原告番号１－２、同１４及び同２９－２を除く原告らは、別紙５－１「処分一覧表２」又は別紙５－２「平成２６年各変更決定一覧表」（ただし、原告番号３３については別紙６「処分一覧表」の番号３３の１行目、原告番号３４については同表の番号３４の２行目）の対応する「処分庁」欄記載の各処分庁から、同表の「処分日」欄記載の各日付けで、平成２６年改定を理由とする生活保護法２５条２項に基づく各保護変更決定を受けた（平成２６年各変更決定）。
ウ平成２７年各変更決定
原告番号１－２、同４、同１３及び同２９－２を除く原告らは、別紙６「処分一覧表」（ただし、原告番号３３及び同３４については、同表の番号３３及び番号３４のうち、処分日を平成２７年中の日付けとする各行）の対応する「処分庁」欄記載の各処分庁から、同表の「処分日」欄記載の各日付けで、平成２７年改定を理由とする生活保護法２５条２項に基づく各保護変更決定を受けた（平成２７年各変更決定）。⑺本件訴訟の経緯等（弁論の全趣旨、顕著な事実）ア原告番号３３及び同３４を除く原告らは、平成２５年各変更決定及び平成２６年各変更決定に係る審査請求（ただし、本件訴訟においてそれらの取消しを求めている原告によるものに限る。後記イにおいても同じ。）を経て、平成２７年６月１９日、⒜平成２５年各変更決定のうち生活扶助費から本件差額部分を減額する部分の各取消しを求める訴え（主位的取消請求①）、⒝平成２６年各変更決定のうちこれに基づく支給額を超えて消費増税対応扶助費の額を支給しなかった部分の各取消しを求める訴え（主位的取消請求②）、⒞平成２５年改定及び平成２６年改定について国賠法１条１項に基づく損害賠償を求める訴えを併せて提起した（第１事件）。なお、第１事件において、原告番号１－２、同３、同１１、同１４及び同２９－２は上記⒞の訴えのみを、原告番号３２は上記⒝及び⒞の訴えのみを、原告番号２１、同２２及び同２４は上記⒜及び⒞の訴えのみを提起している。
イ原告らは、平成２７年各変更決定に対する審査請求を経て、平成２８年２月１９日、⒟平成２７年各変更決定のうちこれに基づく支給額を超えて消費増税対応扶助費の額を支給しなかった部分の各取消しを求める訴え（主位的取消請求③）、⒠平成２７年改定について国賠法１条１項に基づく損害賠償を求める訴えを併せて提起した（第２事件。ただし、第１事件の当事者ではない原告番号３３は、第２事件において上記⒝の訴えを併せて提起し、同様に、原告番号３４も、第２事件において上記⒜から⒞までの訴えを併せて提起した。）。なお、第２事件において、原告番号１－２、同１３及び同２９－２は、上記⒠の訴えのみを提起している。ウ第２事件については、平成２８年９月１日、原告番号４に係る弁論が分離され、同分離後の弁論（原告番号４以外の原告らの事件に係る弁論）が、平成２９年２月１７日、第１事件の弁論に併合された（したがって、現時点において、原告番号４は、第１事件の原告ではあるが、第２事件の原告ではない。）。
エ原告番号１－１は、平成２９年▲月▲日、死亡した。オ原告らのうち、上記ア及びイにおいて本件各主位的取消請求の全部又は一部に係る訴えを提起していた者（ただし、原告番号１及び同４を除く。）は、令和元年６月１６日、これらの各請求に対応する本件各予備的取消請求を追加するとともに、主位的取消請求②及び③に対応する内容の義務付け請求（本件義務付けの訴え）を追加する旨の訴えの変更（以下「本件訴えの変更」という。）をした。
４争点
⑴本件各変更決定の適法性
ア本件各告示による生活扶助基準の改定（本件改定）の適法性（争点①－１）
イ「正当な理由」（生活保護法５６条）の要否及び有無（争点①－２）
ウ理由付記に係る瑕疵の有無（争点①－３）
エ本件各変更決定のうち取り消されるべき範囲（争点①－４）⑵本件義務付けの訴えの適法性及び理由の有無（争点②）
⑶国家賠償請求権の成否
ア本件改定に係る厚生労働大臣の国賠法上の違法及び故意又は過失の有無
（争点③－１）
イ損害の有無及び額（争点③－２）
５当事者の主張
争点に関する当事者の主張の要旨は、別紙８のとおりである。なお、同別紙において用いた略称は、本文においても用いることとする。
第３当裁判所の判断
当裁判所は、本件各告示による生活扶助基準の改定（本件改定）は、生活保護法３条、８条２項の各規定に違反し、同条１項による委任の範囲を逸脱する違法なものであり、本件改定に伴って各処分庁によりされた本件各変更決定も違法であるので、これらの決定の全部の取消しを求める請求（本件各予備的取消請求）はいずれも理由があるから認容すべきであり、その余の取消請求（本件各主位的取消請求）に係る訴え及び本件義務付けの訴えは、いずれも不適法な訴えであるから却下すべきであり、国家賠償請求については、いずれも理由がないから棄却すべきであると判断する。その理由の詳細は、以下のとおりである。
１認定事実
前記前提事実に加え、掲記各証拠及び弁論の全趣旨によれば、次の事実が認められる。
⑴生活保護法の制定経過等（甲Ａ１、乙Ａ５０、５１）ア生活保護法は、旧生活保護法（昭和２１年法律第１７号。以下「旧法」という。）を廃止し、これに代わるものとして新たに昭和２５年に制定されたものである。
旧法は、生活の保護を要する状態にある者の生活を、国が差別的又は優先的な取扱いをすることなく平等に保護して、社会の福祉を増進することを目的とし（１条）、保護の種類の一つとして生活扶助を掲げていたものの（１１条１項１号）、保護の程度及び方法については勅令で定めるものとし（同条２項）、保護は生活に必要な限度を超えることができない旨規定するのみで（１０条）、同法が保障する生活の程度についての規定は置いていなかった。


旧法の制度に対しては、昭和２４年９月１３日、生活保護制度の改善強化に関する勧告が社会保障制度審議会（社会保障制度審議会設置法〔昭和２２年法律第２６６号〕に基づき設置された。）によりされたことから、政府において同勧告に沿った内容の法案（憲法２５条１項の規定と同様に、「健康で文化的な生活水準を維持することができる」生活を最低限度の生活として保障する旨を明記したもの）を国会に提出し、両議院での審議を経て、昭和２５年５月４日、同年法律第１４４号として生活保護法が制定、公布され、即日施行された（同法附則１項参照）。また、生活保護法の施行に伴い、旧法は廃止された（生活保護法附則２項）。イ国会における生活保護法案の審議においては、両議院の各厚生委員会において、同法案３条及び８条が規定する「最低限度の生活」の基準をいかなるところに置くのか、この基準を決定するために特別の審議機関を設置する必要はないか、旧法に基づく当時の基準をもって健康で文化的な生活水準が維持できるかといった質問がされたのに対し、政府からは、①上記基準は固定的なものではなく、敗戦後の国力、社会、経済の諸情勢を考慮して社会通念上妥当となるように決定されるべきものである、②理想的立場から見れば現状をもって満足すべきものとは考えていないが、他の一般国民の生活水準との振合いをも考慮する必要があり、諸般の事情を参酌して、可能な限り保護内容の向上に努力している、③政府としては、現在の基準ならば、さらに制限することは考えられず、これより幾分でもよくするよう努力したい、④国民の最低生活の基準がどこにあるかとういことについては、社会保障制度審議会においても検討しており、その検討結果を基礎として、さらに立法措置あるいはその他の適切な措置を講ずるのが至当ではないかと考えている、などといった答弁がされた。⑵水準均衡方式に至るまでの生活扶助基準の改定方式の変遷等（前提事実⑵、乙Ａ７の２、９、１０、３３、弁論の全趣旨）
ア生活保護法の施行当初は、生活扶助基準の改定方式として、旧法の下において昭和２３年８月１日以降採用されていたマーケットバスケット方式が引き続き採用された。なお、マーケットバスケット方式とは、最低生活を営むために必要な飲食物費や衣類、家具什器、入浴料といった個々の品目を一つ一つ積み上げて最低生活費を算出する方式である。イその後、昭和３６年４月以降は、生活扶助基準の改定方式としてエンゲル方式が採用された。なお、エンゲル方式とは、栄養審議会の答申に基づく栄養所要量を満たし得る食品を理論的に積み上げて計算し、別に低所得世帯の実態調査から、この飲食物費を支出している世帯のエンゲル係数の理論値を求め、これから逆算して総生活費を算出する方式である。ウ生活保護専門分科会（関係法令等⑷ウ）は、昭和３９年１２月１６日付けで、それまでの生活保護水準の改善についての検討内容を取りまとめ、中間報告（昭和３９年中間報告。乙Ａ３３）を厚生大臣に提出した。昭和３９年中間報告の概要は、次のとおりである。
生活保護水準について見ると、数年来その水準は大幅に改善されてきたとはいいながらも、全都市勤労者世帯の平均消費水準と比較すると未だ５０％にも満たない低い水準に置かれており、また、最近の一般国民の生活内容が急速に高度化し、かつ、所得階層間の格差が縮小しつつある現状に鑑み、これに対応した生活水準とするためには、さらに相当の改善を行うことが必要である。そして、相当の改善を図ることこそ、低所得階層間の格差縮小を一つの目標とし、ひずみ是正を企図する国民所得倍増計画の目的に沿うことになるのみならず、経済の高度成長下にあって、その恩恵に浴し難い人々に対し、繁栄の成果を分かち合うことこそ社会連帯の根本を成すものであって、国民福祉向上の立場から最も優先的に取り上げなければならない基本的施策である。一般国民の平均消費水準に比較して低所得階層の消費水準の上昇が大きく、消費水準の階層別格差縮小の傾向が見られる現状を前提として最低生活保障水準としての生活保護水準の改善を考える限りにおいては、一般国民の平均的消費水準の動向を追うのみではその目的を達し得ないものであって、低所得階層の消費水準特に生活保護階層に隣接する全都市勤労者世帯第１・十分位階級の消費水準の動向に着目した改善を行うことが特に必要である。すなわち、第１・十分位における消費水準の最近の上昇率に加えて、第１・十分位と生活保護階層との格差縮小を見込んだ改善を行うべきである。この場合、見込むべき格差縮小の度合いについては、第１・十分位と生活保護階層との格差縮小の動向についても参酌すべきである。
エ厚生大臣は、昭和３９年中間報告を踏まえ、昭和４０年４月１日以降、生活扶助基準の改定方式として格差縮小方式を採用した。なお、格差縮小方式とは、当時における一般的な消費水準の平準化傾向に伴い、低所得階層の消費支出が平均以上に高い伸び率を示していたことに対応して、翌年度の政府経済見通しにおける民間最終消費支出の伸び率を基礎として、それに格差縮小分を上乗せすることにより、低所得世帯と保護受給世帯との消費水準の格差を縮小させようとする方式である。
⑶昭和５８年意見具申と水準均衡方式の採用（前提事実⑵、乙Ａ８～１０、弁論の全趣旨）
ア生活保護専門分科会は、格差縮小方式の下における生活扶助基準の評価と、これからの生活扶助基準の改定方式の在り方について検討を行い、昭和５５年１２月、それまでの検討状況を中間的に整理するとともに今後の検討の方向性を明らかにするため、「生活保護専門分科会審議状況の中間的とりまとめ」（乙Ａ９。以下「昭和５５年中間取りまとめ」という。）を作成した。


昭和５５年中間取りまとめは、①昭和４０年度以降、格差縮小方式によって生活扶助基準が改定されてきた結果、同方式の導入当時の水準に比して相当の改善が図られた点は評価されるべきであるが、地域社会の成員としてふさわしい生活を営むために不可欠な交通費、教育費、交際費等社会的経費は、一般世帯のみならず第１・十分位の世帯と比較しても著しい開きがあることなどを勘案すると、保護受給世帯の消費支出の水準は今後さらに改善を要するものである、②生活保護の目的は国民の最低生活すなわち最低限度の消費支出を保障することであり、その具体的保障水準を表す生活扶助基準は、当該年度に予想される一般国民の消費生活の動向に対応して設定されなければならず、それゆえ、生活扶助基準の改定方式としては、消費支出を指標とし、かつ、予想される生活水準に対応できるものであることが前提となる、③現行の生活扶助基準の改定方式である格差縮小方式は、上記①のとおりその格差縮小が十分でない現状においては、その考え方は妥当性を有するものと認められる、としている。イ中央社会福祉審議会は、生活保護専門分科会における検討を踏まえ、その最終報告として、昭和５８年１２月２３日付けで「生活扶助基準及び加算のあり方について（意見具申）」（昭和５８年意見具申。乙Ａ８）を取りまとめ、厚生大臣に対し生活扶助基準の在り方等について意見具申を行った。昭和５８年意見具申の概要は、次のとおりである。
冒頭部分
第２次石油危機を契機とする長期の景気停滞の下で、我が国の経済は、雇用機会や賃金上昇率の低下などの現象が顕在化しているほか、人口の急速な高齢化も進行しており、生活基盤のぜい弱な低所得者階層が増加する傾向にある。一方、国家財政は、益々窮迫の度を加えており、限られた財源のより効果的な配分を確保するため、各種施策についての見直しが要請されているが、国民生活の最後の拠り所として要保護者の最低生活を守る責務を負わされている生活保護制度は、常にその基本的立場を堅持して、国民の付託に応えなければならない。
生活扶助基準の評価
生活保護において保障すべき最低生活の水準は、一般国民の生活水準との関連において捉えられるべき相対的なものである。国民の生活水準が著しく向上した今日における最低生活の保障の水準は、単に肉体的生存に必要な最低限の衣食住を充足すれば十分というものではなく、一般国民の生活水準と均衡のとれた最低限度のもの、すなわち家族全員が必要な栄養量を確保するのはもちろんのこと、被服及びその他の社会的費用についても、必要最低限の水準が確保されるものでなければならない。このような考え方に基づき、総理府家計調査を所得階層別に詳細に分析検討した結果、現在の生活扶助基準は、一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達しているとの所見を得た。しかしながら、国民の生活水準は今後も向上すると見込まれるので、保護受給世帯及び低所得世帯の生活実態を常時把握しておくことはもちろんのこと、生活扶助基準の妥当性についての検証を定期的に行う必要がある。
生活扶助基準の改定方式
生活保護において保障すべき最低生活の水準は、一般国民生活における消費水準との比較における相対的なものとして設定すべきものであり、生活扶助基準の改定に当たっては、当該年度に想定される一般国民の消費動向を踏まえるとともに、前年度までの一般国民の消費水準との調整が図られるよう適切な措置をとることが必要である。また、当該年度に予想される国民の消費動向に対応する見地から、政府経済見通しの民間最終消費支出の伸びに準拠することが妥当である。なお、賃金や物価は、そのままでは消費水準を示すものではないので、その伸びは、参考資料にとどめるべきである。
ウ昭和５８年意見具申において、上記イ   のとおり当時の生活扶助基準が一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達しているとされたのは、変曲点の概念を用いて検証した結果、昭和５４年家計調査特別集計結果による収入階級別消費支出額（勤労者４人〔有業１人〕世帯。当時の標準世帯に相当する〔乙Ａ１０〕。）によれば、変曲点の分位が収入階級５０分位中、２．９９分位（第２．９９・五十分位）にあると判断されたことに基づくものである。なお、変曲点とは、収入階級ごとの消費支出額を比較すると、所得の減少に伴って、消費支出はゆるやかに減少するものであるが、ある所得階層以下になると、それまでのゆるやかな低下傾向と離れて、急激に下方へ変曲する所得分位があることが認められ、これを「変曲点」と解するものである。すなわち、社会的に必要不可欠な消費水準があると仮定すると、所得が減っていってもこの消費水準を維持しようとするが、ある水準の所得を超えて低くなると、この消費水準を維持することができなくなり、急激に消費水準が低下するため、このような変曲点が生ずるとし、この変曲点を境として、それ以下の水準では最低生活を営むことが難しくなるとの考え方であり、昭和５８年意見具申の上記分析は、このような考え方を前提とするものである。（乙Ａ３２）
エ厚生大臣は、昭和５８年意見具申を踏まえ、昭和５９年４月１日以降、生活扶助基準の改定方式として水準均衡方式を採用した。水準均衡方式は、当該年度に予想される一般国民の消費動向を踏まえるとともに、前年度までの一般国民の消費実態との調整を図る方式であり、政府経済見通しにおける個人消費（民間最終消費支出）の伸びに準拠して翌年度の改定率を算定する点では格差縮小方式と同様であるが、①格差縮小分を上乗せしない点、②個人消費の伸びに関する指標の実績値との調整を図ることとしている点において、同方式と異なっている。すなわち、上記①の点については、上記⑵エのとおり格差縮小方式は、低所得階層の消費支出が平均以上に高い伸び率を示していたことに対応して、格差縮小分を上乗せすることにより、低所得世帯と保護受給世帯との消費水準の格差を縮小させようとしていたものであるところ、昭和５８年意見具申において、当時の生活扶助基準が一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達しているとされたため、格差縮小分を上乗せする必要がなくなったことを踏まえたものであり、上記②の点については、上記イのとおり昭和５８年意見具申において、格差縮小方式に代わる改定方式の検討に当たり、前年度までの一般国民の消費水準との調整が図られるよう適切な措置をとることが必要であると指摘されたことを踏まえたものである。


なお、水準均衡方式において用いられる民間最終消費支出は、国民経済計算を基礎資料として策定される政府経済見通し（例年１月に閣議決定される経済見通しと経済財政運営の基本的態度）におけるものであるところ、国民経済計算は、我が国の経済の全体像を国際比較可能な形で体系的に記録することを目的として、国際連合の定める国際基準（ＳＮＡ）に準拠しつつ、統計法に基づく基幹統計として国民経済計算の作成基準（平成２１年内閣府告示第１４号）に基づき内閣総理大臣が作成するものであり（統計法６条１項）、四半期別ＧＤＰ速報と国民経済計算年次推計の二つから成るものである。そして、国民経済計算年次推計において指標とされる民間最終消費支出には、名目値（実際に市場で取引されている価格に基づいて推計された値）及び実質値（ある年からの物価の上昇・下落分を取り除いた値）があるところ、生活扶助基準の改定においては、同基準が最低生活に必要な衣食等の費用の額を示すものであり、その改定において消費支出の動向を考慮する場合に物価変動による支出額の変化分を取り除くべきものではないことから、水準均衡方式による改定において参照される民間最終消費支出としては名目値が用いられている。（以上につき、乙Ａ１０、９２～９６、弁論の全趣旨）
⑷平成１６年検証に至る経緯等
ア保護基準見直しに係る動向等（乙Ａ１１、１２、弁論の全趣旨）水準均衡方式の導入後、平成３年頃までは完全失業率は低下傾向にあり、賃金、物価及び消費支出はいずれも増加傾向にあったが、いわゆるバブル景気の崩壊に伴い、平成４年頃からは、完全失業率が上昇するとともに、賃金、物価及び消費支出についても増加率が鈍化し、さらに平成１０年頃以降はいずれも減少に転ずるなどしていた。そのような状況の下、いわゆる社会福祉基礎構造改革のために国会に提出された「社会福祉の増進のための社会福祉事業法等の一部を改正する等の法律案」の国会審議において、衆議院厚生委員会は、平成１２年５月１０日、「社会福祉基礎構造改革を踏まえた今後の社会福祉の状況変化や規制緩和、地方分権の進展、介護保険の施行状況等を踏まえつつ、介護保険制度の施行後５年後を目途とした同制度全般の見直しの際に、（中略）生活保護の在り方について十分検討を行うこと」とする旨の附帯決議をし、参議院国民福祉委員会も、同月２６日、同様の附帯決議をした。
また、平成１５年６月２７日に閣議決定された「経済財政運営と構造改革に関する基本方針２００３」では、①生活保護その他福祉の各分野においても、制度、執行の両面から各種の改革を推進する、②年金・医療・介護・生活保護などの社会保障サービスを一体的に捉え、制度の設計を相互に関連付けて行う、③生活保護においても、物価、賃金動向、社会経済情勢の変化、年金制度改革などとの関係を踏まえ、老齢加算等の扶助基準など制度、運営の両面にわたる見直しが必要であるとの方針が示された。同月１９日の財政制度等審議会建議においても、近年の物価・賃金動向等の社会経済情勢の変化を踏まえるとともに年金制度改革における給付水準の見直しとも一体的に検討すれば、生活扶助基準・加算の引下げ・廃止、各種扶助の在り方の見直し、扶助の実施についての定期的な見直し・期限の設定など、制度・運用の両面にわたり多角的かつ抜本的な検討が必要であるとされた。
さらに、社会保障審議会においても、平成１５年６月１６日付け同審議会意見において、生活保護については、他の社会保障制度との関係や雇用政策との連携などにも留意しつつ、今後、その在り方についてより専門的に検討していく必要があるものとされた。
イ専門委員会の設置及び平成１６年検証（前提事実⑷ア、乙Ａ４、１２、１３）
上記アのような状況を踏まえ、平成１５年７月２８日、保護基準の在り方を始めとする生活保護制度全般について検討することを目的として、社会保障審議会福祉部会の下に「生活保護制度の在り方に関する専門委員会」（専門委員会）が設置された。専門委員会は、学識経験者を中心とする１２名の委員により構成され、同年８月６日以降、１か月に１回程度の頻度で開催された。
専門委員会は、平成１５年１２月１６日付けで「生活保護制度の在り方についての中間取りまとめ」（平成１５年中間取りまとめ。乙Ａ１３）を作成し、専門委員会における生活扶助基準についての考え方を示した。平成１５年中間取りまとめの概要は、次のからまでのとおりである。
平成１５年中間取りまとめは、生活扶助基準の評価に関し、生活保護において保障すべき最低生活の水準は、一般国民の生活水準との関連において捉えられるべき相対的なものであり、具体的には、年間収入階級第１・十分位の世帯の消費水準に着目することが適当であるとした上で、このような考え方に基づき第１・十分位の勤労者３人世帯の消費水準について詳細に分析して３人世帯（勤労）の生活扶助基準額と比較した結果は次のとおりであるとしている。
①第１・十分位の消費水準と生活扶助基準額とを比較すると、後者が高く、②第１・十分位（第１～第５・五十分位）のうち、食費、教養娯楽費等の減少が顕著な分位である第１～第２・五十分位の消費水準と生活扶助基準額とを比較すると、後者が高く、③第１・十分位のうち、残りの第３～第５・五十分位の消費水準（結果として第１・五分位の消費水準に近似）と勤労控除額を除いた生活扶助基準額とを比較すると均衡が図られているが、保護受給世帯の消費可能額である勤労控除額を含めた生活扶助基準額と比較すると、後者が高い。
また、平成１５年中間取りまとめは、生活扶助基準の第１類費及び第２類費（関係法令等⑶ウ）の設定の在り方に関し、標準世帯（夫婦子１人の３人世帯〔前提事実⑶ア①〕）を基準として具体的な世帯類型別にこれを展開してみると、いくつかの問題が見られるとして、次のとおり指摘している。


まず、①第１類費の年齢別格差に関し、マーケットバスケット方式時の栄養所要量を基準として設定されている現行の第１類費の年齢別格差について、直近の年齢別栄養所要量及び一般低所得世帯の年齢別消費支出額と比較して検証したところ、概ね妥当であるが、年齢区分の幅の在り方については引き続き検討することが必要であり、また、０歳児については、人工栄養費の在り方を含めた見直しが必要である。②世帯人数別の生活扶助基準については、第１類費と第２類費の割合は一般低所得世帯の消費実態と比べると第１類費が相対的に大きく、また、このように相対的に大きな第１類費が年齢別に組み合わされるために、多人数世帯ほど基準額が割高になることが指摘されており、これを是正するため、３人世帯の生活扶助基準額の第１類費と第２類費の構成割合を一般低所得世帯の消費実態に均衡させるよう第２類費の構成割合を高めることが必要であり、また、世帯人数別に定めた第２類費の換算率については、一般低所得世帯における世帯人数別第２類費相当支出額の格差を踏まえ、多人数世帯の換算率を小さくする方向で見直しを行うことが必要である。③単身世帯の生活扶助基準に関しては、第１類費及び第２類費の構成割合について、現在の３人世帯を基軸とする基準設定では、必ずしも一般低所得世帯の消費実態を反映したものとはなっていない。したがって、一般に単身世帯数が増加している中で、とりわけ保護受給世帯の約７割が単身世帯であること、単身世帯における第１類費及び第２類費については一般世帯の消費実態から見てこれらを区分する実質的な意味が乏しいことも踏まえ、単身世帯については、一般低所得世帯との均衡を踏まえて別途の生活扶助基準を設定することについて検討することが望ましい。
さらに、平成１５年中間取りまとめは、生活扶助基準の改定方式の在り方について、①昭和５９年度以降採用されている水準均衡方式は概ね妥当であると認められてきたが、最近の経済情勢はこの方式を採用した当時と異なることから、例えば５年間に１度の頻度で、生活扶助基準の水準について定期的に検証を行うことが必要である、②定期的な検証を行うまでの毎年の改定については、近年、民間最終消費支出の伸びの見通しがプラス、実績がマイナスとなるなど安定しておらず、また、実績の確定も遅いため、これによる保護受給世帯への影響が懸念されることから、改定の指標の在り方についても検討が必要であり、この場合、国民にとってわかりやすいものとすることが必要なので、例えば、年金の改定と同じように消費者物価指数の伸びも改定の指標の一つとして用いることなども考えられる、③なお、急激な経済変動があった場合には、機械的に改定率を設定するのではなく、最低生活水準確保の見地から別途対応することが必要であるとしている。
専門委員会は、平成１６年１２月１５日、平成１６年検証の結果を「生活保護制度の在り方に関する専門委員会報告書」（平成１６年報告書。乙Ａ４）に取りまとめた。平成１６年報告書の概要は、次のとおりである。
生活扶助基準の評価・検証等に関しては、平成１５年中間取りまとめにおいて報告したとおり、いわゆる水準均衡方式を前提とする手法により、勤労３人世帯の生活扶助基準について、低所得世帯の消費支出額との比較において検証・評価した結果、その水準は基本的に妥当であったが、今後、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否かを定期的に見極めるため、全国消費実態調査等を基に５年に１度の頻度で検証を行う必要がある。なお、生活扶助基準の検証に当たっては、平均的に見れば、勤労基礎控除も含めた生活扶助基準額が一般低所得世帯の消費における生活扶助相当支出額よりも高くなっていること、また、各種控除が実質的な生活水準に影響することも考慮する必要がある。また、これらの検証に際しては、地域別、世帯類型別等に分けるとともに、調査方法及び評価手法についても専門家の知見を踏まえることが妥当である。
現行の生活扶助基準の設定は３人世帯を基軸としており、算定については、世帯人数分を単純に足し上げて算定される第１類費に、世帯規模の経済性（いわゆるスケールメリット）を考慮し世帯人数に応じて設定されている第２類費を合算する仕組みとされているため、世帯人数別に見ると、必ずしも一般低所得世帯の消費実態を反映したものとなっていない。このため、特に次の点について改善が図られるよう、設定及び算定方法について見直しを検討する必要がある。すなわち、①多人数世帯基準の是正（第２類費の構成割合及び多人数世帯の換算率に関する見直しのほか、世帯規模の経済性を高めるような設定等について検討する必要がある。）、②単身世帯基準の設定（単身世帯の生活扶助基準についても、多人数世帯の基準と同様、必ずしも一般低所得世帯の消費実態を反映したものとなっておらず、保護受給世帯の７割は単身世帯が占めていることや、高齢化の進展や扶養意識の変化に伴って高齢単身世帯の増加が顕著となっており、今後もさらにその傾向が進むと見込まれることなどに鑑み、単身世帯については、一般低所得世帯との均衡を踏まえて別途の生活扶助基準を設定することについて検討することが必要である。）及び③第１類費の年齢別設定の見直し（人工栄養費の在り方も含めた０歳児の第１類費や、第１類費の年齢区分の幅の拡大などについても見直しが必要である。）の各点について検討の必要があるとされた。⑸検討会の設置及び平成１９年検証（前提事実⑷イ、乙Ａ５、１４）
ア平成１９年検証に至る経緯等
平成１６年報告書において、生活扶助基準と一般低所得世帯との均衡が適切に図られているか否かについて定期的に検証を行う必要があると指摘されたこと（上記⑷イ）に加え、平成１８年７月に閣議決定された「経済財政運営と構造改革に関する基本方針２００６」においても、生活扶助基準について、低所得世帯の消費実態等を踏まえた見直し及び級地の見直しを行うこととされたことなどを踏まえ、平成１９年１０月、厚生労働省社会・援護局長の下に「生活扶助基準に関する検討会」（検討会）が設置された。検討会は、５名の学識経験者を構成員とする会議であり、平成１９年１０月１９日から同年１１月までの間、５回にわたり開催され、平成１６年報告書において提言された定期的な検証のほか、生活扶助基準に係る課題として残されていた項目（生活扶助基準の全体水準、級地別基準等）について評価・検討を行い、同月３０日付けで平成１９年報告書を取りまとめた（平成１９年検証）。


イ平成１９年報告書の概要は、次のとおりである（乙Ａ５）。平成１９年検証における主要な検討項目は、①水準の妥当性（生活扶助基準の水準について、保護を受給していない低所得世帯における消費実態との均衡が適切に図られているかどうかに関する評価・検証）、②体系の妥当性（第１類費と第２類費の合算によって算出される生活扶助基準額が消費実態を反映しているかどうかに関する評価・検証）、③地域差の妥当性（現行の級地制度においては、最も高い級地と最も低い級地の基準額の較差が２２．５％となっているが、これが地域間における生活水準の差を反映しているかどうかに関する評価・検証）等である。平成１９年検証においては、これらの検討項目について、直近に実施された平成１６年全国消費実態調査の結果（同調査の結果は、平成１７年７月以降、随時公表され、最終の公表日は平成１８年１１月である。）を用いて、主に統計的な分析をもとに、専門的、かつ客観的に評価・検証を実施した。上記各検討項目に係る評価・検証の結果は、次のからまでのとおりである。
生活扶助基準の水準に関する検証
保護受給世帯のうち３人世帯は５．５％にすぎないことを踏まえ、標準世帯だけではなく、保護受給世帯の７４．２％を占める単身世帯にも着目して評価・検証を実施した。
その結果、夫婦子１人（有業者あり）世帯の第１・十分位（なお、比較対象とされた全国消費実態調査における第１・十分位の世帯からは、保護受給世帯と考えられる世帯は除外された〔甲Ａ２４の１〕。以下平成１９年検証において同じ。）における生活扶助相当支出額は世帯当たり１４万８７８１円であったのに対し、それらの世帯の平均の生活扶助基準額は世帯当たり１５万０４０８円であり、生活扶助基準額がやや高めであった。第１・五分位で比較すると、前者が１５万３６０７円、後者が１５万０８４０円であり、生活扶助基準額がやや低めであった。単身世帯（６０歳以上の場合）の第１・十分位における生活扶助相当支出額は世帯当たり６万２８３１円であったのに対し、それらの世帯の平均の生活扶助基準額は世帯当たり７万１２０９円であり、生活扶助基準額が高めであった。第１・五分位で比較すると、前者が７万１００７円、後者が７万１１９３円であり、均衡した水準となっていた。なお、生活扶助基準額は、これまで第１・十分位の消費水準と比較することが適当とされてきたが、①第１・十分位の消費水準は、平均的な世帯の消費水準に照らして相当程度に達していること、②第１・十分位に属する世帯における必需的な耐久消費財の普及状況は、平均的な世帯と比べて大きな差はなく、また、必需的な消費品目の購入頻度は、平均的な世帯と比較しても概ね遜色ない状況にあることから、平成１９年検証においてもこれを変更する理由はないとされた（ただし、標準世帯については、その第１・十分位における消費水準は第３・五分位の消費水準の７割に達しているが、単身世帯〔６０歳以上〕については、その割合が５割〔第１・五分位でみると約６割〕にとどまっている点に留意する必要があるとされた。）。
生活扶助基準の体系に関する検証
生活扶助基準の体系に関する評価・検証に当たっては、世帯構成などが異なる保護受給世帯の間において実質的な給付水準の均衡が図られる体系としていくべきとの観点から評価・検証を行い、その上で、必要な見直しを行っていくことが必要であるとされた。平成１６年報告書における指摘（多人数世帯における第１類費・第２類費の構成割合、単身世帯に係る別途の基準の設定の必要等〔上記⑷イ〕）を踏まえ、平成１９年検証では、平成１７年度からの生活扶助基準の見直し（後記⑹イ）後の世帯人数別、年齢区分別の基準額について、改めて消費実態を反映しているかに係る評価・検証を実施した。
その結果、世帯人数別の基準額の水準については、生活扶助基準額を第１・五分位における世帯人数別の生活扶助相当支出額と比較すると、仮に世帯人員が１人の世帯の生活扶助基準額及び生活扶助相当支出額をそれぞれ１としたときの比率で見ると、４人世帯及び５人世帯では生活扶助基準額が生活扶助相当支出額に比べて相対的にやや高めとなっており、世帯人員４人以上の多人数世帯に有利であり、世帯人員が少ない世帯に不利になっている実態が見られた。年齢区分別の基準額の水準については、生活扶助基準額を単身世帯の第１～第３・五分位における年齢区分別の生活扶助相当支出額と比較すると、仮に６０歳台の生活扶助基準額及び生活扶助相当支出額をそれぞれ１としたときの比率で見ると、２０～３９歳では生活扶助基準額が生活扶助相当支出額に比べて相対的にやや低めとなり、４０～５９歳では生活扶助基準額が生活扶助相当支出額に比べて相対的にやや低めとなっている一方、７０歳以上では生活扶助基準額が生活扶助相当支出額より相対的にやや高めであるなど、消費実態からややかい離していた。
また、現在の生活扶助基準は第１類費と第２類費に分けられているが、実際の消費実態がこうした考え方に当てはまるか評価・検証を行ったところ、個人的経費である第１類費相当の支出額についても世帯人数によるスケールメリットが見られ、また、世帯共通経費である第２類費相当の支出額についても年齢区分別で差が見られた。したがって、第１類費と第２類費に区分された基準額が実際の消費実態を反映しているとはいえない状況となっていた。
生活扶助基準の地域差に関する検証
現行の級地制度における地域差を設定した当時（昭和５９年）の消費実態と、直近（平成１６年）の消費実態を比較すると、地域差が縮小する傾向が見られ、世帯類型、年齢区分などで実際の生活様式は異なるとしても、平均的には、現行の地域差を設定した当時と比較して、地域間の消費水準の差は縮小してきているとされた。
⑹平成２５年検証に至るまでの生活扶助基準の改定状況等（乙Ａ７、１０、１５、７５～８２）
ア厚生労働大臣は、昭和５９年４月に水準均衡方式を採用して以降、平成１２年度（年度は実施年度を示す。以下、後記イ及びウにおいて同じ。）までは、政府経済見通しにおける民間最終消費支出の伸び等を踏まえ、毎年生活扶助基準額（標準世帯の生活扶助基準額）を増額する改定を行ったが、平成１３年度及び平成１４年度においては前年度の生活扶助基準のまま据え置くこととし、平成１５年度及び平成１６年度においては、生活扶助基準額を若干減額する（それぞれ前年度の９９．１％、９９．８％）改定を行った。その後、平成１７年度から平成２５年度までは、後記イ及びウのとおり、標準世帯の生活扶助基準額についてはそれぞれ前年度のまま据え置かれた。
イ平成１７年度から平成１９年度まで


平成１７年度から平成１９年度までの標準世帯の生活扶助基準額について、厚生労働大臣は、民間最終消費支出の伸び等を考慮し、それぞれ前年度の生活扶助基準額を据え置くこととした。
また、平成１７年度の改定においては、平成１６年報告書で多人数世帯における生活扶助基準の見直しの必要性が指摘されていたこと（上記⑷イ①）を踏まえ、一般低所得世帯の消費実態との均衡を図るため、①第１類費につき４人世帯の場合０．９５、５人以上世帯の場合０．９０の逓減率を導入するとともに、②第２類費につき４人以上世帯の場合の基準額を抑制する改定が行われた（なお、上記①の改定は、平成１７年度からの３年間で段階的に実施するものとされた。）。
ウ平成２０年度から平成２５年度まで
厚生労働大臣は、平成１９年検証の結果、現行の生活扶助基準は一般低所得世帯（標準世帯における第１・十分位）の消費実態と比べて高いという結果が得られたため（上記⑸イ）、生活扶助基準を消費実態に適合したものとする見直しについて検討を行ったが、原油価格の高騰が消費に与える影響等を見極めるため、平成２０年度については生活扶助基準を改定せずにこれを据え置くこととした。
厚生労働大臣は、平成２１年度の生活扶助基準の改定に当たっても、物価、家計消費の動向を見ると、平成２０年２月以降の生活関連物資を中心とした物価上昇が国民の家計へ大きな影響を与えており、また、「１００年に１度」と言われる同年９月以降の世界的な金融危機（いわゆるリーマン・ショック）が実体経済へ深刻な影響を及ぼしており、国民の将来不安が高まっている状況にあると考えられるとして、このような社会経済情勢に鑑み、平成２１年度においても生活扶助基準の見直しは行わず、これを据え置くこととした。
さらに、厚生労働大臣は、平成２２年度について、完全失業率が高水準で推移するなど、現下の厳しい経済・雇用状況を踏まえ、国民生活の安心が確保されるべき状況にあることに鑑み、生活扶助基準を改定せずに据え置くこととし、平成２３年度及び平成２４年度についても、これまでの基準の経緯を踏まえ、現在の経済、雇用情勢等を総合的に勘案した結果、据え置くこととした。
⑺基準部会の設置及び平成２５年検証に至る経緯
ア各種経済指標の推移等（甲Ａ４０、乙Ａ１１）
平成２０年９月のいわゆるリーマン・ショック後の経済指標の推移を見ると、完全失業率は、平成２０年には４．０％であったのが、平成２１年は５．１％、平成２２年は５．０％、平成２３年は４．６％、平成２４年は４．３％となっていた。また、一般勤労者世帯の平均賃金については、事業所規模５人以上の調査産業計で見ると、平成２０年には０．３％の減少であったのが、平成２１年には３．９％の減少となり、平成２２年には０．５％の増加となったものの、平成２３年には再度減少に転じ０．２％の減少、平成２４年には０．７％の減少となった。さらに、総務省ＣＰＩ（前提事実⑸ウ）については、平成２０年については前年から１．４％増加したが、その後平成２１年には－１．４％、平成２２年には－０．７％、平成２３年には－０．３％といずれも減少し、平成２４年には前年からの増減率が０．０％であった（総務省ＣＰＩの詳細については後記⑿エのとおりである。）。全国勤労者世帯の家計消費支出を見ても、平成２０年には前年からの増加率が名目値で０．５％であったのが、平成２１年には－１．８％、平成２２年には－０．２％、平成２３年には－３．０％といずれも減少し、平成２４年には１．６％の増加に転じた。
なお、総務省ＣＰＩにつき、各費目別に見ると、次のような増減が見られる（数値はいずれも前年からの増減率を示す。）。
食料光熱・水道    教養娯楽工業製品
平成２０年２．６％    ６．０％－０．５％    ２．８％平成２１年０．２％    －４．２％－２．５％    －３．０％平成２２年－０．３％    －０．２％－１．７％    －１．０％平成２３年－０．４％    ３．３％－４．０％    －１．１％平成２４年０．１％    ３．９％－１．６％    －０．９％イ基準部会の設置及びその検討（前提事実⑷ウ、乙Ａ６、２２）平成１６年報告書において、水準均衡方式の下で生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否かにつき５年に１度の頻度で検証を行う必要性が指摘され（上記⑷イ）、その後平成１９年検証が行われたという経緯等を踏まえ、これに引き続いて学識経験者による専門的かつ客観的な検証を定期的に行うため、平成２３年２月１０日、社会保障審議会における了承を経て、審議会規則２条の規定に基づき、同審議会の下に、常設の部会として、生活保護基準部会（基準部会）が設置された。
基準部会は、平成２３年４月１９日から平成２５年１月１８日まで、合計１３回にわたり部会を開催して平成２５年検証を行い、同日付けで、「社会保障審議会生活保護基準部会報告書」（平成２５年報告書）を取りまとめた。
⑻平成２５年検証の概要等（乙Ａ６）
平成２５年報告書の概要（平成２５年検証の手法とその結果等）は、次のとおりである。
ア検証方針と検証方法
平成２５年検証においては、現在、生活扶助基準の設定に当たって水準均衡方式が採用されていることから、その水準は国民の消費実態との関係で相対的に決まるものであることを前提に、前２回の検証（平成１６年検証及び平成１９年検証）における指摘（第１類費と第２類費とを合算する仕組みが、世帯人数別に見ると一般低所得世帯の消費実態を反映したものとなっていないこと等〔上記⑷イ、⑸イ〕）を踏まえ、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に生活扶助基準額と消費実態のかい離を詳細に分析し、様々な世帯構成に展開するための指数について検証を行った。


そして、生活扶助基準と対比する一般低所得世帯として、第１・十分位を設定した上で、様々な世帯構成の基準額を算出する際に基本となる年齢、世帯人数及び地域別の基準額が第１・十分位の消費実態を十分反映しているかについてより詳細な検証を行うことにした。その際、仮に第１・十分位のすべての世帯が生活保護を受給した場合の１世帯当たりの平均受給額が不変となるようにして、年齢、世帯人員（世帯人数）体系及び級地の基準額の水準への影響を評価する方法を採用した。なお、平成２５年検証では、一部統計的分析手法である回帰分析を採用したが、その理由は、①全国消費実態調査の調査客体には１０代以下の単身世帯がほとんどおらず、１０代以下の消費を正確に計測できないという限界があったこと、②今回の検証結果につき、回帰分析を用いた結果と概ね遜色がないかどうかを確認するとしたことによるものであった。
平成２５年検証においては、国民の消費実態を世帯構成別に細かく分けて分析する必要があるため、平成２１年全国消費実態調査の個票データを用いた。
また、上記のとおり第１・十分位の世帯の生活扶助相当支出を用いた理由は、①生活扶助基準を国民の健康で文化的な最低限度の生活水準として考えた場合、指数を全分位の所得階層（全世帯）あるいは中位所得階層（第３・五分位）等から算出することも可能だが、これまでの検証に倣い、保護受給世帯と隣接した一般低所得世帯の消費実態を用いることが今回の検証では現実的であると判断したこと、②第１・十分位の平均消費水準は、中位所得階層の約６割に達していること、③国民の過半数が必要であると考えている必需的な耐久消費財について、第１・十分位に属する世帯における普及状況は、中位所得階層と比べて概ね遜色なく充足されている状況にあること、④全所得階層における年間収入総額に占める第１・十分位の年間収入総額の構成割合はやや減少傾向ではあるものの、高所得階層を除くその他の十分位の傾向を見ても等しく減少しており、特に第１・十分位が減少しているわけではないこと、⑤ＯＥＣＤの国際的基準によれば、等価可処分所得（世帯の可処分所得をスケールメリットを考慮して世帯人数の平方根で除したもの）の中位置（全データの真中の値）の半分に満たない世帯は相対的貧困層にあるとされるが、平成２１年全国消費実態調査の結果によれば、第１・十分位に属する世帯の大部分はＯＥＣＤの基準では相対的貧困線以下にあることを示していること、⑥分散分析等の統計的手法により検証したところ、各十分位間のうち、第１・十分位と第２・十分位の間において消費が大きく変化しており、他の十分位の世帯に比べて消費の動向が大きく異なると考えられることにある。
具体的な検証手法につき、年齢区分別の基準額の水準については、まず、年齢区分別に設定されている生活扶助基準の第１類費について、異なる年齢区分間の比率（以下「年齢区分指数」という。）につき、消費実態と比べてどれほどのかい離があるかを検証した（上記の理由により、統計的分析手法である回帰分析を採用した。）。分析に際しては、スケールメリットが最大に働く場合と最小に働く場合のそれぞれの想定に応じた２種類の第１・十分位を設定し、それぞれを用いて算出された指数の平均値を採用した。
世帯人数別の基準額の水準については、第１類費相当支出及び第２類費相当支出ごとに、各世帯人数別の平均消費水準を指数化し（単身世帯を１とする。以下「世帯人数指数」という。）、現行の基準額を同様に指数化したものと比較した。なお、第１類費相当支出のスケールメリットについては、年齢区分指数を用いて、世帯人員全員が実際の年齢にかかわらず平均並みの消費をする状態に補正することにより年齢の影響を除去し、世帯人数による影響のみを評価できるようにした。生活扶助基準の地域差については、世帯人数別の検証と同様に、集計データより平均値を求め、各級地別に１人当たり生活扶助相当の平均消費水準を指数化したもの（１級地－１を１とする。以下「級地指数」という。）と、現行の基準額を同様に指数化したものとを比較した。なお、指数化に当たっては、第１類費相当支出部分については上記と同様に年齢の影響を除去するとともに、世帯人数指数で第１類費相当支出及び第２類相当支出の合計の消費を調整することにより世帯人数による消費水準の相違の影響を除去し、地域差による影響のみを評価できるようにした。
イ検証結果
年齢階級別（第１類費）の基準額の水準
０～２歳の生活扶助相当支出額を１としたときの各年齢区分別の指数は、生活扶助基準額では０～２歳が０．６９、３～５歳が０．８６、６～１１歳が１．１２、１２～１９歳が１．３７、２０～４０歳が１．３１、４１～５９歳が１．２６、６０～６９歳が１．１９、７０歳以上が１．０６であるのに対し、生活扶助相当支出額ではそれぞれ１．００、１．０３、１．０６、１．１０、１．１２、１．２３、１．２８、１．０８となっており、年齢区分別の生活扶助基準額による指数と第１・十分位の消費実態による指数を比べると、各年齢区分間の指数にかい離が認められた。
世帯人数別（第１類費及び第２類費）の基準額の水準
第１類費の場合、単身世帯の生活扶助相当支出額を１としたときの各世帯人数別の指数は、生活扶助基準額では単身世帯が０．８８、２人世帯が１．７６、３人世帯が２．６３、４人世帯が３．３４、５人世帯が３．９５となっているのに対し、生活扶助相当支出額ではそれぞれ１．００、１．５４、２．０１、２．３４、２．６４となっており、世帯人数が増えるにつれてかい離が拡大する傾向が認められた。また、第２類費の場合、単身世帯の生活扶助相当支出額を１としたときの各世帯人数別の指数は、生活扶助基準額では単身世帯が１．０６、２人世帯が１．１８、３人世帯が１．３１、４人世帯が１．３５、５人世帯が１．３６となっているのに対し、生活扶助相当支出額ではそれぞれ１．００、１．３４、１．６７、１．７５、１．９３となっており、第２類費における世帯人数別の生活扶助基準額による指数と第１・十分位の消費実態による指数を比べると、世帯人数が増えるにつれてかい離が拡大する傾向が認められた。
級地別の基準額の水準


１級地－１の生活扶助相当支出額を１としたときの各級地別の指数は、生活扶助基準額では１級地－１が１．０２、１級地－２が０．９７、２級地－１が０．９３、２級地－２が０．８８、３級地－１が０．８４、３級地－２が０．７９となっているのに対し、生活扶助相当支出額はそれぞれ１．００、０．９６、０．９０、０．９０、０．８７、０．８４となっており、級地別の生活扶助基準額による指数と第１・十分位の消費実態による指数を比べると、消費実態の地域差の方が小さくなっている。
年齢・世帯人数・地域の影響を考慮した場合の水準
上記からまでの検証結果を踏まえ、年齢区分別、世帯人数別及び級地別の指数を反映した場合の影響は、次のとおりとなった。例えば、現行の基準額（第１類費、第２類費、冬季加算、子どもがいる場合は児童養育加算、１人親世帯は母子加算を含む。）と検証結果を完全に反映した場合の平均値を個々の世帯構成ごとに見ると、夫婦と１８歳未満の子１人世帯では、年齢による影響が現行の基準額に比べて－２．９％、世帯人数による影響が－５．８％、地域による影響が＋０．１％でこれらを合計した影響が計－８．５％となった。同様に、夫婦と１８歳未満の子２人世帯では順に－３．６％、－１１．２％、＋０．２％、計－１４．２％となり、６０歳以上の単身世帯では、順に＋２．０％、＋２．７％、－０．２％、計＋４．５％となり、ともに６０歳以上の高齢夫婦世帯では順に＋２．７％、－１．９％、計＋１．６％となり、２０～５０代の若年単身世帯では順に－３．９％、＋２．８％、－０．４％、計－１．７％となり、母親と１８歳未満の子１人の母子世帯では順に－４．３％、－１．２％、＋０．３％、計－５．２％となった。このように、世帯員の年齢、世帯人数、居住する地域の組合せにより、各世帯への影響は様々である。
ウ平成２５年報告書は、厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には、同報告書の評価・検証の結果を考慮し、その上で他に合理的説明が可能な経済指標などを総合的に勘案する場合は、それらの根拠についても明確に示されたいとした上で、なお、その際には現在保護を受給している世帯及び一般低所得世帯への見直しが及ぼす影響についても慎重に配慮されたいとしている。
エ平成２５年報告書は、平成２５年検証の結果に関する留意事項として、次の諸点を指摘している。
平成２５年検証において試みた検証手法は、平成１９年報告書において指摘があった年齢区分別、世帯人数別及び級地別に、生活扶助基準の展開と一般低所得世帯の消費実態との間にどの程度かい離が生じているかを詳細に分析したものであり、これにより、個々の保護受給世帯を構成する世帯員の年齢、世帯人数、居住する地域の様々な組合せによる生活扶助基準の妥当性について、よりきめ細やかな検証が行われたことになる。しかし、年齢、世帯人員（世帯人数）の体系、居住する地域の組合せによる基準の展開の相違を消費実態に基づく指数に合わせたとしても、なお、その値と一般低所得世帯の消費実態との間には、世帯構成によって様々に異なる差が生じ得る。こうした差は金銭的価値観や将来見込みなど、個々人や個々の世帯により異なりかつ消費に影響を及ぼす極めて多様な要因により生ずると考えられる。しかし、具体的にどのような要因がどの程度消費に影響を及ぼすかは現時点では明確に分析ができないこと、また、特定の世帯構成等に限定して分析する際にサンプルが極めて少数となるといった統計上の限界があることなどから、すべての要素については分析・説明に至らなかった。
平成２５年検証で採用した年齢、世帯人数、地域の影響を検証する手法についても委員による専門的議論の結果得られた透明性の高い一つの妥当な手法である一方、これまでの検証方法との継続性、整合性にも配慮したものであることから、これが唯一の手法ということでもない。さらに基準部会の議論においては、国際的な動向も踏まえた新たな最低基準についての探索的な研究成果の報告もあり、将来の基準の検証手法を開発していくことが求められる。今後、政府部内において具体的な基準の見直しを検討する際には、今回の検証結果を考慮しつつも、同時に検証方法について一定の限界があることに留意する必要がある。全所得階層における年間収入総額に占める各所得五分位及び十分位の年間収入総額の構成割合の推移を見ると、中位所得階層である第３・五分位の占める割合及び第１・十分位の占める割合がともに減少傾向にあり、その動向に留意しつつ、これまで生活扶助基準の検証の際に参照されてきた一般低所得世帯の消費実態については、なお今後の検証が必要である。とりわけ、第１・十分位の者にとっては、全所得階層における年間収入総額に占める当該分位の年間収入総額の構成割合にわずかな減少があっても、その影響は相対的に大きいと考えられることに留意すべきである。また、現実には第１・十分位の階層には保護基準以下の所得水準で生活している者も含まれることが想定される点についても留意が必要である。
今般、生活扶助基準の見直しを具体的に検討する際には、現在保護を受給している世帯及び一般低所得世帯、とりわけ貧困の世代間連鎖を防止する観点から、子どものいる世帯への影響にも配慮する必要がある。また、基準額の見直しによる影響の実態を把握し、今後の検証の際には参考にする必要がある。


⑼本件改定の実施（前提事実⑸、乙Ａ１～３、１６、４６、４７）ア厚生労働大臣は、平成２５年検証の結果を踏まえた生活扶助基準の見直しとして、年齢、世帯人数及び地域差による影響を調整するための改定（ゆがみ調整）を行うとともに、これと併せて、平成２５年検証の結果とは別に、生活扶助基準の前回の見直し（平成２０年）以降、デフレ傾向が続く中で生活扶助基準額が据え置かれてきたことに鑑み、実質的な購買力を維持しつつ、客観的な経済指標である消費者物価指数の動向を勘案して生活扶助基準額を見直す必要があるとして、その旨の改定（デフレ調整）を行うこととした。なお、その際には、激変緩和措置として、①見直しによる影響を一定程度に抑える観点から、改定前基準からの増減幅は、過去の類例等を参考に±１０％を限度とするとともに、②生活扶助基準の見直しは平成２５年度から３年間にわたり段階的に実施することとした。イ厚生労働大臣は、本件改定に先立ち、本件改定による財政効果を合計約６７０億円（平成２７年度までの３年間の合計額。このうち、ゆがみ調整による財政効果が約９０億円、デフレ調整による財政効果が約５８０億円〔本体分が５１０億円、加算分が７０億円〕）と見積もった。ウ厚生労働大臣は、平成２５年５月１６日付けで平成２５年告示を、平成２６年３月３１日付けで平成２６年告示を、平成２７年３月３１日付けで平成２７年告示をそれぞれ発し、これらにより保護基準（生活扶助基準）を改定した（本件改定）。
⑽本件改定の内容等
ア本件改定は、主としてゆがみ調整とデフレ調整を行うことをその目的とするものであるところ、具体的には、改定前基準について、①まずゆがみ調整を行い、②ゆがみ調整後の生活扶助基準額（以下「ゆがみ調整後基準額」という。）にデフレ調整を行った上で、③激変緩和措置（３年間の段階的実施、増減幅の上限及び下限の設定）を講ずることにより同改定後の生活扶助基準額（以下、デフレ調整と上記激変緩和措置を併せて「デフレ調整等」といい、デフレ調整等後の生活扶助基準額を「デフレ調整等後基準額」という。）を算出し、生活扶助基準の内容をこれに沿って改定するものであり、これらの概要は以下のとおりである。
イゆがみ調整
ゆがみ調整は、平成２５年検証の結果を踏まえ、その検証結果を２分の１の割合で生活扶助基準に反映させようとするものである。すなわち、平成２５年検証においては、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に、第１・十分位の消費実態と生活扶助基準のそれぞれについて、第１・十分位のすべての世帯が保護を受給したと仮定した場合における１世帯当たりの平均受給額が不変となるようにして指数化しているところ、本件改定に当たっては、平成２５年検証の結果をそのまま生活扶助基準の改定に反映させる（すなわち、改定前基準額に、上記の方法により指数化された第１・十分位の消費実態の指数を生活扶助基準の指数で除した割合を乗じた金額とする）のではなく、そのうち２分の１のみ反映させること（すなわち、改定前基準額に、上記の方法により指数化された第１・十分位の消費実態の指数と生活扶助基準の指数との和を２で除したものをさらに生活扶助基準の指数で除した割合を乗じた金額とすること。以下「２分の１の反映」という。）によりゆがみ調整後基準額が算出された。
その結果、第１類費の基準額について、各年齢区分間の基準額の差が小さくなり、また、第１類費の基準額に係る逓減率（世帯人数が１人増加するごとに第１類費の基準額の合計額に乗ずる割合）について、世帯人数の増加に応じた逓減割合が大きくなるとともに、第２類費の基準額について、世帯人数の増加に応じた世帯人数別の基準額の増額の幅が大きくなり、さらに、第１類費及び第２類費の基準額について、それぞれ各級地間の基準額の差が小さくなった。
なお、本件改定においては、平成２５年検証の結果を踏まえ、期末一時扶助につき、世帯人数が増えると単純にその世帯人数に応じて数倍していた従前の仕組みを見直し、世帯人数ごとに世帯規模の経済性（スケールメリット）を考慮した基準額を定めることとし、勤労控除について、基礎控除における全額控除となる水準を８０００円から１万５０００円に引き上げ、控除率の逓減措置を廃止して一律１０％に見直すこととし、併せて、特別控除については廃止することとする旨の改定も行われた。
ウデフレ調整
デフレ調整は、平成２０年生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年生活扶助相当ＣＰＩとの変化率から求めた平成２０年から平成２３年までの物価下落率（４．７８％〔本件下落率〕）を、ゆがみ調整後基準額に反映させる（ゆがみ調整後基準額に〔１－０．０４７８〕を乗ずる）ことにより行われた。
なお、デフレ調整をするに当たって用いられた本件下落率の算出方法は、後記⒀のとおりである。
エ激変緩和措置
本件改定においては、保護受給世帯に対する激変緩和措置として、①平成２５年度から３年間にわたり段階的に実施する（期末一時扶助を除く。）とともに、②改定前基準額からの増減幅が±１０％を超えないように調整された。
なお、上記①については、改定前基準額をＡ、本件改定（平成２７年改定）後の基準額（いずれも地区別冬季加算を除き、後記オの２．９％の引上げを考慮しない金額）をＢとした場合、平成２５年改定後の基準額をＡ×２／３＋Ｂ×１／３とし、平成２６年改定後の基準額をＡ×１／３＋Ｂ×２／３とする方法により行われた。
オまた、平成２６年改定においては、上記ゆがみ調整及びデフレ調整の２年次分の反映に加え、生活扶助基準額を２．９％引き上げることを内容とする改定（上記エのうち、平成２６年改定後の基準額のＡ及びＢのいずれについても一律２．９％引き上げる改定。なお、平成２７年改定後のＢもこの引上げ後のＢとされている。）が行われたが、これは、平成２６年４月に消費税率が５％から８％に引き上げられたことに伴い、消費税率の引上げの影響を含む国民の消費動向等を総合的に勘案して行われたものである。
⑾平成２９年検証の概要等


ア基準部会は、本件改定後の平成２８年５月から平成２９年１２月まで、１５回にわたり部会を開催し、①生活扶助基準に関する検証、②有子世帯の扶助・加算に関する検証、③勤労控除及び就労自立給付金の見直し効果の検証、④級地制度に関する検証、⑤その他の扶助・加算に関する検証並びに⑥これまでの基準見直しによる影響の把握を主たる検討事項として議論を重ね、上記⑥の影響の把握を行った上で、上記①及び②を中心に、その検証結果を取りまとめ、平成２９年１２月１４日付けで「社会保障審議会生活保護基準部会報告書」（平成２９年報告書。甲Ａ９６、乙Ａ７４、９８）を公表した。
イ平成２９年報告書の概要は、次のとおりである。
これまでの基準見直しによる影響の把握
これまでの基準見直しによる影響の把握（上記ア⑥）に当たっては、保護受給世帯のデータについては「平成２５年度被保護者調査（年次調査）」及び「平成２４年度から平成２６年度の社会保障生計調査」の個票データを、一般世帯のデータについては「平成２４年度から平成２６年度の家計調査」の個票データをそれぞれ用い、改定前基準額（平成２４年度の生活扶助基準額）と本件改定後の平成２７年度の生活扶助基準額を用いて、当該個票データの世帯の本件改定前後における増減額を推計した。また、保護受給世帯及び一般世帯について、平成２４年度から平成２６年度の８月から３月末までの間の世帯平均収支を世帯類型ごとに集計し、各支出費目の比較を行った。
上記検証の結果、本件改定に伴う生活扶助基準額（生活扶助本体及び加算）への影響について、影響額の割合（生活扶助基準額が改定前基準額と比べて減額された割合）を世帯類型別にみると、①高齢者世帯では「－１％以上－２％未満」が約４割を占め、②母子家庭では「－６％以上－７％未満」が約４割を占め、③傷病者・障害者世帯及びその他の世帯では「－１％以上－２％未満」が約３割を占めていた。特に母子世帯への影響は大きく、多人数の世帯についても影響が大きい傾向が見られた。また、保護受給世帯と一般世帯における平成２４年度から平成２６年度にかけての各支出費目の比較については、支出割合が保護受給世帯と一般世帯とで異なるものの、経年の支出割合の推移は大きな差が見られず、本件改定による家計への影響を評価するまでには至らなかった。
生活扶助基準の検証
生活扶助基準の検証については、水準均衡方式に基づき、改めて生活扶助基準と対比する一般低所得世帯として相応しい所得階層の検証を行った上で、生活扶助基準の給付水準の検証を行うとともに、平成２５年検証を踏襲して、年齢、世帯人数、級地別に見た一般低所得世帯の消費実態との関係について検証を行うことし、検証には、平成２６年全国消費実態調査の個票データを用いた。具体的な検証方法及びその結果は次のとおりである。
ａ生活扶助基準の水準の検証については、全国消費実態調査の消費支出データを基に、変曲点の理論（前記⑶ウ）を用いて消費支出の変動について分析を行った。その際には、消費支出は世帯人数や年齢構成などによって消費の特性等が異なると考えられることから、モデル世帯を設定して、その消費支出の変動について分析を行うこととし、モデル世帯として、夫婦子１人世帯と高齢夫婦世帯（６５歳以上の高齢者２人から構成される世帯）を設定した。その上で、消費支出階級五十分位別の消費支出データ（年間収入階級五十分位と区別するため、以下「消費第１・五十分位」などと表記する。）を分析し、支出弾力性（消費支出額が１％変化する際に、財・サービスの各費目の消費が何％変化するかを示す指標）が１未満の消費支出費目を「固定的経費」とし、統計的分析手法である折れ線回帰分析を用いて固定的経費の支出割合が急激に変化する点を検証するなどした。
上記検証の結果、夫婦子１人世帯については、消費第１１・五十分位値（消費第１１・五十分位と消費第１２・五十分位の境界値。同値の消費支出額は約１９万８０００円）で固定的経費の支出割合が有意に上方に変化していることが確認された。また、年間収入階級五十分位別の消費支出についても分析すると、第２～第６・五十分位の間で、消費支出額が有意に変化していることが確認されたが、変曲点がいずれの分位に存在するか判然としなかったため、消費支出額の対数をとることによってデータを補正した結果、第３・五十分位値（同値の消費支出額の理論値は約２０万２０００円）を境として、第１～第３・五十分位の回帰直線の傾きと第４～第１７・五十分位の回帰直線の傾きに有意な差があることが認められた。
上記のとおり、消費構造（固定的経費の支出割合）の変化に関する分析と、消費支出の変動（変曲点）に関する分析により得られた二つの結果はほぼ近似しており、また、従前から比較対象分位として参照してきた第１・十分位の平均消費支出額は約２０万２０００円となっており、上記の分析結果に基づく消費支出額と同等の水準となっている。これらを総合的に勘案すると、夫婦子１人世帯の生活扶助基準については、夫婦子１人世帯の第１・十分位を比較対象とする所得階層と考えることが適当である。そこで、現行の（本件改定後の）生活扶助基準額と第１・十分位の生活扶助相当支出額とを比較すると、夫婦子１人世帯の生活扶助基準額１３万６４９５円に対し、夫婦子１人世帯の第１・十分位の生活扶助相当支出額は、外れ値±２σ（標本全体の平均との差の絶対値が当該標本の標準偏差の２倍よりも大きくなる標本値を外れ値として除外する。）の場合１３万４２５４円、外れ値±３σの場合１３万６６３８円となり、概ね均衡していた。一方、高齢夫婦世帯については、消費第６・五十分位値（同値の消費支出額は約１２万５０００円）で、固定的経費の支出割合が有意に上方に変化していることが確認され、年収階級五十分位別の消費支出の分析では、第９・五十分位値（同値の消費支出額は約１８万５０００円）を境として、その前後の回帰直線の傾きに有意な差があることが認められた。これらの分析結果にはかい離が見られるが、これは、貯蓄を年収換算する方法等に何らかの課題があることに起因するものと考えられ、高齢夫婦世帯の年収階級別の分析の評価については課題が残る結果となった。


ｂ生活扶助基準の年齢、世帯人数、級地別の検証については、夫婦子１人世帯を展開の基軸とすることとし、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に見た生活扶助基準額と一般低所得世帯の消費水準について、回帰分析を用いて指数化した上で比較を行ったところ、世帯人数別の指数について実データによる場合と回帰分析による場合との結果が異なり、この違いは理論値を導き出すための回帰式の立て方に起因するものと考えられるが、その原因について十分に解明するには至らなかった。
したがって、平成２９年検証においては、夫婦子１人世帯について生活扶助基準額と第１・十分位の生活扶助相当支出額の均衡を確認しただけであり、そこから展開した様々な世帯類型における生活扶助基準額と一般低所得世帯の生活水準の均衡を確認するまでには至らなかった。
なお、夫婦子１人世帯や高齢者世帯について、展開により機械的に得られる基準額をそれぞれ世帯別の第３・五分位の平均生活扶助相当支出額と比較すると、夫婦子１人世帯の展開後の基準額は中間所得層の消費水準の６割を超える見込みの一方で、高齢者世帯の展開後の基準額では５割台になってしまうことが見込まれることに留意が必要である。
⑿消費者物価指数について（甲Ａ３１、３９、４７、乙Ａ２６～２９、９０）
ア一般に、物価指数とは、物価の変動を表示する統計数字であるとされており、このうち、全国の世帯が購入する財及びサービスの価格変動を総合的に測定し、物価の変動を時系列的に測定するものが消費者物価指数である。すなわち、消費者物価指数とは、家計の消費構造を一定のものに固定し、これに要する費用が物価の変動によってどう変化するかを指数値で示したものである（したがって、消費者物価指数は、消費者が購入する財とサービスの種類、品質又は購入数量の変化を伴った生計費の変化を測定するものではない。）。
イ物価指数は、ある基準となる時点における物価を１００として（この基準時は、指数を１００とする基準時という意味では「指数基準時」と呼ばれ、価格比の計算において分母に用いられる基準時という意味では「価格基準時」と呼ばれる〔甲Ａ３９〕。以下では、これらが一致する場合には、特に断らない限り単に「基準時」という。）、その時々の物価を比較計算した数値である（以下、このように計算して得られた指数を「価格指数」ということがある。また、物価の比較の対象となる時点を「比較時」という。）。ＩＬＯが作成した「消費者物価指数マニュアル―理論と実践―」（以下「ＣＰＩマニュアル」という。甲Ａ４７、乙Ａ６７）は、このうち、比較される時点間（基準時から比較時まで）において、一般に「買い物かご」と呼ばれる消費構造（物価を測定する財及びサービスの種類及びその数量）において、ある一定量の財又はサービスを購入するために要する費用の割合の変化を表す指数を「ロウ指数」と定義し、このロウ指数は非常に普及した一般的な物価指数の種類の一つであるとしている。なお、本判決では、消費者物価指数により物価を測定する対象となる品目（ロウ指数においては、「買い物かご」に入れる財又はサービスの品目）を「指数品目」と呼んでいるところ、以下では、「買い物かご」を固定する時点を「ウエイト参照時」といい、ウエイト参照時における指数品目の取引数量を「取引数量」といい、取引数量に基準時の指数品目の価格指数を乗じたもの（後記式における②）、あるいは、家計の消費支出全体に占める各品目の消費支出の割合（後記式における〔②／③〕）を「ウエイト」という。ロウ指数は、①個々の指数品目ごとの基準時から比較時までの価格比に、「②『当該指数品目の取引数量と当該品目の基準時の価格との積（当該指数品目に係るウエイト）』が③『各指数品目の取引数量に当該品目の基準時の価格指数を乗じたものの総和（ウエイトの総和）』に占める割合」を乗じたものの総和（Σ（①×②／③））としても算出することができる（このようにウエイトを用いて計算するのは、当該品目の指数の変化率が大きくても、当該品目の取引数量の大小により物価の変動に与える影響は異なるためである。）。ＣＰＩマニュアルは、消費者物価指数において用いられるウエイト参照時については、基準時と比較時の間の一つを含むいつの時点でもよいとしている。（甲Ａ４７）ウ物価指数を算出するための算式としては複数のものが知られているところ、このうち、ウエイト参照時（「買い物かご」を固定する時点）を基準時とする方式をラスパイレス式といい、同方式により算出される指数をラスパイレス指数という。他方、ウエイト参照時を比較時とする方式をパーシェ式といい、同方式により算出される指数をパーシェ指数という。上記のとおり、消費者物価指数は、消費構造（ウエイトの基礎となる指数品目及び取引数量）を一定の時点（ウエイト参照時）で固定するものであるが、消費者は、物価が下落した指数品目の消費量を増加させ、物価が上昇した指数品目の消費支出を減少させる傾向にあると考えられることから、一般に、基準時から比較時までの期間が長くなるにつれ、ラスパイレス指数はパーシェ指数よりも大きくなることが知られている。
エ総務省ＣＰＩの概要（乙Ａ２７、２８）
総務省統計局は、原則として毎月２６日に全国の前月分の消費者物価指数（総務省ＣＰＩ）等の速報値を公表するとともに、１２月分を公表する際には併せて年平均指数等も公表しているところ、その概要は次のとおりである。
指数算式
総務省ＣＰＩにおける指数算式として、基準時をウエイト参照時とするラスパイレス式を用いている。
基準時
総務省ＣＰＩにおいては、基準時（ウエイト参照時）を５年ごとに改定しており、具体的には、西暦年の末尾が０と５の年を基準時（基準年）として改定している（以下、例えば平成２２年〔２０１０年〕を基準年とする総務省ＣＰＩを「平成２２年基準総務省ＣＰＩ」といい、他の基準年によるものについても同様に表記する。）。
指数品目
指数品目は、世帯が購入する多種多様な財及びサービス全体の物価変動を代表できるように、家計の消費支出の中で重要度が高いこと、価格変動の代表性があること、継続調査が可能であることなどの観点から選ばれる。


また、消費構造は新たな財又はサービスの出現や嗜好の変化などによって変化するため、上記の基準時の改定と併せて指数品目についても見直される（以下「品目改定」という。）ところ、平成２２年に行われた品目改定（平成２２年品目改定）においては、２８品目を追加するとともに、２２品目を廃止し、これにより、平成２２年指数に用いる指数品目数は５８８品目となった（以下、平成２２年を基準時とするロウ指数を「平成２２年基準指数」、同年に係る指数品目を「平成２２年指数品目」といい、他の年についても同様に表記する。）。
ウエイト
総務省ＣＰＩを算出するに当たって用いられる指数品目別のウエイトは、ウエイト参照時（基準時）における総消費支出額を１万として、各品目の支出額を比例換算した値（１万分比）により表示する。このウエイトは、主に家計調査によって得られたウエイト参照時（基準時）となる年の平均１か月の１世帯当たりの品目別消費支出額を用いて作成され、上記、の基準時及び指数品目の改定の際に併せて改定される（これらの基準時、指数品目及びウエイトの改定を併せて以下「基準時等の改定」ということがある。）。
なお、上記家計調査は、統計法に基づく基幹統計調査の一つであり、国民生活における家計収支の実態を把握するために総務省統計局が毎月実施している統計調査であり、具体的には、調査世帯が全国の世帯を代表するように、層化三段抽出法により全国で約９０００世帯を無作為に抽出し、このように抽出された調査世帯に調査員が直接調査票を交付し、これを回収する方法により実施しているものである（乙Ａ８３、８４）。
価格
指数品目の価格には、原則として、統計法に基づく基幹統計調査である小売物価統計調査によって得られた市町村別、品目別の小売価格を用いる。ただし、「パソコン（デスクトップ型）」、「パソコン（ノート型）」及び「カメラ」の３品目については、ＰＯＰ情報による全国の主要な家電量販店で販売された全製品の販売価格を用いる。
品質調整
小売物価統計調査では、調査品目ごとに調査する商品の銘柄を指定し、同じ品質の財及びサービスを毎月継続して調査しているものの、現実には、商品の製造中止や出回りの変化などに伴う銘柄の改正、あるいは調査地区の変更などが行われるため、このような場合には、当月価格と前月価格との間に生ずる価格差の中には、品質の変化など物価変動以外の要因による価格差が含まれることがある。したがって、消費者物価指数の算出に当たっては、このような物価変動以外の要因による価格差を除去して比較時価格を算出する必要がある（このような価格差を除去する算出手法を「品質調整」という。）。品質調整には複数の方法があり、比較時価格の算出に当たっては、新・旧の財又はサービスの品質差の有無、品質差の態様、市場の価格形成の状況などをよく吟味して、各々の品目に最も適した品質調整の方法を選択すべきものとされている。平成２２年指数品目のうち、「パソコン（デスクトップ型）」、「パソコン（ノート型）」及び「カメラ」の３品目については、技術革新が著しく、市場の製品サイクルが極めて短いため、従来の価格収集方法では同質の製品を継続的に調査することが困難であることから、上記の方法により得られた販売価格のほか、販売台数、各機種の特性などを用いて、ヘドニック法により品質調整を行って品目別価格指数を算出している。具体的には、上記３品目のそれぞれについて、各機種の平均販売価格を被説明変数とし、ハードディスクの容量や実装メモリ容量、光学ズームの倍率など各機種の特性及び販売時点などを説明変数とする片対数型の回帰モデルを設定し、全国で当月と前月に販売された全機種について、同回帰モデルにより各機種の総販売台数をウエイトとして回帰計算を行って各月の価格推計式を求め、この価格推計式から、前月を基準とする連環指数（ある時点についてその直前の時点を基準とする指数をいう。）を算出し、これを前月の指数（基準時の指数〔＝１００〕に前月までの連環指数を順次乗じた指数）に乗じて当月の連鎖指数を算出するものである。
指数の算出
指数の計算は、最初に、比較時価格を基準時価格で除して算出した品目別価格指数を各品目のウエイトで加重平均して最下位類の指数を算出し、次に各最下位類の指数を当該類ウエイトで加重平均して上位類の指数を算出し、同様にして小分類指数、中分類指数、１０大費目指数、総合指数の順に積み上げる。全国の指数は、最初に、各調査市町村の品目別価格指数を各調査市町村の品目別ウエイトで加重平均して全国の品目別価格指数を算出し、次に、全国のウエイトを用いて、上記の方法により順次上位類を計算して総合指数を算出する。なお、指数品目の上記分類は、後記のとおりである。
指数の作成系列
平成２２年基準総務省ＣＰＩにおいては、基本分類指数、財・サービス分類指数、世帯属性別指数、品目特性別指数の各指数が作成されている（本判決では、平成２２年基準総務省ＣＰＩにおけるこのような指数の作成系列を「平成２２年基準系列」と呼んでいるところ、他の基準年によるものについても以下同様に表記する。）。
これらのうち、基本分類指数は、全体の物価の動きを総合した「総合指数」と、その内訳を消費の目的により費目別に分類した指数から成り、後者は、１０大費目、中分類及び小分類という各段階別分類   （以下「類」という。）の指数と、品目別指数から成る。なお、１０大費目とは、指数品目を①食料、②住居、③光熱・水道、④家具・家事用品、⑤被服及び履物、⑥保健医療、⑦交通・通信、⑧教育、⑨教養娯楽、⑩諸雑費の１０費目に分類したものであり、これらの１０大費目が、さらに中分類、小分類に順次細分類されている。
欠測値の処理
特定の指数品目について、比較時価格がやむを得ず「欠」となった場合は、その品目の指数（比較時価格が「欠」となっているので計算できない。）及びウエイトは除外して計算する。比較時価格が「欠」となった品目の価格変動は、品目から類への合算段階では、結果として類内の他の品目より求められた類指数によって代替されることとなる。なお、下位類から上位類への計算では、各類のウエイトが変動しないように、「欠」となった品目のウエイトも含めた類ウエイトを用いる。
指数の接続


総務省ＣＰＩは、上記からまでのとおり５年ごとに基準時等の改定がされるところ、消費者物価指数は時間の経過による物価の動きを見るものであるため、改定前にさかのぼって指数を比較することが可能となるよう、基準時等の改定に併せて同改定前の指数を同改定後の指数に換算し、接続している（以下「指数の接続」という。）。指数の接続は、地域並びに総合、類及び品目ごとに、各基準年を１００とする指数を当該基準系列の下における次の基準年に当たる年の平均指数で除した上で１００を乗ずることにより行われ、例えば、平成１７年基準指数を平成２２年基準系列に接続する際には、当該指数を平成１７年基準系列の下における平成２２年の平均指数で除し、これに１００（平成２２年基準系列の下における平成２２年の平均指数）を乗ずることにより平成２２年基準系列に換算した指数が算出されることになり、平成１７年よりも前を基準年とする作成系列における指数についても、同様の方法を順次繰り返すことにより、直近の基準年における指数の作成系列に接続することができる。
総務省ＣＰＩの推移（乙Ａ２９）
総務省ＣＰＩ（全国・総合）の平成１７年から平成２３年までの指数の推移について、平成２２年を１００として計算すると、次のとおりとなる（ただし、平成１７年から平成２１年までの指数については、平成１７年が基準年となることから、上記の方法により指数の接続を行っている。）。
平成１７年：１００．４
平成１８年：１００．７
平成１９年：１００．７
平成２０年：１０２．１
平成２１年：１００．７
平成２２年：１００．０
平成２３年：９９．７
以上の数値によれば、総務省ＣＰＩにおける平成２０年から平成２３年までの物価の変化率は、－２．３５％となる。
⒀デフレ調整に用いた生活扶助相当ＣＰＩの下落率の算出過程ア前記⑽ウのとおり、デフレ調整は、平成２０年生活扶助相当ＣＰＩと平成２３年生活扶助相当ＣＰＩとの変化率（－４．７８％〔本件下落率〕）を基礎とするものであるところ、本件下落率の算出過程は次のとおりである。
イ生活扶助相当ＣＰＩについて（前提事実⑸ウ、乙Ａ３０、弁論の全趣旨）
生活扶助相当ＣＰＩは、生活扶助に相当する消費品目の物価の動向を勘案するために、同品目を対象とする消費者物価指数として、厚生労働省が独自に考案した指数であり、具体的には、総務省ＣＰＩの算出の基礎となっている指数品目から、①生活扶助以外の扶助で賄われる品目（家賃、教育費、医療費など。除外品目①）及び②原則として保有が認められておらず又は免除されるため保護受給世帯において支出することが想定されていない品目（自動車関連費、ＮＨＫ受信料など。除外品目②）を除いた品目（生活扶助相当品目）について、総務省ＣＰＩの算出に当たり用いられている品目別価格指数とウエイトを用いて指数化したものである。そして、平成２０年及び平成２３年生活扶助相当ＣＰＩを算出する際には、そのいずれについても、次のとおり、平成２２年がウエイト参照時とされた。
ウ平成２０年及び平成２３年生活扶助相当ＣＰＩの算出過程（乙Ａ２９、３０、弁論の全趣旨）


平成２０年生活扶助相当ＣＰＩを算出するに当たっては、平成２２年指数品目のうち平成２０年においても総務省ＣＰＩの算出に当たって指数品目とされていた品目（平成２０年総務省ＣＰＩは平成１７年を基準年とするため、平成１７年指数品目）から、除外品目を除いた４８５品目が、生活扶助相当ＣＰＩの算出の基礎となる指数品目とされた（以下「調整①後生活扶助相当品目」という。）。その上で、平成２２年をウエイト参照時として、調整①後生活扶助相当品目の品目ごとの、平成２２年の価格を１００とした場合の平成２０年時点の価格指数に、当該品目のウエイト（平成２２年基準系列のウエイト〔以下「平成２２年ウエイト」という。）を乗じ、その合計を平成２２年ウエイトの総和で除することにより、平成２０年生活扶助相当ＣＰＩが算出された。なお、前記⑿エのとおり、総務省ＣＰＩにおいては、全指数品目のウエイトの総和は１万となるところ、調整①後生活扶助相当品目によって算出される平成２２年ウエイト（ウエイト参照時である平成２２年の価格〔指数〕に取引数量を乗じたもの）の総和は６１８９となる。そして、調整①後生活扶助相品目に係る品目ごとの平成２２年の価格を１００とした場合の平成２０年時点の価格指数に当該品目の平成２２年ウエイトを乗じたものの総和は６４万６６２７．９となることから、これを上記ウエイトの総和（６１８９）で除することにより、平成２０年生活扶助相当ＣＰＩは１０４．５（小数点２桁以下四捨五入）と算出された。平成２３年生活扶助相当ＣＰＩの算出過程も、上記とほぼ同様であるが、その指数品目については、平成２２年指数品目から除外品目を除いた５１７品目とされた（以下「調整②後生活扶助相当品目」といい、調整①後生活扶助相当品目と併せて「各調整後生活扶助相当品目」という。）。その上で、平成２２年をウエイト参照時として、調整②後生活扶助相当品目の品目ごとの平成２２年の価格を１００とした場合の平成２３年時点の価格指数に当該品目の平成２２年ウエイトを乗じ、その合計を平成２２年ウエイトの総和で除することにより、平成２３年生活扶助相当ＣＰＩが算出された。具体的には、調整②後生活扶助相当品目によって算出される平成２２年ウエイトの総和は６３９３であるところ、調整②後生活扶助相当品目の品目ごとの平成２２年の価格を１００とした場合の平成２３年時点の価格指数に当該品目の平成２２年ウエイトを乗じたものの総和は６３万５９７３．１となることから、これを上記ウエイトの総和（６３９３）で除することにより、平成２３年生活扶助相当ＣＰＩが９９．５（小数点２桁以下四捨五入）と算出された。なお、各調整後生活扶助相当品目がそれぞれ異なる数値（４８５品目と５１７品目）となっているのは、前者（調整①後生活扶助相当品目）の算出に当たって、除外品目のほか、平成２２年指数品目に含まれていない品目も除外されるなどしたためである。すなわち、総務省ＣＰＩの基準時等の改定時（前基準年である平成１７年から平成２２年に改定されるとき）に指数品目の廃止と追加がされているところ（認定事実⑿エ）、このとき廃止された指数品目については、平成２２年を指数基準時とする平成２０年の物価指数を算定することができないことから、調整①後生活扶助相当品目から除外されるとともに、このときに新たに追加された品目（除外品目を除く。）は、調整②後生活扶助相当品目にのみ含まれることとなるため、調整②後生活扶助相当品目は、調整①後生活扶助相当品目よりも３２品目（本件欠測３２品目）多くなっているものである。
エ生活扶助相当ＣＰＩの変化率（本件下落率）
平成２０年から平成２３年までの生活扶助相当ＣＰＩの変化率（本件下落率）は、比較時である平成２３年生活扶助相当ＣＰＩの値（９９．５。上記ウ）から起点となる平成２０年生活扶助相当ＣＰＩの値（１０４．５。上記ウ）を減じ、これを平成２０年生活扶助相当ＣＰＩの値（１０４．５）で除することにより、－０．０４７８（－４．７８％）と算出された。
⒁テレビ等の価格の下落に係る寄与度
ア生活扶助相当品目について基準時である平成２２年の価格指数を１００とした場合における平成２０年と平成２３年の価格指数を対比すると、教養娯楽用耐久財、特に、テレビ、ビデオレコーダー、パソコン（デスクトップ型〔以下「パソコン１」という。〕）、パソコン（ノート型〔以下「パソコン２」という。〕）及びカメラ（これらの５品目を併せて、以下「テレビ等」という。）において価格指数の顕著な下落が見られる（乙Ａ３０）。
イ一般に、ウエイトを加味した各指数品目の価格の変動が、物価全体の変動に対してどの程度影響しているかを示す指標として、寄与度（ある指数品目〔Ａ〕について、他の指数品目の価格は変動せず、当該指数品目の価格のみが変動したと仮定した場合における総合指数の変化率を表す指標）が用いられているところ、この寄与度は、次の算式により求めることができる（乙Ａ２７）。
指数品目Ａの寄与度＝（当期のＡの指数－前期のＡの指数）×Ａのウ
エイト÷総合ウエイト÷前期の総合指数×１
００
＝（〔当期のＡの指数×Ａのウエイト〕－〔前
期のＡの指数×Ａのウエイト〕）÷総合ウエ
イト÷前期の総合指数×１００
なお、複数の指数品目の寄与度の合計は、指数品目ごとに上記の計算をした上で合算するほか、当該計算式を変形して、次の算式（以下「算式㋐」という。）により求めることもできる。
指数品目Ａ１、Ａ２、…Ａｎの寄与度の合計＝（①－②）÷総合ウエイ
ト÷前期の総合指数×１００


ただし、①＝（当期のＡ１の指数×Ａ１のウエイト＋当期のＡ２の指数×Ａ２のウエイト…＋当期のＡｎの指数×Ａ   ｎのウエイト）、②＝（前期のＡ１の指数×Ａ１のウエイト＋前期のＡ２の指数×Ａ２のウエイト…＋前期のＡｎの指数×Ａｎのウエイト）
ウ本件対象期間の物価の変動に対するテレビ等の寄与度について、算式㋐を用いて計算すると、次のとおりとなる。
算式㋐の①（各品目につき、当期〔平成２３年〕の価格指数に当該品目のウエイトを乗じたものの合計）については、テレビ（６７０２．７）、ビデオレコーダー（７８０）、パソコン１（６０１）、パソコン２（１５２０）、カメラ（５０４）を合計した１万０１０７．７となる（乙Ａ３０）。
算式㋐の②（各品目につき、前期〔平成２０年〕の価格指数に当該品目のウエイトを乗じたものの合計）については、テレビ（１９９６２．６）、ビデオレコーダー（２４９０．８）、パソコン１（２３７２）、パソコン２（５６３２）、カメラ（１５７２．９）を合計した３万２０３０．３となる（乙Ａ３０）。
したがって、算式㋐の（①－②）は、－２万１９２２．６となる。これを、算式㋐に従い、総合ウエイト及び前期（平成２０年）の総合指数である１０４．５（上記⒀ウ）で順次除した上で１００を乗ずることとし、上記総合ウエイトについては調整②後生活扶助相当品目のウエイト総数（６３９３）を用いる（すなわち、本件欠測３２品目について物価の変動がないものとして扱う。）こととすると、本件対象期間の物価の変動に対するテレビ等の寄与度は、－３．２８となる。２争点①－１（本件改定の適法性）についての検討
⑴判断の枠組み
ア憲法２５条は、１項において「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。」と規定して、いわゆる福祉国家の理念に基づき、すべての国民が健康で文化的な最低限度の生活を営み得るよう国政を運営すべきことを国の責務として宣言するとともに、２項において「国は、すべての生活部面について、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上及び増進に努めなければならない。」と規定して、同条１項と同様、福祉国家の理念に基づき、社会立法及び社会的施設の創造拡充に努力すべきことを国の責務として宣言し、このような社会立法及び社会施設の創造拡充により個々の国民の具体的・現実的な生活権が設定充実されてゆくものとしているものと解される（朝日訴訟最高裁判決、最高裁昭和５１年（行ツ）第３０号同５７年７月７日大法廷判決・民集３６巻７号１２３５頁〔以下「堀木訴訟最高裁判決」という。〕参照）。
イ生活保護法は、上記アの憲法２５条に規定する理念に基づき、国が、生活に困窮するすべての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必要な保護を行い、その最低限度の生活を保障するとともに、その自立を助長することを目的とするものであるところ（同法１条）、同法３条は、同法により保障される最低限度の生活は、健康で文化的な生活水準を維持することができるものでなければならないものとしている。そして、厚生労働大臣の定める保護基準は、要保護者の年齢別、性別、世帯構成別、所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであって、かつ、これを超えないものでなければならないとされており（同法８条２項）、同法は、これらの規定を通じて、上記アの憲法２５条が規定するところを具体化し、その趣旨の実現を図っているものということができる。
もっとも、これら生活保護法の規定にいう最低限度の生活は、抽象的かつ相対的な概念であって、その具体的な内容は、その時々における経済的・社会的条件、一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであり、これを保護基準において具体化するに当たっては、後記⑵のとおり、高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とするものである。したがって、保護基準中の生活扶助基準（基準生活費）に係る部分を改定するに際し、①改定前の生活扶助基準が衣食その他日常生活について最低限度の生活におけるそれらの需要を満たすに足りる程度（以下「最低限度の生活の需要を満たすに足りる程度」という。）を超えるものとなっていたか否か及び②改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるか否かを判断するに当たっては、厚生労働大臣に上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権が認められるものというべきである。
ウまた、生活扶助は、衣食その他日常生活の需要に応じてされるものであり（生活保護法１２条１号参照）、取り分け、そのうち基準生活費に係るものは、飲食物費や被服費、光熱水費や家具什器費等、日常生活において不可欠な支出に係る需要を満たすためのものであり（関係法令等⑶ウ、前提事実⑶）、生活に困窮する者が日常生活を営むための基礎となるものであるから、このような生活扶助基準を引き下げる旨の保護基準の改定は、当該改定前の生活扶助基準が最低限度の生活の需要を満たすに足りる程度を超えるものとなっているか否か（上記イ①）にかかわらず、現にその保護を受けて日常生活を営んできた被保護者に関しては、保護基準によって具体化されていた日常生活に係る期待的利益の喪失を来す側面があることも否定し得ないところである。そうすると、改定前の生活扶助基準が上記の程度を超えるものとなっている場合であっても、その超える程度や国の財政事情といった見地に基づく生活扶助基準の引下げの必要性を踏まえつつ、被保護者のこのような期待的利益についても可及的に配慮するため、その引下げの具体的な方法等について、激変緩和措置の要否などを含め、上記のような専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権を有しているものというべきである。


エそして、上記イ①及び②の判断の前提となる最低限度の生活の需要に係る評価や、上記ウの被保護者の期待的利益についての可及的な配慮は、上記イ及びウのような専門技術的な考察に基づいた政策的判断であって、生活扶助基準の改定に当たっては、本件改定以前においては各種の統計や専門家の作成した資料等に基づく専門技術的な検討を経てきている経緯にも鑑みると、生活扶助基準の引下げを内容とする保護基準の改定は、①当該改定の時点において、改定前の生活扶助基準が最低限度の生活の需要を満たすに足りる程度を超えるものとなっており、改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるとした厚生労働大臣の判断に、最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続における過誤、欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合、あるいは、②生活扶助基準の引下げに際し激変緩和措置を採るか否かについての方針及びこれを採る場合において現に選択した措置が相当であるとした同大臣の判断に、被保護者の期待的利益や生活への影響等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められる場合には、生活保護法３条、８条２項の規定に違反し、同条１項による委任の範囲を逸脱するものとして違法となるものというべきであって、裁判所が、当該改定が上記①又は②の場合に当たるか否かを判断するに当たっては、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等（以下「客観的な数値との合理的関連性等」ということがある。）の観点から審理判断するのが相当というべきである。
（以上につき、老齢加算各最高裁判決参照）
⑵生活扶助基準の改定における専門家の関与についてア上記⑴イにおいて説示したとおり、生活扶助基準の改定に係る判断について、厚生労働大臣には、専門技術的かつ政策的な見地からの裁量権がある。
もっとも、生活保護法は、上記⑴アのようなすべての国民が健康で文化的な最低限度の生活を営み得るようにするとの憲法２５条の理念に基づき、これを具体化しその趣旨の実現を図るものとして同法３条及び８条の規定を定め、同条１項において、その内容を厚生労働大臣が定める保護基準に委ねるとともに、同条２項において、保護基準は要保護者の年齢別、性別、世帯構成別、所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであって、かつ、これを超えないものでなければならないと規定しているものである。これらに照らせば、厚生労働大臣が同条１項の委任に基づき上記裁量権を行使するに当たっては、要保護者の年齢、世帯構成や所在地域等に応じた需要の程度や相違、さらにはそれらの需要に関する経済的、社会的条件や一般国民生活の状況等について、専門的な知見を踏まえた高度の専門技術的な考察がまず行われ、かかる考察に基づき、財政政策や社会政策を含む政策的見地からの判断が行われることが、憲法２５条の理念を具体化する生活保護法の趣旨により要請されているものと解するのが相当である（上記⑴イにおいて引用する老齢加算各最高裁判決において、同法３条及び８条２項にいう「最低限度の生活」を保護基準において具体化するに当たっては「高度の専門技術的な考察とそれに基づいた政策的判断を必要とする」と説示しているのも、以上に述べたところと同様の趣旨によるものと解される。）。
したがって、上記⑴エに説示したとおり、生活扶助基準の引下げを内容とする保護基準の改定に関し、当該改定前の生活扶助基準が最低限度の生活における需要を満たすに足りる程度を超えるものとなっており、当該改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるとした厚生労働大臣の判断（以下「改定前の需要超過及び改定後の水準維持に係る判断」ということがある。）について、その過程又は手続に過誤、欠落が認められる場合には、当該改定に係る政策的判断の基礎となる高度の専門技術的な考察（ないし同考察に基づく事実の認定）に誤りがあることとなり、当該改定に関する同大臣の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があると認められることとなる。イ以上を前提として、生活扶助基準の改定における改定前の需要超過及び改定後の水準維持に係る厚生労働大臣の判断に関し、専門家の関与がどのように位置付けられるべきかについて検討する。
この点、生活保護法は、生活扶助基準の改定に関する専門技術的見地からの検討やそのための専門的知見の収集について、専門家により構成される審議会への諮問をすべきか否かなど、具体的な手続については何ら規定しておらず、厚生労働大臣が生活扶助基準を改定するに当たり審議会への諮問等を経なかったからといって、直ちにその判断の過程又は手続に過誤、欠落があることにはならず、また、審議会への諮問等を経た場合であっても、同大臣がその意見に拘束されるものと解することはできない。
しかしながら、他方、上記アに説示したところに照らせば、生活扶助基準の改定に関する改定前の需要超過及び改定後の水準維持に係る厚生労働大臣の判断は、高度の専門技術的な考察に基づくものでなければならないのであるから、上記⑴エに説示したとおり、その判断の過程及び手続における過誤、欠落の有無を判断するに当たっては、客観的な数値との合理的関連性等の観点から審理判断するのが相当である。そうであれば、厚生労働大臣の上記判断に当たり、いかなる専門家がどのような形で関与したか、あるいは関与しなかったか、また、専門的知見の収集がどのように行われたかは、上記の審理判断において重要な意味を帯びるものといわざるを得ない。そして、後記ウのような生活保護法の制定時の議論や、同法の制定後における生活扶助基準の改定に関する経緯等に照らすと、専門家により構成される審議会等における検討の有無及び内容は特に重要性が高いということができる。
ウ生活扶助基準への専門家の関与に関する経緯等
前記認定のとおり、旧法においては、同法が保障する生活の程度については規定されていなかったところ、政府は、社会保障制度審議会による生活保護制度の改善強化に関する勧告を受け、憲法２５条１項の規定と同様の「健康で文化的な生活水準を維持することができる」生活を最低限度の生活として保障する旨を明記した法案を国会に提出し、昭和２５年５月４日に生活保護法が制定されたのであるが、その法案審議の過程においては、政府から、同法案における「最低限度の生活」の基準については、社会保障制度審議会においても検討しており、その検討結果を基礎として適切な措置を講ずるのが妥当である旨の説明がされていた（認定事実⑴）。このような経緯からは、生活保護法の立法時において、厚生大臣による保護基準の設定については、専門家により構成される社会保障制度審議会による検討ないしその専門的知見を踏まえて行うことが想定されていたことがうかがわれる。


また、昭和２６年に制定された社会福祉事業法（同年６月１日施行）は、厚生省に、厚生大臣の諮問機関として、社会福祉事業の全分野における共通的基本事項その他重要な事項を調査審議するための中央社会福祉審議会を設置するとした上で（同法６条１項、３項）、同審議会に、生活保護法の施行に関する事項を調査審議するため、生活保護専門分科会を置くとしたものであり（同法１０条１項。関係法令等⑷ウ）、生活保護法は、このような社会福祉事業法の規定と相まって、保護基準の改定に係る専門技術的見地からの検討については、中央社会福祉審議会の下に置かれた生活保護専門分科会を始めとする専門家による審議検討やこれに基づく専門的知見を踏まえて行うことを想定していたものと解される。
実際にも、前記認定のとおり、生活保護専門分科会は、生活保護水準の改善について検討を行い、その結果を昭和３９年中間報告として取りまとめ、厚生大臣は、これを踏まえて、昭和４０年４月以降の生活扶助基準の改定方式として格差縮小方式を採用することとし（認定事実⑵ウ、エ）、その後、中央社会福祉審議会は、生活保護専門分科会における検討を踏まえ、昭和５８年１２月に生活扶助基準の在り方等に関する昭和５８年意見具申を取りまとめ、同大臣は、これを踏まえて、昭和５９年４月以降、生活扶助基準の改定方式として水準均衡方式を採用することとしたものであって（認定事実⑶イ、エ）、生活扶助基準の改定方式の決定ないしその基本的な枠組みの設定については、生活保護専門分科会における専門家による検討やその知見の提供を経て行われていたものということができる。
なお、平成１３年の中央省庁再編に際し、審議会等についても統廃合が行われ、社会福祉事業法に基づき厚生省に設置されていた中央社会福祉審議会は、厚生労働省設置法に基づき厚生労働省に設置される社会保障審議会に統合されることとなり（関係法令等⑷ウ）、社会福祉事業法の規定中、中央社会福祉審議会及び生活保護専門分科会に関する規定は削除され、厚生労働省設置法及び同法の委任を受けて制定された社会保障審議会令には、社会保障審議会に生活保護の施行に関する事項を調査審議するための特別の分科会等を設ける旨の規定は置かれなかった。もっとも、社会保障審議会令は、５条において、社会保障審議会に六つの分科会を置くものとした上で、６条１項において、同審議会及び分科会は部会を置くことができる旨を規定しており、厚生労働省設置法や社会保障審議会令がこれらの法令中に設置すべき部会を網羅的に規定していないのも、社会保障審議会又はその分科会の判断によりその時々の社会保障に関する重要事項に応じて柔軟に部会を設置・廃止することができるようにするためであると解され、このような経緯からは、中央社会福祉審議会の社会保障審議会への統合が、上記のような統合前における保護基準の改定への専門家の関与の在り方について変更する趣旨までを含むものと解することはできない。
そして、上記統合後における保護基準の改定等の経緯を見ても、生活保護制度の見直しの必要が各方面から求められていた平成１５年７月、社会保障審議会福祉部会の下に、保護基準の在り方を始めとする生活保護制度全般について検討することを目的として、「生活保護制度の在り方に関する専門委員会」（専門委員会）が設置され、専門委員会における検証の結果を取りまとめた平成１６年報告書において、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が図られているか否かについて定期的に検証を行う必要があると指摘されたことなどを踏まえ、平成１９年１０月には厚生労働省社会・援護局長の下に置かれた「生活扶助基準に関する検討会」（検討会）における検証（平成１９年検証）が実施され、さらに、平成２３年２月には、社会保障審議会令６条１項、審議会規則２条の規定に基づき、社会保障審議会の下に置かれる常設の部会として、平成１９年検証に引き続き上記の均衡の有無に関する学識経験者による専門的かつ客観的な検証を定期的に行うための生活保護基準部会（基準部会）が設置されたものである（認定事実⑷、⑸ア、⑺イ）。エ上記ウで見たところによれば、生活保護法については、その制定時から、同法３条及び８条２項の「最低限度の生活」に係る保護基準における具体化が社会保障制度審議会での検討を通じて行われることが想定されていたところ、同法の制定後、中央社会福祉審議会の下に置かれた生活保護専門分科会の検討を通じて生活扶助基準の改定方式の決定ないしその基本的な枠組みの設定が行われてきたものであり、また、このようにして昭和５９年から採用された水準均衡方式の運用については、社会保障審議会福祉部会の下に置かれた専門委員会の指摘に基づき、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が図られているか否かについて定期的に検証を行うこととされ、かかる定期的な検証の実施は、平成１９年に厚生労働省社会・援護局長の下に置かれた検討会において行われたほか、平成２３年以降は社会保障審議会の下に常設の部会として設置された基準部会において行うこととされていたものである。
このような経緯を踏まえると、基準部会の設置以降における生活扶助基準の改定（ただし、水準均衡方式の下で年度ごとに行われる政府経済見通しにおける個人消費〔民間最終消費支出〕の伸びに準拠した翌年度の基準の改定や、消費税率の変更に伴う改定など、改定に当たって特別の検討を要しないものを除く。）について、改定前の需要超過及び改定後の水準維持に係る厚生労働大臣の判断の過程又は手続に過誤、欠落があるか否かを判断するに当たっては、当該改定が基準部会（又はこれに代わる専門家によって構成される他の会議体）による審議検討を経て行われたものである場合には、そこでいかなる審議検討（その検討の基礎となる統計等の資料の収集・分析を含む。）が行われたのかを踏まえ、その検証手法等の合理性に関し、客観的な数値との合理的関連性等の観点から審理判断するのが相当である。他方、当該改定が基準部会等による審議検討を経ないで行われたものである場合には、当該改定が専門的知見に基づく高度の専門技術的な考察を経て合理的に行われたものであることについて、被告側で十分な説明をすることを要し、その説明の内容に基づき、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無が審理判断されるべきである。
なお、老齢加算各最高裁判決は、厚生労働大臣による老齢加算を廃止する旨の生活扶助基準の改定が、専門委員会における審議検討の結果に基づく平成１５年中間取りまとめにおける同委員会の意見を踏まえた検討を経てされたものであること前提として判示するものであるから、上記において説示したところはこれらの最高裁判決に反するものではない。生活扶助基準の改定が社会保障審議会やその下に置かれる部会又は委員会その他の専門家によって構成される会議体による審議検討を通じて行われた場合と、そうでない場合とでは、厚生労働大臣が高度な専門技術的な考察として行った判断に関してその過程又は手続に過誤、欠落があったか否かについての審理判断の具体的な在り方にも、おのずと異なる面が生ずるものというべきである。


⑶判断枠組みに関するその余の主張（制度後退禁止原則）についてア原告らは、生存権に関する特定の施策がいったん実現した後に、これを事後的に廃止したり削減したりすることは、憲法２５条に反し許されない旨主張する（制度後退禁止原則）。
しかしながら、憲法２５条１項及び２項の趣旨は上記⑴アにおいて説示したとおりであり、同条１項は、個々の国民に国に対する関係において具体的な権利を付与するものではなく、「最低限度の生活」に係る具体的な権利は、憲法の規定の趣旨を実現するために制定された生活保護法によってはじめて与えられ、その権利の内容も、このような立法によってはじめて具体化されることとなるものである。しかるところ、上記のとおり、同条１項にいう「健康で文化的な最低限度の生活」は、極めて抽象的・相対的な概念であって、その具体的な内容は、その時々における文化の発達の程度、経済的・社会的条件、一般的な国民生活の状況等との相関関係において判断決定されるべきものであるとともに、同条の規定の趣旨を現実の立法として具体化するに当たっては、国の財政事情を無視することができないものであるから、憲法２５条１項及び２項も、いったん立法により上記最低限度の生活に係る権利が具体化された場合であっても、上記の諸事情やこれに対する評価の変更に伴い、当該具体的な権利の内容が権利者に不利益に変更される場合があることも、当然に予定しているものというべきあり、同条がいわゆる制度後退禁止原則を定めたものと解することはできない。
また、生活保護法も、上記のような憲法２５条１項にいう「健康で文化的な最低限度の生活」の理解を前提とした上で、同法８条２項において、保護基準は、要保護者の年齢別、性別、世帯構成別、所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすのに十分なものを超えないものでなければならないとしており、保護基準が上記の諸要素を考慮した最低限度の生活を超えるに至った場合には、これが引き下げられる場合があることを許容しているものというべきであって、同法が原告らの主張する制度後退禁止原則を定めたものと解することはできない。
イまた、原告らは、社会権規約は、９条、１１条において締約国がすべての者について社会保障の権利を認めることを定めているところ、同規約２条１項の規定から、同規約の締約国の採った措置によって権利の実現がそれ以前よりも後退してはならないという権利後退禁止原則が導かれる旨を主張する。
そこで検討すると、社会権規約は、９条において、締約国は、社会保険その他の社会保障についてのすべての者の権利を認める旨規定し、１１条１項において、①締約国は、自己及びその家族のための相当な食糧、衣類及び住居を内容とする相当な生活水準についての並びに生活条件の不断の改善についてのすべての者の権利を認める、②締約国は、この権利の実現を確保するために適当な措置をとり、このためには、自由な合意に基づく国際協力が極めて重要であることを認める旨を規定しているが、他方、２条１項において、各締約国は、立法措置その他のすべての適当な方法により同規約において認められる権利の完全な実現を漸進的に達成するため、自国における利用可能な手段を最大限に用いることにより、個々に又は国際的な援助及び協力、特に、経済上及び技術上の援助及び協力を通じて、行動をとることを約束する旨を規定している。以上のような社会権規約における各規定の内容に照らせば、同規約２条１項は、同規約１１条１項を始めとする各規定が定める権利が各締結国の社会政策による保護に値するものであることを確認し、各締結国がその実現に向けて積極的に社会政策を推進すべき政治的責任を負うことを宣明するものであると解するのが相当であり、同規約２条１項が、原告らが主張するような権利後退禁止原則を定めたものと解することはできない。
以上によれば、社会権規約が原告らのいう権利後退禁止原則を定めていると解することはできないから、同規約が保護基準の設定及び改定に係る厚生労働大臣の裁量を制約するものであるということはできず、したがって、この点に関する原告らの主張も採用することができない。
⑷判断枠組みについての小括及び補足
以下では、上記⑴及び⑵の観点を踏まえ、同⑴エの枠組みに従って本件改定の適法性について検討することとする。
なお、前記前提事実⑸のとおり、本件改定は、主としてゆがみ調整とデフレ調整を行うことを目的とし、これらの調整を本件各告示による生活扶助基準の改定を通じて一体的に行うものであるから、本件各告示について、ゆがみ調整に係る部分とデフレ調整に係る部分とに明確に区分することができるわけではなく、これらは不可分一体のものとして本件改定を構成しているものである。そこで、以下では、本件改定に際して改定後の生活扶助基準額を算出する過程（まずゆがみ調整を行い、ゆがみ調整後基準額にデフレ調整を行った上で、激変緩和措置を講ずる〔認定事実⑽ア〕。）を踏まえ、①ゆがみ調整、②デフレ調整の順序で、それぞれの必要性及び相当性につき検討した上で、③本件改定の結果として及ぼされる影響の重大性についても併せて検討し、④本件改定の適法性（厚生労働大臣の裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無）を判断することとする。
そして、ゆがみ調整は基準部会が行った平成２５年検証の結果に基づくものであるが、デフレ調整は、同検証の結果に基づくものではなく、社会保障審議会やその下に置かれる部会又は委員会その他の専門家によって構成される会議体による審議検討を経たものでもない（前提事実⑸ア）から、上記⑵エの観点に照らし、①ゆがみ調整については、まず、⒜平成２５年検証における目的及び検証手法の合理性につき、次いで、⒝平成２５年検証の結果に基づく生活扶助基準への反映の方法の合理性につき、それぞれ客観的な数値との合理的関連性等の観点から検討することとし、②デフレ調整については、これが専門的知見に基づく高度の専門技術的な考察として合理的に行われたとする被告らの説明に基づき、客観的な数値との合理的関連性等の観点から検討することとする。なお、上記のとおりゆがみ調整とデフレ調整とは不可分一体のものとして本件改定を構成するものであるから、相互の関係についても検討することが必要であるところ、その前提となる平成２５年検証の結果の性格（水準均衡方式との関係）については、上記①⒜と併せて検討することとする（後記⑸オ）。
⑸ゆがみ調整の合理性⒜（平成２５年検証の目的及び検証手法の合理性）に
ついての検討
ア平成２５年検証の目的等について


前記認定事実のとおり、平成２５年検証に先立つ専門委員会による平成１６年検証（平成１５年中間取りまとめ及び平成１６年報告書）においては、生活扶助基準における第１類費と第２類費との区分が、世帯人数別に見ると、必ずしも一般低所得世帯の消費実態を反映したものとなっておらず、多人数世帯に係る基準の是正や、単身世帯について別途の基準を設定することの必要性等が指摘されていた（認定事実⑷イ、）。そして、検討会による平成１９年検証（平成１９年報告書）においても、世帯人数別の基準額の水準について、生活扶助基準は、世帯人数が４人以上の多人数世帯に有利である一方、世帯人数が少ない世帯に不利になっている実態が見られることなどが指摘されていた（認定事実⑸イ）。しかし、これらの検証を踏まえた改定としては、平成１７年度の改定において、４人以上世帯に関し、第１類費について逓減率が導入され（３年間にわたり段階的に実施）、第２類費について基準額が抑制されたにとどまり、上記の問題点を抜本的に解決するような生活扶助基準の改定は行われていなかった（認定事実⑹）。
したがって、基準部会が、平成２５年検証において、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に、生活扶助基準についての検証を行ったことは、上記のような各指摘を踏まえたものとして合理性を有するということができる。
そこで、以下では、平成２５年検証が用いた具体的な検証手法についてその合理性を検討することとする。
イ第１・十分位を比較の対象としたことについて
平成２５年検証は、生活扶助基準額を指数化したものを、平成２１年全国消費実態調査の個票データに基づき算出した第１・十分位の世帯の生活扶助相当支出を指数化したものと比較して検証しており、平成２５年報告書は、このように比較の対象として第１・十分位を用いた理由として認定事実⑻アの①～⑥の各点を挙げているところ、原告らは、これら報告書が指摘する理由によっても第１・十分位を比較の対象とすることの合理性は認められない旨主張する。しかし、以下に検討するとおり、平成２５年検証において第１・十分位の世帯の生活扶助相当支出を比較の対象としたことが、客観的数値との合理的関連性等を欠くものであるということはできない。
前記認定のとおり、平成２５年検証に先立つ平成１５年中間取りまとめにおいて、生活保護において保障すべき最低生活の水準は第１・十分位の世帯の消費水準に着目するのが相当であるとした上でその検証を行っており、平成１６年報告書においても、このような平成１５年中間取りまとめを前提として、生活扶助基準の水準を評価している（認定事実⑷イ、）。また、平成１９年検証においても、それまでの経緯に加え、第１・十分位の消費水準が平均的な世帯の消費水準に照らして相当程度に達していることや、第１・十分位の世帯における必需的な耐久消費財の普及状況は平均的な世帯と比べて大きな差はなく、第１・十分位の世帯における必需的な消費品目の購入頻度も平均的な世帯と比較して概ね遜色ない状況にあることを踏まえ、第１・十分位の消費水準をもって比較の対象としている（認定事実⑸イ）。
以上のとおり、平成２５年検証の以前に行われた生活扶助基準の水準の検証においては、第１・十分位の消費実態との均衡に着目した検証手法が採用されてきたものであり、平成２５年検証において第１・十分位を比較の対象としたことが、従来の改定方法との連続性を欠くものということはできない。
この点につき、原告らは、格差縮小方式の下での比較の対象や、水準均衡方式の導入の当初における比較の対象が第１・十分位でなかったことを指摘するが、格差縮小方式が導入される契機となった昭和３９年中間報告においては、生活扶助基準について第１・十分位の消費水準に着目した改善を行うことが特に必要であるとされていたのであり（認定事実⑵ウ）、その後の昭和５５年中間取りまとめにおいても、第１・十分位の消費水準との格差が指摘されており（認定事実⑶ア）、格差縮小方式と基本的な考え方において共通する水準均衡方式を導入する契機となった昭和５８年意見具申においても、変曲点が２．９９・五十分位にあるとの考察を前提として、当時の生活扶助基準が一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達していると判断しているものである（認定事実⑶イ、ウ）。このように、第１・十分位ないしこれに相当する一般低所得世帯における消費実態は、生活扶助基準の水準の妥当性を検証する際に参照され続けてきたという経緯が認められ、このような経緯を踏まえて、前２回の検証においても第１・十分位を比較の対象としたものであるから、平成２５年検証において第１・十分位を比較の対象としたことが、昭和３９年中間報告や昭和５８年意見具申を含めたそれまでの専門家による検証との整合性を欠くものであるということはできず、原告らの上記主張は採用することができない。
上記のとおり、平成２５年検証においては、生活扶助基準の水準の妥当性に関する従来の検証手法を踏まえて第１・十分位を比較の対象としたものと解されるところ、平成２５年検証の当時において、これまでの検証とは異なり第１・十分位を比較の対象とすることが相当でなくなったといえるような事情の変化があったともうかがわれない。この点につき、原告らは、平成２５年報告書において第１・十分位を比較の対象とする理由を記載した諸点（認定事実⑻アに記載された②から⑥までの点。すなわち、②第１・十分位の平均消費水準が中位所得階層の約６割に達していること、③必需的な耐久消費財に係る第１・十分位の世帯における普及状況が、中位所得階層と比べて概ね遜色なく充足されていること、④第１・十分位の年間収入総額の構成割合はやや減少傾向にあるものの、高所得階層を除く他の十分位も減少しており、特に第１・十分位が減少しているわけではないこと、⑤第１・十分位の世帯の大部分は、ＯＥＣＤの基準では相対的貧困線以下にあること、⑥各十分位間のうち、第１・十分位と第２・十分位の間において消費が大きく変化していること）について主張するところ、これらについての原告らの主張は、その大部分が、上記各理由に示された統計学的な分析結果等につき、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性を欠くことを主張するものではなく、これらの分析結果等をもって第１・十分位を比較の対象とし得る根拠とすることについて論難するにすぎないものである。また、そのほか統計学的な分析結果等に関する原告らの主張を検討しても、上記各理由に示された統計学的な分析結果等が誤りであるとはいえず、それらの分析結果等は、第１・十分位を比較の対象とすることの積極的な理由を基礎付けるものか、あるいは、少なくとも、第１・十分位を比較の対象とすることが不合理とはいえないことを基礎付けるに足りるものといえる。


したがって、原告らの上記主張は採用することができない。以上によれば、平成２５年検証において第１・十分位を比較の対象としたことについて、客観的数値との合理的関連性や専門的知見との整合性を欠くものと認めることはできない。
ウ比較の対象となる第１・十分位の世帯から保護受給世帯を除外しなかっ
た点について
証拠（甲Ａ２５の２）及び弁論の全趣旨によれば、平成２５年検証においては、比較の対象となる世帯を設定するに当たり、平成２１年全国消費実態調査の個票データから抽出した第１・十分位の世帯から保護受給世帯を除外していないものと認められる。
この点に関し、原告らは、二つのサンプル（標本）の間の平均の差を検定する場合、独立したサンプル（相互に構成メンバーの異なるサンプル）による比較でなければ統計学上の正確性が確保されないから、平成２５年検証において第１・十分位の世帯から保護受給世帯を除外していないことは統計学上明らかに不合理である旨主張する。しかしながら、平成２５年検証は、生活扶助基準額と第１・十分位の生活扶助相当支出額とを直接比較するものではなく、生活扶助基準額を指数化したものと、第１・十分位の生活扶助相当支出額を指数化したものとを比較するものである（認定事実⑻ア）。しかも、それらの指数化に当たっては、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に指数化するのみならず、世帯人数別については第１類費及び第２類費（ないしそれぞれに相当する支出）に区分して指数化しているところ、上記アのとおり前２回の検証において生活扶助基準における第１類費と第２類費との割合が一般低所得世帯の消費実態を反映したものとなっていないと指摘されていたことに鑑みると、保護受給世帯における第１類費相当支出額と第２類費相当支出額との割合についても、生活扶助基準における第１類費と第２類費との割合とかい離していたものと考えられる。そうすると、比較の対象となる第１・十分位の世帯から保護受給世帯が除外されなかったことを前提としても、一般低所得世帯における消費構造の傾向（第１類費相当支出額と第２類費相当支出額との割合）の把握に支障が生ずるものとはいえず、年齢区分指数、世帯人数指数、級地指数の各比較に及ぼす影響は、仮にあるとしても限定的なものであったといえる。以上によれば、平成２５年検証において比較の対象となる第１・十分位の世帯から保護受給世帯が除外されなかった点については、統計学的な分析の手法として明らかに不合理であるとはいえず、保護受給世帯が除外されないまま収集された第１・十分位の世帯に係る統計等の数値がおよそ採用することのできないものであったとまでは認められない。したがって、原告らの上記主張は採用することができない。エ平成２５年検証の手法に関する原告らのその余の主張について原告らは、①平成２５年検証がその手法として採用した重回帰分析は、複数の説明変数間に相関関係があることが否定できないから、その検証結果の正確性に重大な疑義がある、②検証に用いた全国消費実態調査のデータについても、季節性が反映されていない、サンプルのばらつきを考慮した補正が行われていない、単身世帯の調査方法が特殊であるなどの限界がある旨主張する。
しかし、上記①については、一般に、重回帰分析において、複数の説明変数間に大きな相関関係がある場合には、回帰式の精度が下がるといえるとしても、平成２５年検証において年齢区分別の１人当たりの消費額を推定するために用いられた重回帰分析において、説明変数（年齢区分別の世帯人数、級地、住宅資産、貯蓄の状況）間の相関が大きく、これにより推定される回帰式が検証に堪えない程度の精度しか有しないものであるとはうかがわれず、また、上記②についても、原告らが主張する点が平成２５年検証の結果に大きな影響を及ぼしていると認めることはできない（仮に、これらの点による影響があるとしても、後記⑹のとおりゆがみ調整において平成２５年検証の結果が２分の１の限度で生活扶助基準に反映されたことにより、被保護者に不利益な影響については相当程度緩和されているといえる。）。
そして、平成２５年報告書は、平成２５年検証の結果に関する留意事項として、年齢、世帯人員（世帯人数）の体系、居住する地域の組合せによる基準の展開の相違を消費実態に基づく指数に合わせたとしても、なお、その値と一般低所得世帯の消費実態との間には世帯構成によって様々に異なる差が生じ得るとした上で、具体的にどのような要因がどの程度消費に影響を及ぼすかは明確に分析ができないことなどの限界があることに留意すべきものと記載しているところ（認定事実⑻エ）、このような記載に照らせば、基準部会は、平成２５年報告書において、こうした検証手法の限界についても明らかにした上で、平成２５年検証の結果を生活扶助基準の改定にどのように反映させるかについては、このような限界をも踏まえた厚生労働大臣の専門技術的な判断に委ねることとしたものと解される。そうすると、上記のような検証手法の限界があることをもって、平成２５年検証の結果を同大臣による生活扶助基準の改定に係る判断の基礎とすることが許されなくなるものと解することはできない。
したがって、原告らが主張する事情は、平成２５年検証における検証手法の合理性に関する判断を左右するものとはいえない。オゆがみ調整の合理性⒜についての小括及び平成２５年検証の結果の性格
について
以上のとおり、基準部会が行った平成２５年検証は、その手法やこれに用いられた資料に、統計等の客観的数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性に欠けるところがあるとは認められない。もっとも、その検証結果の性格（水準均衡方式との関係）については、次の点に留意する必要がある。
水準均衡方式における「水準」の意義
前記のとおり、生活扶助基準の改定方式としての水準均衡方式は、昭５８年意見具申を踏まえて昭和５９年４月から採用された方式であり、当該年度に予想される一般国民の消費動向を踏まえるとともに、前年度までの一般国民の消費実態との調整を図り、これにより、生活扶助基準と一般国民における消費実態との均衡を図ろうとするものであって（認定事実⑶ウ、エ、前記⑵ウ）、その検証においては、一般低所得世帯の消費水準が中位所得階層と比べて相応の水準に達していることを前提に、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡の有無が比較検証されてきたものである（前２回の検証）。すなわち、この水準均衡方式においては、生活扶助基準と均衡させるべき一般国民の消費実態は、具体的には一般低所得世帯の消費実態であることが前提とされているものといえる。


そして、この水準均衡方式の下において行われてきた具体的な生活扶助基準の改定は、標準世帯（昭和６１年４月以降については、夫婦子１人の３人世帯〔前提事実⑶ア〕）を基軸とするもの、換言すれば、標準世帯の生活扶助基準を一般国民の消費実態（具体的な検証においては、標準世帯に相当する一般低所得世帯における消費実態）に均衡させ、これを適切に展開することにより、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に応じたあらゆる世帯類型について、その生活扶助基準の水準とこれに対応する類型の一般低所得世帯における消費実態とをそれぞれ均衡させようとするものである。
すなわち、水準均衡方式を導入する契機となった昭和５８年意見具申は、当時の標準世帯（勤労者４人〔有業者１人〕世帯）に相当する一般世帯について、変曲点が第２．９９・五十分位にあることを前提に、当時の生活扶助基準が一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達していると判断していたものであり（認定事実⑶ウ）、その後、昭和５９年４月から導入された水準均衡方式の下における毎年度の生活扶助基準の改定も、まず、標準世帯の生活扶助基準額に、政府経済見通しにおける個人消費の伸びに準拠する方式によって算定される改定率を乗じた上で、この改定された基準額を起点として、これを展開することにより、各世帯類型に対応する改定後の生活扶助基準額を算出するという方法で行われてきた（前提事実⑶）。そして、水準均衡方式の下で行われてきた生活扶助基準の水準の検証について見ても、前２回の検証のいずれにおいても、まず標準世帯に相当する一般低所得世帯（具体的には第１・十分位の世帯）の消費実態と生活扶助基準とを比較検証した上で、これを各世帯類型に展開した場合の問題点について検討しており（認定事実⑷イ、⑸イ）、水準均衡方式の下における生活扶助基準と一般低所得世帯における消費実態との均衡は、第一次的には、展開の起点となる標準世帯において確保されるべきものであることが前提とされていたといえる。
以上のとおり、平成２５年検証の前まで行われていた水準均衡方式（以下「従来の水準均衡方式」ということがある。）は、まず標準世帯（夫婦子１人世帯）について生活扶助基準と一般低所得世帯（第１・十分位の世帯）の消費実態との均衡を図った上で、こうした水準の均衡を、標準世帯を起点とする展開を通じて、その余の世帯類型にも押し広げようとするものであったと解される。
水準均衡方式における「展開」について
上記のような従来の水準均衡方式の下では、展開の過程が、世帯類型別に見た一般低所得世帯における消費実態に応じたものとなっていなければ、仮に標準世帯について生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が図られていたとしても、その余の世帯類型については、それらの均衡は必ずしも確保されているとはいえないことになる。そして、このような展開の過程に関する問題については、上記アのとおり、前２回の検証において、生活扶助基準における第１類費と第２類費との区分が世帯人数別に見ると一般低所得世帯の消費実態を反映したものとなっていないなどの指摘がされていたところ、これを抜本的に解決するような生活扶助基準の改定はされておらず、４人以上世帯に係る第１類費への逓減率の導入が段階的に実施されるなどして、徐々にその縮小（消費実態への接近）が図られてきたものである。
平成２５年検証の結果と上記の「水準」との関係について以上に対し、平成２５年検証においては、展開の基軸となる標準世帯を設定せず、生活扶助基準を年齢区分別、世帯人数別及び級地別に指数化した上で、同様に指数化した一般低所得世帯における消費実態とそれぞれ比較した上で、それらのかい離傾向を踏まえて各指数に反映した場合に、世帯類型ごとに生活扶助額への影響がどのようになるかを検証している。これは、前２回の検証における上記のような指摘を踏まえ、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に指数化された生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態とのかい離を分析し、標準世帯を起点として様々な世帯構成に展開する際に用いられる指数について検証を行ったものであって、平成２５年検証の結果をそのまま反映した場合には、例えば、標準世帯に相当する夫婦と１８歳未満の子１人世帯では生活扶助額が減少する（－８．５％）こととなり、高齢単身世帯（６０歳以上）では生活扶助額が増加する（４．５％）こととなるなどとされている（認定事実⑻ア、イ）。
そして、平成２５年検証の結果を踏まえて行われた本件改定のゆがみ調整においては、標準世帯を起点とする展開によるのではなく、それぞれの世帯類型について同検証の結果の２分の１を反映させることによりゆがみ調整後基準額を算出しているところ（２分の１の反映。認定事実⑽イ）、これは、ゆがみ調整後の標準世帯の生活扶助基準額について、同検証の結果における生活扶助基準と消費実態の各指数の差の２分の１を反映させることにより得られた展開の方法を適用するのと同様の結果となるものと解される。
平成２５年検証は、標準世帯の生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態とを比較して「水準」の適正化を図ることを目的とするものではなく、標準世帯を起点とする展開についての適正化を図ることを目的とするものであるけれども、結果としては、標準世帯の生活扶助基準額についてもその影響が及んでおり、同検証の結果をそのまま反映すると、上記のとおり－８．５％の影響が及ぶこととなるものと考えられる。このような影響が生ずることとなった原因は、平成２５年検証において、生活扶助基準及び一般低所得世帯における消費実態を年齢区分別、世帯人数別及び級地別に指数化するに当たり、標準世帯における生活扶助基準額が不変となるようにして行うのではなく、仮に第１・十分位のすべての世帯が保護を受給した場合の１世帯当たりの平均受給額（第１・十分位のすべての世帯が保護を受給した場合に支給することとなる生活扶助費の総額。以下「第１・十分位が保護を受給した場合の平均受給額」という。）が不変となるようにして行ったこと（認定事実⑻ア、⑽イ、甲Ａ７６）によるものであると考えられる。すなわち、第１・十分位が保護を受給した場合の平均受給額は、展開において本来考慮される諸要素（年齢別、世帯人数別及び級地別に見た消費における標準世帯からのかい離の程度）とは異なる事情（例えば、第１・十分位の世帯全体において各世帯類型の占める割合など）によって定まるものであるから、このような第１・十分位が保護を受給した場合の平均受給額を不変とする方法により指数化された年齢別、世帯人数別及び級地別の一般低所得世帯の消費実態も、展開において本来考慮される諸要素とは異なる事情の影響を受けることとなるものである。


そうすると、平成２５年検証は、その結果として見れば、標準世帯を起点とする展開の適正化を一定程度実現するのみならず、標準世帯の生活扶助基準額にも影響を及ぼすものであって、その影響の程度は、同検証の結果をそのまま反映すると－８．５％に及び、その２分の１を反映させる場合でも－４．２５％に及ぶものであるから（この影響は、同検証の結果の全部又は２分の１を反映させた展開を通じて、あらゆる世帯類型に及ぶものということができる。）、かかる意味において、従来の水準均衡方式の下における生活扶助基準の「水準」（上記）にも影響を及ぼすものといわざるを得ない。
以上に検討したような平成２５年検証の結果の性格は、これをもってその検証手法の合理性や検証結果の信頼性を直ちに左右するものとはいえないが、上記説示のとおり平成２５年検証の結果が生活扶助基準の「水準」にも影響を及ぼすものであることは、本件改定においてゆがみ調整と一体的に行われたデフレ調整の合理性を検討する上で、重要な検討要素の一つとなるものと解される（後記⑻イ参照）。⑹ゆがみ調整の合理性⒝（平成２５年検証の結果に基づく生活扶助基準への反映の方法の合理性）についての検討
ア上記⑸のとおり、ゆがみ調整は、平成２５年検証の結果をその２分の１の限度で、個々の世帯類型ごとの生活扶助基準に反映させようとするものである。本件では、このように２分の１の限度で平成２５年検証の結果を生活扶助基準に反映させたこと（２分の１の反映）の合理性が争われている。
この点に関する被告らの説明は、ゆがみ調整において２分の１の反映を行った理由は激変緩和措置であるとし、具体的には、①平成２５年検証の結果をそのまま生活扶助基準に反映させた場合、子どものいる世帯への影響が大きくなることが予想されたところ、平成２５年報告書には、平成２５年検証の結果に関する留意事項として、貧困の世代間連鎖を防止する観点から、子どものいる世帯への影響に配慮する必要がある旨明記されていたこと、②平成２５年検証は、生活扶助基準の展開のための指数について初めて詳細な分析を行ったところ、その手法は専門的議論の結果得られた透明性の高い合理的なものと評価することができるものの、当該手法が唯一のものであるとはいえず、特定のサンプル世帯に限定して分析する際にサンプル世帯が極めて少数になるといった統計上の限界も認められたこと、③生活扶助基準については専門機関による検証が定期的に行われており、展開部分についても、平成２５年検証の結果等を前提に更なる検証が行われることが予定されていたことなどを踏まえ、次回の検証までの激変緩和措置として２分の１の反映を行ったものであるとしている。
イそこで検討すると、平成２５年報告書においては、平成２５年検証の結果に基づき生活扶助基準の見直しを検討する際には、現在保護を受給している世帯及び一般低所得世帯への見直しが及ぼす影響についても慎重に配慮すべきものとされ、とりわけ貧困の世代間連鎖を防止する観点から、子どものいる世帯への影響にも配慮する必要がある点に留意すべきものとされていたほか、平成２５年検証における検証手法に一定の限界があることも指摘されていた（認定事実⑻ウ、エ）。
そして、平成２５年報告書によれば、平成２５年検証の結果をそのまま生活扶助基準に反映した場合の生活扶助額は、夫婦と１８歳未満の子１人世帯では－８．５％となり、夫婦と１８歳未満の子２人世帯では－１４．２％となり、母親と１８歳未満の子１人の母子世帯では－５．２％となるなど、特に子どものいる世帯への影響が大きくなっている（認定事実⑻イ）が、そのような結果となった背景には、検証手法の限界により、子どものいる世帯の消費実態につき捕捉しきれない面もあったことが認められる（甲Ａ７６）。
加えて、被告らの上記説明③のとおり、生活扶助基準に関しては、一般低所得世帯の消費実態との均衡についての定期的な検証を行うため、社会保障審議会の下に常設の部会として基準部会が設置されており（認定事実⑺イ）、２分の１の反映を行うことにより不当な影響があるとすればその部分については将来の基準部会において是正する可能性もあったといえる。
以上に照らすと、厚生労働大臣がゆがみ調整を行うに際し平成２５年検証の結果を２分の１の限度で生活扶助基準に反映したことは、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性を欠くものといえず、また、政策的判断としても、被保護者（特に子どものいる世帯）の期待的利益や生活への影響等の観点から相応の配慮をするものであって、不合理であるとはいえない。
ウこの点、原告らは、ゆがみ調整において２分の１の反映を行うことは、年齢区分別、世帯人数別及び級地別に見た生活扶助基準額と一般低所得世帯の消費実態とのかい離を是正するというゆがみ調整の趣旨を没却することになる上、保護受給世帯の大半は、平成２５年検証の結果をそのまま反映すれば生活扶助基準が引き上げられるはずだった中高齢単身世帯であり、同世帯の引上げ幅を２分の１とすることで同世帯の被保護者に多大な不利益を与えることとなるなどの理由から、激変緩和措置として明らかに不合理である旨主張する。
しかしながら、基準部会における検討の結果やその意見は、厚生労働大臣が生活扶助基準を改定するに当たって重要な意義を有するとはいえ、同大臣の判断を法的に拘束するものではなく、同大臣が判断する際の考慮要素として位置付けられるにすぎないものであるから（前記⑵イ）、平成２５年検証の結果を反映した生活扶助基準の改定をするとしてどの範囲でその結果を反映させるかについては、同大臣の専門技術的かつ政策的な見地からの裁量判断に委ねられているものである。そして、上記イのとおり、子どものいる世帯への影響等に配慮して、ゆがみ調整における生活扶助基準の引下げに係る激変緩和措置として平成２５年検証の結果を２分の１に限定して反映するとしたことは合理性を有するものであり、平成２５年報告書の趣旨にも沿うものといえるところ、生活保護制度の運用に当たっては被保護者間の公平にも配慮すべきであることにも照らせば、平成２５年検証の結果を反映すると生活扶助基準額が減少することとなる世帯のみならず、同基準額が増加することとなる世帯についても一律に２分の１の反映を行うことには、相応の合理性があるということができる。そうすると、原告らの上記主張のような平成２５年検証の結果をそのまま反映すれば生活扶助基準が引き上げられることとなる世帯が保護受給世帯の大半を占めるとの事情を考慮に入れるとしても、ゆがみ調整において２分の１の反映を行うこととした厚生労働大臣の判断がその裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものであると認めることはできない。
⑺デフレ調整について（検討の順序等）


本件改定は、主としてゆがみ調整とデフレ調整を行うことをその目的とするものであるところ、具体的には、①改定前基準に対して、まずゆがみ調整を行い、②ゆがみ調整後基準額にデフレ調整を行った上で、③激変緩和措置（３年間にわたる段階的実施、増減幅に係る上限及び下限の設定）を講ずることにより同改定後の生活扶助基準額（デフレ調整等後基準額）を算出するものである（認定事実⑽ア）。そして、上記②におけるデフレ調整は、その対象期間（平成２０年から平成２３年まで。以下「本件対象期間」ということがある。）について、消費者物価指数（総務省ＣＰＩを基礎として算出された生活扶助相当ＣＰＩ）の変化率（本件下落率。－４．７８％）に対応する程度の可処分所得の増加があったものとみて、本件下落率に相当する割合を生活扶助基準額（ゆがみ調整後基準額）から控除するものである。そこで、以下、デフレ調整に関する厚生労働大臣の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるか否かを判断するに当たっては、㋐ゆがみ調整後基準額が本件改定時における最低限度の生活の需要を満たすに足りる程度を超えるものとなっているとした判断（以下「デフレ調整の必要性」という。）と、㋑デフレ調整等後基準額が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるとした判断（以下「デフレ調整の相当性」という。）のそれぞれについて、客観的数値との合理的関連性等の観点から、判断の過程又は手続に過誤、欠落があるといえるか否かを検討することとし、デフレ調整の相当性については、さらに、①物価の変化率による調整を行うとしたことの合理性、②デフレ調整の方法（⒜調整の起点〔始期〕の設定、⒝生活扶助相当ＣＰＩの設定）の合理性について検討する。
なお、前記⑷に説示したとおり、デフレ調整は、平成２５年検証の結果に基づくものではなく、社会保障審議会やその下に置かれる部会又は委員会その他の専門家によって構成される会議体による審議検討を経たものでもないため、デフレ調整の必要性及び相当性に係る厚生労働大臣の判断については、これが専門的知見に基づく高度の専門技術的な考察を経て合理的に行われたとする被告らの説明に基づき、客観的な数値との合理的関連性等の観点から検討することとする。
⑻デフレ調整の必要性についての検討
ア被告らの説明
被告らは、デフレ調整を行う必要があったことについて、次のとおり説明する。すなわち、平成１９年検証の結果、当時の生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態と比べて高いとされており、本来、平成２０年以降、速やかに生活扶助基準の見直しを行わなければならなかったところ、当時の社会経済情勢を考慮して同年度以降の生活扶助基準が据え置かれてきたが、消費者物価指数が下落するなどデフレ傾向が続いたため、これらの経緯を踏まえて、同年度以降のデフレ傾向及び生活扶助基準の据置きから生ずる保護受給世帯の可処分所得の実質的増加分を是正するためにデフレ調整を行う必要があった、と主張するものである。
イ検討
被告らの説明によると、デフレ調整の必要性は、平成１９年検証後に生活扶助基準が改定されずに据え置かれたこと及び平成２３年までに物価が下落したことにより、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が崩れ、生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態に比較して高くなっていたことを主な根拠とするものである。
しかしながら、平成１９年報告書によれば、標準世帯については、第１・十分位における生活扶助相当支出額が１４万８７８１円であったのに対し、生活扶助基準額は１５万０４０８円であり、生活扶助基準額がやや高めであるとされたものの、その差は１世帯当たり１６２７円（割合にして約１．１０％）にすぎないものであった（認定事実⑸イ）。そして、平成１９年検証は、平成１９年１１月３０日にその報告書（平成１９年報告書）が取りまとめられたところ（認定事実⑸）、その後の社会経済情勢について見ると、原油価格の高騰や、平成２０年２月以降の生活関連物資を中心とした物価上昇が国民の家計へ大きな影響を与えており、さらに、同年９月以降はいわゆるリーマン・ショックが実体経済へ深刻な影響を及ぼしていたのであって（認定事実⑹）、これらは一般低所得世帯の消費実態にも影響を及ぼしていたものと考えられる。また、平成１９年から平成２３年までの物価の動向（総務省ＣＰＩ）を見ると、全体では、平成１９年から平成２０年にかけて１．４％上昇した後、平成２０年から平成２３年までの間に下落している（－２．３５％）ところ（認定事実⑺ア、⑿エ）、これを費目別に見ると、食料費は、平成２０年に２．６％上昇した後、平成２１年にも０．２％上昇し、その後、平成２２年及び平成２３年は下降に転じた（それぞれ－０．３％、－０．４％）ものの、これらの下降分を考慮しても、平成２３年の時点では平成１９年の時点よりも高くなっており、また、光熱水費も、平成２０年に６．０％上昇した後、平成２１年及び平成２２年は下降に転じた（それぞれ－４．２％、－０．２％）ものの、その後、平成２３年には３．３％上昇し、平成２３年の時点では平成１９年の時点よりも高くなっている（認定事実⑺ア）。すなわち、平成１９年から平成２３年までの物価を全体として見れば下落しているとしても、一般低所得世帯の家計に重要な食料費や光熱水費については、この間に上昇していることが認められる。
以上のような平成１９年検証後の社会経済情勢や物価の動向、特に食料費や光熱水費といった一般低所得世帯の家計に重要な費目に係る物価はむしろ上昇していることに照らすと、平成１９年検証後に生活扶助基準が据え置かれたこと及び平成２３年までの物価の下落により、保護受給世帯の可処分所得が実質的に増加した、あるいは、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が崩れ、生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態に比較して高くなっていたとは、にわかに認め難い状況であったものである。


さらに、前記⑸オにおいて検討したとおり、平成２５年検証は、結果的に標準世帯の生活扶助基準額にも影響を及ぼしており、ゆがみ調整において２分の１の限度で反映されたとはいえ、その影響は相当程度に及んでいるのであるから、ゆがみ調整後基準額にデフレ調整を行うに際しては、ゆがみ調整の結果として及ぼされている影響とデフレ調整との関係、すなわち、①ゆがみ調整による標準世帯の生活扶助基準額への影響（及びこれを起点とする展開を通じた他の世帯類型の生活扶助基準額への影響）を考慮しても、なお、本件対象期間における物価の変動を踏まえた生活扶助基準の水準の調整を行う必要があるのか、②その必要があるとしても、物価の変動を踏まえた調整を行うべき範囲・程度を決めるに当たって、ゆがみ調整の結果として及ぼされている影響との関係をどのように考慮すべきかについて、専門技術的な見地からの検討を要するものというべきである。しかるに、被告らはこの点について十分な説明をせず、厚生労働大臣がデフレ調整をするに当たってこの点に係る専門技術的な見地からの検討を行ったともうかがわれない。
デフレ調整の必要性についての小括
以上によれば、平成１９年報告書によって生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態に比べて高くなっていたとしてもその程度は僅かなものといえるところ（上記）、平成１９年検証後の社会経済情勢や物価の動向、特に食料費や光熱水費といった一般低所得世帯の家計に重要な費目に係る物価はむしろ上昇していることに照らし、平成２３年までに生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態に比較して高くなっていたとはにわかに認め難い状況であったものであり（上記）、また、ゆがみ調整の結果により標準世帯の生活扶助基準額に影響が及んでいることとデフレ調整との関係について被告らの説明は不十分であり、この点につき専門技術的な見地からの検討が行われたとも認め難い（上記）。したがって、デフレ調整の必要性に係る厚生労働大臣の判断は、これに関する被告らの説明を踏まえても、統計等の客観的な数値等との合理的関連性を欠き、あるいは、専門的知見との整合性を有しないものといわざるを得ない。
⑼デフレ調整の相当性①（物価の変化率による調整を行うとしたことの合理性）についての検討
ア被告らの説明
被告らは、本件改定において物価の変化率による調整を行うとしたことの合理性について、次のとおり説明する。すなわち、保護基準の設定及び改定については、厚生労働大臣に広範な裁量権が認められており、改定の方式についても法令上の定めはなく、水準均衡方式についても、厚生労働大臣が昭和５８年意見具申以降採用している事実上の改定指針にすぎず、生活保護法８条２項の「最低限度の生活」を判断決定するための手法は、消費を用いる水準均衡方式等の特定の方式に限られるわけではない。保護受給世帯の購買力として捉えられる生活扶助基準の水準を、物価の変化率を用いて改定することも、想定される合理的な改定手法の一つであり、生活扶助基準の水準を改定するための指標として物価の変化率を用いることは、購買力の変化の観点から一般国民と保護受給世帯の生活水準との相対的均衡を図ることにほかならず、このような改定の手法は従来の水準均衡方式の考え方にも整合する、と主張するものである。
イ検討
しかしながら、前記⑵エのとおり、生活保護法の制定以来、生活扶助基準の改定方式の決定ないしその基本的な枠組みの設定は、中央社会福祉審議会の下に置かれた生活保護専門分科会の審議検討を通じて行われ、昭和５９年から採用された水準均衡方式の運用についても、社会保障審議会福祉部会の下に置かれた専門委員会や、厚生労働省社会・援護局長の下に置かれた検討会において、その運用の在り方についての審議検討が行われ、平成２３年以降は、社会保障審議会の下に常設の部会として設置された基準部会において定期的な検証が行われることとされていた。しかるところ、これまでの生活扶助基準の改定において、本件改定のデフレ調整のような方法で物価の変動が考慮されたことはなく（認定事実⑵、⑶。なお、マーケットバスケット方式においては物価の変動が考慮されるが、そこでの考慮の在り方は、デフレ調整における方法とは明らかに異なるものである。）、これまで、デフレ調整において用いられたような方法で物価の変動を考慮する生活扶助基準の改定方式について、専門家の関与の下において議論、検討されてきたとも認められず、デフレ調整は、何ら専門家による検討を経ることなく、厚生労働大臣の独自の判断により行われたものである。
昭和５９年度以降採用されてきた水準均衡方式は、その基本的な考え方として、国民の生活水準が著しく向上した今日においては、単に肉体的生存に必要な最低限の衣食住を充足すれば十分というものではなく、一般国民の生活水準と均衡のとれた最低限度の生活であることが要請されるものであって、生活保護において保障すべき最低限度の生活の水準は一般国民の生活水準との関連において捉えられるべき相対的なものであるとの見解に立ち（認定事実⑶イ）、これを前提に、一般国民（具体的には一般低所得世帯）の消費実態をもって最低限度の生活を測定するための基礎としてきたものである。
このような水準均衡方式と物価の変動の関係について見ると、水準均衡方式による生活扶助基準の改定（年度ごとの改定）において参照される民間最終消費支出には、物価の変動分を除去していない名目値が用いられているから（認定事実⑶エ）、水準均衡方式の下においても、物価の変動は、一般国民の消費実態の変動を通じることによって、その限りにおいては、生活扶助基準に一定の影響を及ぼしているものといえる。しかし、そうであるとしても、物価は、消費と関連付けられる諸要素の一つであるにすぎず、消費実態は、世帯員の年齢、世帯人数、地域、季節、社会経済情勢の変化など他の様々な要素の影響を受けるのであって、消費と物価が異なる性質を有する別個の経済指標であることは明らかである。この点は、昭和５８年意見具申においても、物価はそのままでは消費水準を示すものではないのでその伸びは参考資料にとどめるべきであることが指摘されているところであり（認定事実⑶イ）、昭和５９年に水準均衡方式が採用されて以降、本件改定以前には、生活扶助基準を改定するに当たり物価の変化率を反映するという手法が取られたことがなかったのも、このような消費と物価の性質の違いを踏まえたものであったと解される。
そうすると、従来の水準均衡方式の下で最低限度の生活を測定するための基礎とされてきた一般国民の消費実態に代えて、物価の変化率を採用するのであれば、そのような新たな測定方式の採用の是非やこれを採用するとした場合の具体的手法（従来の水準均衡方式における改定との連続性・整合性は維持されるのか、物価の変化率により最低限度の生活を的確に測定するためには具体的にどのような手法を用いるべきか等）について、専門技術的な見地からの検討を要するものというべきである。しかるに、被告らはこの点について十分な説明をせず、厚生労働大臣がデフレ調整をするに当たってこの点に係る専門技術的な見地からの検討を行ったともうかがわれない。


ところで、被告らの説明は、平成１９年検証において生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態を下回らないとされていたことを前提に、その後の物価の変動による保護受給世帯における可処分所得の実質的増加を踏まえた調整を行うとし、これをもって「購買力の変化の観点から一般国民と保護受給世帯の生活水準との相対的均衡を図る」ものと位置付けているようであるが、そうであるとすれば、一定の時点における最低限度の生活の水準を一般国民の消費実態との関係において測定する一方、このようにして測定された水準につき、その後の物価の変動を改定率（差分）としてのみ考慮することとしたものとも解し得る。このことは、上記によれば、最低限度の生活の水準の測定について、消費と物価という異なる性質を有する別個の経済指標に由来する各測定方式を組み合わせることにほかならないが、このように異なる方式を組み合わせることの相当性についても、専門技術的な見地からの検討を要するものというべきである。しかるに、被告らはこの点について十分な説明をせず、厚生労働大臣がデフレ調整をするに当たってこの点に係る専門技術的な見地からの検討を行ったともうかがわれない。また、この点をおくとしても、消費者物価指数は、消費構造（財及びサービスの組合せ並びにその数量）を一定に固定して、これに要する費用が物価の変動によってどのように変化したかを示すものであり（認定事実⑿ア）、この間の一般国民の生活水準の変動自体を直接把握しようとするものではない。
そうすると、仮に、生活扶助基準の改定において、水準均衡方式により測定された水準につき、その後の物価の変動を改定率（差分）として考慮することが許されるとしても、消費者物価指数の変化率をそのまま用いることには問題があり、上記のような消費と物価の性質の違いを踏まえ、物価の変化率を用いて生活保護において保障すべき最低限度の生活の水準を的確に測定するためにはどのような手法によるべきかが専門技術的な見地から検討されることが必要であるが、この点についても被告らにより十分な説明はされていない（なお、厚生労働大臣がデフレ調整に用いるため、総務省ＣＰＩに基づき生活扶助相当ＣＰＩを設定したことが適当であったかについては、後記⑾において検討する。）。
デフレ調整の相当性①についての小括
以上によれば、本件改定において物価の変化率による調整を行うとしたことの合理性に関する被告らの説明は、①従来の水準均衡方式の下で、物価の変化率を反映させるという方法によらずに最低限度の生活の水準の測定が行われてきたこととの関係ないし整合性、②消費と物価という異なる性質を有する別個の経済指標に由来する各測定方式を組み合わせることの相当性、③物価の変化率を用いて生活保護において保障すべき最低限度の生活の水準を的確に測定するための具体的な手法の在り方等について十分に説明するものではなく、上記合理性に係る厚生労働大臣の判断は、被告らの説明を踏まえても、上記、のような審議会等において示されてきた専門的知見との整合性を有しないものといわざるを得ない。
なお、被告らは、平成２５年報告書に「厚生労働省において生活扶助基準の見直しを検討する際には、本報告書の評価・検証の結果を考慮し、その上で他に合理的説明が可能な経済指標などを総合的に勘案する場合は、その根拠についても明確にされたい」と記載されていること（認定事実⑻ウ）を挙げ、厚生労働大臣が生活扶助基準の改定を検討する際に根拠を明示して物価などの経済指標を総合的に勘案することについては、基準部会の委員全員の了承を得ていたものである旨主張する。しかしながら、証拠（甲Ａ３）によれば、平成２５年検証に係る基準部会において、デフレ調整におけるような物価の変動の考慮の是非やその手法について具体的に議論、検討されたことはなかったものと認められ、平成２５年報告書における上記記載も、生活扶助基準の改定に当たり合理的説明が可能な経済指標を勘案する場合には、その根拠を明確にすべきことを求めるものにすぎないと解される。したがって、被告らの上記主張は採用することができない。
⑽デフレ調整の相当性②（調整の起点〔始期〕の設定の合理性）について
の検討
ア被告らの説明
被告らは、デフレ調整の方法に関し、調整の起点（本件対象期間の始期）を平成２０年としたことの合理性について、次のとおり説明する。すなわち、平成１９年報告書では、生活扶助基準は一般低所得世帯の消費実態と比べて高いと評価されており、本来、平成２０年度以降、速やかに生活扶助基準を一般低所得世帯の消費実態に適合したものとするように見直されるべきであったところ、当時の社会経済情勢に鑑みて生活扶助基準の見直しは据え置くこととされたため、平成２０年において、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が崩れ、生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態に比較して高くなっていたが、その後も、本件改定に至るまで、平成１９年検証の結果を踏まえた生活扶助基準の見直しは行われなかった。このように、本来、平成２０年度以降、速やかに生活扶助基準の見直しの検討を行わなければならなかったのであるから、デフレ調整の起点を平成２０年としたことには十分合理的な理由がある、と主張するものである。
イ検討
しかしながら、被告らが指摘する平成１９年検証は、平成１６年全国消費実態調査の結果を用いて生活扶助基準の水準を検証した結果、標準世帯の第１・十分位における生活扶助相当支出額と比較すると、生活扶助基準額がやや高めとなっていたとするものであり（認定事実⑸イ）、これが、その４年後である平成２０年における生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡に関する状況を直ちに示すものとは認め難い。
もっとも、平成１９年検証の基礎とされた平成１６年全国消費実態調査後の生活扶助基準の改定の状況をみると、平成１７年度から平成１９年度までは、年度ごとの改定において、民間最終消費支出の伸び等を考慮し、前年度の生活扶助基準額を据え置く（改定率を１００％として改定する）こととされているから（認定事実⑹ア）、平成１９年度の改定の時点においては、このような水準均衡方式に基づく定期的な生活扶助基準の改定を通じて、平成１９年検証において確認された平成１６年全国消費実態調査の結果に基づく生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との関係が維持されていたものとみる余地がないではない。これに対し、平成２０年度については、上記のような年度ごとの改定は行われなかったものであるから（認定事実⑹ウ）、平成１９年度の改定の当時の生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との関係が維持されていたとみることは困難である。むしろ、上記⑻イのとおり、平成１９年から平成２０年にかけて総務省ＣＰＩが１．４％上昇していたことからすると、平成２０年においては、生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との関係には変化が生じていた可能性があり、その結果、生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態よりも低くなっていた可能性も否定できないものといえる。


そうすると、平成１９年検証の結果に基づき本来平成２０年度に生活扶助基準の改定を行うべきであったがこれがされずにそのまま据え置かれたことと、デフレ調整の起点を平成２０年とすること（その時点における生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態を下回らないと判断すること）とは連関を欠き、この点についての被告らの説明には論理の飛躍があるものといわざるを得ない。
デフレ調整の相当性②についての小括
以上によれば、本件改定においてデフレ調整の起点を平成２０年としたことの合理性に関する被告らの説明は、平成２０年において生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が崩れ、生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態よりも高くなっていたこと（少なくとも生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態を下回らない状態であったこと）を合理的根拠に基づいて説明するものとはいえず、結局のところ、平成２０年をデフレ調整の起点とした根拠は不明であるというほかないものである。したがって、上記合理性に係る厚生労働大臣の判断は、この点に関する被告らの説明を踏まえても、統計等の客観的な数値等との合理的関連性を欠き、あるいは、専門的知見との整合性を有しないものといわざるを得ない。
⑾デフレ調整の相当性③（生活扶助相当ＣＰＩの設定の合理性）について
の検討
本件改定のデフレ調整においては、物価の変化率を測定する指標として、生活扶助相当ＣＰＩが用いられている。生活扶助相当ＣＰＩは、総務省ＣＰＩを基に、すべての消費品目（指数品目）から、①生活扶助以外の扶助で賄われる品目（家賃、教育費、医療費など。除外品目①）及び②原則として保有が認められておらず又は免除されるため保護受給世帯において支出することが想定されていない品目（自動車関係費、ＮＨＫ受信料など。除外品目②）を除いて算出した消費者物価指数である（前提事実⑸ウ）。以下、デフレ調整の方法のうち、生活扶助相当ＣＰＩの設定に係る合理性につき検討する。
ア被告らの説明
被告らは、デフレ調整の方法に関し、生活扶助相当ＣＰＩの設定に係る合理性について、次のとおり説明する。すなわち、デフレ調整においては、保護受給世帯における可処分所得の実質的増加がどの程度であるかを把握する必要があるところ、消費者物価指数は、家計の消費構造を一定のものに固定した上で、これに要する費用が物価の変動によってどのように変化するかを指数値で示したものであり、広く社会に定着した、国民から一定の理解を得られている透明性の高い経済指標の一つであるから、保護受給世帯における可処分所得の実質的増加の程度を勘案するために用いる指標として合理的である。そして、デフレ調整は、物価の長期的な推移を見ることを目的とした消費者物価指数とは異なり、生活扶助基準の据置きに伴う保護受給世帯の可処分所得の実質的増加の程度を見ることを目的としたものであることからすれば、品目についても、生活扶助で対応する品目、保護受給世帯において支出する品目に限定したことは合理的である、と主張するものである。
イ検討
まず、前提として、被告らが主張するように物価の下落率をもって可処分所得の実質的増加と評価し得るとしても、その有無、程度を正しく評価するためには、①当該期間における物価の下落の程度を正しく把握することのみならず、②物価の下落率を算出する前提とされた消費構造（消費支出総額に占める各指数品目に係る支出額の割合）が、保護受給世帯における消費構造を適切に反映していることが必要である。そして、上記②に関し、生活扶助相当ＣＰＩは、総務省ＣＰＩにおいて用いられている指数品目のうち、生活扶助費から支出されることがおよそ予定されていない品目（除外品目）を除いた品目（生活扶助相当品目）についての消費者物価指数であるから、その指数品目自体は生活扶助による消費支出の対象となる品目と合致しているものの、その品目別の支出の構成、すなわち、物価の下落率を算出する前提とされた消費構造（生活扶助相当ＣＰＩにおけるウエイト〔消費支出全体に占める各指数品目の支出の割合〕）と保護受給世帯の消費構造とが大きく異なるとすれば（とりわけ、物価の下落率に大きな影響を及ぼしている品目に係る支出額が消費支出総額に占める割合について、両者の間に大きなかい離があるとすれば）、そのようにして算出された物価の下落率は、保護受給世帯における可処分所得の実質的増加の有無、程度を正しく評価するものとはいえないこととなる。
そこで、以下においては、上記②の観点（物価の下落率を算出する前提とされた消費構造と保護受給世帯における消費構造との異同）から生活扶助相当ＣＰＩの設定の合理性について検討するが、その検討に当たっては、まず、⒜本件下落率に大きな影響を及ぼしたと原告らにより主張されている品目（テレビ等）が、実際にどのような影響を及ぼしているのかについて検討し、次いで、⒝それらの品目に係る支出が消費支出総額に占める割合が、本件下落率を算出する前提とされた生活扶助相当ＣＰＩのウエイトと保護受給世帯の消費構造とでどのように相違しているかについて検討することとする。
テレビ等の物価の下落による影響の程度について
ａ本件対象期間（平成２０年から平成２３年まで）における生活扶助相当ＣＰＩの変化率（本件下落率）は－４．７８％であるところ、生活扶助相当品目について基準時である平成２２年の価格指数を１００とした場合における平成２０年と平成２３年の価格指数を対比すると、教養娯楽用耐久財、特に、テレビ、ビデオレコーダー、パソコン１及び２並びにカメラ（テレビ等）において価格指数の顕著な下落が見られ（認定事実⒁ア）、これらテレビ等のウエイト（合計１４７。なお、ここでいうウエイトとは、基準時の消費支出全体を１万とした場合の各指数品目の支出割合を示す数値を指す。）が生活扶助相当ＣＰＩにおけるウエイト総数（平成２０年につき６１８９、平成２３年につき６３９３〔認定事実⒀ウ〕）に占める割合も考慮すると、本件対象期間における物価の変動には、テレビ等の価格の下落が相応の影響を与えていることがうかがわれる。
ｂそこで、さらに、テレビ等の価格の下落が本件対象期間における物価の変動に与えた影響の程度について検討する。


一般に、ウエイトを加味した各指数品目の価格の変動が、物価全体の変動に対してどの程度影響しているかを示す指標として、寄与度（ある指数品目について、他の指数品目の価格は変動せず、当該指数品目の価格のみが変動したと仮定した場合における総合指数の変化率を表す指標）が用いられているところ、本件対象期間における物価の変動におけるテレビ等の寄与度を算式㋐によって計算すると－３．２８となる（認定事実⒁イ、ウ）から、上記の寄与度の意義に照らすと、本件対象期間にテレビ等についてのみ価格の変動が生じ、その余の生活扶助相当品目の価格に変動が生じなかったと仮定した場合の生活扶助相当ＣＰＩの変化率は－３．２８％となり、他方、本件対象期間にテレビ等を除く生活扶助相当品目についてのみ価格の変動が生じ、テレビ等について価格の変動が生じなかったと仮定した場合の変化率は、－１．５０％＝〔－４．７８〕－〔－３．２８〕となるから、本件下落率は、その相当部分がテレビ等の価格の下落の影響によるものということができる。
このようなテレビ等の価格の下落の影響は、総務省ＣＰＩの算出にも及んでいるが、総務省ＣＰＩのウエイト総数は１万であるため、算式㋐によれば、本件対象期間における物価（総務省ＣＰＩ）の変動に対するテレビ等の寄与度は－２．１となる。これはすなわち、厚生労働大臣が生活扶助相当ＣＰＩを算出するに当たり、指数品目から除外品目を除いた結果、生活扶助相当品目に係るウエイト総数（平成２３年）が６３９３となったことから、算式㋐の計算上、分母の値が小さくなり、テレビ等の価格の下落による影響（寄与度）が総務省ＣＰＩに比べて増幅したことによるものである。本件対象期間における総務省ＣＰＩの下落率が－２．３５％である（認定事実⑿エ）のに対し、生活扶助相当ＣＰＩの下落率（本件下落率）が－４．７８％という高い下落率となっているのも、このようなテレビ等の寄与度の増幅が大きな要因であるものと考えられる。
ｃなお、テレビ等の価格指数が上記のとおり極めて大きな下落率を示していることに関して、総務省統計局は、平成２３年の総務省ＣＰＩの説明として、テレビにつき地上デジタル放送への移行により需要が減少したことを挙げるとともに、パソコン１及び２やカメラについても技術革新や性能向上を挙げているところであり（甲Ａ４３）、これらからすれば、本件対象期間におけるテレビ等の価格指数の大幅な下落は、地上デジタル放送への移行に伴うテレビの需要の減少や、技術革新や品質の向上に伴う品質調整（認定事実⑿エ）の結果によるところが大きいものと推認することができる。
生活扶助相当ＣＰＩにおけるウエイトと保護受給世帯の消費構造と
の相違について
ａ生活扶助相当ＣＰＩを算出する際に用いられた生活扶助相当品目別のウエイトは、総務省ＣＰＩの算出の際に用いられるウエイトのうち生活扶助相当品目に係るものをそのまま利用したものであるところ（認定事実⒀イ）、この総務省ＣＰＩの算出の際に用いられるウエイトは、家計調査によって得られたウエイト参照時となる年の平均１か月の１世帯当たりの品目別消費支出額を用いて作成されている（認定事実⑿エ）。そして、家計調査は、統計法に基づく基幹統計調査の一つとして、国民生活における家計収支の実態を把握するために総務省統計局が毎月実施している統計調査であり、具体的には、調査世帯が全国の世帯を代表するよう無作為に抽出された約９０００世帯に調査票を交付、回収する方法により実施しているものである（認定事実⑿エ）。
そうすると、生活扶助相当ＣＰＩを算出する際に用いられたウエイトは、ウエイト参照時（平成２２年）における国民一般の消費構造を代表しているとはいえるものの、これが保護受給世帯における消費構造とも合致しているかについてはさらに検討する必要がある。ｂ一般に、低所得世帯においては、その余の世帯に比べ、食費や光熱水費など日常生活の維持のために必要不可欠な品目に係る消費支出額が消費支出総額のうちに占める割合が大きくなる一方、教養娯楽費のような日常生活の維持に必ずしも不可欠とはいえない品目に係る消費支出額の割合が小さくなるものと考えられ、このような経験則は、消費支出の費目によって支出弾力性に差異があることを前提として、固定的経費と変動的経費に区分して消費支出の分析をしている平成２９年検証においても、当然の前提とされているものであり（認定事実⑾イａ、乙Ａ７４・９頁参照）、一般に広く承認されているものといえる。
ｃ上記ｂの点について、さらに、統計的数値の分析をもって考察すると、次のとおりとなる。
この考察に当たっては、厚生労働省が保護受給世帯の生活実態を明らかにするために実施している社会保障生計調査の結果を用いることとする。この社会保障生計調査は、具体的には、全国の保護受給世帯を対象として全国を１０ブロックに分け、ブロックごとに都道府県・指定都市・中核市のうち１～３か所を調査対象自治体と選定して、そこから１１１０世帯（ただし、生活扶助を受けていない世帯等は除外する。）を抽出し、これらの世帯を対象として、家計簿を調査世帯において記入してもらうなどしてその世帯の状況と家計の状況を調査するものであって、そのうち消費支出の状況については、級地、世帯類型、世帯業態（勤労、その他）及び世帯人数別に、消費支出総額とその内訳（総務省ＣＰＩにおける１０大費目に応じた①食料、②住居、③光熱・水道、④家具・家事用品、⑤被服及び履物、⑥保健医療、⑦交通・通信、⑧教育、⑨教養娯楽、⑩その他）について調査が行われている（甲Ａ７８、乙Ａ８５）。
そこで、上記ｂのとおり本件下落率にその価格の下落が大きな影響を及ぼしていると認められるテレビ等ないしこれを含む品目類（「教養娯楽」ないし「教養娯楽用耐久財」）が消費支出総額に占める割合について、平成２２年の社会保障生計調査の結果と同年の総務省ＣＰＩにおけるウエイト（以下、同ウエイトに係る消費構造を有すると仮定される世帯を「一般世帯」ということがある。）を用いて比較すると、次のとおりである（甲Ａ７８、乙Ａ２８、８５。なお、社会保障生計調査における消費支出総額には生活扶助以外の種類の保護により賄われることが予定されている品目（除外品目①）に係る消費支出も含まれるため、ここでは、一般世帯に係るウエイト総数についても除外品目に係るウエイトを除外せず、総務省ＣＰＩにおけるウエイト総数〔１万〕をそのまま用いることとする。）。


まず、教養娯楽に係る支出について見ると、①保護受給世帯において消費支出総額に対して教養娯楽に係る支出額が占める割合は、２人以上の世帯が６．４％（支出額１万１０３０円〔１か月当たり。以下同じ。〕）、単身世帯が５．６％（支出額６０５７円）であるのに対し、②一般世帯においては、ウエイト総数（１万）に対して教養娯楽のウエイト（１１４５）が占める割合は１１．５％であり、保護受給世帯の消費支出総額における教養娯楽に係る支出額が占める割合は、一般世帯の約半分にすぎない。
次に、教養娯楽用耐久財に係る支出について見ると、①保護受給世帯（２人以上）において消費支出総額（１７万３６２０円）に対して教養娯楽用耐久財に係る支出額が占める割合は０．６４％（支出額１１１０円）であるのに対し、②一般世帯においては、ウエイト総数（１万）に対して教養娯楽用耐久財のウエイト（１７１）が占める割合は１．７１％であり、保護受給世帯の消費支出総額において教養娯楽用耐久財に係る支出額が占める割合は、一般世帯の４割未満にすぎない。
さらに、テレビ等に係る支出に関しては、社会保障生計調査においては、家計調査におけるような詳細な品目別の調査は行われておらず、教養娯楽用耐久財については「ＰＣ・ＡＶ機器」（以下「ＰＣ機器等」という。）、「ピアノ」、「他の教養娯楽用耐久財」の三つに区分されているところ、このうちＰＣ機器等は概ねテレビ等に対応するものと考えられる（なお、テレビ等にはＰＣ機器等に含まれると考えられる指数品目の一部〔プレーヤー携帯型オーディオ、プリンタ、ビデオカメラ〕が含まれていないから、少なくとも、消費支出総額におけるテレビ等に係る支出額が占める割合は、消費支出総額におけるＰＣ機器等に係る支出額が占める割合を上回らないものと推認される。）。
そこで、テレビ等ないしＰＣ機器等に係る消費支出について見ると、①保護受給世帯（２人以上）の消費支出総額（１７万３６２０円）においてＰＣ機器等に係る支出額が占める割合は０．４２％（支出額７３７円）であるのに対し、②一般世帯においては、ウエイト総数（１万）に対してテレビ等のウエイト（１４７）が占める割合は１．４７％であり、保護受給世帯の消費支出総額においてテレビ等に係る支出額が占める割合は、一般世帯の３割未満にすぎない。ｄ以上のように、テレビ等ないしこれを含む品目類（「教養娯楽」ないし「教養娯楽用耐久財」）の支出が消費支出総額に占める割合については、デフレ調整において生活扶助相当ＣＰＩを算出する際に前提とされた消費構造（総務省ＣＰＩにおけるウエイト）と、保護受給世帯における消費構造との間に、大きなかい離があることが認められる。
デフレ調整の相当性③についての小括
上記及びにおいて検討したところによれば、①本件対象期間におけるテレビ等の価格の下落が同期間の物価の変動（生活扶助相当ＣＰＩの変化率〔本件下落率〕）に及ぼした影響（寄与度）は、テレビ等の価格指数の下落幅の大きさや、生活扶助相当ＣＰＩの算出の際に指数品目から除外品目を除いたことでウエイト総数が減少し、寄与度が計算上増幅したことなどが相まって、大きな影響を及ぼす結果となったものといえるところ（上記）、②生活扶助相当ＣＰＩを算出する際に用いられたウエイト（一般世帯の消費構造）と保護受給世帯における消費構造を比べると、テレビ等を含む品目類において大きくかい離しており、このようなかい離の程度を前提とすると、テレビ等の価格の下落が大きな要因となって物価（生活扶助相当ＣＰＩ）が下落したことによる消費実態への影響の程度（物価の下落をもって実質的な可処分所得の増加と評価し得る程度）は、保護受給世帯においては、一般世帯と比べて相対的に小さいものというべきである。そうすると、本件対象期間におけるテレビ等以外の指数品目に係る価格の変動の状況やそれらが物価の変動及び消費実態に及ぼした影響について検討するまでもなく、保護受給世帯において、本件下落率（－４．７８％）に相当するような可処分所得の実質的増加が生じたと評価することはできない。
したがって、厚生労働大臣が本件改定のデフレ調整のために行った生活扶助相当ＣＰＩの設定は、本件対象期間における保護受給世帯の可処分所得の実質的増加の有無、程度を正しく評価し得るものといえず、その合理性に係る同大臣の判断は、この点に関する被告らの説明を踏まえても、統計等の客観的数値等との合理的関連性を欠くものといわざるを得ない。
⑿本件改定の結果として及ぼされる影響の重大性についての検討アデフレ調整等は、本件改定においてゆがみ調整と一体的に行われるものであり、具体的には、ゆがみ調整後基準額から本件下落率に相当する減額率（－４．７８％）で一律に減ずることにより行う（ただし、激変緩和措置として、３年間にわたり段階的に実施し、増減幅の上限及び下限を±１０％とする。）というものである。
しかるところ、昭和５９年以降採用されている水準均衡方式の下においては、増減いずれについても、デフレ調整における減額率（－４．７８％）を超える改定率での生活扶助基準の改定がされたことはなく（乙Ａ１０）、過去に減額された例は、平成１５年度（－０．９％）及び平成１６年度（－０．２％）の２例しかなかったことに照らせば、デフレ調整における減額率は、これまでの水準均衡方式の下における生活扶助基準の改定の例に照らして突出したものである。


また、本件改定後の生活扶助費の増減についてみると、保護受給世帯のうち約３％の世帯が０～２％の増加、約７１％の世帯が０～５％の減少、約２５％の世帯が５～１０％の減少（うち約２％の世帯が９～１０％の減少）となり（乙Ａ１８）、約９６％の世帯について生活扶助費が減額されることとなる一方、ゆがみ調整による増額幅がデフレ調整による減額幅を上回ることにより生活扶助費が増額されることとなる保護受給世帯は、全体のごく一部にとどまる。なお、生活扶助基準の減額幅が本件下落率を超えない世帯が多いのは、ゆがみ調整のみであれば生活扶助費が増額されるはずの世帯が多数を占めていたことによるものであるが、これらの世帯は、平成２５年検証において、標準世帯を起点とする展開において不利になっているとされた世帯（高齢単身世帯、高齢夫婦世帯等）であるところ、ゆがみ調整において２分の１の反映が行われたことの影響も相まって、デフレ調整等により最終的には生活扶助費が減額されることとなったものであるから、これらの世帯についても、デフレ調整等により被る不利益が小さいということはできない。イ生活扶助は、憲法２５条の理念に基づき生活保護法が定める健康で文化的な最低限度の生活を営み得るように同法１１条が定めた各種の保護の中でも、衣食その他日常生活の需要に応じたものであって、飲食物費や光熱水費など日常生活に不可欠な支出に係る需要を満たすためのものとして、保護受給世帯の基礎的な生計に関わるものである（前記⑴ウ）から、生活扶助基準の引下げは、保護受給世帯の生計の維持に大きな影響を及ぼすものである。
上記⑻から⑾までのとおり、本件改定については、デフレ調整の必要性及び相当性につき複数の観点から重大な疑義が生じているものであって、仮にその必要性が認められるとしても、保護受給世帯における可処分所得の実質的増加に伴い必要となる調整の程度は、デフレ調整による減額率（本件下落率）よりも相当程度小さいものであった可能性が高いといえる。上記のようにデフレ調整における減額率がこれまでの生活扶助基準の改定の例に照らして突出したものであることや、保護受給世帯に広く不利益を生じさせていること、生活扶助基準の引下げが保護受給世帯の生計の維持に関わるものであることを考慮すると、本件改定の結果として及ぼされる影響は重大であるというべきである。
ウ激変緩和措置について
なお、上記アのとおり、本件改定においては激変緩和措置（３年間にわたり段階的に実施し、増減幅の上限及び下限を±１０％とする。）が取られているところ、生活扶助費の減額が９～１０％となったものは保護受給世帯の約２％にすぎないから、増減幅の上限及び下限を定めたことにより有利な影響を受けた保護受給世帯は僅かな割合にとどまり、ほとんどの世帯についてはその影響は全く及んでいない。
そうすると、激変緩和措置により本件改定による生活扶助基準の引下げが３年間にわたり段階的に実施されたことで、上記イに説示したようなデフレ調整の結果として及ぼされる影響が緩和されたとしても、その緩和の程度は限定的なものにとどまるといわざるを得ない。
エ平成２９年検証について
被告らは、平成２９年検証においても、本件改定後の生活扶助基準が一般低所得世帯の消費実態と均衡しているかについての検証が行われ、標準世帯について一般低所得世帯（第１・十分位）の生活扶助相当支出額と生活扶助基準額とを比較したところ、概ね均衡していることが確認された旨指摘する。
しかしながら、そもそも、前記⑴に説示したとおり、生活扶助基準の引下げを内容とする保護基準の改定に関し、改定前の需要超過及び改定後の水準維持に係る判断（本件ではデフレ調整の必要性及び相当性に係る判断）について、その過程又は手続に過誤、欠落が認められる場合には、厚生労働大臣の上記判断には裁量権の逸脱又はその濫用があると認められることになるのであり、事後的な検証によって当該改定時における一般低所得世帯の消費実態と当該改定後の生活扶助基準との均衡が確認されたとしても、そのことによって直ちに上記の過誤、欠落が治癒されることとなるものではない。
また、本件改定はゆがみ調整とデフレ調整が一体となって行われたものであるところ、ゆがみ調整において、標準世帯を起点とする展開に関して一定の適正化は図られたものの、一方で、平成２５年検証における検証手法には限界があることも指摘されていた（前記⑹）ほか、同検証結果の保護基準への反映に当たっては２分の１の反映が行われたため、その効果も限定的なものにとどまっていたものといえ、こうした状況下でデフレ調整により－４．７８％という大幅な生活扶助基準の引下げがされたことが、標準世帯以外の世帯類型（高齢単身世帯や母子世帯など）に、実際にいかなる影響を及ぼしたのかは、これらの世帯類型について生活扶助基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡の有無を検証しない限り、正しく評価することは困難であるというべきである。しかるに、平成２９年報告書によれば、平成２９年検証においては、標準世帯について生活扶助基準額と第１・十分位の生活扶助相当支出額（ただし、平成２６年全国消費実態調査の結果に基づくもの）との均衡は確認されたものの、そのほかにモデル世帯として設定された高齢夫婦世帯については世帯人数別の指数について実データによる場合と回帰分析による場合との結果が異なったため、上記の均衡の有無を確認することができず、また、その他の世帯類型についてはこのような検討すらされなかったというのである（認定事実⑾イ）。
そうすると、平成２９年検証においては、保護受給世帯の大部分について、ゆがみ調整と一体的に行われたデフレ調整の影響が明らかにされていないのであるから、平成２９年検証について被告らが上記のとおり指摘する事項をもって、本件改定の結果として及ぼされる影響の重大性に関する上記判断が左右されるものではない。
⒀本件改定の適法性についての検討（まとめ）
本件改定は、ゆがみ調整及びデフレ調整を一体的に行うものであり、本件改定（本件各告示）自体についてゆがみ調整に係る部分とデフレ調整に係る部分とに区分することはできないところ、以上において説示したところによれば、デフレ調整に関する厚生労働大臣の判断は、その必要性及び相当性の両面において、これらに関する被告らの説明を踏まえても、統計等の客観的な数値等との合理的関連性を欠き、あるいは専門的知見との整合性を有しないものといわざるを得ない。そして、本件改定の結果として及ぼされる影響は重大である。
したがって、厚生労働大臣において、ゆがみ調整後基準額が本件改定時における衣食その他日常生活について最低限度の生活の需要を満たすに足りる程度を越えるものとなっており（デフレ調整の必要性）、デフレ調整等基準額が健康で文化的な生活水準を維持することができるものであるとした（デフレ調整の相当性）判断には、最低限度の生活の具体化に係る判断の過程に過誤、欠落があると認められるから、本件改定は、その余の点について検討するまでもなく、同大臣の裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして、生活保護法３条、８条２項の規定に違反し、同条１項による委任の範囲を逸脱し違法というべきである。
３本件各取消請求の帰すう（争点①－４関係）


⑴上記２のとおり、厚生労働大臣が本件各告示によってした本件改定は違法であるから、本件改定に伴ってされた本件各変更決定もいずれも違法である。もっとも、原告らは、平成２５年各変更決定、平成２６年各変更決定及び平成２７年各変更決定のそれぞれについて、本件各主位的取消請求と本件各予備的取消請求をしているところ、これらについては、次の⑵から⑷までのとおりとなる。
⑵平成２５年各変更決定について
ア主位的取消請求①について
別紙４－１「処分一覧表１」の「処分の名宛人」欄記載の原告ら（ただし、原告番号１－１を除く。後記６参照。）及び原告番号３４は、主位的取消請求①として、平成２５年各変更決定のうち生活扶助費から本件差額部分を減額する部分の取消しを求めている。。
しかしながら、平成２５年各変更決定は、生活保護法２５条２項に基づき、同各変更決定前の生活扶助費の額を、平成２５年告示に基づく生活扶助費の額に変更するものであって、従前の生活扶助費の額を減額すること自体を内容とするものではない。すなわち、平成２５年各変更決定は、平成２５年告示に基づき生活扶助費の額を改めて決定し、これに基づき生活扶助費を支給することとするものであって、結果的には、従前の生活扶助費の額から本件差額部分を減額したのと同様の状況を生じさせるものではあるものの、上記各変更決定自体は、従前の生活扶助に係る保護の決定（開始決定又は変更決定）において定められた生活扶助費の額の一部を減額するもの（従前の保護の決定の一部のみを取り消すもの）ではないというべきである。
したがって、上記各原告らの主位的取消請求①は、存在しない処分の取消しを求めるものというほかなく、上記請求に係る訴えは不適法である。
イ予備的取消請求①について
他方、上記アの原告ら（ただし、原告番号４を除く。）は、予備的取消請求①として、平成２５年各変更決定の全部の取消しを求めているところ、平成２５年各変更決定がいずれも違法であることは前記⑴のとおりであるから、その取消しを求める上記請求はいずれも理由がある（なお、予備的取消請求①は、出訴期間経過後にされた本件訴えの変更（前提事実⑺オ）により追加されたものであるから、出訴期間の遵守の有無が問題となり得る。この点、主位的取消請求①と予備的取消請求①とは訴訟物としては別個であるといわざるを得ないものの、いずれも平成２５年各変更決定が違法であるとしてその効力を覆滅しようとするものであって、その実質において共通しており、平成２５年各変更決定の内容及び性質が一見して明らかとはいい難いことをも併せ考えると、予備的取消請求①に係る訴えを当初の訴え提起時に提起されたものと同視して出訴期間の遵守において欠けるところがないと解すべき特段の事情があるというべきであるから、予備的取消請求①に係る訴えは適法である。また、予備的取消請求②及び③についても同様である。）。
⑶平成２６年各変更決定について
ア主位的取消請求②について
別紙５－１「処分一覧表２」の「処分の名宛人」欄記載の原告ら（ただし、原告番号１－１を除く。）並びに原告番号３３及び同３４は、主位的取消請求②として、平成２６年各変更決定のうち、同各変更決定に基づく生活扶助基準額を超えて消費増税対応扶助費の額を支給しないものとした部分の取消しを求めている。
しかしながら、平成２６年改定が、その経緯において、ゆがみ調整とデフレ調整の２年次の改定を行うとともに、消費税率の引上げ等を踏まえた消費動向を反映させるという目的でされたものであるとしても、平成２６年改定ないし平成２６年告示自体は、新たな生活扶助基準を一体として定めるものにすぎず、生活扶助基準の減額と増額という二つの部分から成るものではない。したがって、平成２６年告示に伴うものとしてされた平成２６年各変更決定も、あくまで、生活扶助費の額を平成２６年告示に基づく金額に変更することを内容とするものにすぎず、同変更決定により定められた生活扶助費の額を超えて、改定前基準につき消費税率の引上げに伴う保護基準の改定のみがされたと仮定した場合の生活扶助費の額（消費増税対応扶助費の額）を支給しないとする部分を含むものではないというべきである。
したがって、上記各原告らの主位的取消請求②は、存在しない処分の取消しを求めるものというほかなく、上記請求に係る訴えは不適法である。
イ予備的取消請求②について
他方、上記アの原告ら（ただし、原告番号４を除く。）は、予備的取消請求②として、平成２６年各変更決定の全部の取消しを求めているところ、平成２６年各変更決定がいずれも違法であることは前記⑴のとおりであるから、その取消しを求める上記請求はいずれも理由がある。
⑷平成２７年各変更決定について
ア主位的取消請求③について
別紙６「処分一覧表」の「処分の名宛人」欄記載の原告ら（ただし、原告番号１－１を除く。）は、主位的取消請求③として、平成２７年各変更決定のうち、同各変更決定に基づく生活扶助基準額を超えて消費増税対応扶助費の額を支給しないものとした部分の取消しを求めているが、同請求に係る訴えは、上記⑶アと同様に、存在しない処分の取消しを求めるものとして不適法である。
イ予備的取消請求③について
他方、上記アの原告らは、予備的取消請求③として、平成２７年各変更決定の全部の取消しを求めているところ、平成２７年各変更決定がいずれも違法であることは前記⑴のとおりであるから、その取消しを求める上記原告らの請求はいずれも理由がある。
４本件義務付けの訴えの適法性（争点②関係）


⑴平成２６年各変更決定及び平成２７年各変更決定は、いずれも、平成２６年改定及び平成２７年改定に伴い、保護の実施機関の職権によりされたものであり、原告らの申請に基づいてされたものではないから、本件義務付けの訴えは、「行政庁に対し一定の処分又は裁決を求める旨の法令に基づく申請又は審査請求がされた場合」（行政事件訴訟法３条６項２号）に当たらず、同項１号所定のいわゆる非申請型義務付けの訴えである。この点、原告らは、本件各変更決定は、原告らの生活保護法に基づく生活保護申請に対する応答としてされたものであるとして、本件義務付けの訴えがいわゆる申請型義務付けの訴えである旨主張するが、原告らについては既に保護が開始されており、保護の開始の申請に対する応答義務が現在も継続しているとは解し難く、また、原告らが本件の生活扶助費の関係で保護の変更の申請をしたとも認められないから、本件各変更決定が原告らの保護の開始又は変更の申請に対する応答としてされたものと解する余地はなく、行政事件訴訟法３条６項２号所定の場合に当たらない。したがって、原告らの上記主張は採用することができない。
⑵非申請型義務付けの訴えについては、義務付けを求める処分がされないことにより重大な損害が生ずるおそれがあり（この要件を以下「重損要件」という。）、かつ、その損害を避けるため他に適当な方法がないとき（この要件を以下「補充性要件」という。）に限り、提起することができる（行政事件訴訟法３７条の２第１項）。
しかるところ、原告らは、本件義務付けの訴えとの関係では重損要件及び補充性要件を明示的には主張していないが、原告らのその余の主張からうかがわれる本件義務付けの訴えにおいて求める処分（以下「本件対象処分」という。）がされないことにより原告らに生ずるおそれのある損害は、そのほとんどが本件各変更決定が取り消されることにより避けることができるものというべきであるから、補充性要件を欠くこととなる。⑶よって、本件義務付けの訴えは、少なくとも補充性要件を欠くものといえるから、その余の要件について判断するまでもなく、不適法な訴えとして却下すべきものである。
５国家賠償請求権の成否（争点③）
原告らは、厚生労働大臣による本件改定により精神的苦痛を被ったとして、国家賠償法１条１項に基づく慰謝料の賠償を求めている。しかしながら、原告らが本件改定又はこれに基づく本件各変更決定により被る損害は、基本的には、本件各変更決定の取消し又はその取消判決の拘束力により回復される性質のものというべきであり、本件全証拠によっても、原告らが、本件各変更決定が判決により取り消されることによっては回復することができない損害賠償の対象となり得る精神的苦痛を被っていると認めることはできない。
よって、原告らの被告国に対する国家賠償請求は理由がない。
６結論
以上によれば、原告らの請求のうち、本件各予備的取消請求はいずれも理由があるからこれを認容し、本件各主位的取消請求に係る訴え及び本件義務付けの訴えはいずれも不適法であるからこれを却下し、被告国に対する請求（国家賠償請求）はいずれも理由がないから棄却すべきである。なお、原告番号１－１は平成２９年▲月▲日に死亡しているところ（前提事実⑺エ）、保護を受ける権利は一身専属の権利であり、当該被保護者の死亡によって当然に消滅し、相続の対象とはなり得ないと解される（朝日訴訟最高裁判決参照）。したがって、本件訴訟のうち、同原告に係る部分については、国家賠償請求に関する部分（被告国を相手方とする部分）を除き、その死亡と同時に終了したものと解されるので、この旨を主文において明らかにすることとする（原告番号１－１の妻である同１－２は、同１－１の死亡に伴い同原告の国家賠償請求に係る訴訟を承継したことを前提として、当該承継に係る訴えを取り下げる旨の令和３年１２月２日付け取下書を当裁判所に提出しており、被告国もこれに同意した。しかし、一件記録によっても、原告番号１－１のその余の相続人の有無及び範囲等は明らかではないから、原告番号１－２が同１－１から相続により承継した本件訴訟の範囲は明らかではないといわざるを得ない。したがって、原告番号１－２が上記取下書の提出によってした訴えの取下げについても、当該取下げの対象となる訴え〔請求〕の範囲が特定されているとはいえず、有効な取下げがあったということはできない。）。よって、主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第５１部
裁判長裁判官
清    水      知恵    子
裁判官
溝    渕      章    展
裁判官釜村健太は、異動のため署名押印することができない。
裁判長裁判官
清    水    知恵    子
（別紙３）
請求目録
１別紙４－１「処分一覧表１」の「処分庁」欄記載の各処分行政庁が同表の対応する「処分の名宛人」欄記載の各原告に対して同表の「処分日」欄記載の各日付けでした生活保護法２５条２項に基づく各保護変更決定（ただし、同表の番号１の行記載のものを除く。また、同表の番号１０の行記載の保護変更決定については、平成２５年７月１６日付け保護変更決定により一部変更された後のもの。）のうち、同表の「減額された生活扶助の金額（円）」欄記載の金額を減額した部
分の取消しを求める請求
２別紙５－１「処分一覧表２」の「処分庁」欄記載の各処分行政庁が同表の対応する「処分の名宛人」欄記載の各原告に対して同表の「処分日」欄記載の各日付けでした生活保護法２５条２項に基づく各保護変更決定（ただし、同表の番号１の行記載のものを除く。）のうち、同決定に基づく支給額を超えて同表の「減額された生活扶助の金額（円）」欄記載の金額を加えた額を支給しなかった部分の
取消しを求める請求
３別紙６「処分一覧表」の「処分庁」欄記載の各処分行政庁が同表の対応する「処分の名宛人」欄記載の各原告に対して同表の「処分日」欄記載の各日付けでした生活保護法２５条２項に基づく各保護変更決定（ただし、同表の番号１の行記載のものを除く。）のうち、同決定に基づく支給額を超えて同表の「減額された生活扶助の金額」欄記載の金額を加えた額を支給しなかった部分の取消しを求
める請求
４生活保護法２５条２項に基づく保護変更決定の義務付けを求める請求
以上
（別紙８）
争点に関する当事者の主張の要旨
第１争点①－１（本件改定の適法性）について
（原告らの主張）
１保護基準の改定に係る違法性判断の枠組み


憲法２５条は、国民に「健康で文化的な最低限度の生活」を保障しているが、これは、単なる政策目的を定めるものではなく、同条の保障する生存権を具体的に実現するために制定された生活保護法と相まって、国民それぞれに「健康で文化的な最低限度の生活」を営む権利を保障したものであり、原告らが、衣食住やライフライン、衛生状態を確保された「健康」な生活をすることができず、又は他者と交流し、子どもを教育する等の「文化的」な生活が送ることができなくなるような法令、告示及び行政処分は、憲法２５条に違反し無効となる。そして、憲法２５条が保障する生存権は、生活保護法を通じて具体化され、厚生労働大臣の発する告示により具体的基準（保護基準）として示される（同法８条１項）。すなわち、厚生労働大臣の保護基準の設定権限は、同法８条１項の委任に基づくものであり、保護基準の設定ないし改定行為は委任命令としての性格を有するところ、同条２項が厚生労働大臣の上記権限について規律しているから、保護基準の引下げが違法かどうか（ひいては違憲かどうか）は、当該引下げが同法８条１項及び２項の範囲内かという観点から判断されなければならず、委任命令の内容が法律による委任の趣旨・範囲を逸脱して違法となるか否かは、委任した法律の趣旨目的や国民の権利義務の重大性や制限の程度等を考慮し、行政府に与えられた裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるかどうかという観点から判断すべきである。
生存権は、憲法２５条が保障する基本的人権であり、保護基準は、個々の国民の生存権保障の基礎となるものであるから、その策定に当たっては、どのような政治勢力が政権の座に就いたとしても、政治的なバイアスを排除して、一般的に正当なものと承認される統計資料等を基礎とする専門的知見に基づいて策定されるべきことは当然である。すなわち、生存権は、国民ひとりひとりの生活の最低限度（ナショナルミニマム）を定め、人間らしく生きるための基盤を保障するものであって、資本主義社会における最後の命綱となるものであるから、保護基準の策定における厚生労働大臣の裁量権も、極めて限定的なものというべきであり、厚生労働大臣による保護基準の改定の憲法適合性及び適法性は、厳格に判断されるべきものである。特に、生活扶助基準は、保護基準の中でも中核となるものであり、すべての被保護者に影響するのみならず、社会保障制度の共通の基準として、全国民の生活水準をも規定するものである。そして、改定前基準は、行政府が最低限度を満たすものと認定し決定したものであるから、同保護基準は、「健康で文化的な最低限度の生活」の概念を具体的な数値で表現したものとして、憲法判断におけるベースラインとなり、そこからかい離する保護基準の改定は、合理的な理由がない限り違憲と評価されるべきであって、保護基準が合理的な根拠に基づくものであることの立証責任は被告らの側（厚生労働大臣）にあると解すべきである。２本件各告示の内容は「健康で文化的な最低限度の生活」を下回ること原告らが受給していた生活扶助費は、平成２５年改定前の時点においても憲法２５条が保障した「健康で文化的な最低限度の生活」を維持し得る程度には及んでいなかった。しかるに、本件改定は、生活扶助基準を引き下げることにより保護費を３年間で約６７０億円も削減するものであり（なお、平成２６年改定においては生活扶助基準が引き上げられているが、これは消費税額の増大に伴う調整措置として行われたものにすぎず、実質的には基準生活費が引き下げられている。）、原告らは、本件改定により、３年間をかけて、単身者についても数千円（月額）もの生活扶助費が引き下げられたのであって、これにより、憲法２５条が保障する「健康で文化的な最低限度の生活」を送ることは一層困難となった。
このように、厚生労働大臣は、本件改定により、原告らのこれまでの生活の現状を顧みないまま、著しく不相当な形で生活扶助基準を引き下げることにより、憲法２５条と生活保護法により保障された「健康で文化的な最低限度の生活」を営むことを積極的に妨げており、本件各告示の内容は、憲法２５条の保障を具体的に実現するために制定された生活保護法３条、８条に違反し違法である。
３本件改定が生活保護法５６条に反すること
生活保護法５６条は、被保護者について既に決定された保護を不利益に変更する場合には、「正当な理由」が存在することを要求しているところ、本件で生活扶助基準の引下げを行う「正当な」理由は何ら認められないから、本件改定は生活保護法５６条にも違反する。
すなわち、保護基準は生活保護を利用している者のみならず、その他の制度の尺度としての役割も有しているところ、保護基準がこのように他の諸制度の尺度となり得るのは、保護基準が「最低基準」（ナショナルミニマム）を定めていると国民が理解しており、その基準の設定や変更についてはきちんと検証された上でされているという国民の信頼がその前提に存する。そうだとすると、生活保護法５６条は行政処分の不利益変更に限って適用されるものではなく、行政立法や議会立法による不利益変更についても当然に適用されなければならない。
なお、最高裁平成２２年（行ツ）第３９２号ほか同２４年２月２８日第三小法廷判決・民集６６巻３号１２４０頁（以下「老齢加算東京訴訟最高裁判決」という。）は、生活扶助の老齢加算の廃止を内容とする保護基準の改定につき生活保護法５６条違反の問題は生じないとしているが、これはあくまで老齢加算に関する事例判断であり、保護受給世帯全体の問題である保護基準本体の切り下げについてまでこの射程を広げるべきではない。
４本件改定が制度後退禁止原則に違反すること
⑴生存権に関する特定の施策がいったん実現した後に、これを事後的に廃止したり削減したりすることは憲法２５条に反し許されない（制度後退禁止原則）。生活保護法の制定当時、厚生大臣自らが物価が下落しても基準額については引き下げない旨を明言していたところである。しかるところ、本件改定は一度定められた保護基準を引き下げるものであるから、憲法２５条に違反する。


⑵また、仮に、国家に認められた裁量権の範囲で事後的な撤廃又は削減が認められる場合があるという理解に立ったとしても、その裁量権の行使は特に慎重に行われなければならず、殊に「切り下げ」行為は、その基準の範囲内でなんとか自身の生計を立て、人間としての尊厳を維持してきた被保護者だけでなく、万が一自身の生活がその基準を下回った場合には国家が最後のセーフティーネットとして保護してくれるという国民の信頼全体に切り込む性質を有し、このような行為の危険性に鑑みると、保護基準を引き下げる場合には極めて慎重に検証がされなければならない。また、保護受給世帯にはストックがないため家計弾力性がなく、わずかな引下げであってもそれによるダメージは一般世帯より大きく、生活扶助基準には下方硬直性がある。したがって、いったん設定された給付水準を引き下げることは、既に設定されている給付水準に対する国民の信頼を犠牲にしてもなお基準を引き下げるべきとする特段の事情がない限り、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用となり、生活保護法１条、３条、８条に違反し、ひいては憲法２５条にも違反する。この特段の事情については被告らの側で主張立証する必要があるところ、後記６のとおり、本件ではそのような事情は存在しないから、本件改定は裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして違法である。⑶さらに、経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約（以下「社会権規約」という。）は、９条、１１条及び１２条において、締約国がすべての者について社会保障の権利を認めることを定めているところ、同規約の締約国は、「権利の実現を漸進的に達成する」（同規約２条１項）目的を持って措置をとることとされていることに鑑みると、権利の実現は漸進的に進歩しているべきであり、締約国のとった措置によって権利の実現がそれ以前よりも後退することは、同項の趣旨に反する。このように、同項からは、制度後退禁止原則が導かれるが、本件改定は、同原則に反するものとして同項に違反し、違法である。また、社会権規約委員会は、権利の「完全な」実現は漸進的に行われるものであるとしても、権利の最低限の不可欠な部分を充足することはすべての締約国の義務であるという、「最低限の中核的義務」という考え方を打ち出しているところ、被保護者は、生活保護制度によって生存権の最低限の不可欠な部分が充足されるのであるから、同制度によって被保護者にその生存にとって最低限不可欠な権利を確保させることは、被告国に課された中核的義務である。しかるに、前記２のとおり、原告らは、本件改定を原因とする保護費の減額を受け、「健康で文化的な最低限度の生活」に満たない生活を強いられ、原告らの生存にとって最低限不可欠な権利が侵害されているのであり、被告国は、締約国に課された最低限の中核的義務の履行を怠っている。
５目的違反による裁量権の範囲の逸脱又は濫用
⑴生活保護法８条によって厚生労働大臣に認められている裁量は、同法の趣旨・目的を達成するためのものであり、形式上は裁量権の範囲内の行政処分であっても、行政処分が実際には不当な動機ないし目的で裁量判断をしているような場合（当該行政行為の根拠法規が予定していない目的のために裁量権を行使している場合）には、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用と評価される。
しかるところ、本件改定の目的は、自由民主党（以下「自民党」という。）が掲げてきた保護費の削減という政治的目標を達成することにあったものであり、保護費を削減する目的で生活扶助基準の引下げを行うことにより生活保護法の趣旨・目的を達成することができないことは明らかである。したがって、本件改定は、生活保護法が厚生労働大臣に裁量権を認めた趣旨・目的とは相容れず、同法が許容するものではないから、その目的からして厚生労働大臣の裁量権の範囲の逸脱又はその濫用が明らかであって、違法である。
⑵被告らは、本件改定が保護費の削減を目的としたものであることを否認するが、自民党は、平成２３年、民主党政権下における平成２４年度政府予算案に関し、同政権による社会保障政策を「バラマキ」と批判して保護費を８０００億円減ずる対案を発表するとともに、自民党総裁も生活保護予算の減額に言及し、さらに、平成２４年４月には、自民党生活保護プロジェクトチームのメンバーが芸能人の親族による生活保護の受給を問題視して「生活保護バッシング」が始まり、さらに、自民党は、同年１２月に施行された衆議院議員総選挙に際して「給付水準の原則１割カット」を政権公約（マニフェスト）に明記し、同選挙の結果、自民党は政権を奪還したのである。こうした経緯に加え、上記自民党による政権奪還の直後に上記政権公約に符合する最大１０％の生活扶助費引下げの方向性が示されたことや、基準部会の報告書が発表される前の時点において、厚生労働大臣が保護の支給水準について「全体として引き下げることになる」などと結論ありきの発言を行っていることからすれば、本件改定の目的が、自民党が掲げてきた保護費の削減という政治的目標を達成することにあることは明らかである。また、本件改定は、後記６⑶のとおり、専門家による客観的な検討のために設置された基準部会の審議内容を無視・軽視し、生活扶助相当ＣＰＩという独自の基準を用いて引下げの根拠としていること自体からも、算定方法の正当性に意を用いず、当初から引下げ自体を目的としていたことが明らかというべきである。
６判断過程の過誤による裁量権の範囲の逸脱又はその濫用
⑴判断過程に関する司法審査の在り方について
保護基準の改定に当たり、厚生労働大臣の裁量権が一定程度認められるとしても、その裁量判断は無制約ではない。一般に、裁量判断は、重要な事実の基礎を欠くか、社会通念に照らして著しく妥当性を欠くものについては裁量権の範囲の逸脱又はその濫用として違法となるところ、重要な人権である生存権（憲法２５条）の保障にかかわる保護基準の引下げについては、厚生労働大臣の裁量の幅はより狭く、その裁量判断の合理性について厳格な司法審査がされるべきである。そして、行政の裁量判断については、本来最も重視すべき諸要素、諸価値を不当、安易に軽視し、その結果当然尽くすべき考慮を尽くさず、又は本来考慮に入れるべきでない事項を考慮に入れ若しくは本来過大に評価すべきでない事項を過重に評価して判断がされた場合、それは、裁量判断の方法ないし過程に瑕疵があるものとして、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用となる。


保護基準の改定については、その基準が「健康で文化的な最低限度の生活」水準を維持することができるように定められるべきことはもとより（憲法２５条１項、生活保護法１条、３条）、第１に「要保護者の年齢別、世帯構成別、所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なもの」であることが求められ（同法８条２項）、その判断に当たっては、一般に妥当なものとして承認されている経済統計等を利用したマクロ面からの検討に加え、年齢、性別、世帯構成、所在地域などによって境遇の異なる被保護者の生活実態を踏まえたものとなるよう多角的に検討すべきであり、特に保護基準を引き下げる場合には、引下げによって被保護者の生活を危うくさせるおそれがあるので、引下げの根拠が現実の「生身」の被保護者の生活の実態に即したものであるか否か等について厳格な検討を行わなければならない。本件改定についても、同改定後の生活扶助基準の内容が健康で文化的な生活水準を維持するに足りるものであるとした最低限度の生活の具体化に係る判断の過程及び手続について、専門家による諮問機関である基準部会の検討に基づいた高度に専門技術的な考察がされるべきであり、統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門的知見との整合性の有無等を厳格に審査し、これらの合理的関連性や整合性を欠く場合など、保護基準の改定に当たっての厚生労働大臣の判断の過程及び手続に過誤、欠落がある場合、それが看過し難い程度のものではなかったとしても、生活保護法８条１項、２項及び憲法２５条１項に反し、違法・違憲となる。そして、厚生労働大臣の判断の過程及び手続に過誤、欠落があるかどうかを判断するに当たっては、①保護基準の設定に係る判断は正確な事実の把握を前提とするものであり、厚生労働大臣は、保護基準を設定するに当たり、専門家の知見を得るために必要な事実調査を行う義務を負うこと、②生活保護法８条２項に列挙された要素は優先的に考慮されなければならないこと、③同項の法定考慮要素の考慮に当たって、政策的な裁量の余地はないことに留意しなければならず、また、保護基準の設定については、その判断過程に関する資料をすべて行政側が保持しているため、まず被告らの側において、厚生労働大臣の判断の過程・手続を明らかにし、事実の調査方法が合理性を有することや必要な考慮要素を考慮し、適切な考慮バランスで考慮したことなど同過程・手続に過誤、欠落がないことを相当の根拠、資料に基づき主張・立証する必要があり、被告らがその主張・立証を尽くさない場合には、厚生労働大臣がした判断に不合理な点があることが事実上推定されることになる。
しかるところ、以下に述べるとおり、本件改定は、ゆがみ調整及びデフレ調整のいずれについても、保護基準の改定に至る判断の方法・過程に著しい過誤があり、保護基準の改定に係る裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして違法である。
⑵ゆがみ調整について
ア厚生労働省は、ゆがみ調整について、基準部会における検証結果（平成２５年検証）を踏まえ、年齢区分・世帯人数・級地区分の差による影響を調整するものであると説明しているが、平成２５年検証の検証方法は不当である。すなわち、基準部会は、平成２５年検証において、第１・十分位の消費実態と生活扶助基準を比較して同基準と一般低所得世帯の消費実態との均衡が適切に図られているか否かの「検証」を行ったが、昭和５９年から現在に至るまで採用されてきた保護基準の検証方式（水準均衡方式）は、もともと最下層である第１・十分位の消費支出に生活扶助基準を合わせるというものではない。水準均衡方式は、中央社会福祉審議会において、保護受給世帯の消費水準を「一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準」であるとし、その均衡（格差）をそのまま維持せよとの意見具申（昭和５８年意見具申）を受けたものであり、その際には、①平均的一般世帯の消費支出、②一般低所得世帯（第１・五分位〔所得下位２０％〕と第２・五分位〔所得下位２０～４０％〕）の消費支出、③保護受給世帯の消費支出の３つの間の格差の均衡に留意するものとされていた（なお、平成１５年中間取りまとめでは、突如として、何ら根拠を示すことなく第１・十分位の消費水準との比較が適当であるとの見解が示されたものである。）。しかるに、平成２５年検証は、これまでの水準均衡方式における上記①②③の均衡に留意する考え方とは異なり、単純に第１・十分位の消費支出と生活扶助基準を比較したものであるが、このような方法では、様々な理由により保護の受給資格がありながらこれを利用せず生活扶助基準以下の生活を余儀なくされている者（漏給層）が多数存在する現状、すなわち保護基準以下で最低限度の生活水準を下回る暮らしを余儀なくされている超低所得世帯が第１・十分位に多数存在する現状では、生活扶助基準を合理的に定めることはできない。このような現状で第１・十分位の消費水準との比較を根拠に保護基準を引き下げることを許せば、保護基準を際限なく引き下げていくことにつながるが、これでは保護基準を定めるための資料としては著しく合理性を欠くこととなる。
また、平成２５年報告書は、第１・十分位を比較対象とした理由として、第１・十分位の平均消費水準が中位所得階層の約６割に達していることも挙げており、ここでの「中位所得階層」とは第３・五分位の世帯のことであると認められるが、昭和５８年意見具申から現在に至るまで採用されている水準均衡方式における比較対象は、「一般国民生活における消費水準」であり、第３・五分位世帯の消費水準ではない。さらに、平成２５年検証が第１・十分位を比較対象とする理由として指摘する、第１・十分位に属する世帯の大部分は経済協力開発機構（以下「ＯＥＣＤ」という。）の基準では相対的貧困線以下にあること（子どもの貧困対策の推進に関する法律に基づき定められる子どもの貧困率においても、ＯＥＣＤの定義に基づく貧困線が基準とされている。）や、第１・十分位と第２・十分位との間において消費が大きく変化していることは、むしろ第１・十分位を比較対象とすることが不適切であることを根拠付けている。
このように、平成２５年検証の「検証」方法に合理性が認められない以上、その「検証」を根拠とする保護基準の引下げには判断の方法・過程に著しい過誤がある。


イさらに、厚生労働省が「検証結果」であるとする平成２５年報告書は、平成２５年検証の結果を踏まえて生活扶助基準を引き下げるべきとは明記しておらず、むしろ、様々な懸念にあえて言及していた。すなわち、基準部会設置当初は、長年貧困問題に携わってきた専門家である委員がそれぞれ独自に調査分析を行い、あるべき最低生活費を算定・発表してきたが、厚生労働省は、こうした部会委員の研究成果を無視して第１・十分位の消費実態と生活扶助基準を回帰分析の方法で比較するという検証方針を示し、その後の部会において初めて平成２１年全国消費実態調査のデータを前提とした「検証」の数値を示すとともに、一部の例外を除き、軒並み保護基準を引き下げることを示唆する報告書案を提示し、そのわずか２日後に開催された基準部会で平成２５年報告書が取りまとめられたものであって、このような検証経過からすると、第１・十分位との比較という手法は厚生労働省が主導・誘導したものであり、基準部会委員らの積極的発案・検討によるものではなかった。そのため、平成２５年報告書は、上記のとおり、「第１・十分位と第２・十分位の間において消費が大きく変化しており、他の十分位の世帯と比べて消費の動向が大きく異なる」「第１・十分位に属する世帯の大部分はＯＥＣＤの基準では相対的貧困線以下にある」「現実には第１・十分位の階層には保護基準以下の所得水準で生活している者も含まれる」などと指摘し、第１・十分位との比較によって生活扶助基準を検討すること自体に強い懸念を示していたのである。このように、基準部会の「検証結果」である平成２５年報告書は、作成過程において十分な検討がされたとはいえず、生活扶助基準を引き下げるべきとも提言されておらず、むしろ検証方法などについて懸念が示されていたのであり、このような「検証方法」に問題のある平成２５年報告書を根拠とした生活扶助基準の引下げは、保護基準引下げの判断を支える実質的根拠を欠き、判断の方法・過程に著しい過誤がある。ウまた、一般に、二つのサンプル（標本）の間の平均の差を検定する場合、独立したサンプル（相互に構成メンバーの異なるサンプル）による比較でなければ統計学上の正確性が確保されないところ、平成２５年報告書は、第１・十分位（サンプル世帯）を抽出した際、ここから保護受給世帯を除去していないから、平成２５年報告書の手法は統計学上明らかに不合理であり、これに依拠すると称する本件改定の手法（ゆがみ調整）も明らかに不合理である（なお、基準部会では、第９回部会において、委員のコンセンサスの下、比較対象から保護受給世帯を除去した上で検証を行うものとされ、その後にこれに明らかに抵触する議論はされていない。）。また、平成１９年検証においては、保護基準を検証する際に比較対象から保護受給世帯を除去しているから、平成２５年検証は平成１９年検証とも連続性を欠く。
さらに、基準部会が平成２５年検証の手法として採用した統計的分析手法（重回帰分析）については、上記のとおり比較対象となる第１・十分位から保護受給世帯を除去していないなどサンプル世帯の抽出が恣意的かつ不合理である上、複数の説明変数間に相関関係があることも否定できないから、上記手法を用いた同検証結果の正確性には重大な疑義があり、同検証が参照した全国消費実態調査のデータについても、季節性が反映されていない、サンプルのばらつきを考慮した補正が行われていない、単身世帯調査の調査方法が特殊であるなどの限界がある。エ被告らは、基準部会における検証は、絶対値としての給付水準の適正化は目的としておらず、年齢区分別、世帯人数別及び級地区分別による保護受給世帯間での相対的な不公平の是正のみを目的としているから、その検証の結果に基づくゆがみ調整は、本来、財政的にはニュートラル（プラスマイナスゼロ）であって、絶対値としての生活扶助基準の是正を行うことを目的とするデフレ調整とは考え方として重複するものではない旨主張する。
しかし、水準均衡方式において定期的に行う必要があるとされた検証は、一般国民の消費水準と比較して生活扶助基準が妥当な水準にあるか否かについての検証であり、被告らのいう絶対水準の検証が大前提とされており、基準部会での検証も、生活扶助基準の絶対水準の検証を主たる目的とするものであり、ただ、それまでの検証とは異なり、年齢・世帯人数・級地の３要素による詳細な類型分けをし、保護受給世帯間の不公平の是正（ゆがみ調整）と一体的に（同時に）行った点に特徴があるのである。また、本件改定のうち、ゆがみ調整により保護費を総額９０億円も削減する財政効果が生じているが、財政的にニュートラルであることを目的とするのであれば、このような多額のマイナスが生ずるということは常識的に考えてあり得ない。
したがって、生活扶助基準の絶対水準の調整を目的とするデフレ調整による保護費の減額をする際、ゆがみ調整の結果生じてしまった減額分を考慮して計算をしなければ、ゆがみ調整分とデフレ調整分で不当な重複引下げをしていることになるが、本件改定においてはそのような考慮がされておらず不当である。
オ以上に加え、厚生労働大臣は、本件改定におけるゆがみ調整をするに当たり、平成２５年検証の結果の数値の半分しか反映しておらず、本件改定におけるゆがみ調整が「統計などの客観的な数値や専門的知見との整合性」を欠く恣意的かつ不合理なものであることは明らかである。この点、被告らは、平成２５年報告書における検証結果の数値の半分しかゆがみ調整に反映させなかったことを「激変緩和措置」であると主張するが、激変緩和が理由であるならば、平成２５年検証の結果によれば増額となる各グループの増額分まで半分にする必然性はない上、本件改定ではそもそも減額幅を１０％に抑える激変緩和措置が採用されているから、激変緩和を理由に平成２５年検証の結果を歪曲することを正当化することはできない。他方、平成２５年報告書に記載された第１・十分位の消費実態と生活扶助基準とのかい離指数（かい離率）を２分の１とすることにより、生活扶助基準（第１類費）の基準額につき年間４４０億５９００万円（第２類費については９億３８００万円）もの削減効果が生じ、世帯人数に応じた第１類費の逓減率について平成２５年報告に記載されたかい離率の２分の１としたことによっても、最終的には年間９１億２１００万円程度の生活扶助費の削減効果が生じており、厚生労働大臣は、ゆがみ調整を行う際に恣意的にかい離率を２分の１に操作することにより、本件改定による生活扶助費の削減額を過大に算出したものである。
⑶デフレ調整について
ア専門家の検証を経ていないこと


本件改定による生活扶助基準の引下げに伴う保護費の減額幅（合計約６７０億円）のう   ちデフ   レ調整   を理由   とする   ものが   占める   割合（   約８６％）が極めて大きいことからすれば、経済学者や社会保障法学者で構成される基準部会において物価調整の要否等について徹底して議論されるべきであるにもかかわらず、基準部会で平成２０年以降の物価の動向が議論されたことはなかった。昭和５８年意見具申は、水準均衡方式における「消費水準の均衡」を判断する際の考慮要素として「民間最終消費支出」を指標とすることを明示しており、その後の改定においても、民間最終消費支出を指標として基準の調整が図られてきたのであり、本件改定以前に「物価」を考慮したことは１度もないのである。すなわち、水準均衡方式における「水準均衡」とは、生活扶助基準と消費実態との均衡を意味するから、直接消費実態を確認するほかなく、物価や賃金は、消費に大きな影響を持つが消費実態そのものではないため、一般消費実態との均衡で基準を考える場合には物価は参考程度ということになり（昭和５８年意見具申もその旨を述べていた。）、物価の本格的考慮は、水準均衡方式の本質と矛盾し許されない。これまでも、民間最終消費支出に代えて物価を考慮することの可否について話題に上がったが、いずれも本格的な検討に至る前に否定されており、物価の本格的考慮を許さない水準均衡方式は、処分基準に準じる確立した行政慣行になっていたといえる。しかるに、本件改定におけるデフレ調整は、基準部会での議論を全く経ることなく、厚生労働省保護課の少数の職員らが密室で検証不可能な形で行ったものである。この点、生活扶助基準は、平成３０年度にも改定されているところ、平成２３年以降平成２８年までの生活扶助相当ＣＰＩの変化率は５．２５％の上昇となるにもかかわらず、上記改定においてはこのインフレ率を根拠とした保護費の引上げはされていない。このことは、厚生労働大臣が、保護費を引き下げるという目的のために、物価の下落時のみに恣意的に「デフレ」を利用したこと（目的・動機違反）を根拠付けている。
そもそも、物価調整の議論は、単なる統計的な要素のみを有するのみならず、いかなる品目を調査の基礎とすべきかなど、高度な専門性が要求されるものであり、厚生労働大臣や厚生労働省内の事務方において扱える事項ではないから、厚生労働大臣は、物価の変動を考慮するのであれば、基準部会での議論を経なければならなかった。しかるに、上記のとおり厚生労働大臣は、基準部会で一切議論されていない物価動向という要素を持ち出し、約５８０億円もの減額幅を導いたのであり、その判断が著しく合理性を欠いていることは明らかである。
また、生活保護法８条２項は、保護基準の設定ないし改定に当たっての考慮要素を具体的に列挙して厳格に法定し、厚生労働大臣の裁量に大きな制約を加えているところ、その趣旨は、同項に列挙された考慮要素は、高度に専門技術的な判断を要するものであることから、保護基準の設定ないし改定に当たっては、まず、高度に専門的な考察を基礎としなければならないとすることで、厚生労働大臣の裁量の範囲を大幅に制限することにある。そうすると、生存権の保障を実効性あるものとし、慎重かつ専門技術的な考察を担保するため、厚生労働大臣による保護基準の設定ないし改定は、審議会等の専門家によって構成される機関の専門技術的な観点からの検討に基づくことが必要である。生活保護法８条１項の立法経緯をみても、保護基準が国民の権利であることの重要性に鑑みて、保護基準は専門家による審議会等における専門的観点からの適切かつ慎重な検討に基づいて設定されることが大前提とされており、政府においても、保護基準については諮問機関によって得られた結論に従って実施すべきことを立法時点から認めていたものである。とりわけ、昭和５９年から新たに導入され、現在も採用されている水準均衡方式は、「水準均衡」という考え方そのものから、専門家による検証を不可欠の要素とする方式であり、昭和５８年意見具申や平成１６年報告書においても、生活扶助基準の妥当性についての専門家による定期的な検証が必要であることが指摘されていたものであって、「学識経験者による定期的な保護基準の専門的かつ客観的な評価・検証を行うこと」を目的として社会保障審議会の下に直接置かれた常設の専門部会である基準部会が設置されたことからからすれば、基準部会等の専門家からなる審議会の検討を踏まえることは、処分基準に準ずる確立した行政慣行となっていたものと評価することができる。


以上からすれば、保護基準の設定ないし改定の手続については法令上特に定められていないものの、厚生労働大臣は、保護基準を定めるに当たり、専門的知見を反映させるべく必ず専門家の意見を踏まえなければならず、政策的な考慮（財政事情等）は、専門技術的な考察の範囲内でのみ許容され、これに反する場合には違憲・違法となる。しかるところ、上記のとおり、厚生労働大臣は、専門部会である基準部会に付議することも容易であったにもかかわらず、その審議を経ることなくデフレ調整を実施しており、本件改定は、その判断過程（手続）に重大な過誤があり、厚生労働大臣の裁量権の範囲を逸脱するものとして違法である。イ平成１９年報告書はデフレ調整の根拠とはならないこと被告らは、平成１９年報告書の検証結果により、当時の生活扶助基準は一般低所得世帯の消費実態と比べて高いという結果が得られたことから、生活扶助基準を一般低所得世帯の消費の実態に適合したものとするよう見直されるべきところであったが、これを据え置いてきたので、その後の物価動向を勘案して引き下げた旨主張するが、次のとおり、平成１９年報告書をデフレ調整の根拠とすることは許されない。平成１９年報告書を取りまとめた検討会は、厚生労働省社会・援護局長が何ら法令上の根拠に基づかずに設置した同局長の私的諮問機関にすぎず、しかも、検討会は、平成１９年１０月１６日から同年１１月３０日までわずか１か月半程度（５回）の検討だけで平成１９年報告書を取りまとめたものであって、検討期間は極めて短く、検討回数も不十分であり、十分な検討が行われたものとは到底評価できない。また、確かに、平成１９年報告書では、第１・十分位の生活扶助相当支出額と比べると、夫婦子１人世帯（標準世帯）の生活扶助基準額は「やや高め」となっており、単身世帯の（６０歳以上）のそれは「高め」となっているとの記載があるが、他方、平成１９年１２月１１日、検討会の委員５名全員が連名で「『生活扶助基準に関する検討会報告書』が正しく読まれるために」と題する文書を発表し、そこには、「生活扶助基準の引き下げには、慎重であるべき」との考え方につき全委員の総意により確認されたことが記載されている。すなわち、平成１９年報告書は、「生活扶助基準の引下げ」との結論を出しておらず、むしろ引下げには慎重であるというのが委員の総意だったのである。さらに、平成１９年報告書は、生活扶助基準額は第１・十分位の消費水準と比較することが適当であるという考え方がその「検証」の前提となっているが、この前提となる考え方に根拠はなく、平成１９年報告書はこれを前提としたことによって、その「検証」結果に重大な誤りが生じた。すなわち、単身世帯（６０歳以上）については、第１・十分位の消費水準は、中央値である第３・五分位の５割（第１・五分位でみると約６割）にとどまっており、少なくとも単身世帯については、第１・十分位の消費水準は、平均的な世帯の消費水準に照らして相当程度に達しているとはいえないというのが検討会の委員の総意であった。また、平成１９年報告書は、第１・十分位に属する世帯における必需的な耐久消費財の普及状況は平均的な世帯と比べて大きな差はなく、また、必需的な消費品目の購入頻度は平均的な世帯と比較しても概ね遜色のないことを、第１・十分位の消費水準との比較によるべき根拠として挙げるが、実際には、夫婦子１人世帯では、第１・十分位に属する世帯における必需的な耐久消費財の普及率は平均的な世帯と比較して明らかな差があり、また、第１・十分位に属する世帯における必需的な消費品目の購入頻度は、平均的な世帯と比較して大きな差があるものが多いのであるから、上記の点は到底根拠たり得ない。さらに、平成１９年報告書は、生活扶助基準額はこれまで第１・十分位の消費水準と比較することが適当とされてきたことを前提としているが、上記アのとおり、そもそも基準の妥当性の検証は、昭和５８年意見具申を受けて水準均衡方式が採用されたことにより新たに生じた課題であり、平成１５年中間取りまとめでは基準の妥当性を判断するための検証方法について第１・十分位の消費水準と比較するという結論が示されたが、その根拠については全く不明であって、平成１９年報告書はその前提自体を誤っている。ウ生活扶助相当ＣＰＩによる物価下落率の算定方法が不当であること本件改定におけるデフレ調整においてその根拠とされた生活扶助相当ＣＰＩは、総務省ＣＰＩを基にして厚生労働省が独自に作成した指数であるところ、次のとおり、この生活扶助相当ＣＰＩの算定には大きな問題がある。
消費者物価指数は、ある基準となる物価を１００として、その時々の時価を比較計算した数値であるから、まず比較の基準となる年（基準時）を決め、次に、基準時の買い物の内容に基づいて買物かごの中に入れる商品とその数量を決め、基準時の費用を１００としてその後の時点（比較時）における変化を指数で表したものである。そして、上記買物かごの中に入れるものとして選定された商品（財やサービス）は「指数品目」、指数品目について銘柄を定めた上で小売店における新品価格の調査により得られた価格は「調査価格」、消費者物価指数の計算の際における家計の消費支出全体に占める各品目の支出額の割合は「ウエイト」と呼ばれ、これらの組合せにより消費者物価指数は算定される。なお、基準時のウエイトを用いて消費者物価指数を算出する方法を「ラスパイレス式」といい、比較時のウエイトを用いる方法を「パーシェ式」というが、総務省ＣＰＩはラスパイレス式によるものである。また、総務省ＣＰＩにおいては、５年ごとに基準時を改定し、指数品目及びウエイトを見直しているところ、過去の基準と現在の基準を統一する方法として、基準改定の都度新たな基準時に合わせて過去の指数系列を換算し「接続」するという方法（この場合の過去の基準における指数を現在の基準における指数に換算するための係数は「接続係数」と呼ばれる。）を採用している。