は、本件埋立承認出願時には、軟弱地盤の存在を想定しておらず、旧設計概要説明書には、地盤改良に関する記載はない。そして、地盤改良が不要であることを前提に、「埋立てに関する工事の施行に要する期間５年」と説明し、また、埋立てに関する工事に要する費用を２３１０億８７００万円と見積もっていた。すなわち、沖縄防衛局は、本件承認処分を受けるに当たって、本件埋立事業を行うことにより、予算規模２３１０億余円で、５年で、普天間飛行場の代替施設が完成し、普天間飛行場の移設が可能となり、普天間飛行場の危険性の早期に除去につながると説明していた。しかし、実はそうではなかった。
２埋立て必要性審査の根拠
変更承認申請時の埋立ての必要性審査
埋立て必要性の要件は埋立免許・承認を認めるための要件であり、その存否は出願時に審査される。しかし、それは出願時だけでなく、設計概要変更許可・承認申請時にも審査される。それは以下の理由による。ア設計概要説明書は、埋立免許・承認出願の際の願書の添付図書として必須のものである（法施行規則２条２号ニ）。この図書は、他の添付図書と共に埋立免許・承認の審査の資料となる。そして、埋立ての必要性の審査は、当該設計概要説明書の設計の概要によって実施されるであろう埋立ての必要性を審査するものであり、設計の概要を離れて抽象的に埋立ての必要性を審査するものではない。
したがって、設計の概要に変更があった場合は、変更前の設計概要説明書を前提として認められた埋立ての必要性についてはその前提を欠くことになり、変更後の設計概要説明書によって実施されるであろう埋立事業については改めて変更後の設計概要説明書を前提とした「埋立の必要性」が審査されなければならない。
イ国の通達もそのことを前提とする。「行政手続法の施行に伴う公有水面埋立法における処分の審査基準等について」（平成６年９月３０日港管第２１５９号、建設省河政発第５７号。以下、本別紙において「平成６年通知」という。）の記の１の表２の「出願事項の変更の許可（法第１３条ノ２第１項）」に係る審査基準の根拠として、「４９年局長通達の記の１から、記の３及び記の４」が示されている。平成６年通知により、同条の変更承認申請に係る審査に際しても、昭和４９年通達（昭和４９年６月１４日港管第１５８０号、建設省河政発第５７号、港湾局長・河川局長から港湾管理者の長、都道府県知事あて「公有水面埋立法の一部改正について」をいう。）における「埋立の必要性」に係る記載（記の１、３）が用いられることとされている。すなわち、出願事項の変更の許可・承認についても、埋立ての必要性の審査をすることが求められている。
３本件変更承認申請における「埋立ての必要性」の判断
本件承認処分時の埋立ての必要性の理由
第１で述べたとおり、本件承認処分においては、本件埋立承認出願について、埋立対象区域の地盤が設計土層・土質のとおりであることを前提として、法４条１項２号所定の要件に適合すると認められるとともに、５年次に本埋立ての工程を確実に終えることができ、「埋立工事を早期に着手して普天間飛行場の代替施設を一日でも早く完成」し、「極力短期間で移設」、「移設を着実に実施」するという埋立ての目的が確実に実現すること、すなわち、本件埋立事業が早期に、かつ、確実に完成することを前提として、埋立ての必要性が判断されていた。
本件承認処分時の埋立ての必要性を認めた前提が失われたこと本件変更承認申請による変更後の工期については、本件変更承認申請の承認が得られ、当該変更に係る工事に着手した時点を起点として、「９年１ヶ月」後が終期とされている。本件変更承認申請時までの期間との合計で１６年を超え、本件埋立承認出願に示された工期の３倍以上の長期間を要する。その９年余という期間も、不確実なものである。
本件変更承認申請は、「代替の施設の…建設が著しい遅延がなく完了できることを確保する」としていた本件埋立事業の前提条件を覆すものとなっている。そして、本件変更承認申請に基づくとすれば、以上のような不確実性が生じ、本件埋立工事によっては「普天間飛行場の危険性を一刻も早く除去すること」につながらないことになるため、本件承認処分時の埋立ての必要性の前提は失われた。
本件承認処分時の埋立必要性の理由が妥当しなくなったこと「埋立の必要性」の「埋立ての動機となった土地利用が埋立によらなければ充足されないか。」、「埋立ての動機となった土地利用に当該公有水面を廃止するに足る価値があると認められるか。」、「埋立地の土地利用開始予定時期からみて、今埋立てを開始しなければならないか。」という審査事項について、本件承認処分時の判断は普天間飛行場の危険性の除去が喫緊の課題であり、早期に除去する必要があることを根拠としていたところ、以上で述べたとおり、本件変更承認申請は本件埋立事業の前提条件を覆すものとなっており、また、埋立地の土地利用が可能となるまでに様々な不確実性が生じることになる。実際には５年では完成させることができず、これまでに費やした期間に加え、更に９年余の工期を要し、その延伸の期間にも不確実な要素があるというのであれば、「早期」とはいえず、期間伸長の問題にとどまらず、本件埋立事業における埋立ての必要性との整合性を喪失する程度に至っている。
さらに、「埋立をしようとする場所が、埋立地の用途に照らして適切な場所と云えるか。」という審査事項についても、災害防止に十分配慮した検討がされていない。
以上のとおり、本件変更承認申請は普天間飛行場の危険性の早期除去にはつながらないため、「埋立の必要性」のこれらの項目について合理性があるとは認められない。すなわち、いつ普天間飛行場の危険性が除去されるかも分からない状況になっており、本件承認処分時に認められた「埋立の必要性」は喪失している。
第５「正当ノ事由」が認められないこと
１法１３条ノ２第１項（「正当ノ事由」）の判断
処分庁の審査事項


主            文
１原判決中控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄに関する部分を次のとおり変更する。被控訴人は，控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄに対し，それぞれ５５万円及びこれに対する平成２８年１２月９日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄのその余の請求を棄却する。
２控訴人Ａの控訴を棄却する。
３   訴訟費用中，控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄと被控訴人との間で生じたものは，第１，２審を通じてこれを１０分し，その９を控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの負担とし，その余を被控訴人の負担とする。
控訴人Ａの控訴費用は，控訴人Ａの負担とする。
４この判決は，第１項   に限り，仮に執行することができる。
事実    及び    理由
第１控訴の趣旨
１原判決中控訴人らに関する部分を次のとおり変更する。２被控訴人は，控訴人Ａに対し，２１９１万７５００円及びこれに対する平成２８年１２月９日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。３被控訴人は，控訴人Ｂに対し，１０９６万６８６６円及びこれに対する平成２８年１２月９日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。４被控訴人は，控訴人Ｃに対し，６２万１４２６円及びこれに対する平成２８年１２月９日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。５被控訴人は，控訴人Ｄに対し，６２万１４２６円及びこれに対する平成２８年１２月９日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。第２事案の概要（以下，略語は，特に断りのない限り，原判決の例による。）１本件は，控訴人ら及び原審原告Ｅ（以下，控訴人Ａと原審原告Ｅを併せて「控訴人Ａら」という。）が，その所有ないし居住する土地の付近で被控訴人が施工した高速道路建設工事により日照権が侵害されるなどして精神的苦痛を被り，また，所有地の価格が下落したなどと主張して，被控訴人に対し，不法行為に基づく損害賠償金及びこれに対する不法行為日後（訴状送達日の翌日）の平成２８年１２月９日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求めた事案である。
原審が控訴人ら及び原審原告Ｅの請求をいずれも棄却したところ，控訴人らが控訴の範囲を前記第１のとおり限定して控訴した。
２前提事実
次のとおり補正するほかは，原判決の「事実及び理由」の「第２事案の概要」の２に記載のとおりであるから，これを引用する。ただし，当審で争点とされていない騒音・振動・粉塵等のみに係る同，，   ，及びは上記引用から除く。
原判決９頁２６行目の「して」を「として」に改める。原判決１０頁１９行目及び１２頁２行目の各「第一及び第二種」をいずれも「第一種及び第二種」に改める。
原判決１０頁２２行目の「４ないし５時間」及び１２頁４行目から５行目にかけての「３ないし４時間」をいずれも「北海道以外の区域について４ないし５時間」に改める。
原判決１２頁５行目の「建築築基準法」を「建築基準法」に改める。原判決１３頁２６行目の「終期」を「臭気」に改める。
３争点
控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの日照被害
Ａ所有地及びＢ所有地の価格下落による不法行為の成否
４争点についての当事者の主張
（控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの日照被害が受忍限度を超えているか）について原判決の「事実及び理由」の「第２事案の概要」の４   に記載のとおりであるから，これを引用する。ただし，原判決１８頁２４行目の「原告ら」を「控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄ」に改める。
（Ａ所有地及びＢ所有地の価格下落による不法行為の成否）について次のとおり補正するほかは，原判決の「事実及び理由」の「第２事案のア原判決２０頁２６行目の「棄損」を「下落」に改める。イ原判決２１頁１行目の「原告ら」を「控訴人Ａ及び控訴人Ｂ」に改め，１２行目及び１４行目の各「９０％に相当する」をいずれも削り，１７行目及び２２頁３行目の各「残置」をいずれも「残地」に改める。
（損害）について
ア控訴人ら
控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの日照被害による損害
控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄに対しても，控訴人Ａらに対して支払われたのと同様に，日照被害による慰謝料合計１６９万４８００円（１人当たり５６万４９３３円）が支払われるべきである。
Ａ所有地及びＢ所有地の価格下落による損害
Ａ所有地は３２６８万円，Ｂ所有地は１５４３万円，それぞれ価格が下落したが，控訴人Ａ及び控訴人Ｂはそれぞれその半額である１６３４万円及び７７１万５０００円を損害として請求する。
仮に土地の評価額の下落について，損害額を明確に立証するのは困難であるとしても，民訴法２４８条により，相当な損害額が認定されるべきである。
弁護士費用
被控訴人の不法行為と相当因果関係を有する弁護士費用として，控訴人らの各請求額の１割相当額が認められるべきである。
イ被控訴人
争う。
なお，被控訴人が控訴人Ａらに対し，日照侵害に係る解決金として１６９万４８００円の補償を支払ったのは，本件通達（）に基づく行政上の損失補償をしたものであって，不法行為の存在を自認したものではない。
第３当裁判所の判断
１当裁判所は，控訴人Ａの請求は理由がないが，控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの請求はそれぞれ５５万円及びこれに対する遅延損害金の限度で理由があると判断する。その理由は，以下のとおりである。
２（控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの日照被害が受忍限度を超えているか）について居宅の日照は，快適で健康な生活に必要な生活利益であって，法的保護の対象となるが，他方，一切の日照阻害が許されないとするのも非現実的であるから，加害者と被害者の利益を衡量し，被害者の日照被害が社会生活上一般に受忍すべき限度を超えた場合に違法となるものと解すべきである。そし
地域性を中心に，具
建物の用途，
交渉経過等の諸般の事情を総合
的に考慮して判断するのが相当である。
被害の程度について


アＦ日影図によれば，ＢＣＤ宅建物の，冬至及び夏至の日の日影時間は１時間程度，春分及び秋分の日の日影時間は７時間程度（午前８時３０分頃から午後４時頃まで）で，年間平均日影時間は５時間であり，日照時間が５時間以上の日は冬至と夏至のそれぞれ前後２か月程度しかなく，それ以外の８か月程度は５時間以下である（前提事実）。
イ本件通達   は，冬至日の真太陽時（太陽が南中する時刻を正午とした時刻）による午前８時から午後４時までの間において，居室の開口部の中央が日影となる時間を日陰時間と定義し（以下，この定義による被控訴人主張の時間を「日陰時間」といい，それ以外のものは「日影時間」という。），これがその地域等の状況に応じ定められた日陰時間（北海道以外の区域について４ないし５時間）を超える場合に限り，社会生活上受忍すべき範囲を超える損害等が生ずると認め，当該損害等をてん補するために必要な最小限度の費用を負担することができるものとする旨定めているところ（甲４５），被控訴人は，ＢＣＤ宅建物における日陰時間は各居室につき３０分ないし２時間にとどまっているので，控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの日照被害に基づく損害賠償請求は理由がない旨主張する。しかしながら，本件通達は法令ではないから，裁判所の判断を拘束するものではなく，本件通達による基準を満たさない場合であっても，受忍限度を超える日照被害が認められることはあり得るものである。そして，上記基準が冬至日における日陰時間に基づいているのは，一般的には，太陽が最も低い位置にある冬至日において日影の影響が最も大きくなるからであると考えられるから，このような大前提が当てはまらない場合には，冬至日のみを基準とすることは必ずしも合理性がなく，他の季節，例えば春分及び秋分の日や夏至日を含む年間を通じての日照被害状況も考慮して，受忍限度を超えるものかどうかを判断すべきである。ウこの観点に立って検討すると，Ｆ日影図によるＢＣＤ宅建物における春分及び秋分の日における日影時間は７時間程度（午前８時３０分頃から午後４時頃まで）であって，Ａ宅建物における日影時間（５時間３０分程度）を上回り，午前８時から午後４時までの８時間の大部分を占めている。また，ＢＣＤ宅建物は，夏至日における日影時間は１時間程度であるものの，殆ど日影に入らないＡ宅建物を上回っており，年間平均日影時間（５時間）も，Ａ宅建物の年間平均日影時間（３．６時間）を上回っている（前提事。このような現象は，Ａ宅建物及びＢＣＤ宅建物と本件高速道路との位置関係（原判決別紙住宅地図及び写真）において，ＢＣＤ宅建物がＡ宅建物よりも本件高速道路に近いため，特に高架部分による日影時間が春分及び秋分の日において長くなる一方，太陽が最も低い冬至日においては高架の下を通る日照により，春分及び秋分の日よりも日影時間が大幅に短くなるためであると認められる（甲４４の１～３）。
エ被控訴人は，Ｆ日影図は，ＢＣＤ宅建物の敷地地盤面における日影であるが，本件通達に従い冬至日を基準として窓面における日影状況を検討すべきであるから，地上４ｍにおける日影を計測した費用負担対象時間計算表（乙３）及び日陰図（乙５の１・２）の方が適しており，本件高速道路建設後の冬至日の午前８時から午後４時の間におけるＢＣＤ宅建物の日陰時間は，和室１が１時間５０分，和室２が２時間，居間３が３０分，洋室４が１時間５０分，洋室５が４０分にすぎないと主張する。確かに，費用負担対象時間計算表（乙３）によれば，冬至日におけるＢＣＤ宅建物の各室の日陰時間（正確には当該施設（本件高速道路）の設置前後で増加した日陰時間）は，上記主張のとおりであると認められ，単純平均すると１時間２２分（合計６時間５０分（４１０分）÷５）となる。しかしながら，これは冬至日における日影時間を１時間程度とするＦ日影図の時間数を少し上回るものであるところ，被控訴人は，冬至日以外の日における日陰時間は検討する必要がない旨の見解の下で，これを計測し，証拠として提出することを全くしていない。そうすると，被控訴人の上記主張は，上記ア及びウのＦ日影図による日影時間の認定及び評価を左右するものではない。
オ以上によれば，春分及び秋分の日における日影時間が７時間程度に上り，年間平均日影時間も５時間に及ぶなどの状況にあるＢＣＤ宅建物における日照被害は相当に大きく，Ａ宅建物に勝るとも劣らないものということができる。そして，昼間の時間が冬至日は年間で最も短いのに対し，春分及び秋分の日は１２時間程度あることや，冬至日に比べて春分及び秋分の日の頃は気候が穏やかであることなどを考慮に入れても，上記のような日照被害が受忍限度を超えていないものと直ちにいうことはできず，むしろ特段の事情がない限り受忍限度を超えているものというべきである。
地域性について
ＢＣＤ宅建物がある地域は，都市計画法上の市街化調整区域内にあり，用途指定は定められておらず（前提事実），土地利用状況が第一種及び第二種低層住居専用地域，第一種及び第二種中高層住居専用地域，第一種及び第二種住居地域等のそれと類似しているとは認められないところ，周囲に高層建築物等のない郊外である一方，本件高速道路のような幹線道路は郊外に敷設されることが一般的であるから，地域性から直ちに受忍限度が左右されるとはいえない。
加害回避可能性，被害回避可能性，建物の用途及び先住関係について本件高速道路には高い公共性が認められるものの，ＢＣＤ宅建物を自宅として先住していた周辺住民である控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄにおいて，本件高速道路の存在によって得る利益とこれによって被る損害との間に，後者の増大に必然的に前者の増大が伴うというような彼此相補の関係はうかがわれない（国道四三号及び阪神高速道路に関する最高裁判所平成７年７月７日第二小法廷判決・民集４９巻７号１８７０頁参照）。また，被控訴人においては，本件高速道路の設計等を含む対策いかんによって，控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄの日照被害を緩和することがおよそ不可能とはいえない一方，先住していた控訴人Ｂ・Ｃ・Ｄにおいては，転居する以外に現実的な被害回避の手段がない。したがって，以上の点において，受忍限度を高める特段の事情は認められない。
交渉経過等について


令和５年５月２５日判決言渡
令和５年（ネ）第１０００６号著作権等に基づく差止等請求控訴事件（原審・東京地方裁判所令和４年（ワ）第５７４０号）
口頭弁論終結日令和５年４月１３日
判決
控訴人   公益財団法人生長の家社会事業団
（以下「控訴人事業団」という。）
控訴人           株式会社光明思想社
（以下「控訴人光明思想社」という。）
両名訴訟代理人弁護士          内田   智
被控訴人                 Ｙ
主文
１本件控訴をいずれも棄却する。
２控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実及   び理由
第１控訴の趣旨
１原判決を取り消す。
２被控訴人は、原判決別紙出版物目録記載の出版物を発行し、販売し又は頒布してはならない。
３被控訴人は、控訴人らに対し、原判決別紙謝罪広告目録記載の謝罪広告を、被控訴人が発行する「【Ｂ】」誌に掲載して令和４年１月３１日時点での被控訴人の「【Ｂ】」誌の配布対象者全員に対し、１回郵送により送付せよ。４被控訴人は、控訴人光明思想社に対し、５２万７９００円を支払え。
第２事案の概要等
１事案の概要（以下において略称を用いるときは、別途定めるほか、原判決に同じ。）
本件は、控訴人らにおいて、被控訴人が原判決別紙出版物目録記載の出版物（本件出版物）に原判決別紙著作物目録記載の著作物（本件著作物）を掲載して発行した行為は、控訴人事業団の本件著作物に係る著作権（複製権）及び控訴人光明思想社の本件著作物に係る出版権を侵害すると主張して、被控訴人に対し、本件出版物の発行等の差止め及び本件出版物に謝罪広告を掲載して送付することを求めるとともに、控訴人光明思想社において、被控訴人に対し、民法７０９条及び著作権法１１４条３項に基づき、出版権侵害に係る損害金２万７９００円及び弁護士費用５０万円の合計５２万７９００円の支払を求める事案である。
原判決が控訴人らの請求をいずれも棄却したところ、控訴人らがこれを不服として控訴を提起した。
２「前提事実」、「争点」及び「争点に関する当事者の主張」は、以下のとおり補正し、後記３のとおり当審における控訴人らの補充主張を付加するほか、原判決の「事実及び理由」第２の２及び３並びに第３に記載するとおりであるから、これを引用する。
⑴原判決２頁２３行目冒頭から末尾までを次のとおり改める。「【Ａ】氏は、昭和７年１月１１日、本件著作物を執筆した。また、同人は、控訴人事業団設立の際、その著作に係る「生命の實相」等の著作権を寄附行為により控訴人事業団に譲渡した（甲３２）ところ、本件著作物は「生命の實相」に収録されている。上記譲渡に基づき、昭和６３年４月１８日、控訴人事業団と同人の相続人の申請により、著作物「生命の實相」について著作権登録がされた（甲６）。」
⑵原判決２頁２４行目の「本件著作物」から３頁１行目末尾までを次のとおり改める。
「控訴人事業団との間で、平成２３年７月１日には「生命の實相」について、令和元年１１月２２日には同じく本件著作物を収録した「神示集」について、複製及び頒布の権利を専有するとの出版契約を締結し、「神示集」を発行している。（甲７ないし９、弁論の全趣旨）」
⑶原判決３頁２５行目から２６行目の「被告の主張が、著作権侵害の要件のうち、依拠性を否定するものであるとしても、」を次のとおり改める。「本件出版物において掲載した「声字即実相の神示」は【Ａ】氏の著作物である「到彼岸の神示」を基に掲載したものである旨の被控訴人の主張が、著作権侵害の要件のうち、依拠性を否定するものであるとしても、被控訴人の主張には理由がない。「到彼岸の神示」は、宗教法人「生長の家」が本件著作物以外の部分の著作権を有している【Ａ】氏の著作であるが、本件著作物が同書に掲載されているのは、【Ａ】氏が公正な慣行に合致する目的上正当な範囲内の引用をしたことによるものであり、本件著作物の著作権が控訴人事業団にある事実は左右されない。」
３当審における控訴人らの補充主張
⑴本件著作物の掲載の「引用」該当性について
最高裁昭和５１年（オ）第９２３号同５５年３月２８日第三小法廷判決・民集３４巻３号２４４頁が判示するとおり、「引用にあたるというためには、引用を含む著作物の表現形式上、引用して利用する側の著作物と、引用されて利用される側の著作物とを明瞭に区別して認識することができ、かつ右両著作物の間に前者が主、後者が従の関係があると認められる場合でなければならない」ものである。
被引用著作物である本件著作物が独立した、高遠な思想及び感情の表現物として高度に結晶化された言語の作品であるのに対して、引用著作物である本件出版物には、たいした内容はなく、思想や感情の創作的表現物といえず、散文風・簡易な内容の報告ないし主張の域を出ないものであるから、両者のレベルが違いすぎる。むしろ本件著作物が主であり、その一部についての散漫な解説ないし感想等が報告的に書かれている本件出版物が従であると認識、評価されるべきである。原判決は、主従関係につき、単純に引用著作物と被引用著作物の「分量」を取り上げて論じており、不当である。⑵引用の目的上正当な範囲内で行われたものではないことについてア原判決は、本件出版物における著作物の引用は「生命の實相」をたたえる目的上正当な範囲内である旨判示するが、書籍を「たたえる」上で、本件著作物全部を引用することが必要であるというのは、不合理である。イ被控訴人は、【Ａ】氏の書籍「到彼岸の神示」(同書の著作権は、本件著作物を除き宗教法人「生長の家」に帰属していることは当事者間に争いがない。)を出典として挙げたから、控訴人事業団の許諾は必要ないとして、本件著作物の掲載をしている。
「到彼岸の神示」に掲載されている本件著作物は、元来「生命の實相」に収録されているものであり、出典を示すならば「生命の實相」とするのが正しく、被控訴人の記載は誤りである。被控訴人は、控訴人事業団からの許諾を不要とする主張を背景に、ことさら「到彼岸の神示」を出典としているもので、本件出版物への本件著作物の掲載は、引用の目的上正当な範囲で行われたものとはいえない。
第３当裁判所の判断


１当裁判所も、控訴人らの請求にはいずれも理由がないものと判断する。その理由は、次のとおり補正し、後記２のとおり当審における控訴人らの補充主張に対する判断を付加するほかは、原判決の第４の１ないし４に記載のとおりであるから、これを引用する。
⑴原判決７頁２６行目冒頭から８頁３行目の「ことからすれば」までを、次のとおり改める。
「前記第２の２⑴ア及びイのとおり、控訴人事業団設立の際、【Ａ】氏は、その著作に係る「生命の實相」等の著作権を寄附行為により控訴人事業団に譲渡し、本件著作物は「生命の實相」に収録されているのであるから、本件著作物の著作権は控訴人事業団に帰属し、また、控訴人光明思想社は、著作権者である控訴人事業団との間で、本件著作物を収録する「生命の實相」ないし「神示集」について出版権設定契約を締結したのであるから、本件著作物について出版権を有しているといえることからすれば」⑵原判決１１頁１９行目の「書名が異なるものの、」から２３行目末尾までを、「昭和３７年１１月１５日、日本教文社から刊行されたものであり、本件著作物と同一内容の「声字即実相の神示」が収録され、著作者は【Ａ】氏である。」と改める。
２当審における控訴人らの補充主張に対する判断
⑴引用に該当しないとの主張について
控訴人らは、前記第２の３⑴のとおり、著作権法３２条にいう引用に該当するためには、両著作物の間に引用して利用する側の著作物が主、引用されて利用される側の著作物が従の関係があると認められる場合でなければならない旨主張するが、仮に、引用に該当するために控訴人らの主張する要件が必要であるとしても、本件出版物においてこれが満たされているというべきことは、引用に係る原判決第４の４⑶ウの説示のとおりであり、本件出版物の体裁、構成、内容等のいずれの点から見ても、本件著作物が従として位置付けられることは自明である。
控訴人らは、本件著作物と本件出版物とでは著作物として思想や感情の創造的表現物としてレベルが違いすぎ、分量を重視する原判決の判断は不当である旨の主張もするが、著作物の内容の価値や評価に立ち入り、その軽重を前提にして主従関係を判断することが相当とはいえないから、そもそも控訴人らの主張はその前提を欠くものというべきであるし、また、分量が一つの重要な客観的指標となることは明らかであるところ、本件著作物と本件出版物の間において、合計４頁の本件出版物のうち半頁を占めるにとどまる本件著作物が主となると評価するだけの事情は認められない。したがって、控訴人らの主張は、いずれにしても採用できない。
⑵引用の目的上正当な範囲内で行われたものではないとの主張についてア控訴人らは、前記第２の３⑵アのとおり、書籍「生命の實相」を「たたえる」上で、本件著作物の全部引用が必要であるというのは、不合理である旨主張する。
しかし、本件著作物は、無形の「生命の実相」を形に表したのが「生命の實相」の本であること、それまでの宇宙は、言葉が実相を語らないために不調和なことが起こったこと、「生命の實相」の本が出た以上は、言葉が実相を語り、よき円満な調和した言葉の本が整ったことから何事も急転直下すること等が述べられた上で、最後に「まだまだ烈しいことが今後起るであろうともそれは迷いのケミカラィゼーションであるから生命の実相をしっかり握って神に委（まか）せているものは何も恐るる所はない。」と結んでいるものであり、無形の「生命の実相」を形に表したものとされる「生命の實相」の発刊と無関係といえる部分はなく、一体性を有するものというべきであるから、「生命の實相」の発刊９０周年をたたえることを目的としたと認められる本件出版物において、本件著作物全文を利用したことをもって、公正な慣行に合致しないとか、引用の目的上正当な範囲で行われたものでないということはできない。したがって、控訴人らの主張は採用できない。
イ控訴人らは、前記第２の３⑵イのとおり、本件著作物は、元来「生命の實相」に収録されているものであり、出典を示すならば同書とすべきであるのに、「到彼岸の神示」を出典としているものであるから、本件出版物への本件著作物の掲載は、引用の目的上正当な範囲で行われたものとはいえない旨主張する。
しかしながら、引用に係る原判決第３の１（補正後のもの）のとおり、【Ａ】氏が、「到彼岸の神示」の発行当時、本件著作物を同書に適法に収録していたことについては争いがないことに鑑みれば、【Ａ】氏の著作であり、現に本件著作物が掲載されている「到彼岸の神示」を出典として記載したことが、少なくとも引用のあり方として、公正な慣行に合致せず、又は引用の目的上正当な範囲内で行われたものではないということはできず、控訴人らが主張するような内情を考慮したとしても、この認定は左右されない。したがって、この点についても控訴人らの主張は採用できない。
その他にも控訴人らはるる主張するが、これらは、いずれも本件争点と直結しない、あるいは結論を左右し得ないものであり、いずれも採用できない。
第４結論
以上によれば、控訴人らの請求はいずれも理由がないから棄却すべきところ、これと結論を同じくする原判決は相当である。
したがって、本件控訴は理由がないから棄却することとし、主文のとおり判決する。
知的財産高等裁判所第４部
裁判長裁判官
菅      野      雅      之
裁判官
本      吉      弘      行
裁判官
岩      井      直      幸


判        決
主        文
１原告らの請求をいずれも棄却する。
２訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１請求
１第１事件
別紙処分一覧表１の「処分庁」欄記載の各処分行政庁が，「処分の名宛人」欄の各被保護者に対して「処分日」欄記載の各年月日付でした各保護変更決定処分を取り消す。
２第２事件
別紙処分一覧表２の「処分庁」欄記載の各処分行政庁が，「処分の名宛人」欄の各被保護者に対して「処分日」欄記載の各年月日付でした各保護変更決定処分を取り消す。
３第３事件
別紙処分一覧表３の「処分庁」欄記載の各処分行政庁が，「処分の名宛人」欄の各被保護者に対して「処分日」欄記載の各年月日付でした各保護変更決定処分を取り消す。
第２事実関係等
１事案の概要
原告ら（ただし，原告番号４９及び９８を除く。）並びに亡Ａ及び亡Ｂは，それぞれが受けた下記の本件処分１～３の時点において，生活保護法に基づく生活扶助の支給を受けていた。
第１事件の原告ら（ただし，原告番号４９及び９８を除く。）並びに亡Ａ及び亡Ｂ（以下，まとめて「第１事件原告ら等」という。）は，生活保護法による保護の基準（昭和３８年４月１日号外厚生省告示第１５８号。以下「保護基準」という。）における生活扶助の基準（以下「生活扶助基準」という。）を改定する厚生労働省告示（平成２５年厚生労働省告示第１７４号。同年８月１日から適用される。以下「本件告示１」という。）により生活扶助基準が改定されたこと（以下「本件生活扶助基準の改定」といい，特に断りのない限り，下記の２回の改定も含めて総称することとする。）に基づき，それぞれ，別紙処分一覧表１の「処分庁」欄記載の各処分行政庁から「処分の名宛人」欄記載の第１事件原告ら等を名宛人とする各保護変更決定処分（以下，それぞれに対する個別の処分を「本件処分１」といい，これらを併せて「本件各処分１」という。）を受けた。第２事件の原告ら（ただし，原告番号９８を除く。）及び亡Ｂ（以下，まとめて「第２事件原告ら等」という。）は，本件告示１に引き続いて保護基準における生活扶助基準を改定する厚生労働省告示（平成２６年厚生労働省告示第１３６号。同年４月１日から適用される。以下「本件告示２」という。）により生活扶助基準が改定されたことに基づき，それぞれ，別紙処分一覧表２の「処分庁」欄記載の各処分行政庁から，「処分の名宛人」欄記載の第２事件原告らを名宛人とする各保護変更決定処分を，原告番号１５１は別紙処分一覧表３の「処分庁」欄記載の処分行政庁から保護変更決定処分(以下，それぞれに対する個別の処分を「本件処分２」といい，これらを併せて「本件各処分２」という。)を受けた。第３事件の原告ら（ただし，原告番号９８を除く。）及び亡Ｂ（以下，まとめて「第３事件原告ら等」といい，第1事件原告ら等から第３事件原告ら等までを併せて「原告ら等」という。）は，本件告示２に引き続いて保護基準における生活扶助基準を改定する厚生労働省告示（平成２７年厚生労働省告示第２２７号。同年４月１日から適用される。以下「本件告示３」といい，本件告示１から本件告示３までを併せて「本件各告示」という。）により生活扶助基準が改定されたことに基づき，それぞれ，別紙処分一覧表３の「処分庁」欄記載の各処分行政庁から，「処分の名宛人」欄記載の第３事件原告ら等を名宛人とする各保護変更決定処分(以下，それぞれに対する個別の処分を「本件処分３」といい，これらを併せて「本件各処分３」という。また，本件各処分１～３を併せて「本件全処分」という。)を受けた。
第１事件は，本件各処分１は第１事件原告ら等の健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を侵害するもので，憲法２５条，生活保護法３条，８条に反すると主張して，本件各処分１の取消しを求める事案である。第２事件は，本件各処分２（ただし，原告番号１５１に対する本件処分２を除く。）は第２事件原告ら等の健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を侵害するもので，憲法２５条，生活保護法３条，８条に反すると主張して，本件各処分２の取消しを求める事案である。
第３事件は，本件各処分３は第３事件原告ら等の健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を侵害するもので，憲法２５条，生活保護法３条，８条に反すると主張して，本件各処分３の取消しを求め，また，原告番号１５１が本件処分２は原告番号１５１の健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を侵害するもので，憲法２５条，生活保護法３条，８条に反すると主張して，その取消しを求める事案である。
原告番号４９は，本件処分１の名宛人である亡Ａの相続人，原告番号９８は本件処分１～３の名宛人である亡Ｂの相続人であり，本件訴訟の原告であった亡Ａ及び亡Ｂが訴訟係属中に死亡したことから，それぞれ受継を申し立てた。
２関係法令の定め等
なお，以下で掲記する証拠の番号は，いずれも第１事件及びこれと併合後の第２事件並びに第３事件において提出されたものを指す（すなわち，併合前の第２事件において提出されたものの番号ではない。）。
⑴生活保護法
生活保護法には要旨以下の定めがある。
ア目的（１条）
生活保護法は，憲法２５条に規定する理念に基づき，国が生活に困窮する全ての国民に対し，その困窮の程度に応じ，必要な保護を行い，その最低限度の生活を保障するとともに，その自立を助長することを目的とする。
イ最低生活（３条）
生活保護法により保障される最低限度の生活は，健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならない。
ウ基準及び程度の原則（８条）
１項保護は，厚生労働大臣の定める基準により測定した要保護者（生活保護法による保護を必要とする者をいう。以下同じ。）の需要を基とし，そのうち，要保護者の金銭又は物品で満たすことのできない不足分を補う程度において行うものとする。
２項前項の基準は，要保護者の年齢別，性別，世帯構成別，所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであって，かつ，これを超えないものでなければならない。
エ必要即応の原則（９条）
保護は，要保護者の年齢別，性別，健康状態等その個人又は世帯の実際の必要の相違を考慮して，有効かつ適切に行うものとする。
オ世帯単位の原則（１０条）


保護は，世帯を単位としてその要否及び程度を定めるものとする。ただし，これにより難いときは，個人を単位として定めることができる。
カ種類（１１条）
保護の種類には，生活扶助，教育扶助，住宅扶助，医療扶助，介護扶助，出産扶助，生業扶助，葬祭扶助がある。
キ生活扶助（１２条）
生活扶助は，困窮のため最低限度の生活を維持することのできない者に対して，衣食その他日常生活の需要を満たすために必要なもの（１号）及び移送（２号）の範囲内において行われる。
ク不利益変更の禁止（５６条）
被保護者（現に保護を受けている者をいう。）は，正当な理由がなければ，既に決定された保護を不利益に変更されることがない。
⑵生活扶助基準（乙２，１１，２２）
生活保護法８条１項の厚生労働大臣の定める基準（保護基準）のうち，生活扶助基準の概要は次のとおりである。
ア生活扶助基準（保護基準別表第１）は，日常生活に必要な基本的かつ経常的な費用についての最低生活費を定めたものであり，基準生活費（第１章）と加算（第２章）とに大別されている。
基準生活費は，個人単位で消費される経費（食費，被服費等）に対応する基準として年齢別に定められた第１類の表に定める個人別の額を合算した額（以下「第１類費」という。）と世帯全体としてまとめて支出される経費（光熱水費，家具什器等）に対応する基準として世帯人員数別に定められた第２類の表に定める世帯別の額（以下「第２類費」という。）の合計額とされる。
加算は，妊産婦や障害者のように基準生活費において配慮されていない個別的な特別需要を填補することを目的として設けられている。イ第１類費及び第２類費を設定するに当たっては，標準世帯（現在は，夫婦子１人の３人世帯）の最低限度の生活に要する費用を具体的金額として設定し，これを一般世帯の消費実態を参考にして第１類費と第２類費に分けた上，第１類費については年齢別の栄養所要量を参考とした指数を，第２類費については世帯人員別の消費支出を参考とした指数をそれぞれ設定し，これらの指数を標準世帯の第１類費及び第２類費に適用して，第１類費の年齢階級別の額及び第２類費の世帯人員別の額を設定している。また，保護基準は，生活様式や物価の違い等を考慮して，全国の市町村を１級地－１，１級地－２，２級地－１，２級地－２，３級地－１，３級地－２までの６つの級地に区分した上（別表第９），第１類費及び第２類費に地域差を設けているが，級地による地域差についても，１級地－１における額を定めた上で，１級地－１を１として一定の比率（指数）により他の級地の額を定めている（以下，生活扶助基準において標準世帯の第１類費及び第２類費を基準として指数により他の年齢階級及び世帯人員の額を定めること及び１級地－１の基準額を基準として指数により他の級地の基準額を定めることを「展開」といい，その部分を「展開部分」という。）。
原告ら等の居住地（本件全処分当時）のうち，札幌市及び江別市の級地は１級地－２，小樽市及び苫小牧市の級地は２級地－１，及び⒞郡⒟町の級地は３級地－１である。
（なお，以下では，被保護者（現に保護を受けている者）や被保護世帯のことを，「生活保護受給者」や「生活保護受給世帯」ということもある。）
３前提事実
⑴当事者等
原告ら等は，それぞれに対する本件処分１～３の時点において，それぞれ生活保護を受給していた。
第１～第３事件の原告であった亡Ｂは，平成２８年１月１９日に死亡し，その妻である原告番号９８が訴訟の受継を申し立てた。また，第１事件の原告であった亡Ａは，令和２年１月２１日に死亡し，その妻である原告番号４９が訴訟の受継を申し立てた。
⑵本件各処分に至る経緯
ア平成２３年２月，厚生労働省の審議会である社会保障審議会（厚生労働省設置法７条１項に定める厚生労働大臣の諮問機関）の下に生活保護基準部会（以下「基準部会」という。）が設置された。
基準部会は，平成２１年全国消費実態調査の特別集計等のデータを用いて，国民の消費動向，特に一般低所得世帯の生活実態を勘案しながら，生活扶助基準と一般低所得者世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否か等について，検証を行った。具体的には，年齢階級別，世帯人員別，級地別に基準額と消費実態のかい離を詳細に分析し，様々な世帯構成に展開するための指数について検証を行った。
基準部会は，平成２５年１月１８日，この検証及び評価の結果を取りまとめて社会保障審議会生活保護基準部会報告書（甲６，乙７。以下「平成２５年報告書」といい，この際の基準部会による検証を「平成２５年検証」という。）として公表し，生活扶助基準の指数展開部分と一般低所得世帯の消費実態による指数との間にかい離が認められる旨を指摘した。厚生労働大臣は，基準部会の検証結果を受けて，一般低所得世帯の消費実態を生活扶助基準の展開部分に反映させることにより生活扶助基準の展開部分を適正化して生活保護受給世帯間の公平を図るため，生活扶助基準を改定することとした（以下，この部分の改定を「ゆがみ調整」という。）。
（甲６，乙７，２３，弁論の全趣旨）
イまた，厚生労働大臣は，生活扶助基準額が見直されていなかった平成２０年以降にデフレ傾向が続いていることに鑑み，実質的な購買力を維持しつつ，客観的な経済指標である物価を勘案して基準額の見直しを行うこととした（以下，この部分の改定を「デフレ調整」という。）。厚生労働大臣は，デフレ調整における物価下落率を算出するに当たり，総務省が公表している消費者物価指数（以下「総務省ＣＰＩ」という。）のデータを使用した。消費者物価指数は，全国の世帯が購入する財及びサービスの価格変動を総合的に測定し，物価の変動を時系列的に測定するものであり，家計の消費構造を一定のもの（一定の買い物かご）に固定し，これに要する費用が物価の変動によってどう変化するかを指数値で示したものであるところ，総務省ＣＰＩも上記の方法により算出されるものである。具体的には，指数の計算の対象とする品目（以下「指数品目」という。）を選定し，家計調査により家計の消費支出全体に当該品目の支出額が占める割合（以下「ウェイト」という。）を算出した上，指数品目の基準年の価格と比較年の価格の比を，指数品目の価格にウェイトを乗じて加重平均し，基準年の指数を１００として比較年の物価を指数化する。


厚生労働大臣は，デフレ調整における物価下落率を算出するに当たり，総務省ＣＰＩの指数品目から家賃等の生活扶助以外の他の扶助で賄われる品目及び自動車関係費等の生活保護受給世帯において支出することが想定されていない品目を除外したものを指数品目とした（以下，総務省ＣＰＩの指数品目からこれらの品目を除外した生活扶助に相当する品目を対象とする消費者物価指数を「生活扶助相当ＣＰＩ」という。）。そして，厚生労働大臣は，生活扶助相当ＣＰＩにより，平成２０年から平成２３年までの期間における物価下落率を算出することとし，平成２２年の家計調査による支出割合をウェイトとし，同年の価格を基準に同年の指数を１００とした上で，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩ及び平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩを算出した（以下，消費者物価指数の計算において，指数の値を１００とする時点であり，比較の基準となる価格の時点を「指数・価格参照時点」，ウェイトとして使用される数量や支出の時点を「ウェイト参照時点」という。）。すなわち，厚生労働大臣による上記算出は，平成２２年を指数・価格参照時点及びウェイト参照時点とするものである。
その結果，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩは１０４．５，平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩは９９．５となり，平成２０年から平成２３年までの下落率は４．７８％（９９．５÷１０４．５－１≒－４．７８％）と算出された。
（乙１７，１９，２７，２９，弁論の全趣旨）
ウ以上の経緯から，厚生労働大臣は，生活扶助基準の展開部分と一般低所得世帯の消費実態とのかい離を解消するとともに（ゆがみ調整），平成２０年から平成２３年までの生活扶助相当ＣＰＩの下落率４．７８％を勘案して（デフレ調整），生活扶助基準の見直しを行うこととしたが，その見直しに際して，平成２５年報告書に生活扶助基準見直しの際には現在生活保護を受給している世帯及び一般低所得世帯への見直しが及ぼす影響について慎重に配慮するよう求められていたことを踏まえ，生活保護受給世帯に対する激変緩和措置として，①改定を平成２５年度から３年間かけて段階的に実施し，②改定の影響を一定程度抑える観点から，増減額の幅がプラスマイナス１０％を超えないように調整するとともに，③ゆがみ調整においては平成２５年検証の結果を増額方向，減額方向共に２分の１の比率で反映させることとした（以下「２分の１処理」という。）。
厚生労働大臣は，平成２５年５月１６日に本件告示１による生活扶助基準の改定を，平成２６年３月３１日に本件告示２による生活扶助基準の改定を，平成２７年３月３１日に本件告示３による生活扶助基準の改定を，それぞれ実施した。
（甲１０４，１７２，乙７，１７，３２，弁論の全趣旨）
⑶原告ら等に対する処分等
ア別紙処分一覧表１の「処分庁」欄記載の各処分行政庁は，本件告示１に基づき，「処分の名宛人」欄記載の第１事件原告ら等に対し，「処分日」欄記載の各年月日に，本件各処分１をし，生活保護費を減額した。別紙処分一覧表２の「処分庁」欄記載の各処分行政庁は，本件告示２に基づき，「処分の名宛人」欄記載の第２事件原告ら等に対し，「処分日」欄記載の各年月日に，札幌市東区保健福祉部長は，原告番号１５１に対し，平成２６年３月２０日に，本件各処分２をし，生活保護費を減額した。別紙処分一覧表３（ただし，札幌市東区保健福祉部長が平成２６年３月２０日に原告番号１５１に対してしたものを除く。）の「処分庁」欄記載の各処分行政庁は，本件告示３に基づき，「処分の名宛人」欄記載の第３事件原告ら等に対し，「処分日」欄記載の各年月日に，本件各処分３をし，生活保護費を減額した。
イ原告ら等は，それぞれ，本件全処分について，北海道知事に対して別紙処分一覧表１～３記載の「審査請求」欄記載の各年月日に審査請求を行ったところ，別紙処分一覧表１～３記載の「裁決日」欄記載の各年月日に，原告ら等の各審査請求を棄却する旨の各裁決がされ，各同日頃，原告ら等にその旨通知された。原告ら等は，本件全処分について，別紙処分一覧表１～３の「再審査請求」欄記載の各年月日に厚生労働大臣に対して再審査請求を行った。
（弁論の全趣旨）
ウ第１事件原告ら等は，平成２６年１１月２８日に第１事件に係る訴えを，第２事件原告ら等は，平成２８年４月２１日に第２事件に係る訴えを，第３事件原告ら等は，平成２９年４月２０日に第３事件に係る訴えを，それぞれ提起し，第２事件及び第３事件は第１事件に併合された。原告ら等のうちＡ及びＢは，訴え提起後に死亡し，Ａにつきその相続人である原告番号４９が，Ｂにつきその相続人である原告番号９８が，受継を申し立てた。
（顕著な事実）
第３原告番号４９（Ｃ）及び原告番号９８（Ｄ）の受継の可否（亡Ａ及び亡Ｂに係る訴訟が同人らの死亡により終了するか否か）
１当事者の主張の要旨
（原告番号４９及び９８の主張の要旨）
生活保護法は，世帯単位の原則を採り（同法１０条），同原則の下，世帯主を含めた各世帯員の保護受給権は，一体的なものと観念され（同法３１条３項），自ら世帯の代表者として保護変更処分等の名宛人となり保護変更処分等を争う世帯主は，一体と観念される世帯構成員全体についての保護受給権について代表して争っているといえる。
そうであれば，世帯主の死亡により当該世帯の構成員であった者で新たに世帯主となった者は，世帯を代表して争う地位を承継した者といえる。亡Ａは世帯を代表して本件処分１の，亡Ｂは世帯を代表して本件処分１～３の，それぞれ取消しを求めていたところ，亡Ａの死亡によって原告番号４９が，亡Ｂの死亡によって原告番号９８がそれぞれ世帯主となったから，それぞれの世帯に対してされた処分を代表して取消しを求める地位を承継したといえ，当事者たる地位又は訴訟物たる権利若しくは法律関係を承継したから，訴訟手続を受継する（民訴法１２４条１項１号）。


また，世帯主の訴え提起により原告番号４９の本件処分１及び原告番号９８の本件処分１～３を争う地位は潜在化していたのであって，世帯主の死亡によりその地位が顕在化したにすぎず，当事者たる地位又は訴訟物たる権利若しくは法律関係を承継したといえる（同項３号，５号）。
（被告札幌市の主張の要旨）
保護が世帯単位で定められているとはいえ（生活保護法１０条），生活保護受給世帯の各構成員は，同法所定の要件を満たす限り，それぞれが別個の保護受給権を有していると解される。保護受給権は，一身専属の権利であり，相続の対象とはなり得ないから，生活保護処分に関する裁決の取消訴訟は，生活保護受給者の死亡と同時に終了し，その相続人が民訴法１２４条１項１号により承継する余地はない。
また，亡Ａ及び亡Ｂがそれぞれ原告番号４９及び９８の法定代理人であるとする根拠も，訴訟担当であるとする根拠もないから，同項３号，５号による承継も認められない。
２当裁判所の判断
生活困窮者は全て，生活保護法所定の要件を満たす限り生活保護を受けることができ，その保護受給権は本来個人に属するものであるが，同法１０条は，生活保護につき，原則として世帯を単位として要否及び程度を定めるものと規定している（世帯単位の原則）。これは，保護の要否及び程度を決するに当たっては，要保護者の属する世帯全体の経済状況及び必要性を考えることが妥当かつ便宜であることによるものと解されるが，世帯単位の原則の下，生活保護受給世帯に対する生活保護費は，一体のものと評価され，生活保護費について各世帯員が分割された請求権を有しているわけではない。すなわち，世帯単位の原則の下では，世帯主も含めて各世帯員の保護受給権は一体的なものと観念されるのであり，自らの保護受給権のために処分の効力を争う世帯員は，同時に自己の保護受給権と一体的関係にある他の世帯員の保護受給権についても争っているものとみることができる。
そうすると，世帯員が訴訟係属中に死亡した場合，世帯員自身の保護受給権は一身専属的なものであって他にこれを譲渡し得ず（同法５９条参照），相続の対象となり得ないとしても，上記のとおり，その生前に当該世帯員が自己の保護受給権と同時にこれと一体的関係にある他の世帯員の保護受給権についても処分の効力を争っているとみることができる以上，当該世帯員の死亡により訴訟が当然終了するということはできない。
一件記録によれば，原告番号４９は，同一世帯の世帯主であった夫亡Ａの死亡により，原告番号９８は，同一世帯の世帯主であった夫亡Ｂの死亡により，それぞれ新たに世帯主となったことが認められる。そうすると，亡Ａは，自己の保護受給権と一体的関係にある原告番号４９の保護受給権についても本件処分１の効力を争っていたといえ，また，亡Ｂは，自己の保護受給権と一体的関係にある原告番号９８の保護受給権についても本件処分１～３の効力を争っていたといえるから，亡Ａ及び亡Ｂの死亡によりそれぞれの訴訟は当然終了することなく，原告番号４９及び９８にそれぞれ承継されたものというべきである。被告札幌市の主張は，上記説示に照らし，採用することができない。第４本案の争点及びこれに関する当事者の主張の要旨本件の争点は，本件生活扶助基準の改定に基づいてされた本件全処分が憲法２５条，生活保護法３条，８条に違反するか否かである。
（原告らの主張の要旨）
１生活扶助基準の改定における厚生労働大臣の裁量について生活扶助基準の改定が違法か否かは，生活保護法８条１項が厚生労働大臣に与えた裁量権の範囲の逸脱又は濫用があるか否かの観点から判断すべきであり，その逸脱又は濫用があるか否かについては，厚生労働大臣の判断の過程及び手続に過誤，欠落があるか否かの観点から判断すべきである。もっとも，生活扶助基準は，憲法２５条が保障する生存権の保障水準を画する極めて重要なものであることなどからすれば，厚生労働大臣の裁量は，以下のとおり様々な観点から羈束されているものと解される。
⑴生活扶助基準の引下げは原則として許されず，引下げを行う場合にはその正当性（具体的な必要性及び相当性（許容性））を立証する責任が国にあることア憲法２５条，生活保護法１条，３条，８条及び５６条の立法趣旨から憲法２５条１項は，「すべて国民は，健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。」と規定し，生活保護法は，憲法２５条を受けて，３条において，「この法律により保障される最低限度の生活は，健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならない」と規定して健康で文化的な生活水準を維持することができる生活保護の実施を国家に義務付けているとともに，同法８条２項において，生活扶助基準が「最低限度の生活の需要を満たすに十分なもの（中略）でなければならない」と規定し，健康で文化的な最低限度の生活の需要が確実に満たされるようにしなければならないとして保障される生活水準の下限を画している。また，同法５６条は，保護の実施機関が個々の要保護者の保護基準を個別に決定する場面を規律するもので，厚生労働大臣が生活扶助基準を設定・改定する場面を直接規律するものではないが，生活保護受給者の側からみれば，具体化されていた既得権たる生活保護費の減額が実施機関の個別判断によるものか厚生労働大臣の定める基準の変更によるものかで現実の生活面で受ける不利益に何らの差異がないことからすれば，生活扶助基準そのものの改定の場合にも同条の法意を勘案し，「正当な理由」の主張立証があって初めて生活扶助基準の引下げが許容されると解すべきである。
したがって，いったん「最低限度の生活の需要」を満たすために必要として設定された生活扶助基準を引き下げることは原則として許されず（制度後退禁止原則），国の側で正当な理由（具体的な必要性及び相当性（許容性））を主張立証しない限り裁量権の範囲の逸脱又は濫用が認められるものと解される。
イ経済的，社会的及び文化的権利に関する国際規約（以下「社会権規約」という。）２条１項，９及び１１条から
上記アの制度後退禁止原則は，社会権規約という条約による要請でもあり，社会権規約２条１項，９条及び１１条も，同様に生活保護法の趣旨，目的を規律する上位規範として同法８条の解釈に当たって考慮されなければならない。


社会権規約２条１項により締約国が権利の実現を「漸進的に達成する」ために行動を採る義務を負うことからすれば，締約国の採った措置によって権利の実現がそれ以前よりも後退するということは許されないという制度後退禁止原則が導かれる。そして，社会保障に対する権利を定めた社会権規約９条には，条約解釈の指針として一般的意見１９が定められている。この中で，社会保障に対する権利の後退は社会権規約に違反するとの強い推定が働くこと，社会保障を意図的に後退させる場合，締約国は，その後退措置が全ての選択肢を最大限慎重に検討した後に導入されたものであること，そして，締約国の利用可能な資源を最大限かつ完全に利用してもなおその後退措置が必要であることを，締約国の側で証明しなければならないとしている。
本件において，そのような証明がされているとはいえないから，本件生活扶助基準の改定は，社会権規約２条１項に違反する。仮に社会権規約を直接の根拠とできなくとも，少なくとも社会権規約の規定のそのような趣旨を憲法２５条１項や生活保護法の解釈の指針とすべきである。⑵要保護者の生活状況に関する法定考慮事項を考慮せず，財政事情等の生活外
的要素を考慮することは許されないこと
ア法定考慮事項（義務的考慮事項）を考慮しなければならないこと生活保護法８条は，１項において，生活扶助基準の設定や改定を厚生労働大臣に委任する一方で，保護を実施する際の基礎は，あくまでも「要保護者の需要」，すなわち，要保護者の生活上のニーズに求められるべきものであり，それの外側にある国の財政事情や国民感情等ではないことを規定し，同条２項において，その設定や改定は，要保護者の年齢別，性別，世帯構成別，所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事項を考慮したものでなければならないとして考慮すべき事項を具体的に示している。また，同法９条は，保護は，要保護者の年齢別，性別，健康状態等その個人又は世帯の実際の必要の相違を考慮して有効かつ適切に行うものとしている。厚生労働大臣が保護基準を設定するにあたっては，これらの事項を考慮することが義務付けられており，これらの事項を考慮することなく設定された保護基準は同法８条及び９条に違反し，違法となる。
その際，全ての国民が「健康で文化的な最低限度の生活」を間違いなく確実に営むことができるよう保護基準の下限を画することとしたのが，同法８条及び３条の法意であることからすれば，形式的に年齢別，世帯構成別，所在地域別等の事情を考慮してさえいれば，法定考慮事項を考慮したことになるわけではなく，上記の各生活上の属性を考慮した上で，「要保護者の生活の需要」を「満たすに十分」な基準，すなわち，個別の要保護者がそれぞれに「健康で文化的な最低限度の生活」を確実に営み得る基準を設定することが要請されているというべきである。
イ生活外的要素（不可考慮事項）を考慮してはならないこと上記アのとおり，同法８条及び９条で義務的考慮事項とされているのは，いずれも要保護者の生活上の需要を調査把握するための要保護者の生活上の属性に関わる事項であり，「国の財政事情」や「国民感情」等の「生活外的要素」が挙げられていないことからすれば，同法８条及び９条は，少なくとも，厚生労働大臣が生活扶助基準の「下限」を画するにあたっては，国の財政事情，国民感情，政権与党の公約等の「生活外的要素」を考慮することを禁じているというべきである。
２基準部会の位置付けや本件生活扶助基準の改定に至る経過等から本件生活扶
助基準の改定に違法性が認められること
①最低限度の生活を維持する上で引下げに見合った需要の減少が認められるか否か（引下げの必要性），②改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるか否か（引下げの相当性（許容性））については，「高度の専門技術的な考察」がされなければならない。そして，その考察に際して，「統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性」の有無が審査されなければならず，また，いったん選択された方法・手続からの逸脱については，それが合理的なものとして正当化できるかが厳格に審査され，後付け可能な数値によって手続の透明性が確保されなければならない。立法過程における議論や現行の「水準均衡方式」（後記第５の１⑴ウ参照）という改定方式を踏まえると，「高度の専門技術的な考察」に際して，専門家によって構成される審議会（本件でいえば基準部会）における検討結果に依拠しているか否かが極めて重要な意味を持ち，これに依拠しない判断がされた場合には，いかなる「高度の専門技術的な考察」がされたのか，「統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性」がより一層厳しく審査されなければならない。
国は，以下のとおり，一方では専門技術的な考察の必要性から，専門性を有する基準部会を設置しており，基準部会において判断を得ていたにもかかわらず，基準部会に無断で，専門的知見を要するはずのデフレ調整及び２分の１処理を加えて生活扶助基準の引下げを行ったものである。これは，デフレ調整及び２分の１処理が平成２５年報告書作成前に決められていたこと等の時系列からして，政治的意図に基づいていることは明らかであり，不当に財政効果を重視したものであった。その結果，基準部会が出した判断とは全く異なる生活扶助基準の変更がもたらされた。したがって，本件生活扶助基準の改定は，統計等の客観的な数値等との合理的関連性を欠き，専門的知見と整合しないものであるから裁量権の範囲の逸脱又は濫用がある。
⑴基準部会設置の趣旨
基準部会は，保護基準について，５年に１度実施される全国消費実態調査の特別集計データを用いて，専門的かつ客観的に評価・検証を実施するため，社会保障審議会に，保護基準の定期的な評価・検証について審議する専門の部会として社会保障審議会運営規則２条に基づき設置された正式な機関である。上記の趣旨で設置された基準部会が専門的見地から一定の判断を行った場合，その判断に従った基準改定がされるべきである。基準部会の示した判断に対し，一定の合理性を有する調整を行うということができないとはいい難いが，そのような調整を超えて，基準部会の判断と異なる基準改定を行うことは，専門的知見に沿うものではなくむしろ専門的知見に反するものであるから，専門的知見との整合性のないものとして裁量権の範囲の逸脱又は濫用となる。⑵基準部会は物価考慮の妥当性を議論しておらず，物価考慮を容認していない
し，２分の１処理も容認していないこと
基準部会においては，物価を考慮して生活扶助基準を変更することは全く議題となっておらず，基準部会は，平成２５年報告書に従って生活扶助基準を改定する場合，それと同時に物価を考慮した引下げを行うことは全く想定していなかった。それにもかかわらず，物価を考慮した引下げを行うことは，平成２５年報告書に示された専門的知見に反するものといわざるを得ない。また，２分の１処理は，基準部会委員に全く無断で厚生労働大臣の政策的判断として行われたものだった。


⑶デフレ調整及び２分の１処理が政治的意図を考慮してされたものであること厚生労働大臣がデフレ調整及び２分の１処理を行い，あえて平成２５年報告書に反する生活扶助基準の改定を行ったのは，時系列に照らせば，政治的意図に基づいてされたものと合理的に推認できる。すなわち，平成２４年１２月１６日の総選挙において，自由民主党（以下「自民党」という。）が「生活保護給付水準の１０％引き下げ」を選挙公約としていたこと，田村憲久厚生労働大臣（以下「田村大臣」という。）が，基準部会での検証が行われている最中の同月２７日の記者会見において，「下げないということはないと思います。それは下げるということが前提で色々と議論をしてきている部分がありますので，そこは下げないということはないのだと思いますし，事実そういうことにならないのだと思います。」と回答したこと，さらに，同月２８日の記者会見において，「１割をなぜ言っているのかというと，これは，一方で我々が戦った政権公約の中の一つのお約束と言いますか，打ち出したことでありますから，これは当然自民党から選出された大臣としては，ある程度の制約は受けると思います。」と発言していること，平成２５年１月１６日開催の第１２回基準部会において，事務局から提出された報告書案に「他に合理的な説明が可能な経済指標などがあれば，それらについても根拠を明確にして改定されたい。」との文言が潜り込まされていたこと，この文言は基準部会委員からの異論噴出で訂正に至ったにもかかわらず，報告書を取りまとめる前に厚生労働省の幹部が，自民党の生活保護プロジェクトチームの座長であった世耕弘成官房副長官に対し，「取扱厳重注意」文書（甲１０４）を示しており，同文書では「今後のスケジュール案」に「１月１８日生活保護基準部会で報告書とりまとめ」としている一方，「世帯類型ごとの基準額」の「見直し後の基準額」の計算においては，平成２５年報告書の取りまとめ前にもかかわらずデフレ調整と２分の１処理を行うことが当然の前提とされていたこと，同文書には保護基準の改定で６００億円の財政効果があると記載されていたこと，基準部会が平成２５年報告書を取りまとめた同年１月１８日のわずか９日後の同月２７日に，厚生労働省がデフレ調整を含む生活保護基準の見直しについてと題する文書を発表し，同月２９日に，平成２５年度予算案が閣議決定されたこと，その際，一律２分の１処理については公表されず，北海道新聞の情報開示請求に基づくスクープ記事によって初めて明るみに出たことといった事実がある。以上の点からすれば，基準部会が全く予定していないデフレ調整及び２分の１処理を行ったことは，生活扶助基準を引き下げる旨の政権公約を達成するために行われたものと合理的に推認することができる。
⑷財政効果に不当に重きを置いた保護基準の改定であること保護基準の改定において，国の財政事情を考慮することが全く許されないとはいい難い。しかし，生活保護法が，８条２項で「前項の基準は，要保護者の年齢別，性別，世帯構成別，所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであつて，かつ，これを超えないものでなければならない」としていることに鑑みれば，その財政事情は付随的にのみ考慮することが許されるものである。上記⑶の経緯からすれば，本件生活扶助基準の改定におけるデフレ調整と２分の１処理は，生活保護受給者の生活の実態ではなく，一定の財政効果を達成することを企図して行ったものと考えることが合理的である。これは，保護基準を改定する際に考慮ができる限度を優に超えて，財政効果を不当に重く考慮しているものといわざるを得ない。
３ゆがみ調整の違法性，違憲性
⑴ゆがみ調整は展開のための指数を調整したものではないこと本件生活扶助基準の改定に係るゆがみ調整では，標準世帯からの展開や展開のための指数に調整が施されたのではなく，生活扶助の基準表（つまり個々の生活扶助基準額や逓減率（金額が減少する割合））を直接検証し，改定前の生活扶助基準額や逓減率を直接改定して新たに生活扶助基準額や逓減率を設定した。そうすると，ゆがみ調整は専門的知見である平成２５年検証との整合性に欠けるものであったというべきである。
⑵ゆがみ調整では体系と絶対水準の改定が一体的に行われたこと
ア基準部会の議論の経過から
平成２５年検証における基準部会での実際の議論の経過をみれば，基準部会のメインテーマは一貫して「生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態と均衡しているか否かという絶対水準の検証」であったことが明らかである。そして，厚生労働省社会・援護局保護課から，第１０回基準部会において，「体系の検証と水準の検証を一体的に行う」という方向性が示され，第１１回基準部会において，「前回の部会におきまして，今回の検証は年齢及び人員並びに級地の３つの要素，この３要素に焦点を当て，詳細な消費実態の評価検証を行い，その結果を踏まえた上で水準の検証を行うといったことを基本方針としてご了解いただいたところでございます。」，「今回改めてこの場で御報告をさせていただき，委員の皆様との認識を共有させていただきたいと考えております。」とわざわざ確認がされている。また，体系と級地の指数のかい離を検証するだけで水準の調整を行わないのであれば，比較の対象である一般世帯を低所得層に限定する必要はなく，上位の２つくらいを除いた全階層で行う方法も考えられたのに，第１・十分位（調査対象者を年間収入額順に何等分した場合に低い方から何番目の層かを示すもので，「第１・十分位」は，調査対象者を年間収入額順に１０等分した場合に，収入額が最も低い層を指す。）層を比較対象としたのは，体系・級地の「ゆがみ」と水準の検証を一体化して行うためである。その後，基準部会が検証方針を変更した事実はない。
イゆがみ調整の方法から
ゆがみ調整の実際の計算において，サンプル世帯（第１・十分位の世帯）の（生活扶助相当）消費支出の金額が下がれば，現行の基準の指数が上がるので，改定率が下がって改定後の生活扶助基準額も下がる方向に作用し，逆に，サンプル世帯（第１・十分位の世帯）の（生活扶助相当）消費支出の金額が上がれば，改定率が上がって改定後の生活扶助基準額も上がる方向に作用することになるから，ゆがみ調整が被告らの主張する生活扶助基準額の「絶対（的）水準」の調整を含むものであることは，明らかである。ウ以上のとおり，平成２５年検証においては生活扶助基準の「絶対水準」の検証を体系（年齢・世帯人員・級地）のゆがみの調整の中に一体化させて行ったことは，明らかである。したがって，ゆがみ調整のほかにデフレ調整を行うことは，いわば「二重の引下げ」又は「二重評価による引下げ」を行うことになり，違法である。また，仮にゆがみ調整の目的に絶対水準の調整が含まれていないとするならば，絶対水準の調整を目的としていないにもかかわらず，実際には絶対水準の調整を（も）行っていたという点で，当該目的と実際に行った「ゆがみ調整」の内容との間に矛盾・齟齬が生じていることになり，厚生労働大臣の判断の過程及び手続に過誤，欠落があるということになる。


⑶ゆがみ調整において第１・十分位の世帯と比較したことが違法であること平成２５年報告書は，第１・十分位の世帯の生活扶助相当消費支出を比較対象とした理由に関し，①これまでの検証に倣い，生活保護受給世帯と隣接した一般低所得世帯の消費実態を用いることが今回の検証では現実的であると判断したこと，②第１・十分位の平均消費水準は，中位所得階層の約６割に達していること，③国民の過半数が必要であると考えている必需的な耐久消費財について，第１・十分位に属する世帯における普及状況は，中位所得階層と比べておおむね遜色なく充足されている状況にあること，④全所得階層における年間収入総額に占める第１・十分位の年間収入総額の構成割合はやや減少傾向ではあるものの，高所得階層を除くその他の十分位の傾向をみても等しく減少しており，特に第１・十分位が減少しているわけではないこと，⑤ＯＥＣＤの国際的基準によれば，等価可処分所得（スケールメリット（世帯規模の経済性）を考慮して，世帯の可処分所得を世帯人員数の平方根で除したもの）の中位値（全データの真中の値）の半分に満たない世帯は相対的貧困層にあるとされるところ，平成２１年全国消費実態調査によれば，第１・十分位に属する世帯の大部分はＯＥＣＤの基準では相対的貧困線以下にあることを示していること，⑥分散分析等の統計的手法により検証したところ，各十分位間のうち，第１・十分位と第２・十分位の間において消費が大きく変化しており，他の十分位の世帯に比べて消費の動向が大きく異なると考えられること，の６点を挙げている。
しかし，①について，昭和３９年から昭和５８年までの期間に採用された格差縮小方式における比較対象は一般勤労者世帯の消費水準であり，昭和５８年から現在に至るまで採用されている水準均衡方式における比較対象は一般国民生活における消費水準であったことが明らかである。また，水準均衡方式が採用された当時にその消費水準の動向に留意するものとされた「低所得世帯」も，総世帯中の第１・十分位の世帯ではなく，勤労者世帯における第１・五分位及び第２・五分位（つまり，合わせて下位４０％）の世帯である。その他，これまでの経緯をみても，「一般低所得世帯」として第１・十分位の世帯が比較対象とされるべき根拠はない。②について，従前，水準均衡方式の下で，生活保護基準が一般国民の消費水準の６～７割で設定されることとされてきたことを踏まえてのものと思われるが，第３・五分位世帯を全世帯の平均的階層として措定することはもはや誤りであり，第１・十分位を比較対象とした根拠たり得ない。③について，厚生労働省社会・援護局保護課が実施した「平成２２年家庭の生活実態及び生活意識に関する調査」（甲２９の４）によれば，対象項目の普及率につき，第１・十分位の世帯への普及率が第３・五分位の世帯への普及率の９割未満である項目が全体の３分の２にも及び，とりわけ，文化や教養に係わる項目及び社会生活に係わる項目において，第３・五分位の世帯との格差が顕著であることが明らかになっているのであるから，平成２５年報告書は，③につき，第１・十分位の世帯の耐久消費財の保有状況に関する評価を誤っている。④は，それ自体，第１・十分位を検証・調整の比較対象とする理由たり得ない。⑤について，一般に，ＯＥＣＤ加盟国においては，ＯＥＣＤ基準による相対的貧困線以下の世帯は，「あってはならない」状況にあるものと考えられているから，生活扶助基準と第１・十分位の世帯の消費支出との比較を正当化する理由には到底なり得ない。⑥について，昭和５８年に中央社会福祉審議会から発表された「生活扶助基準及び加算の在り方について（意見具申）」（甲１７０，乙９。以下「昭和５８年意見具申」という。），生活保護の在り方に関する専門委員会（以下「専門委員会」という。），基準部会のいずれにおいても委員から異論が続出して採用されることのなかった「変曲点」の概念（社会的に不可欠な消費水準があると仮定し，収入階級ごとの消費支出を比較すると，所得が減っても，同消費水準を維持しようとして，消費支出は緩やかに減少するが，ある所得階層以下になると，同消費水準を維持できなくなり，急激に消費水準が低下する所得分位がある場合の，その境目をいうとされる。）を前提にしている点においても，また，⑥自体が最低生活を営むことが困難である所得階級の消費水準との比較を前提にしている点においても，根拠に欠け，著しく不合理かつ不適切である。
⑷ゆがみ調整の比較対象となった第１・十分位の世帯（サンプル世帯）に生活
保護受給世帯が含まれていることが違法であること
統計学においては，「比較する２つの集団が比較の対象とする要因に関しては厳密に区別されなければならない」という原則があり，この原則には例外は存在しない。
しかし，「ゆがみ調整」について，第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯が除外されておらず，上記原則に反することは明らかであるから，ゆがみ調整の手法に統計学上の正当性が存在しないことは明らかである。また，生活扶助基準に関する検討会（以下「検討会」という。）が平成１９年に行った検証（以下「平成１９年検証」という。）においては，保護基準を検証する際に，比較対象から生活保護受給世帯を除外したのであるから，平成２５年検証のゆがみ調整において，比較対象から生活保護受給世帯を除外していないのは平成１９年検証においていったん選択された方法・手続から逸脱し，明らかに首尾一貫性を欠いている。さらに，基準部会においても生活保護受給世帯を除くことを意見として取りまとめていることからすれば，比較対象である全世帯の第１・十分位の世帯から生活保護受給世帯を除外するのが手続上正当であり，ゆがみ調整がサンプル世帯から生活保護受給世帯を除外しなかったことは，手続上も不合理であることは明らかである。
仮にゆがみ調整が相対的な比較であったとしても，①生活保護受給世帯の消費は生活扶助基準額に依存する（原則として，生活扶助基準額に基づく最低生活費以上の金額は消費できないので，生活扶助基準額に「ゆがみ」があるとすれば，その影響は生活保護受給世帯の消費支出に及ぶことになる。）こと，②ゆ
がみ調整におい
プル世帯の世帯分布・構成に大きく影響されることからすれば，生活保護受給世帯をサンプル世帯から除外していないことにより，各体系・級地における消費支出の傾向に影響があることは避けられず，サンプル世帯に生活保護受給世帯を含ませることによって，調整の指標とされるサンプル世帯の生活扶助相当消費支出の水準が下がり，ひいては改定後の生活扶助基準額もより低い金額で算出されることになったものといえる。
以上からすれば，実際に行われたゆがみ調整には，統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性に照らして，判断過程に過誤・欠落があるものというべきである。


⑸ゆがみ調整におけるデータ処理の恣意性・不合理性ア平成２５年報告書の回帰式の推定表によると，世帯の年間収入を基にしたデータ①列の「ａｄｊＲ２：自由度調整済み決定係数」は０．２８となっており，世帯員１人当たりの年間収入を基にしたデータ②の列の「ａｄｊＲ２：自由度調整済み決定係数」は０．３６となっている。これは，厚生労働省が行った回帰分析結果では，分析の結論はデータ①に関しては２８％，データ②に関しては３６％の説明しかできていないことを意味するが，決定係数が０．３程度の回帰分析結果を使用して生活扶助基準の引下げを行うことが相当であったことの説明はされていない。
イ回帰係数のｔ検定の問題について
平成２５年検証の際，第１・十分位に属する世帯の消費支出を推計する際に用いた回帰分析において，「回帰係数のｔ検定」（回帰分析の精度を事後的照）が棄却できず，不要であると判断された説明変数（インプットした要素）が多数存在したにもかかわらず，これらを除外せずに結果を採用している。帰無仮説を棄却できないということは，帰無仮説を棄却することによって対立仮説（証明したい内容）を証明しようとしたがそれができなかったことを示すものである。
厚生労働省の回帰分析は，統計的に優位な効果や違いがあると証明できなかった項目を残したままの結果を採用したものであって，生活扶助基準の変更（引下げ）の根拠とするには致命的な欠陥を含むものである。
ウその他の不合理性
回帰分析が生活扶助基準を引き下げる数値を決めるためのものであることからすれば，回帰分析が問題のないものであるかどうかを慎重に確認する必要があり，回帰分析の誤差項の分散統一性や正規性等様々な仮定を満たしているかを検討すべきであった。加えて，厚生労働省が基準部会委員に示した回帰分析の説明図は不正確であった。以上からすれば，平成２５年検証やゆがみ調整の過程で用いられた回帰分析は，不合理なものといえるので，ゆがみ調整ひいては本件生活扶助基準の改定は，以上の観点からみても違法なものというべきである。
⑹平均指数法を用いたことの違法性
平成２５年検証やゆがみ調整において採用された「平均指数法」は，厚生労働省のＥ保護課長補佐（当時）が命名した，統計学辞典等にも載っていない特異な計算方式であり，専門的知見に基づいた計算方式とはいえないばかりか，サンプル世帯の世帯分布・構成によっていかようにでも指数ひいては改定率が変化するものであり，およそ合理性に欠ける計算方式であるから，「平均指数法」を用いた本件生活扶助基準の改定は，統計等の客観的な数値等との合理的関連性を欠き，専門的知見と整合しない。
⑺２分の１処理の違法性
国は，２分の１処理により，主に生活保護受給世帯の大半を占める単身中高齢世帯の基準額が引上げとなるかい離率を２分の１にした効果として，生活扶助基準の第１類費の基準額につき４４０億５９００万円の削減効果，生活扶助基準の第２類費の基準額につき７億２０００万円の削減効果，世帯人員数に応じた逓減率の影響を加えても，全体として９０億０４００万円もの生活扶助費の削減効果を得たことが明らかとなった。生活保護受給者の全世帯構成に占める単身中高年齢者の割合が極めて高いという国にとって明らかな事実に照らすと，２分の１処理により，総体として生活扶助費の「上がる世帯」の上げ幅の圧縮額が生活扶助費の「下がる世帯」の下げ幅の圧縮額を大きく上回り，結果として，生活扶助費を大きく削減する効果があることは，最初から容易に推測できる。
国は，最初からこの結果を容易に推測できたにもかかわらず，合理的な理由のないままに，あえて平成２５年報告書に記載されたかい離率を２分の１にしたのであるから，本件生活扶助基準の改定は，「統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性」を欠き，明らかに恣意的かつ著しく不合理であり，違法と評価されるべきである。
仮に，２分の１処理が減額となる世帯の負担軽減にあるということであれば，減額分を２分の１とすることはこの目的に合致するが，増額分まで２分の１とすることは，特定の世帯の負担を増加させることとなり，この目的に反する。また，平成２５年検証の結果について増額分を２分の１とすることは，基準部会が検証した結果に基づく生活扶助基準の水準を下回ることとなるし，被保護者にとって不利益な変更となるため，合理性をもつ判断として許容される限度を超え，違法である。
したがって，少なくとも増額分を２分の１としたことは，裁量権の範囲を逸脱又は濫用したものであり，違法である。
４デフレ調整の違法性，違憲性
⑴デフレ調整は水準均衡方式を逸脱するとともに，物価を二重に評価する違法
があること
昭和５９年度以降の生活扶助基準の改定率と民間最終消費支出及び消費者物価の推移に関する比較検討の結果からすれば，国は，平成２０年度から平成２３年度までについても，毎年，従前と同様に水準均衡方式に基づく生活扶助基準の改定を行ってきたというべきである。
そして，水準均衡方式において基礎とされる民間最終消費支出には物価水準の変動が反映されているから，本件生活扶助基準の改定におけるデフレ調整は，水準均衡方式を明らかに逸脱するとともに，物価を二重に評価したという点において，統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性を欠くものであり，厚生労働大臣の裁量権の範囲を逸脱又は濫用するものとして，違法になる。
⑵デフレ調整が基準部会等の検証を欠くものであり，手続面において統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の要件を満たしてお
らず，違法であること
基準部会は，デフレ調整について一切議論しておらず，基準部会はデフレ調整を容認していなかった。デフレ調整は，生活扶助基準を改定する際に物価という指標を用いているという点で，民間最終消費支出の伸び率に準拠した生活扶助基準の改定方式である現行の水準均衡方式に反するものである。この点については，昭和５９年から採用された水準均衡方式を答申した昭和５８年意見具申において，「賃金や物価は，そのままでは消費水準を示すものではないので，その伸びは，参考資料にとどめるべきである」と明言していることからも，明確に裏付けられる。
したがって，国が現行の生活扶助基準の改定方式である水準均衡方式に反するデフレ調整を行うのであれば，基準部会等の専門家による検討会議等による十分な検証を経る必要があったが，本件生活扶助基準の改定においては，この点に関する検証が一切行われていないのであるから，デフレ調整は，手続面において統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の要件を満たしていないことになる。
⑶デフレ調整の内容の違法性，違憲性
ア計算方法の問題


国は，デフレ調整につき，(a)生活扶助相当品目を選定し，(b)平成２２年を基準時（１００）とし，同年のウェイトを用いて，(c)平成２２年から過去に遡った相加平均（算術平均）により，平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩを算出し，(d)平成２２年から相加平均により，平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩを算出し，(e)平成２０年の生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年の生活扶助相当ＣＰＩの変化率を算出するという方法を採用している。この点，平成２０年の品目数と平成２３年の品目数は異なっており，欠測値が生じているところ，この欠測値の取扱いが総務省の基準や国際基準に合致しないものであった。そうすると，平成２０年から平成２３年までの一連の計算とはいえず，平成２２年を基準とする２つの異なる計算方式を単に組み合わせたにすぎないものであるから，このような計算方法を採用したデフレ調整に統計学上の正当性はない。
すなわち，総務省ＣＰＩの作成方法は，ラスパイレス式による指数（後記第５の２⑵参照）及び接続係数（後記第５の２⑷参照）を用いるものであり，この方法は，国際労働機関（ＩＬＯ）及び主要国で採用される国際基準である。総務省統計局は消費構造を５年ごとに改定しており，基準年をまたいで比較するために，基準改定の都度新たな基準時に合わせて過去の指数系列を換算し「接続」するという方法を採っているが，デフレ調整の計算方法はこれに合致しない。また，デフレ調整の計算方法は，基準時（１００）を時系列上の最も過去の時点に置かないという点で，統計学や国際基準に反するものである。
被告らは，かかる計算方法について，「ロウ指数」であると主張する。ロウ方式）の総称であるが，生活扶助相当ＣＰＩは，平成２０年と平成２３年とで品目数が異なっているため，ロウ指数とはいえない。以上より，デフレ調整の計算方法は，統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性に照らして，判断過程に過誤があるというべきである。
イ実態とのかい離の問題
国は，デフレ調整により，平成２０年から平成２３年までの生活扶助相当ＣＰＩの変化率を－４．７８％と算出した上で，本件生活扶助基準の改定（すなわち引下げ）を行ったが，デフレ調整における変化率－４．７８％という数値は，生活保護受給世帯の生活実態とかい離した異常なものである。このような異常な数値が算出された主な原因は，以下で述べるとおり，平成２０年から平成２２年までの計算方法，生活扶助相当品目の選定とそのウェイトの設定及び計算期間の選定等が恣意的かつ不合理に行われたという点にある。
平成２０年から平成２２年までの計算方法
デフレ調整における平成２０年から平成２２年までの計算方法は，総務省統計局が長年にわたり採用してきたラスパイレス式（古い年次から新しい年次に向けた相加平均方式）によるものではなく，平成２２年から平成２０年までの（新しい年次から古い年次に向けた）相加平均方式であり，結果としてパーシェ式と同じ結論となる方式といえる。そして，パーシェ式は，物価の下落局面において下方バイアスがかかることが知られており，特に対象品目の中に大幅に価格の下落した品目がある場合には，異常な物価の下落率を示すことがある。
この点，平成２０年から平成２２年までの期間においては，ノート型パソコンやテレビ等の価格の下落が著しく，これらの特定の物品の価格下落の影響がデフレ調整の異常な変化率（下落率）に大きく寄与したことは，ノート型パソコンやテレビの２品目を除いた場合のデフレ調整の変化率（下落率）が「－２．２１％」に大幅に縮小することからも明確に裏付けられる。
生活扶助相当品目の選定とウェイトの設定
デフレ調整における生活扶助相当品目は，一般国民を対象とした家計調査の対象品目から生活扶助費による支出が予定されていない品目を除いた残りの品目により構成されているが，生活保護受給世帯は，文化的で最低限度の生活を営むために，少ない生活扶助費をやり繰りしているのであるから，家計調査の対象品目の中の高価品を生活扶助対象品目に含めるのは，生活保護受給世帯の消費実態を前提に購買力の変化を反映することを目的としたデフレ調整の内容として，著しく不合理である。また，デフレ調整における生活扶助相当品目のウェイトについても，一般国民を対象とした家計調査の対象品目のウェイトがそのまま用いられているが，生活保護受給世帯の消費実態が一般国民の消費実態と大きく異なるのは明らかなのであるから，デフレ調整において，生活扶助相当品目のウェイトに家計調査の数値をそのまま採用するのは，生活保護受給世帯の消費実態を前提に購買力の変化を検証するデフレ調整の目的・内容に明らかに反するものである。特に，生活扶助相当ＣＰＩ算出の基礎品目の中には，「（デスクトップ型）パソコン」「パソコン（ノート型）」「電気冷蔵庫」など，高価な電化製品も含まれており，生活保護受給者が購入することは難しい。しかも，これら電化製品は，近年価格の下落傾向が著しく，このような生活保護受給者の消費実態からかけ離れた基礎品目を基に算出された生活扶助相当ＣＰＩは，何ら統計上の資料としての価値を持たない。一般国民を対象とした家計調査よりも，生活保護受給世帯を対象とした社会保障生計調査を活用した方が，生活保護受給世帯の消費実態をより正確に把握できたのであるから，社会保障生計調査を活用すべきであった。
計算期間の選定
国は作成団体，審議経過等から問題がある検討会が平成１９年に公表した「生活扶助基準に関する検討会報告書」（甲４，乙６。以下「平成１９年報告書」という。）を根拠に平成２０年を起点として選択している。さらに，平成２０年の原油価格高騰による物価上昇を反映させるべきでないことから生活扶助基準額の改定が見送られたにもかかわらず，平成２０年を起点に選択することは原油価格の高騰による物価上昇を考慮要素に含めるものとなる。
このように，国が起点として平成２０年を選択したことは全く合理的な根拠を欠くものであり物価の下落幅を大きくすることを狙って恣意的に選択したものといわざるを得ない。
また，国は，平成２４年の最新データが利用可能であったにもかかわらず，あえてその前年の平成２３年のデータを用いている。これは，下落率が大きくなるよう，日常生活費の中で基礎的費用である「食費」や「光熱・水道費」がそろって下落している年を選択したため，あえて，最新データではなく１年前のデータを用いたと考えられる。
そして，総務省統計局の調査によれば，平成２０年及び平成２３年は，総務省作成の消費者物価指数の状況及び下落が，近年まれに見る大きな変動を一時的に記録した異常な年であったと分析されており，参考資料とすべきではなかった。


以上より，デフレ調整は，誤った統計データに基づくものであり，生活保護受給世帯の消費実態と大きくかい離する生活扶助相当ＣＰＩの変化率（下落率）を前提とするものであるから，統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性に照らして，判断過程に過誤があるというべきである。
５生活保護受給世帯の生活実態と生存権の侵害
生活保護法８条２項，生活保護制度の根底にある生存権の趣旨からすると，本件全処分によって原告ら等の生活に生じた影響が原告ら等の生存権を侵害するものであった場合には，厚生労働大臣の裁量権の範囲の逸脱又は濫用に当たることになる。そして，貧困とは，あってはならない生活状態を意味するところ，原告ら等の生活が絶対的貧困，相対的貧困，社会的排除の観点いずれかの意味での貧困に当たる場合，本件全処分は裁量権の範囲の逸脱又は濫用に当たる。本件全処分が，これらの観点から原告ら等の生存権を侵害していることは明らかである。
（被告らの主張の要旨）
１生活扶助基準の改定における厚生労働大臣の裁量について保護基準の設定及び改定については厚生労働大臣に広範な裁量権が認められる。したがって，本件生活扶助基準の改定に係る厚生労働大臣の判断に裁量権の範囲の逸脱又は濫用が認められない限り，その改定は適法である。すなわち，憲法２５条１項は，「すべて国民は，健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。」と規定し，この憲法の規定の趣旨を実現するために制定された生活保護法８条１項において，「保護は，厚生労働大臣の定める基準により測定した要保護者の需要を基とし，そのうち，その者の金銭又は物品で満たすことのできない不足分を補う程度において行うものとする。」とし，同条２項は，「前項の基準は，要保護者の年齢別，性別，世帯構成別，所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであつて，かつ，これを超えないものでなければならない。」と規定する。もっとも，ここでいう最低限度の生活は，抽象的かつ相対的な概念であって，その具体的な内容は，その時々における経済的・社会的条件，一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであるから，保護基準の設定，改定については，高度な専門技術的な考察を踏まえ，単純に比較することが困難な異質かつ多元的な諸利益を評価し，それらを比較衡量して政策的価値判断を行う必要がある。この点，本件生活扶助基準の改定についても，統計も含む高度に専門技術的な考察を踏まえたものであり，様々な改定手法が想定される中での政策的価値判断の結果として行われたものである。したがって，本件生活扶助基準の改定に係る厚生労働大臣の判断について，専門技術的かつ政策的な観点からの広範な裁量が認められるのは当然である。上記のような本件生活扶助基準の改定の内容，性質等に鑑みると，本件生活扶助基準の改定に至った厚生労働大臣の判断の過程に過誤，欠落等があるか否かが審査されるべきであり，その審査は，統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性等をみることにより，被告らが挙げる理由から本件生活扶助基準の改定の判断が導かれ得るかを検討することによって行われるべきである。
⑴制度後退禁止原則には理由がないこと
ア憲法２５条，生活保護法との関係
憲法２５条２項は，国に対し，社会福祉，社会保障等の向上及び増進に「努めなければならない」と規定するにとどまっており，社会福祉等の水準を常に増進させなければならず，これを後退させることが原則として禁止されているといった，立法府又は行政府への強固な拘束が，憲法上存在されているとまでは解し難い。
健康で文化的な最低限度の生活の具体的内容がその時々における多数の不確定要素に応じて変化し得るもので，「最低限度の生活」の水準が上昇し続けるとも限らないこと，一方で，生活保護法３条及び同法８条２項の規定により，保護基準は，最低限度の生活需要を満たしつつ，これを超えないものでなければならないことからすれば，一度設定した保護基準であっても，その後の社会経済情勢の変化等によってこれを削減することは，憲法上及び生活保護法上，当然に想定されているというべきである。また，同法５６条は，法の定める変更の事由が生じ，保護の実施機関が法の定める変更の手続を正規に執るまでは，既に決定された内容の保護の実施を受ける法的地位を保障するというものにとどまる。保護の基準及び程度の原則そのものである保護基準自体の減額改定は，同条による禁止の対象には含まれない。
イ社会権規約との関係
原告らが指摘する社会権規約の各規定は，締約国において，社会保障についての権利その他社会権規約規定の各条項所定の権利が，国の社会政策により保護されるに値するものであることを確認し，上記権利の実現に向けて積極的に社会保障政策を推進すべき政治的責任を負うことを宣明したものであって，個人に対し，即時に具体的権利を付与すべきことを定めたものではない。このことは，社会権規約２条１項が，締約国において，「立法措置その他のすべての適当な方法によりこの規約において認められる権利の完全な実現を漸進的に達成する」ことを求めていることからも明らかである。⑵保護基準の設定及び改定における考慮要素が生活保護法８条２項に列挙さ
れた事項に限定されないこと
ア厚生労働大臣は，本件生活扶助基準の改定に当たって生活保護法８条２項
所定の事情を考慮したこと
ゆがみ調整を実施するに当たっては，基準部会による平成２５年報告書に記載されているとおり，平成２１年全国消費実態調査の個票データを用い，年齢階級別・世帯人員別・級地別（地域別）のデータを用いて検証を行っている。そして，厚生労働大臣は，基準部会における年齢階級別・世帯人員別・級地別に行われた検証結果を踏まえてゆがみ調整を実施した。デフレ調整は，年齢別，世帯構成別，所在地域別に低所得世帯における消費実態と生活扶助基準との均衡を検証した平成１９年報告書において，当時の生活扶助基準が一般の低所得世帯の消費実態と比べて高いという結果が得られたものの，当時の社会情勢等に鑑み，生活扶助基準が据え置かれてきたところ，消費者物価指数の増減率がマイナスとなり，実質的にみれば，生活扶助基準の引上げと同視することができ，これにより生活保護受給世帯の可処分所得も実質的に増加している状況にあったことを考慮し，保護基準は「最低限度の生活の需要」を超えている場合であっても，生活保護法８条２項に反するものとなることから，生活保護受給世帯における可処分所得の実質的増加を勘案して生活扶助給付水準の適正化を図ったものである。このようにデフレ調整においては，同項に規定された年齢別・世帯構成別・所在地域別の消費実態を考慮要素として行われた平成１９年報告書の検証結果を前提に，その後のデフレ状況を踏まえて最低限度の生活の需要を満たすよう保護基準を見直したものである。もっとも，デフレ調整は，ゆがみ調整とは異なり，その実施が全生活保護受給世帯に対して一律に共通の影響を及ぼすものであることから，デフレ調整の判断に当たり，同項に規定される年齢別，世帯構成別，所在地域別といった類型ごとに異なる事情は必ずしも必要な考慮事情ではない。


以上のとおり，厚生労働大臣は，本件生活扶助基準の改定において同項所定の事情を考慮した。
イ保護基準の改定に当たって考慮する事情は生活保護法８条２項所定の事
項に限られないこと
保護基準の設定及び改定には，厚生労働大臣に広範な裁量権が認められている。そして，厚生労働大臣が，その広範な裁量に基づき，保護基準の設定及び改定において最低限度の生活を具体化する際には，国の財政事情を含めた多方面にわたる複雑多様な，しかも高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするのであり，同項に例示列挙されていない国の財政事情を含む様々な要素を考慮すべきであることは明らかである。したがって，保護基準の設定及び改定において考慮する要素は，同項が列挙する事項には限られない。
２基準部会の位置付けや本件生活扶助基準の改定に至る経過等から本件扶助基
準の改定に違法性は認められないこと
⑴基準部会の位置付け
保護基準は，生活保護法８条に基づき厚生労働大臣が定めるとされており，保護基準の改定において，審議会等の専門機関の意見を聴くことは法律上求められておらず，審議会等に諮らなければ保護基準の改定が行えないものではないし，また，その検証結果をそのまま保護基準に反映させなければならないものでもない。実際，厚生労働大臣は，審議会等による定期的な検証が行われた場合には，その検証結果を踏まえた改定を行ってきたものの，その余の保護基準の改定については，審議会等の専門機関に諮ることなく，その当時の社会経済情勢等の諸般の事情を総合的に勘案の上，その専門技術的，政策的裁量判断において行ってきた。
基準部会の役割は，飽くまで当時の生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか等の定期的な検証を行うものにすぎず，その検証結果を踏まえた保護基準の改定は厚生労働大臣の政策判断に委ねられている。
したがって，基準部会の審議を経ていないことをもって，本件生活扶助基準の改定が違法となるものではない。
⑵基準部会は，生活扶助基準の改定につき，平成２５年報告書の検証結果を考慮した上で厚生労働大臣の合目的的裁量に委ねる趣旨であったこと厚生労働省事務局は，平成２５年報告書の作成に当たり，「厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には，本報告書の評価・検証の結果を考慮した上で，他に合理的説明が可能な経済指標などがあれば，それらについても根拠を明確にして改定されたい。」との文言を含む報告書案を用意した。この報告書案について，基準部会において，物価等の経済指標を活用する趣旨そのものを削除すべきとの意見が述べられることはなかった。そして，基準部会は，最終的に，両論併記や少数意見の付記等をすることなく，平成２５年報告書において，「厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には，本報告書の評価・検証の結果を考慮し，その上で他に合理的説明が可能な経済指標などを総合的に勘案する場合は，それらの根拠についても明確に示されたい。」との意見を取りまとめた。さらに，基準部会委員の全員は，平成２５年報告書案がまとまった段階において，同報告書案につき，特段異議を述べることなく，これに賛同している。これらの事情に照らせば，基準部会委員の全員が，厚生労働大臣がその根拠を明示した上で物価等の経済指標を活用すること自体について了承をしていることは明らかである。
そうすると，平成２５年報告書で示された上記結論（文言）は，厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際，同報告書における検証結果を考慮した上で，更に同報告書における検証結果以外の合理的な経済指標等を総合的に勘案することをも含めて厚生労働大臣の合目的的裁量に委ねる趣旨であると解するのが相当である。
⑶本件生活扶助基準の改定が政治的な意図で行われたものではないこと厚生労働大臣による本件生活扶助基準の改定は，①基準部会の検証結果に基づき，年間収入階級の第１・十分位の世帯の消費実態と生活扶助基準の年齢，世帯人員，居住地域別の較差を是正する（ゆがみ調整）とともに，②近年デフレ傾向が続いてきた中で，生活扶助基準額が据え置かれてきたことを踏まえ，客観的な経済指標である消費者物価指数（総務省ＣＰＩ）の近年の動向を勘案して適切な生活扶助基準額を再考する必要性が生じたことに基づき，必要な適性化を図る（デフレ調整）ことを意図して行われたものである。当時の厚生労働大臣は，生活扶助基準の見直しについて，「生活保護に関してですが，（中略）自民党の政権公約の中で，（中略）生活扶助の１割等々引き下げみたいな話があったかと記憶していますが，（中略）考え方として，切ったらいいというような話ではありませんで，（中略）生活扶助等々の１割に関しては，与党としっかり相談させていただきたいと思います。（中略）色々と検討会での御報告もありますから，そういうことも踏まえて，一定の方向性を示してまいりたいと思っています。」，「下げないということはないと思います。（中略）ただ，幅というのはやはりちょっと色々と今の状況を勘案しないと，今簡単にはものは言えないと。確かに，自民党の公約には書いてある部分はありますが，だからと言って，現状をしっかりと把握せずに，そのまま進めるというわけにはいきませんので，そこはしっかりと現状把握しながらやはりちゃんと検討会の方の御意見もあるわけですから，そこを踏まえて，最終的には適切に判断してまいりたいと思っています。」，「基準部会の一つの結論というものは重きは置かなければならないと思います。（中略）基準部会等々今まで色々と動いてきたものもありますから，そこはしっかりと参考として話は受け止めなければいけないとは思っております。」などと発言し，生活扶助基準の見直しについては，基準部会等による報告等を踏まえて，その内容を検討する必要性があることを強調して，生活保護費の１０％引下げという自民党の政権公約に盲従するものではないことを明らかにしている。そして，その結果行われた本件生活扶助基準の見直しの程度も，３年間で生活保護費全体の２．３％を削減するというものにとどまっている。
このように，本件生活扶助基準の改定は，その必要性に応じて適切に行われたものであって，自民党の政権公約を実現するとの政治的な意図で行われたものでないことは明らかである。
⑷本件生活扶助基準の改定は財政事情を考慮して引下げありきで行われたも
のではないこと
本件生活扶助基準の改定は，①基準部会の検証結果に基づき，第１・十分位の世帯の消費実態と生活扶助基準の年齢，世帯人員，居住地域別の格差を是正するとともに，②近年デフレ傾向が続いてきた中で，生活扶助基準額が据え置かれてきたことを踏まえ，客観的な経済指標である消費者物価指数の近年の動向を勘案して適切な生活扶助基準額を再考する必要性が生じたことに基づき，必要な適正化を図ることを意図して行われたものであり，国の財政事情を考慮して，引下げありきで行われたものではない。
３ゆがみ調整に違法性，違憲性がないこと
⑴ゆがみ調整に至った経緯