住民訴訟の対象として基金は「財産」に含まれており（同法二三七条一項）、基金に属する現金もその一種であるから、右「財産」に含まれるものの、これと同様の取り扱いがなされている歳計現金の場合には、右「財産」に該当せずその管理については住民訴訟の対象とされていないこととの整合性から、基金に属する現金の保管行為は、住民訴訟の対象となり得ないと解するべきである。また、住民訴訟の対象となる財務会計上の行為とは、財務的処理を直接の目的とするもので、当該地方公共団体に対して財産的損害を与える可能性がなければならないとされている。
そして、基金に属する現金の管理は、地方公共団体の資金管理の一環として、財政運営上の判断からなされるものであり、財務的処理を直接の目的とする行為に当たらず、かつ、地方自治法における基金に属する現金の管理方法としては、前述のとおり、原則として金融機関への預け入れしか認められておらず、これに則って右現金の管理をしている限り、これが地方公共団体に損害を与えることにはなりえない。
したがって、基金に属する現金の管理は、右財務会計上の行為には該当せず、住民訴訟の対象にはならない。
２　争点２について
（一）　原告の主張
被告Ａは、徳島県知事であるから、徳島県の財務会計を監督し財産を管理するとともに、予算を調整し執行する義務を負っており、被告Ｂは、徳島県の出納長であるから、徳島県の会計事務を司る義務を負っており、被告Ｃは、徳島県総務部長であり、被告Ｄは、同部財政課長であるから、いずれも徳島県の財政の適正を図る義
務を負ってい
る。
具体的には、被告徳島県関係者は、金融機関指定制度（地方自治法二三五条一項）を十分活用して、徳島県の歳計現金を最も確実かつ有利な方法により保管し（同法二三五条の四第一項、同法施行令一六八条の六）、地方自治法の規制を受けない企業会計、各種外郭団体・基金等の取扱いには、指定金融機関以外の金融機関等を参入させて、指定金融機関制度の不公平と非効率の是正に努めるとともに、各種基金を最も確実かつ有利・効率的な方法により保管しなければならず（地方自治法二四一条二項）、また、地方公共団体の財産を常に良好の状態で管理し、その所有目的に応じて、最も効率的にこれを運用しなければならない（地方財政法八条）。
しかし、被告徳島県関係者は、専ら被告阿波銀行の利益を図るために、被告阿波銀行に独占的に基金に属する現金を取り扱わせるという不適切な基金運用を行うとともに利率の低い相対取引により、被告阿波銀行に対して巨額の預託を行ったのである（被告阿波銀行以外の金融機関には参入の機会を与えなかったり、その機会を与えても預金額を少額に抑え込む等の不公平な取扱いを行い、被告阿波銀行に基金に属する現金の約七〇パーセントを低い金利で預託している。）。右行為は、被告徳島県関係者の前記職務の僻怠によるものであり、これにより、被告阿波銀行に利得を得させるとともに、徳島県に損害を与えた。
（二）　被告徳島県関係者の主張
資金管理の目的は、地方公共団体の行政の基本をなす予算の適正な執行を図り、各種行政の円滑な推進に資するために、必要な資金を一時借入あるいは地方債の発行等の手段により、できるだけ少ないコストで、必要に応じて円滑に調達することと、歳計現金あるいは基金に属する現金等の余裕資金の運用を確実かつ計画的・効率的に行うことにあり、単に資金運用効率の向上のみが目的となるわけではない。引き合い預託における各利率と相対預託の利率とを数値だけで比較すれば、前者の方が高くなっているが、相対預託は三か月運用であり、金融市場の実勢を反映した利率を適用しているのに対し、引き合い預託は、六か月運用であり、個々の金融機関の資金獲得意欲が引受利率となって提示されているものであり、両者はその性格が異なるから、利率の数値のみを比較してその有利不利を決することはできない。
相対預託による基金に属する現金の運用は、基本的には、三か月間運用の大口定期預金であり、金利は譲渡性預金三か月ものの出合いレートを準用したルールにより決定するというもので、効率的な運用が可能であり、実際にも、一般的な大口定期預金の金利指標に比して有利な金利であるから、異常に低い金利で被告阿波銀行に預託したわけではない。
（三）　被告阿波銀行の主張
被告阿波銀行は、相対預託の方法により県の基金に属する現金の預け入れを受けているが、その金利は、預託時における金融市場における譲渡性預金三か月ものの利率を基準として設定されており、一般の大口定期預金の金利を通常上回っており、地方公共団体の大口定期預金の金利としては最も妥当な金利である。引き合い預託の場合、複数の金融機関が申し出る金利は、各金融機関の資金需要の程度や採算性等を考慮して各金融機関が見積もったものであり、市場における適正な利率とはいえない。
３　争点３について
（一）　原告の主張
（１）　被告徳島県関係者の前記違法行為（一２（一））により、被告阿波銀行が得た不当利得金額及び徳島県が受けた損害額は、徳島県の基金に属する現金一〇八六億五一〇〇万円のうち、被告阿波銀行に相対預託で平成一〇年五月二九日に預託した六四三億三三〇〇万円につき、引き合い預託での定期預金（一２（一）（１）における最高利率一・一二パーセント）とした場合に得られる利息（三億六九一四万八〇四一円）と、相対預託での定期預金（一２（一）（２）における利率〇・五五パーセント及び〇・六八パーセント）とした場合に得られる利息二億〇二四四万〇四〇〇円の差額一億六六七〇万七六四一円である。
（２）　被告徳島県関係者の前記違法行為（一２（二））により、被告阿波銀行が得た不当利得金額及び徳島県が受けた損害額は、徳島県の基金に属する現金一〇九六億四三〇〇万円のうち、被告阿波銀行に相対預託で平成一〇年一一月三〇日に預託した六四四億八四〇〇万円につき、引き合い預託での定期預金（一２（二）（１）における最高利率一・二四パーセント）とした場合に得られる利息（一億九四九七万一三四九円）と、相対預託での定期預金（一２（二）（２）における利率〇・五三パーセント）とした場合に得られる利息八三三三万四五二八円の差額一億一一六三万六八二一円である。
（二）　被告徳島県関係者の主張
相対預託において、前記のとおり、市場実勢を十分に反映し、かつ、大口定期預
金の利率より有利な利
率で預託を行っており、また、引き合い預託においても、個々の金融機関の資金需要を背景に、市場実勢を上回る金利により預託を行う等基金に属する現金の元本の財産的価値を減じることなく、市場実勢を上回る運用利益を上げているのであるから、徳島県における損害は発生していない。
第三　争点に対する判断


主　　　文
原判決を破棄する。
本件を大阪高等裁判所に差し戻す。
理　　　由
上告代理人俵正市、同復代理人寺内則雄の上告理由について一　原審の確定した事実関係の概要は、次のとおりである。１　被上告人は、昭和三七年一二月一日に上告人に任用され、技術吏員として上告人の社土木事務所に勤務していたところ、平成三年一月二八日、昀後の住所である兵庫県小野市＜以下略＞を出奔し、以後、所在・生死共に不明となった。２　平成三年三月三〇日、兵庫県知事は、被上告人を懲戒処分として免職する旨を決定し、「Ａ　兵庫県技術吏員　地方公務員法第二九条第一項の規定により本職を免ずる。　平成三年三月三〇日　兵庫県知事」と記載された人事発令通知書及び処分の理由として「平成三年一月二八日以降、無断欠勤を続けていることは、全体の奉仕者たるにふさわしくない行為である。」と記載された処分説明書を作成し、被上告人の上司が、被上告人の前記昀後の住所に赴き、その妻Ｂに対して、右人事発令通知書を読み上げた上、同通知書及び右処分説明書を交付した。３　上告人は、平成三年三月三〇日付けの兵庫県公報で、被上告人に対する前記人事発令通知書の内容を掲載し、同年四月六日、右公報を被上告人の前記昀後の住所に郵送した。兵庫県公報発行規則（昭和三七年兵庫県規則第八三号）三条、四条は、同公報には条例、規則、辞令などを掲載し、同公報は本庁の部課、地方機関、各種行政機関、県内市町及び県議会その他必要と認めるものに無償で配布するものと規定している。兵庫県の県民情報センターや図書館では、同公報が閲覧に供されている。
４　職員の懲戒の手続及び効果に関する条例（昭和三八年兵庫県条例第三一号）二条は、職員に対する懲戒処分としての免職の処分は、その理由を記載した書面を当該職員に交付して行わなければならないと規定しているが、その職員が所在不明で書面を交付して処分を通知することが不可能な場合の処分手続については、規定がない。
二　右事実関係の下において、原審は、上告人の被上告人に対する平成三年三月三〇日付けの懲戒免職処分の効力につき、次のとおり判断した。１　公務員の免職処分の効力発生時期は、特別の規定がない限り、意思表示の一般法理に従い、その意思表示が相手方に到達した時、すなわち辞令書の交付その他公の通知によって相手方が現実にこれを知った時又はこれが相手方の知り得る状態に置かれた時と解される。
２　被上告人が本件懲戒免職処分を現実に知ったとは認められない。また、平成三年三月三〇日の時点では、所在・生死共に不明であったのであるから、被上告人の上司及び上告人が同日に執った前記一の２、３の措置をもって、本件懲戒免職処分が被上告人の知り得る状態に置かれたとはいえない。
３　本件懲戒免職処分については、民法九七条ノ二所定の方法による意思表示の手続は執られていない。また、法律や兵庫県条例には職員の懲戒免職処分につき知事が公示の方法による意思表示を行うことができる旨の規定はない。法令の根拠なくして公示による意思表示の方法により懲戒免職処分の効力を生じさせることはできないと解すべきであるから、被上告人の上司及び上告人が執った前記措置によって、懲戒免職の意思表示が被上告人に到達したとみなすことはできない。４　よって、本件懲戒免職処分は、効力を生じない。
三　しかし、原審の右判断は是認することができない。その理由は、次のとおりである。
所在が不明な公務員に対する懲戒処分は、国家公務員に対するものについては、その内容を官報に掲載することをもって文書を交付することに替えることが認められている（人事院規則一二―〇「職員の懲戒」五条二項）ところ、地方公務員についてはこのような規定は法律にはなく、兵庫県条例にもこの点に関する規定がないのであるから、所在不明の兵庫県職員に対する懲戒免職処分の内容が兵庫県公報に掲載されたことをもって直ちに当該処分が効力を生ずると解することはできないといわざるを得ない。
しかしながら、上告人の主張によれば、上告人は、従前から、所在不明となった職員に対する懲戒免職処分の手続について、「辞令及び処分説明書を家族に送達すると共に、処分の内容を公報及び新聞紙上に公示すること」によって差し支えないとしている昭和三〇年九月九日付け自丁公発第一五二号三重県人事委員会事務局長あて自治省公務員課長回答を受けて、当該職員と同居していた家族に対し人事発令通知書を交付するとともにその内容を兵庫県公報に掲載するという方法で行ってきたというのであり、記録上そのような事実がうかがわれるところである。そうであるとするなら、兵庫県職員であった被上告人は、自らの意思により出奔して無断欠勤を続けたものであって、右の方法によって懲戒免職処分がされることを十分に了知し得たものというのが相当であるから、出奔から約二箇月後に右の方法によってされた本件懲戒免職処分は効力を生じたものというべきである。原審の前記判断は、右と異なる見解に立って本件懲戒免職処分の効力を否定したものであって、法令の解釈適用を誤った違法があるといわざるを得ず、その違法が原判決に影響を及ぼすことは明らかである。論旨は理由があり、原判決は破棄を免れない。そして、本件各請求については、更に審理判断を尽くす必要があるから、本件を原審に差し戻すこととする。
よって、裁判官全員一致の意見で、主文のとおり判決する。（裁判長裁判官　遠藤光男　裁判官　小野幹雄　裁判官　井嶋一友　裁判官　藤井正雄　裁判官　大出峻郎）


主　　　　文
被告会社四社をそれぞれ罰金四〇〇万円に処する。
訴訟費用は被告会社四社の連帯負担とする。
理　　　　由
（認定事実）
第一　被告会社四社の概要等
一　被告会社甲１株式会社
被告会社甲１株式会社は、昭和四〇年六月に設立された資本金七五億円の会社で、各種のビジネス・フォームの製造・販売等を行っているが、平成四年四月当時における社会保険庁発注の支払通知書等貼付用シール（以下「本件シール」という。）の受注・販売は、本社第三営業本部営業部第二課が担当していた。
二　被告会社乙１株式会社
被告会社乙１株式会社は、明冶年間に設立された資本金約一〇四八億円の会社で、製版、印刷、製本及びその製品の販売等を行っているが、平成四年四月当時における本件シールの受注・販売は、公共機構営業本部営業第一部第一課が担当していた。
三　被告会社丙１株式会社
被告会社丙１株式会社は、昭和二一年に設立された資本金四億五〇〇〇万円の会社で、記録紙、電子計算機用紙、電子計算機ソフトウェアの製造・販売等を行っているが、平成四年四月当時における本件シールの受注・販売は、丙３支店第一営業部が担当していた。
四　被告会社株式会社丁１
被告会社株式会社丁１は、昭和三四年六月に設立された資本金約九〇億円の会社で、情報システムの設計、開発、保守、運営管理及びコンピューターソフトウェアの開発、販売等を行っているが、平成四年四月当時における本件シールに関する営業は、ＯＡ事業部第一営業部第二課が担当していた。
五　株式会社戊１
株式会社戊１は、昭和三六年三月に設立された資本金一億二〇〇〇万円の会社で、コンピューター等事務機器用帳票類等の製造業務、処理業務、販売等を行っているが、平成元年六月当時における本件シールに関する官業は、営業本部営業二部第一課が担当していた。
六　丁１と戊１との関係
戊１は、丁１が受注・販売するビシネス・フォーム紙等を製造して丁１に納入することなどの目的で設立された会社で、丁１がその営業の全てを担当し、丁１の専属工場のような存在であったが、昭和四三年頃から独自の営業活動をするようになったものの、平成四年当時で、丁１は、戊１の発行済株式の一二・五パーセントの株式を保有し、同社第三位の株主であるとともに、戊１の年間売上高の約四〇パーセントが自社に対するものであった。そして、戊１が独自に営業活動をするようになった後も、「戊１は丁１が指定する電子計算機等に使用するフォーム類等を継続的に製造し、丁１は拡販を目的とし、これを継続的に販売する。したがって、戊１は原則として丁１の販売する製品の製造をするものとする。」旨の契約を結び、営業活動においても、戊１は丁１との競合を避ける方針であった。
第二　社会保険庁におけるシール導入の経緯等
社会保険庁は、国家行政組織法三条二項、四項、厚生省設置法一〇条により設置された厚生省の外局で、本件シールに関する契約事務は、同庁総務部経理課契約第一係が所管し、平成元年当時の契約第一係長は己２であった。そして、本件シールは、厚生年金、国民年金及び船員保険年金の支払通知書や振込通知書、改定通知書等の葉書の支払額や振込額欄にこれを貼付することにより、一度剥がすと再貼付できない機能を有することから、第三者がその金額を見ることを間接的に防止し、受給者等のプライバシーを保護する目的で、社会保険庁が昭和六三年頃から検討を始め、平成元年から導入したものであるが、これを貼付する葉書の金額欄の大きさが異なることに対応して、Ａタイプ、Ｂタイプ、Ｃタイプの三種類に分類される。社会保険庁は、本件シールの発注を指名競争入札の方法で行うこととしたうえ、平成元年六月二六日、甲１、乙１、丙１及び戊１を入札参加業者に指名し、以後平成四年九月まで合計八回にわたる本件シールの入札の際、いずれも右四社を指名業者に選定した。そして、社会保険庁の発注する本件シールの取引実績は、金額的に見ると、平成四年度において、国内全シール市場の約四五パーセント、中央官庁等発注分の約八五パーセントを占めていた。
第三　本件犯行前までの入札談合状況及びそれに至る経緯
一　本件シールの入札予定価格の積算に関する工作
社会保険庁は、自庁発注の印刷物に関する入札予定価格の積算については、かねてより財団法人庚発行の物価資料（以下「物価資料」という。）に依拠していたところ、本件シールに関しては、これがまだ広く一般に使用されていない特殊なシールであり、物価資料には積算の基礎となる参考資料に乏しかったため、平成元年七月頃、指名業者に選定した甲１、乙１、丙１及び戊１の四社に対し、シールの印刷・加工代等の参考見積書を項目別に提出するよう依頼し、他方、シールの原反を製造している辛１株式会社、辛２株式会社及び辛３株式会社の三社に本件シール原反の価格証明書を提出するよう依頼した。
右依頼を受けた丙１の丙２（当時、丙３支店第一営業部長）は、それまでも社会保険庁が発注する印刷物等の入札の際に幹事役として談合を取り仕切っていたことから、本件シールに関する入札予定価格についても、これを高値に設定させることにより、多額の利益を上げるため、辛１に依頼して、本来であれば一平方メートル当たり四〇〇円から五〇〇円位で販売できる原反価格を六八〇円位に水増しし、それを七・五インチ幅の一メートル当たりに換算した単価一二九円五四銭で価格証明書を社会保険庁に提出させるとともに、辛２、辛３に対しても同様の依頼をして、それよりも高い金額の価格証明書を提出させた。
他方、このようにして原反価格の水増し工作を行った丙２は、甲１等指名業者三社の担当者に対して、本来であれば一枚当たり七円程度で受庄できる本件シールの見積価格を一〇円ないし一一円に水増しして提出するよう依頼し、指名業者四社は、いずれも右金額に沿った見積書をそれぞれ社会保険庁に提出した。社会保険庁は、以上のようにして原反業者三社から提出された価格証明書、指名業者四社から提出された参考見積書のほか物価資料等に従って積算を行った結果、本件シールの最初の入札である平成元年八月九日施行分の入札予定価格について、本来ならシール一枚当たり七円程度とすべきところ、Ａ、Ｂ、Ｃの三タイプとも九円四〇銭以上という大幅に過大な積算を行うに至った。
二　平成元年度の入札に関する談合状況等


社会保険庁は、平成元年六月二六日、同年八月九日施行の本件シール（Ａタイプ二〇二八万枚、Ｂタイプ三二五五万六〇〇〇枚、Ｃタイプ四一二五万枚）の入札に関する官報公示を行い、同月四日に入札説明会を実施し、指名業者四社の担当者がこれに出席した。
丙２は、右入札説明会が終わった後の同月上旬頃、甲１の甲２（当時官公営業本部営業部営業第二課所属）、乙１の乙２（当時ビジネスフォーム事業部第一営業本部第三部第一課所属）、丁１の丁２（当時ＯＡ事業部第一営業部第二課長）に対して、丙１丙３支店の会議室に集まるよう連絡し、これに応じて右甲２、乙２、丁２ら対社会保険庁営業担当者のほか、乙１からは当時ＢＦ事業部東京第一営業本部営業第三部第一課長の乙３、甲１からは官公営業本部営業部長の甲３、同営業部営業第二課長の甲４も出席したが、これに加えて戊１の取締役営業本部営業二部長の戊２も丁２と共にその場に出席して、「戊１は丁１の丁２さんに全て任せていますのでよろしくお願いします。」と挨拶し、指名業者の戊１は、本件シールの入札に関する交渉等の営業活動を、全面的に丁１に任せることを他の指名業者に表明し、他の三社もこれを了承した。
そこで、戊２を除く丙２ら出席者は、本件シールの入札に関する今後の対応を検討した結果、甲１、乙１、丙１（以上三社を、以下「指名業者三社」ともいう。）及び丁１の各営業担当者間の話合いで、各入札毎に、本件シールの落札予定業者、落札業者から仕事を受注して社会保険庁の定めた仕様に従った印刷加工の仕事を原反業者等に発注するいわゆる仕事業者（仕事業者というのは、本件談合の際関係者が使用していた名称で、現実にシールの印刷加工をして製造するものではなく、その仕事を原反業者等に取り次ぐ中間業者のことである。）及び名目上落札業者と仕事業者の間に入って利益のみを得る業者（中通し業者）を決めること、落札業者の利益は受注額の概ね一〇パーセント、その余の業者は同じく四パーセント以上とすることなどを決めるとともに、右第一回の入札における各タイプ毎の落札予定業者等を具体的に定めた。
丙２は、以上のような話合いの結果をふまえて、社会保険庁が定める入札予定価格を九円三〇銭位と想定し、一〇円位の単価から各指名業者毎に若干異なる金額を順不同で入れさせ、九円六〇銭位からは落札予定業者が最低価格を入れることができるよう、各業者間の入札価格を小刻みに設定して、これを甲１、乙１、丁１の担当者に電話で連絡した。丁１では丙２から右連絡を受けた後、丁２がその金額を戊１の担当者に連絡し、入札当日には戊１の担当者をしてこれに従った入札手続を行わせた。
丙２は、入札手続きを経て落札業者が決定すると、各タイプ毎のシールの納期に合わせ、中通し業者を含む落札業者から仕事業者に至る発・受注価格等を定めて各業者に連絡をし、その後落札業者が社会保険庁から受注代金の支払を受ける都度、丙１丙３支店の会議室において、各業者間で受注代金と発注代金の差額の決済を小切手で行い、談合金の分配をしていた。
以後、平成三年度に施行された入札までは、概ね以上の方法により本件シールに関する入札談合が行われた。
ところが、平成三年七月及び同年一一月、日本道路公団の高速道路磁気カード通行券等の印刷物発注に関する談合の件等で、乙１、甲１、丙１等の印刷会社に公正取引委員会の立入検査が行われたことから、被告会社四社は、本件シールの入札に関し、落札業者と仕事業者を話合いで決めることは従前どおりとしたものの、談合発覚の手掛かりとなり易い、中通し業者の設定は以後止めることで合意した。
第四　罪となるべき事実
甲１、乙１、丙１及び丁１は、いずれも本件シールの印刷・販売等に関する事業を行う事業者であり、甲１の甲３（平成四年四月当時・第三官業本部長）、甲４（右同・第三営業本部営業部長代理）、乙１の乙４（右同・公共機構営業本部長）、乙５（右同・同本部営業第一部長）、乙６（右同・同営業第一部第一課長）、丙１の丙２（右同・丙３支店第一営業部長）、丁１の丁２（右同・ＯＡ事業部第一営業部第二課長）は、社会保険庁発庄にかかる本件シールの受注・販売等について、いずれも被告会社の業務を担当していたものであるが、同人らは、その所属する被告会社の業務に関し、平成四年四月下旬頃、東京都中央区ａｂ丁目ｃ番ｄ号所在の丙１丙３支店会議室に集まるなどして、社会保険庁発注にかかる本件シールの入札について、今後落札業者を甲１、乙１及び丙１の三社のいずれかとし、その仕事は全て落札業者から丁１に発注するとともに、その間の発・受注価格を調整することなどにより四社間の利益を均等にすることを合意し、もって、被告会社四社は、共同して、社会保険庁が発注する平成四年度以降の本件シールの受注・販売に関し、被告会社らの事業活動を相互に拘束することにより、公共の利益に反して、社会保険庁が発庄する本件シールの受注・販売にかかる取引分野における競争を実質的に制限し、不当な取引制限をしたものである。
（証拠の標目）（省略）
（丁１の弁護人の主張に対する判断）
丁１の弁護人（以下「弁護人」という。）の主張は、（１）本件において、独禁法三条にいう「一定の取引分野」は、社会保険庁から本件シールを落札・受注する取引分野と解すべきであり、（２）本件シールの入札に関し、社会保険庁から指名業者に選定されていない丁１は、右取引分野の「事業者」に該当しない、（３）また、丁１は、「相互にその事業活動を拘束」する共同行為をしておらず、（４）さらに、丁１は、戊１を通じて競争事業者になったこともない、というものであるが、まず、本件の事実関係を明らかにしたうえ、当裁判所の見解を示すこととする。
一　事実関係
関係証拠によれば、次の事実が認められる。


１　丁１は、昭和五六年頃から社会保険庁発注の仕事の指名を受けるようになり、平成元年頃には年間十数件の指名を受けていたところ、丁２は、昭和六三年暮頃、丙２からの話で社会保険庁が本件シールの導入を計画していることを知り、さらに平成元年五月頃には同庁がその指名業者の選定に入ったことを聞いたため、自社を指名業者に選定してくれるよう社会保険庁に陳情に行った。当時丁２は、自社が社会保険庁における入札業者登録のＡランクにあったことから、当然本件シールについても指名を受けられるものと安易に考えていたところ、その後、同じく指名を巡って社会保険庁に働きかけをしていた戊１（丁１が指名を受けるようになった右昭和五六年以降、社会保険庁の指名業者から身を引いていた。）が指名を受ける可能性が強くなったことを知った。そこで、丁２は、判示第一、六記載のような丁１と戊１との関係から、戊１の戊２と相談のうえ、両者で平成元年五月下旬から同年六月上旬にかけて二度ほど社会保険庁に赴き、戊１ではなく丁１を指名業者に選定してくれるよう己２に依頼したもののこれが容れられず、結局、丁１は指名業者の選定から漏れ、戊１が本件シールの指名業者の一社として選定された。２　しかし、丁２は、丁１と戊１との右のような業務提携関係や、戊１が甲１ら他の指名業者三社と繋がりが薄かったことなどから、戊１では本件談合を円滑に行うのは無理と考え、戊２と話合いをして、本件シールの入札に関する全権を丁１に任せて貰うこととし、このことを当時丁１の上司であったＯＡ事業部第一営業部長の丁３に報告して了承を得たうえ、同年六月二六日本件シールに関する第一回の入札が公示された直後頃、丙１の丙２に対し、戊１の代わりに丁１が談合の場に出席することを伝えた。その後、戊１は、社会保険庁から本件シールに関する参考見積書の提出を求められるなどしたが、その作成等実際の作業は、全て丁２が丙２と相談のうえ行った。
３　同年八月四日の入札説明会が行われた頃、第一回目の談合が行われ、判示第三、二記載のとおり、丙１から丙２、乙１から乙３、乙２、甲１から甲３、甲４と甲２がそれぞれ出席したが、その際、丁２は戊２を伴って出席し、戊２が「戊１の代わりに全権を丁１に任せた。」旨をその場の出席者に告げて、以後丁１が戊１の代わりに談合に加わることについて指名業者三社の同意を得た。そして、その後行われた談合の際には、戊１側からは誰も出席することなく、いずれも丁２が参加して、入札価格や落札業者、中通し業者、仕事業者の決定等について、判示第三、二記載のような談合を行い、戊１は、単に右のようにして決った談合の内容及び丁２の指示等に従い、指名業者として必要な入札等の事務的な手続きを行っていたに過ぎなかった。
４　その後、平成三年七月及び同年一一月に、判示第三、二記載のとおり公正取引委員会の立入検査等が入ったことから、被告各社は、それまで行ってきた中通しを止めることにしたうえ、判示第四記載の被告各社の従業者らは、平成四年四月下旬頃に行われた本件談合において、右中通し等に代わる利益均等化の方法を種々話し合った末、丁２の提案に従い、Ａ、Ｂ、Ｃ三タイプの本件シールは甲１、乙１及び丙１の指名業者三社が交互に落札し、丁１はその全てについて仕事業者になること、ただ従前のように各年度単位で四社間の利益を均等化することは、三タイプのシールの枚数に極端な差があって困難であるため、数年間の幅でその間の利益が均等になるよう、落札業者から仕事業者への発注価格の調整等を行うこと、各社の入札価格についてはこれまでどおり丙２の方で調整するが、仕事業者への右発注価格の調整については、これを提案した丁２の方で行うことなどの基本方針を決めた。５　被告各社は、右のような基本方針を決めた談合の際、平成四年五月一日施行の入札分に関しては、三タイプとも丙１が、同年九月一日施行分に関しては、Ａタイプを丙１が、Ｂタイプを甲１が、Ｃタイプを乙１がそれぞれ落札することとし、その全てについて丁１が仕事業者となることをも併せて決めた。そして、その後行われた右各入札の際、戊１を含む本件指名業者四社は、右談合の結果に従って入札を行い（但し、同年五月一日施行のＡ、Ｃタイプについては乙１の担当者が入札価格を間違って記載したため、同社が落札する結果となった。）、丁２は、五月分については全て辛１に、九月分のうち三〇〇万枚については戊１に、その余は辛１にそれぞれ印刷加工を依頼した。
二　当裁判所の見解
<要旨第一>１　まず、弁護人は、本件における「一定の取引分野」は社会保険庁から本件シールを落札・受注する取引分</要旨第一>野である、というのである。しかしながら、いうまでもなく、取引は、一定の商品あるいは役務の需要と供給を巡ってなされる二面的・双方的な経済活動であるから、これを単に社会保険庁からの落札・受注のみに限定して一面的に捉えるのは、それ自体誤りであるが、それはとも角としても、公正で自由な競争を促進するなどして、一般消費者の利益を確保するとともに、国民経済の民主的で健全な発達を促進するために、一定の行為を規制し処罰の対象としている独禁法の趣旨、及び社会・経済的取引が複雑化し、その流通過程も多様化している現状を考えると、「一定の取引分野」を判断するに当たっては、主張のように「取引段階」等既定の概念によって固定的にこれを理解するのは適当でなく、取引の対象・地域・態様等に応じて、違反者のした共同行為が対象としている取引及びそれにより影響を受ける範囲を検討し、その競争が実質的に制限される範囲を画定して「一定の取引分野」を決定するのが相当である（東京高裁昭和六一年六月一三日判決・行政裁判例集三七巻六号七六五頁参照）。<要旨第二>本件において、被告会社四社の従業者がした談合・合意の内容は、前記一、４、５のとおり、その取引段階</要旨第二>に着目すれば、「１」社会保険庁から落札・受注する業者とその価格、「２」落札業者から受注する仕事業者とその価格とに分けることが可能であるとはいえ、指名業者になっていない丁１が右談合・合意にその一員として参加している以上、同社に仕事業者等として利益を得る機会を与えない限り、「１」の談合が成立するわけがなく、また、被告会社四社の利益を均等化するためには、落札業者の発注価格（仕事業者の受注価格）をも定めなければならない関係にあり、結局「１」と「２」は一体不可分のものとして合意されたとみることができるのである。


そうしてみると、この様な合意の対象とした取引及びこれによって競争の自由が制限される範囲は、前記一、４、５のとおり、社会保険庁の発注にかかる本件シールが落札業者、仕事業者、原反業者等を経て製造され、社会保険庁に納入される間の一連の取引のうち、社会保険庁から仕事業者に至るまでの間の受注・販売に関する取引であって、これを本件における「一定の取引分野」として把握すべきものであり、現に本件談合・合意によってその取引分野の競争が実質的に制限されたのである。
この点に関し、弁護人は、丁１が仕事業者になったのは、被告各社による談合の利益分配のための方便に過ぎず実体の伴わないものである、談合によって発生した取引は独禁法上保護に値する「取引分野」ということはできないなどという。たしかに、丁１が仕事業者になったのは前記一、４のとおり本件談合による利益を同社にも得させるためではあるが、丁２は、落札業者からの受注につき、自社において経理上の処理をすることはもとより、現実に本件シールについてこれの印刷加工をする辛１への発注や、さらに戊１も辛１の下請となって利益を得られるようにし、そのための原反の入手等にも尽力し、仕事業者としての活動をしているのであって、これが利益分配のための架空の取引ということはできない。また、特定の商品の受注・販売、役務の提供等の過程で中間業者が入り利益を得ることは現実の経済活動においてしばしば見られること（本件においても辛１の下請として戊１が印刷加工したシールについてみれば、辛１は中間業者である。）であり、その取引も本来自由であるべきものであるから、丁１が本件談合によって仕事業者になったとしても、これが談合によって生じた不正なもので独禁法上保護に値しないものであるとはいえない。
２　また、弁護人は、丁１は独禁法三条所定の「事業者」に当たらないというが、本件における「一定の取引分野」を前記１の範囲のものと理解すれば、丁１は、仕事業者として「事業者」の立場にあることが明らかであるうえ、前記一、２、３のとおりの経緯で、戊１に代わって指名業者三社との談合に参加し、落札業者、落札価格の決定に関与しているのであるから、この点においても「事業者」に当たるものと解される。
この点に関し、弁護人は、丁２は戊１に委任されその代理人として本件の談合に加わったもので丁１とは無関係であるかのごとくいうが、丁２が本件談合に加わった前記一、１ないし３のような経緯を考えれば、丁２は丁１の営業担当者として同社のために行動していたことが明らかで、右主張は論外といわなければならない。さらに、弁護人は、東京高裁昭和二八年三月九日判決・高民集六巻九号四三五頁（いわゆる新聞販路協定事件）を援用し、ここに「事業者」とは競争関係にある事業者であることが必要であるところ、丁１は、指名業者ではないから、他の指名業者と競争関係にはなく、結局、ここにいう「事業者」に当たらないという。しかしながら、右判例は、新聞販売店が戦時中の名残りで合売制が持続されていた当時、新聞販売本社と新聞販売店が暗黙の協定によって、各新聞販売店の販売区域を協定したとして、そのことが昭和二八年改正前の独禁法三条、四条一項三号違反に問われた事案であるが、当時の同条一項三号は「事業者は、共同して、……技術、製品、販路又は顧客を制限すること……をしてはならない」と規定し、同条二項において「前項の規定は、一定の取引分野における競争に対する当該共同行為の影響が問題とする程度に至らないものである場合には、これを適用しない。」と規定していたのである。すなわち、右判例は、同条一項が当該行為による競争への実質的影響を犯罪成立の積極的要件としていなかった規定のもとで、同項の解釈として、同項にも影響の可能性を取り込むため、その「事業者」を競争関係にある者に限定したものとみられるのである。しかし、昭和二八年の改正により右四条が削除され、現行法の罰則規定である八九条一項一号が「第三条の規定に違反して……不当な取引制限をした者」と規定し、三条が「事業者は、私的独占又は不当な取引制限をしてはならない。」とし、二条六項が「……不当な取引制限とは、……により、公共の利益に反して、一定の取引分野における競争を実質的に制限することをいう。」と規定するに至り、右の犯罪が成立するためには、当該共同行為によって「競争を実質的に制限する」ことが積極的要件として必要となった現行法のもとで、はたして右判例のように「事業者」を競争関係にある事業者に限定して解釈すべきか疑問があり、少なくとも、ここにいう「事業者」を弁護人の主張するような意味における競争関係に限定して解釈するのは適当ではない。<要旨第三・四>独禁法二条一項は、「事業者」の定義として「商業、工業、金融業その他の事業を行う者をいう。」と規定す</要旨第三・四>るのみであるが、事業者の行う共同行為は「一定の取引分野における競争を実質的に制限する」内容のものであることが必要であるから、共同行為の主体となる者がそのような行為をなし得る立場にある者に限られることは理の当然であり、その限りでここにいう「事業者」は無限定ではないことになる。しかし、丁１は、前記一、１のとおり自社が指名業者に選定されなかったため、指名業者である戊１に代わって談合に参加し、指名業者三社もそれを認め共同して談合を繰り返していたもので、丁１の同意なくしては本件入札の談合が成立しない関係にあったのであるから、丁１もその限りでは他の指名業者三社と実質的には競争関係にあったのであり、立場の相違があったとしてもここにいう「事業者」というに差し支えがない。この「事業者」を同質的競争関係にある者に限るとか、取引段階を同じくする者であることが必要不可欠であるとする考えには賛成できない。


３　弁護人が、丁１は、「相互にその事業活動を拘束」する共同行為をしていないとする点は、要するに、丁１は、指名業者ではないから、拘束されるべき事業活動がないことを理由とするものと思われる。しかし、前記２において述べたごとく、ここにいう「事業者」は同質的競争関係にあることを必要としないのであるから、同社が指名業者でないことを理由として拘束されるべき事業活動がないとする点は失当であるのみならず、同社は、他の指名業者三社と合意した本件談合に拘束され、仕事業者としてその談合に従った事業活動をすべきことはもとより、落札・受注の関係においても、たとえば戊１に働きかけて適正価格で落札させ、その一部又は全部の発注を受けるなどの行動をとることも許されなくなったもので、本来自由であるべき同社の事業活動が制約されるに至ったのであるから、「相互にその事業活動を拘束」する共同行為をしたものというのに支障はない。４　弁護人が、丁１が戊１を通じて競争事業者になったこともないというのも、要するに、丁１は、指名業者ではなく、したがって、丁１が入札や落札をすることが不可能であることを理由とするものと思われるが、その理由のないことは、前記２、３において詳述したところによって明らかである。５　その他弁護人がるる主張する点を子細に検討しても、丁１の本件犯罪の成立を妨げるものはなく、その主張は全て理由がない。
（法令の適用）
被告会社四社の判示各所為は、いずれも平成四年法律第一〇七号による改正前の独禁法九五条一項、八九条一項一号、三条（刑法六条、一〇条により新旧比照）に該当するから、その所定罰金額の範囲内で被告会社四社をそれぞれ罰金四〇〇万円に処し、訴訟費用は、刑訴法一八一条一項本文、一八二条により被告会社四社に連帯して負担させることとする。
（量刑の理由）
一　本件は、被告会社四社の従業者らが、その業務に関し、社会保険庁の発注した支払通知書等貼付用シールの納入を巡り入札談合をするなどして、不当な取引制限をしたという独禁法違反の事案である。
独禁法は、我が国の事業活動について、「公正かつ自由な競争を促進し」「国民経済の民主的で健全な発達を促進することを目的」として、国内における自由経済秩序を維持・促進するために制定された経済活動に関する基本法である。国内外において右理念の遵守が強く叫ばれている現下の社会・経済情勢下において、同法は経済活動に携わる事業関係者に等しく守られなければならないものであるが、とりわけ我が国印刷業界最大手の乙１を始め、ビジネスフォーム業界において主導的立場にあるその余の被告会社三社においては、右の理念を尊重し、自由競争経済秩序の維持・発展を率先して遂行しなければならない一層の責務を有していたというべきである。
しかるに、印刷業界においては従来から談合体質が顕著で、業者間における協調の名の下に自由競争を回避する談合が広く行われていたところ、今回社会保険庁において本件シールが導入された際、その入札参加業者に指名された被告会社三社と指名業者戊１に代わる丁１の各従業者が、右のような社会的責務を放棄し、専ら被告各社の売上高の確保と利益追求のため、種々の巧妙な工作を巡らせて本件犯行を行うに至ったことは、まことに遺憾というほかなく、本件犯行はそれ自体において悪質かつ重大である。
二　さらに、その犯情を具体的にみると、判示のとおり、被告各社の従業者らは、社会保険庁から入札予定価格の参考とするため原反シールの印刷・加工費等について、参考見積書の提出を求められるや、きたるべき入札の際に高額で落札し、多額の利益を得るため、丙１の丙２の主導の下に市場価格を大幅に上回る見積書を提出して、社会保険庁における入札予定価格を過大に積算させるよう工作したうえ、入札に際しては、できるだけ入札予定価格に近い価格で落札して、最大限の利益を獲得すべく、最初は予想される入札予定価格を大幅に上回る価格で入札し、以後少しずつこれを下げたり、談合の発覚を防ぐため、入札予定価格に近くなるまでは落札予定業者以外の会社が最低価格を入札するなど、丙２の指示の下に各回毎の入札価格や一回毎の下げ幅などを細かく打ち合わせていたものである。そして、平成二年六月、公正取引委員会から独禁法違反の事実に対しては積極的に刑事罰を求めて告発する旨の公表がなされ、平成三年七月及び一一月に、乙１等が公正取引委員会の立入検査を受け、さらに、同月上旬頃には業務用ストレッチフィルムの価格協定事件で、公正取引委員会が刑事告発をした旨の新聞報道があり、また、平成四年四月二一日、判示第三、二記載の高速道路磁気カード通行券等の印刷物発注にかかる入札に関して、公正取引委員会から独禁法四八条二項の勧告があり、翌日にはその旨の新聞報道もなされたことなどから、談合行為に対する違法性の再認識と、これを中止するための機会を十分に与えられていながら、何ら反省自戒することなく、単に利益分配のためにそれまで行っていた「中通し」についてだけ、これを発覚の手掛かりになるとしてやめたに止まり、依然として談合行為を継続して本件犯行に及んだものである。
このような談合により、本件シールの入札における落札業者は、入札担当者の手違いによる一回（平成四年五月一日施行のＡ、Ｃタイプ分）を除き、いずれも入札予定価格の九九パーセント以上の高額で落札・受注することになり、これによって得た不当な利益を関係会社間で分配していたのであつて、本件談合の態様はまことに巧妙かつ悪質といわざるを得ない。
以上のような談合入札の結果、本来の適正な入札予定価格に基づき、自由な競争入札が行われたと想定した場合と比較すると、被告会社四社は、平成四年度分だけで約四億二〇〇〇万円（本件シール一枚当たりの適正価格については争いのあるところではあるが、関係証拠によれば、平成元年八月一日入札分に関し、辛１に対し現に一枚六円五〇銭で発注し、平成四年度分に関しても六円六〇銭で発注しており、また、指名業者三社の担当者は、談合をせず自由競争になったときは、七円前後での入札もあり得たし、それでも利益をあげることができたと述べているのであって、これらの点からみれば、本件シール一枚当たりの適正価格は七円程度が相当と認められるので、損害額は右価格に従って算定した。）、それまでにもこれを大幅に上回る多額の損害を社会保険庁ひいては国民に与えているのであって、このような観点からみても、本件犯行は強い社会的非難に値するものといえる。さらに、被告各社のこれまでの同種違反歴をみると、甲１（商号変更以前のものを含む。以下、各社とも同じ。）は、独禁法違反歴が一回、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回、乙１は、独禁法違反歴が三回、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回、丙１は、独禁法違反歴が一回、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回、丁１は、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回あることがそれぞれ認められる。


○　主文
一　原告の請求を棄却する。
二　訴訟費用は原告の負担とする。
○　事実及び理由
第一　原告の請求
被告が、原告の申請に係る平成二年一二月二一日愛媛県今治中央保健所受付第三五二号「産業廃棄物処理業許可申請」に対し、平成三年一一月二五日付けでした不許可処分を取り消す。
第二　事案の概要
本件は、原告が、松山市内の産業廃棄物処理業者と提携して、首都圏から排出される産業廃棄物を、横浜港から愛媛県の港まで船舶で運搬し、松山市内の産業廃棄物処理場に搬入して埋立処分するため、被告に対し、産業廃棄物処理業（収集運搬）の許可を申請したところ、被告が同申請を不許可とする処分をしたため、原告が右不許可処分の取消しを求めた事案である。
一　争いのない事実
１　本件許可申請
（一）　原告は、産業廃棄物の収集、運搬等を目的とする会社である。（二）　原告は平成二年秋頃、産業廃棄物の収集処分業を営む城東開発株式会社（以下「城東開発」という。）と業務提携して、原告が、首都圏から排出される安定型産業廃棄物（廃プラスチック類、金属くず、建設廃材）を排出事業者から収集し、これを横浜港（横浜市＜地名略＞所在）で船舶に積み込み、菊間港（愛媛県越智郡＜地名略＞所在）まで海上輸送して、菊間港で産業廃棄物を積み下ろして城東開発に引き渡し、城東開発が、自社が所有・管理する最終処分場（松山市＜地名略＞所在）まで産業廃棄物を運搬して、ここで埋立処分する事業計画を立てた。（三）　そこで、原告は平成二年一一月二一日被告（提出先は今治中央保健所）に対し、廃棄物の処理及び清掃に関する法律（昭和四五年法律第一三七号、平成三年法律第九五号による改正前のもの。以下「廃棄物処理法」という。）一四条一項に基づき、産業廃棄物処理業（収集運搬）の許可申請をし（以下「本件許可申請」という。）、本件許可申請書及びその添付書類（乙二〔枝番を含む〕）は、平成二年一二月二一日付で正式に受理（今治中央保健所受付第三五二号）された。
２　本件不許可処分
被告は、平成三年一一月二五日付けで原告に対し、次の（一）ないし（三）の理由を記載した書面により、本件許可申請を不許可とする処分（以下「本件不許可処分」という。）をし、本件不許可処分書は同月二七日原告に送達された（甲三の１・２）。
（一）　原告は、廃棄物処理法施行規則（昭和四六年厚生省令第三五号、平成四年厚生省令第四六号による改正前のもの。以下「廃棄物処理法施行規則」という。）一〇条一号イに規定する「運搬施設」を有していないと認められること。（二）　本件許可申請書記載の場所に事務所及び連絡先ともに施設が存在しないことから、原告が適切に業務の運営を行い得るとは認められず、廃棄物処理法七条二項四号ハ所定の「その業務に関し、不正又は不誠実な行為をするおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」に該当すると認められること。（三）　愛媛県の区域外で発生したいわゆる県外産業廃棄物の愛媛県内への搬入は、原則として禁止していること。
３　関係法令の規定
本件許可申請、本件不許可処分に関する廃棄物処理法、同法施行規則の規定は、次のとおりである。
（一）　廃棄物処理法一四条
（１）　一項
産業廃棄物の収集、運搬又は処分を行おうとする者は、当該業を行おうとする区域を管轄する都道府県知事の許可を受けなければならない。
（２）　二項
都道府県知事は、前項の許可の申請が次の各号に適合していると認めるときでなければ、同項の許可をしてはならない。
（１）　一号
その事業の用に供する施設及び申請者の能力が、厚生省令で定める技術上の基準に適合するものであること。
（２）　二号
申請者が廃棄物処理法七条二項四号イからハまでのいずれにも該当しないこと。
（３）　七項
一　項の許可を受けた者は、産業廃棄物の収集、運搬又は処分を他人に委託してはならない。
（二）　廃棄物処理法施行規則一〇条
廃棄物処理法一四条二項一号の規定する厚生省令で定める技術上の基準に適合する施設及び能力は、次のとおりとする。
（１）　一号
イ　産業廃棄物が飛散し、及び流失し、並びに悪臭が漏れるおそれのない運搬車、
運搬船、運搬容器その他の運搬施設
ハ　産業廃棄物の収集又は運搬を適確に遂行するに足りる能力
（２）　二号以下省略
（三）　廃棄物処理法七条二項四号ハ
その業務に関し、不正又は不誠実な行為をするおそれがあると認めるに足りる相当
の理由がある者
二　当事者の主張
１　廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ・ハについて
（一）　被告の主張
（１）　産業廃棄物の収集運搬を業として行おうとする者は、産業廃棄物が飛散し、及び流失し、並びに悪臭が漏れるおそれのない運搬船等の運搬施設を保有し（廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ所定の「運搬施設」の要件）、かつ、産業廃棄物の運搬を適確に遂行するに足りる能力（同施行規則一〇条一号ハ所定の「運搬能力」の要件）を備えていることが必要である。
（２）　この「運搬施設」を保有し、「運搬能力」を備えているというためには、産業廃棄物を自ら運搬する手段（運搬船等）を自己が所有し、自ら運行するか、又はこれを借り上げて自ら運行することを要する。運搬施設として船舶を借り上げて運航する場合において、傭船者側が自ら運航するというためには、裸傭船契約により借り上げた船舶を、自らが任命・雇用し、指揮監督権を有する船員を使用して運航しなければならない。
（３）　原告は、使用船舶等につき、原告と海運会社が調印した裸傭船契約書を、本件許可申請書に添付していた。しかし、原告が実際に予定していた運搬形態は、海運会社に産業廃棄物の運搬を委託し、海運会社所属の船員が船舶を運航して産業廃棄物の海上輸送をするものであり、原告には当該船舶の船長以下の船員に対する指揮監督権がなかった。
（４）　これでは、廃棄物処理法一四条七項で禁止されている産業廃棄物運搬の再委託にほかならず、原告が「運搬施設」を保有し、「運搬能力」を備えた者とは認められない。


（二）　原告の反論
（１）　申請者が「運搬施設」「運搬能力」の要件を充たしているか否かの判断に当たっては、申請者が、産業廃棄物の飛散・流出等を生じさせない設備・構造を技術的に備えた運搬船等について、使用権限を有するかどうかが問題になるのであって、傭船形態や船員の任命形態は、「運搬施設」「運搬能力」を有するかどうかについては問題とならない。
（２）　そして、使用権限の点で、運航の主体といえるためには、運航利益・運航支配を有しておればよく、その判断にあたっては、航路の決定や積荷量の決定、積込み指示等の権限と、船長以下の船員に対する任免・指揮監督権を有しているかどうかが基本的に重要なことであって、船長以下の船員との間で、直接雇用契約を締結していなければならないものではない。
（３）　原告は、海運会社から技術的基準に適合していた船舶を裸傭船契約により借り上げ、契約上船長・船員に対する任命権を取得して、産業廃棄物の運搬を行うことを予定していたのであるから、「運搬施設」「運搬能力」の要件を具備している。
２　廃棄物処理法七条二項四号ハについて
（一）　被告の主張
次の各事実に照らすと、原告は、廃棄物処理法七条二項四号ハの「その業務に関し、不正又は不誠実な行為をするおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」に該当する。
（１）　本件許可申請書に記載されている原告の本店所在地（東京都江戸川区＜地名略＞・Ａ弐番館内）には事務所がなく、また、原告が連絡先として記載した事務所所在地（東京都江戸川区＜地名略＞）は、建物が存在せず空き地である。（２）　原告は、予定していた船舶運航形態や船員使用形態からして、原告・海運会社間の船舶借り上げ契約の実態が裸傭船契約ではないのに、本件許可申請書には裸傭船契約の契約書を添付していた。
（３）　原告は、借り上げ船舶につき、本件許可申請書に、実際の乗組員とは全く別の船長・船員の氏名が記載された船員名簿を添付していた。
（二）　原告の反論
被告が指摘する事項は、いずれも廃棄物処理法七条二項四号ハの欠格事由には該当しない。即ち、
（１）　原告は、昭和五九年四月一四日東京都江戸川区＜地名略＞・Ａ弐番館内を本店として登記し、昭和六一年一二月まで同所を事務所として使用してきたが、昭和六二年一月以降は東京都江戸川区＜地名略＞の事務所を使用するようになり、本件許可申請当時も同事務所が実質的な本店であり、本件許可申請書中にも連絡先として南葛西の事務所を記載しておいた。
（２）　原告は、船長以下の船員と直接雇用契約を締結していなくとも、契約上任免権・指揮監督権を有していたのであるから、原告が予定していた船舶の運航形態は裸傭船契約によるものであり、原告が本件許可申請書に裸傭船契約書を添付していたことに問題はない。
（３）　船員名簿の記載に誤りがあったどしても、原告の故意によるものではなく、産業廃棄物運搬業の許可・不許可を左右するほどの重要性をもつものではない。被告が船員名簿の記載に不審を持ったのなら、原告に弁明又は補正の機会を与えるべきであり、そうすれば、原告が正確な船員名簿を提出して、簡単に補正できたことである。
３　本件不許可処分の裁量性等について
（一）　被告の主張
原告が予定していた産業廃棄物の収集・運搬・処分は、首都圏の産業廃棄物の愛媛県内搬入・処分であり、しかも最終処分業者である城東開発の処理能力に問題があった本件において、本件不許可処分は、被告に認められた裁量の範囲内の適法な行為である。即ち、
（１）　廃棄物処理法は、県知事に許可・不許可の裁量を認めている。（１）　廃棄物処理法は、産業廃棄物の処理が産業・経済・環境に関わる重要問題であることに鑑み、都道府県知事に対し、当該都道府県区域内の産業廃棄物の処理計画を定めることを義務付け（廃棄物処理法一一条一項）、「都道府県区域内における産業廃棄物の状況を把握し、産業廃棄物の適正な処理が行われるように、必要な措置を講ずることに努めなければならない。」（同法四条二項）と規定している。
（２）　従って、都道府県もまた産業廃棄物の処理について一定の責任を負っており、都道府県知事は地方公共団体の長として、その地域の実情に応じ、産業廃棄物の処理が当該都道府県内における生活環境や公衆衛生にどのような影響を及ぼすかという見地から、不相当と認められる場合には、産業廃棄物処理業の許可申請に対し、許可しないという裁量の余地が認められている。
（２）　仮に、本件許可申請が廃棄物処理法一四条二項各号の要件を充たしていたとしても、次のような県外産業廃棄物の県内搬入・処分についての愛媛県の方針や、最終処分業者である城東開発の問題点を考慮して、被告は本件不許可処分をしたのであり、本件不許可処分は被告の裁量の範囲内の適法な行為である。（１）　県外産業廃棄物の県内搬入・処分についての愛媛県の方針愛媛県内の産業廃棄物最終処分場の残容量は平成三年一一月末現在で六一二万立方メートルであり、年間最終処分量は一五六万五〇〇〇立方メートルと推測されたので、このまま推移すると、三年一一か月後には満杯になると予想されていた。他方、本件許可申請を認めると、愛媛県同様県外産業廃棄物の搬入規制をしている県が多いことから、県外同業者の追従を招き、大都市圏の産業廃棄物が際限なく愛媛県内に搬入され、これが愛媛県内の最終処分場の残容量を圧迫する。以上の状況に加え、関係市町村の長や議会から、県外産業廃棄物搬入の規制を求める要望が出され、愛媛県は、平成三年八月に産業廃棄物適正処理指導要綱（平成三年愛媛県告示第一二八八号）を制定し、県外産業廃棄物の県内への搬入を原則的に禁止することを定めた。
（２）　最終処分業者である城東開発の問題点
城東開発が所有・管理する最終処分場は、松山市の水道供給源である石手川ダムの上流に位置しているのに、埋め立てた産業廃棄物からの浸出水による地下水の汚染等を防止し得る施設がなく、産業廃棄物の違法・不適正な処理がなされた場合は、松山市民らの健康及び生活環境に重大な影響を及ぼす。しかも、被告が平成二年七月二〇日城東開発の最終処分場に立入調査した結果、城東開発が、大規模な廃プラスチック等の野焼きなどの違法行為をし、安定型最終処分場では認められていない木くず及び廃プラスチックの燃えがらの、埋立処分を行っていた。


（３）　そこで、被告は、違法行為を中止するよう再三にわたり城東開発を指導したが、城東開発が違法行為を改善しないので、被告は城東開発に対し、平成三年一月二九日付け文書でもって、右違法行為を直ちに中止するよう指導したが、城東開発は平成三年三月二五日まで右違法行為を継続した。
（二）　原告の反論
（１）　産業廃棄物処理業の許可は、営業の自由に対する警察許可として、行政庁には裁量の余地のない羈束行為に当たるものである。産業廃棄物の処理については、国家的見地に立って考える必要があることから、国家の機関委任事務とされているのであって、都道府県知事が裁量によって不許可にできる性質のものではない。
（２）　仮に、都道府県知事に何らかの裁量の余地があるとしても、城東開発の最終処分場の処理態勢や立地条件に問題があるということ自体疑わしいのみならず、本件許可申請は運搬業についての許可を求めるものであり、これに対する判断は、最終処分場の問題とは切り離して判断しなければならない。（３）　県外産業廃棄物の県内搬入禁止を不許可処分の理由とすることは、廃棄物処理法の趣旨からして、容認されることではない。
４　本件不許可処分をするに至った行政手続の違法性について
（一）　原告の主張
本件不許可処分に至る行政手続は、以下述べるとおり不公正で違法なものであり、被告が主張する本件不許可処分事由の有無を問うまでもなく、その手続自体の違法性から、本件不許可処分は取り消されるべきである。
（１）　原告は、被告から、平成三年八月八日付けの取下依頼書中で、原告が産業廃棄物の運搬に使用する船舶が、廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ記載の「運搬施設」とは認められないとの指摘を受けた。
（２）　そこで、原告は、被告担当者に電話で問い合わせたほか、平成三年九月一一日付け催告書により、「貴庁の解釈によると、本件裸傭船契約において、何がどうだから施設と認められないのだということを、適確に文書でご回答下さい。それを受けて、文書なり契約なりを変え、補正致します。」と申し入れるとともに、電話での応答から推測して、被告は原告と船員との雇用契約の締結を必要と考えているようであったことから、「今後そのような解釈基準で厚生省及び県が指導するのであれば、当社としては船員の身分を当社に移すことで、右解釈に従うつもりです。」とまで譲歩し、審査基準の明確化を申し入れた。（３）　従って、被告の法解釈が正解であるか否かは別としても、被告としては、原告に対し具体的な回答をなすべき義務が存した。しかるに、被告は、これに対し一切回答せず、原告に審査基準を示した上での弁明・補正・変更等の機会を与えず、その基準に適合しないとの理由で、本件不許可処分を行ったものである。
（二）　被告の反論
産業廃棄物の船舶による海上輸送について、運航全般を海運会社に委ね、運搬委託の形態をとってきた原告にとって、実際に裸傭船の形態で運航を行うことは、その経営体制そのものに関わることであり、船員の雇用や保険の面で、単に船員名簿を書き直して書面上整えれば解決するという問題ではなく、一朝一夕にそのような変更をすることは困難であるから、被告が補正の機会を与えなかったからといって、何ら違法ではない。
三　争点
本訴の争点は、本件不許可処分の違法性の有無であるが、その前提として、次の各事項が問題となる。
１　原告が、廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ所定の「運搬施設」を保有し、同法施行規則一〇条一号ハ所定の「運搬能力」を有すると認められるか。２　原告が、廃棄物処理法七条二項四号ハ所定の「その業務に関し、不正又は不誠実な行為をするおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」に該当するか。
３　都道府県知事には、産業廃棄物運搬業の許可・不許可をするについて裁量が認められるか。仮に認められるとしたら、首都圏の産業廃棄物の愛媛県内への搬入阻止を主たる目的として行った本件不許可処分は、被告に認められた裁量の範囲内の適法な行為といえるか。
４　本件不許可処分に至る行政手続が手続的公正に反し、違法なものとして取り消されるべきものであるか。
第三　争点に対する判断
一　争点１（廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ・ハの要件具備）について
１　廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ・ハの解釈
（一）　廃棄物処理法一四条二項は、都道府県知事は、産業廃棄物処理業の許可の申請が次の各号に適合していると認めるときでなければ、その許可をしてはならないと規定し、その一号において、「その事業の用に供する施設及び申請書の能力が、厚生省令で定める技術上の基準に適合するものであること。」との要件を掲げており、これを受けて、同法施行規則一〇条一号は、「イ産業廃棄物が飛散し、及び流出し、並びに悪臭が漏れるおそれのない運搬船、運搬容器その他の運搬施設」「ハ産業廃棄物の収集又は運搬を適確に遂行するに足りる能力」が必要であるとしている。
また、廃棄物処理法一四条七項は、都道府県知事から産業廃棄物の収集運搬の許可を受けた者は、産業廃棄物の収集運搬を他人に委託してはならないと定め、産業廃棄物処理業者の第三者に対する再委託を禁止している。これは、産業廃棄物処理業者は、委託を受けた産業廃棄物の処理を自ら行うことを前提として許可を受けているのであり、その処理業務を更に他人に委託することは、許可制度の趣旨を没却するものであること、更に、事業者から委託された産業廃棄物が転々と再委託を重ねることは、その処理についての責任の所在を不明確にし、不法投棄等の不適正処理を誘発するおそれがあることなどによる。
（二）　従って、産業廃棄物の収集運搬業の許可を受けるには、産業廃棄物の収集運搬の基準に合致する処理を行うことができる「運搬施設」（廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ）を保有し、運搬施設を実際に稼働させて、産業廃棄物の収集運搬を適確に遂行できる「運搬能力」（同法施行規則一〇条一号ハ）を備えていることが必要である。そして、この「運搬施設」「運搬能力」の要件を具備しているというためには、産業廃棄物を運搬する手段（トラック、船舶等）を自己が所有し自ら運行するか、又は第三者からこれを借り上げて、自らが適確に運搬を遂行できる能力を有することが必要である。
以上によると、許可申請者が自ら運搬施設（運搬船）を所有していない場合には、許可申請者が産業廃棄物を運搬する手段（船舶）を第三者から借り上げて、自らが適確に運搬を遂行できる能力を有する者であることを要し、許可申請者について、法が禁止している産業廃棄物運搬の第三者に対する再委託といった事態が将来発生するおそれがない場合に初めて、許可申請者が「運搬施設」と「運搬能力」の要件を具備する者といえよう。


（三）　これを更に具体的にいえば、許可申請者が、船主との間で船舶を借り上げる契約（本契約又は予約契約）を締結しており、船舶を確実に使用することができ、かつ、当該船舶を稼働させる船長以下の船員を、自己の指揮監督による支配下に置く契約を締結して、自らが船舶を適確に運行できる能力を有していることが必要である。
そして、許可申請者が、船長以下の船員を指揮監督・支配しているといえるためには、船長以下の船員に対し、積荷の配送先や積卸し等の商事事項に関する指図権を有するだけでなく、任免権又はこれに準ずる船長・船員の任免・変更請求権を有することが必要と解すべきである。
このような権限を有しなければ、指揮監督の実効性がなく、運搬に関する責任の所在も不明確となるおそれがあり、許可申請者が、自ら運搬施設（運搬船）を保有し、継続的にこれを稼働させて適確に運行する能力を有するとは認め難く、産業廃棄物の船舶による運搬について、法が禁止している第三者（海運会社）に対する再委託に当たるおそれがあるからである。
（四）　右解釈によれば、許可申請者が、船舶を賃借して、船舶の運行に必要な船長・船員を自ら任免する裸傭船契約を締結するか、又は、一定期間、船員付で船舶を借り切り、産業廃棄物の積込みから積卸しまでの運搬の過程において、海技事項（この点については、船主が船長を通じて指揮監督する。）以外の事項につき、船長以下の船員を指揮監督することができる内容の定期傭船契約を締結していれば、廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ所定の「運搬施設」を有し、同ハ所定の「運搬能力」を備えるものということができる。
２　これを本件について見るに、証拠（甲四の１ないし５、五、一三の１ないし６、一四、一九、二七ないし二九、乙二〔枝番を含む〕、一二、二一、二三、証人Ｂ、同Ｃ、同Ｄ、原告代表者本人）によると、次の事実が認められる。
（一）　原告会社の設立以降の事業活動
（１）　原告は、昭和五四年二月に設立された後、東京都、千葉県、埼玉県、横浜市、川崎市及び神奈川県において産業廃棄物の収集運搬業の許可を受け、その所有するダンプカー等を使用して、首都圏の大手建設会社を初めとする排出事業者から委託を受けて、産業廃棄物の収集運搬業を営んできた産業廃棄物処理業者である（甲四の１ないし４、五、一三の１ないし４・６、一四、二八）。（２）　原告は、昭和六三年七月横浜倉庫株式会社から、その所有に係る鈴繁埠頭（横浜市＜地名略＞所在）に関して、使用料はダンプトラック一台あたり一万二〇〇〇円で使用できる旨の契約を締結し（甲二七）、横浜港を産業廃棄物の積出基地として使用してきた。
（二）　横浜港から香川県の港までの産業廃棄物の運搬原告は、平成元年四月頃から平成三年二月頃までの間、横浜港から香川県小豆郡＜地名略＞の港まで、産業廃棄物の海上輸送を行っていたが、その運搬形態は次のようなものであった。
（１）　原告が産業廃棄物を運搬する必要が生じたときは、原告が海運会社に連絡すると、海運会社の船員が運航する船が、指定された日時に、産業廃棄物を積み込むために、積出港（横浜港の鈴繁埠頭）にやって来て、原告従業員立会いの下で、積出港で産業廃棄物を船に積み込む。
（２）　原告から依頼された海運会社の船員が、積出港（横浜港）から積卸港（香川県小豆郡＜地名略＞の港）まで、産業廃棄物を海上輸送した。航海中は、原告従業員は乗船せず、船長以下の船員が積荷の産業廃棄物を管理していた。その間、原告と船長以下の船員は、船舶に設置された無線電話により連絡をとることはできたが、実際に無線電話により連絡を取り合った事実はなかった。（３）　積卸港では、原告と業務提携をしている産業廃棄物処理業者（日本海洋開発株式会社）の従業員が産業廃棄物を引き取りに来ていて、日本海洋開発の従業員が産業廃棄物の荷卸しをした。このときにも、原告の従業員は立ち会わなかった。荷卸しの際に日本海洋開発の従業員が産業廃棄物の数量を確認し、船長に受取りの証明文書を渡し、この証明文書に基づき、原告が海運会社に対し、運搬した産業廃棄物の数量に応じて、傭船料名目の金員を支払っていた。（４）　原告が依頼した船舶に乗り込んでいた船員は、海運会社と雇用契約を締結していた船員であり、原告とこれら船員との間には雇用契約は存在せず、原告はこれら船員に対する任命権や指揮監督権もなく、海運会社が乗組員の選任を行っていた。乗組員の給料及び船員保険の保険料のうち船舶所有者負担分は、海運会社が支払っていた。
（５）　事故が発生して船に損害があった場合とか、産業廃棄物が流失して第三者に損害を与えた場合に、その損害を担保するような保険の保険料も、海運会社が支払っていた。船の燃料代、検査費用、修繕費用、運航及び船員に関する諸費用も、海運会社が負担していた。
（三）　本件許可申請について
（１）　原告は、右のような実態により、横浜港から香川県の港まで、海運会社に依頼して産業廃棄物の海上輸送をしていたが、香川県の産業廃棄物の最終処分場が満杯となる見込みから、平成二年頃から新たな海上運搬先を物色していた。その結果、原告は、松山市内の産業廃棄物処理業者である城東開発との間で、横浜港から愛媛県越智郡＜地名略＞の港まで産業廃棄物を運搬し、城東開発所有の最終処分場（松山市＜地名略＞所在）で産業廃棄物を埋立処分する事業計画を進め、平成二年一一月二一日本件許可申請に至った（乙二の１）。
（２）　本件許可申請書（乙二の１・１０の１）には、パージ一〇号（阪部海運有限会社所有）及びバージ山陽三号（住吉海運有限会社所有）に産業廃棄物を搭載し、これを住吉丸（住吉海運有限会社所有）及び第一八栄進丸（真鉄汽船有限会社所有）が押して、横浜港から愛媛県の港まで運航する旨が記載され、原告と海運会社間の裸傭船契約書（乙二の１４・１６・１９・２１）が添付されていて、その第七条には、船員の任免及び指揮・監督は傭船者側（原告側）が行うと記載され、また、右申請書には、原告が任免するという船員の名簿（乙二の１３・２０）も添付されていた。


（３）　しかし、実際に船舶に乗り込む船員は、本件許可申請書添付の船員名簿に記載された船員とは全く別の船員であり、しかも傭船者側（原告側）が任命する船員ではなく、住吉丸は住吉海運有限会社の船員が、第一八栄進丸は阪部海運有限会社の船員が、それぞれ船舶に乗船して運航することを子定していた。（４）　しかも、本件許可申請当時、住吉丸は、住吉海運有限会社からくろかず海運有限会社に対し定期傭船に供され、第一八栄進丸は、真鉄汽船有限会社から藤栄海運有限会社に対し裸傭船に供され、バージ山陽三号も、住吉海運有限会社からくろかず海運有限会社に対し運行が委託されており（乙二三）、原告が右船舶等を確実に傭船できるかについても、問題があった。
３　考察
（一）　横浜港から香川県の港までの産業廃棄物の運搬形態（１）　裸傭船契約であれば、傭船者が船員の任免及び指揮・監督を行い、船舶の法定検査、修繕、運航及び船員に関する諸費用は傭船者が負担し、傭船者が諸々の保険契約を締結して保険料を支払い、船舶の運航上第三者に与えた損害に関しては、傭船者がその責任を負う（乙二〇の２参照）。
しかるに、前記２（二）によると、右各事項については、いずれも原告ではなく、原告が依頼した海運会社がこれらの権限を有し、費用を負担し、責任を負っていたのであり、原告が裸傭船契約により借り上げた船舶を自らが運航するという形態からは、ほど遠いものであった。
（２）　また、定期傭船契約であれば、傭船者は、一定期間船員付で船舶を借り切り、船長以下の船員を指揮監督できる権限や、海運会社に対し船長以下の船員の任免・変更を求める権限を有し、更に、一定期間船舶を借り切ることの対価として、傭船料を支払うものである。
しかるに、前記２（二）によると、原告が海運会社に対し、産業廃棄物運搬の必要が生じた都度配船を依頼し、海運会社の方で選任した船員が運搬船に乗り込んで、産業廃棄物の海上輸送の業務に当たっていたのであり、原告には船長以下の船員に対する指揮監督権などなく、更に、原告が海運会社に対し、海運会社が産業廃棄物を運搬した数量に応じて、傭船料という名目の運送料（傭船料であれば、運搬数量とはかかわりなく支払われる筈であり、実質的には運送料である。）を支払っていたのであるから、原告が船長以下の船員を自己の指揮監督による支配下に置いて、船舶を自らが適確に運行していたという実態とは程遠く、原告が定期傭船契約により、産業廃棄物の海上輸送をしていたものとも認められない。（３）　結局、原告は、平成元年四月頃から平成三年二月頃までの間、横浜港から香川県の港まで、海運会社に依頼して産業廃棄物の海上輸送を行っていたが、その運搬形態は、産業廃棄物処理業の許可を得ていない海運会社に対する産業廃棄物の運搬委託と同視しうる形態であり、廃棄物処理法一四条七項で禁止されている産業廃棄物運搬の再委託の疑いが濃厚であった。
（二）　本件許可申請で予定していた産業廃棄物の運搬形態（１）　原告は、本件許可申請書には、実際の乗組員と異なる船員名簿を添付しており、右船員名簿に記載された船員が、原告の借り上げ予定船舶に乗船することは不可能であった上、借り上げ予定船舶も、本件許可申請当時、原告以外の第三者に対し傭船もしくは運行委託に供されていたことからすると、原告が、横浜港から愛媛県の港まで産業廃棄物を船舶で運搬するに当たり、当該船舶の船長以下の船員を自己の指揮監督による支配下に置き、自ら船舶を適確に運行することを予定していたかについては、重大な疑問がある。
（２）　しかも、原告は、本件許可申請以前から、横浜港より香川県の港まで産業廃棄物の海上輸送をしていたが、その運搬形態は、産業廃棄物処理業の許可を得ていない海運会社に対する産業廃棄物の運搬委託と同視しうる形態であり、廃棄物処理法一四条七項で禁止されている産業廃棄物運搬の再委託の疑いが濃厚であったが、証人Ｄは、原告は、本件許可申請に係る横浜港から愛媛県の港までの産業廃棄物の海上輸送についても、横浜港から香川県の港までの産業廃棄物の海上輸送と同様の方法を予定していた、と証言している。
（三）　小括
（１）　以上によると、原告は、横浜港から愛媛県の港まで産業廃棄物を運搬するについては、海運会社に依頼して産業廃棄物を船舶で海上輸送することを予定していたが、船長以下の船員を自己の指揮監督による支配下に置いて、自ら船舶を適確に運行することは考えておらず、海上運搬の実態が裸傭船契約や定期傭船契約によるものではなく、廃棄物処理法一四条七項で禁止されている産業廃棄物運搬の再委託に当たる疑いが濃厚であるのに、原告は、早期に廃棄物処理業（収集運搬）の許可を得るため、そのような実体を秘して、書類上だけ形式を整えて裸傭船契約書を添付し、本件許可申請をしたものと認められる。
（２）　よって、本件許可申請については、原告が廃棄物処理法一四条二項一号、同法施行規則一〇条一号イ・ハ所定の「運搬施設」「運搬能力」の要件を充たすものとは認められない。
二　争点２（廃棄物処理法七条二項四号ハの該当性）について
１　廃棄物処理法七条二項四号ハの解釈


（一）　廃棄物処理法一四条二項二号、七条二項四号イないしハの趣旨は、産業廃棄物の処理が公衆の衛生と人の健康に関わるものであることから、産業廃棄物の処理全般の過程において、その処理に従事する業者の資質を一定の水準に保つことにより、不法投棄等の違法・不適正な処理を防止するとともに、将来の適正な処理に支障をきたすことがないよう、法に従い適正に業務を運営・継続する姿勢のある産業廃棄物処理業者を育成することにあり、右規定は、産業廃棄物処理業者に対し、自己の経営責任のもとに利潤を追求するという姿勢だけでなく、その公共的性質に見合った姿勢・資質を要請しているものとみることができる。（二）　そして、廃棄物処理法七条二項四号ハ所定の「その業務に関し、不正又は不誠実な行為をするおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」の解釈にあたっては、（１）一部の悪質な産業廃棄物処理業者が、収集した産業廃棄物を山林・原野・河川・海岸・海洋等に不法投棄して、かけがえのないわが国の国土・自然・環境を破壊しており、しかも一旦大規模な不法投棄がなされてしまうと、原状回復を図るのが極めて困難であることから、現在重大な社会問題となっている実情や、（２）産業廃棄物処理業を営利事業としてみた場合、事業の規模自体は小さくても、短期間に多大な収益をあげることが可能であり、また、一旦不正行為をしても、新たな会社を設立するなどの方法により、実質的に責任を免れることが容易であること、（３）更には、一部の悪質な業者による産業廃棄物の不正処理が、産業廃棄物処理業界全体に対する不信・反発を招き、ひいては産業廃棄物の適正処理に困難をきたすおそれがあること、などを踏まえて、判断する必要がある。（三）　以上の諸点を総合して考察すると、「その業務に関し、不正又は不誠実な行為をするおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」という要件については、殊更に厳格に解釈するのは相当でなく、申請者に産業廃棄物処理業の許可を与えれば、将来、その業務に関して不正又は不誠実な行為をすることが、相当程度の蓋然性をもって予想される場合をいうものと解するのが相当である。（四）　そこで、かかる見地から、原告が廃棄物処理法七条二項四号ハに該当する者であるか否かについて、以下考察する。
２　廃棄物処理法七条二項四号ハの該当性
（一）　横浜港から香川県の港までの産業廃棄物の海上運搬（１）　原告は、平成元年四月頃から平成三年二月頃にかけて、横浜港から香川県の港まで、産業廃棄物の海上運搬を行っていたが、原告には船長以下の船員に対する指揮・監督権もないままに、海運会社に対し産業廃棄物の海上運搬を委託していたものであり、その運搬形態は、原告が船長以下の船員を自己の指揮監督による支配下に置いて、自らが船舶を適確に運行していたという形態とは程遠く、廃棄物処理法一四条七項で禁止されている産業廃棄物の運搬の再委託の疑いが濃厚であった。
（２）　従って、原告は、本件許可申請をした平成二年一二月当時、廃棄物処理法に違反するのではないかと疑われるような方法で、産業廃棄物の処理業務（海上運搬）を行っていたのである。
（二）　本件許可申請書に添付した裸傭船契約書等
（１）　原告は、本件許可申請においては、運搬施設として海運会社所有の船舶を借り上げ、自らこれを運行するものとして、本件許可申請書に、原告と海運会社との間で締結した裸傭船契約書、及びこれを証するための船員名簿を添付していた。（２）　しかし、実際は、裸傭船契約の実態がないのに、本件許可申請書には、裸傭船契約書を添付していたのであり、また、船舶には当該船舶を所有する海運会社の船員が乗り込むことになっていたのに、これとは全く別の船員名が記載された船舶名簿を、本件許可申請書に添付していたのである。
（３）　原告は、これまでの許可権者による行政指導により、裸傭船契約により借り上げ船舶を自ら運行するのでなければ、産業廃棄物処理業の許可を受けるのが困難な実情を認識しており（原告代表者の平成五年七月一六日付本人調書二六枚目裏・二七枚目表）、それゆえ、本件許可申請に際しても、裸傭船契約により船舶のみを借り上げ、自らが船員を任用して船舶を運行するかのように書類上仮装して、前述の如き裸傭船契約、及びこれを証するための虚偽の船員名簿を申請書に添付していたのである。
（４）　そうだとすると、原告は、本件許可申請に際し、被告を騙して本件許可を得ようと企て、虚偽の事項を記載した申請書類を被告に提出していたのであり、かかる原告の態度は、産業廃棄物処理業者としての基本的な資質・適格性を疑わせるものといわざるを得ない。
（三）　本件許可申請に係る産業廃棄物の海上運搬
（１）　原告は、横浜港から愛媛県の港まで産業廃棄物の海上運搬を行うために、本件許可申請をしたのであるが、その海上輸送について計画していた運搬形態は、先の横浜港から香川県の港までの産業廃棄物の海上輸送と同一形態であり、原告は、船長以下の船員に対する指揮・監督権を持たないままで、海運会社に対し産業廃棄物の海上輸送を委託する方法を予定していた。
（２）　従って、原告は、本件許可申請においても、廃棄物処理法一四条七項で禁止されている産業廃棄物運搬の再委託である、と疑われるような運搬形態を予定していた。
（四）　原告の住所変更届出の怠慢
証拠（甲一、四の１ないし５、五、一三の１ないし６、一四、二〇の１ないし５、乙二の１、四〔枝番を含む〕、証人Ｂ、原告代表者本人）、及び弁論の全趣旨によると、次の事実が認められる。
（１）　本件許可申請書（平成二年一二月二一日正式受理）には、原告の住所として、東京都江戸川区＜地名略＞・Ａ弐番館内（以下「Ａ弐番館」という。）、事務所の所在地として、東京都江戸川区＜地名略＞（以下「南葛西の事務所」という。）と記載されていた（乙二の１）。
（２）　ところで、原告は、会社設立当初東京都目黒区＜地名略＞を本店としたが、昭和五九年四月六日にＡ弐番館内の一室を賃借して、同月一四日付けで同所に本店を移転する旨の登記をした（甲一）。


（３）　そして、原告は、昭和六二年一月頃Ａ弐番館内の一室を家主に返還して、南葛西の事務所で事務を執り行うようになったが、本店移転の登記手続を怠り、当時、産業廃棄物の収集運搬業の許可を得ていた地方公共団体の長に対しても、法律上要求されている本店変更の届出（廃棄物処理法一四条八項、七条一〇項）もしなかった。ちなみに、同法施行規則二条の四第二項は、住所を変更した場合は、変更の日から一〇日以内に届け出ることを要求している。
（４）　更に、原告は、本件許可申請中の平成三年三月二〇日頃、南葛西の事務所を取り壊して事務所用地を地主に返還し、東京都江戸川区＜地名略＞に事務所を移転したが、その際にも、本店移転の登記手続を怠り、被告並びに当時産業廃棄物の収集運搬業の許可を得ていた地方公共団体の長に対しても、法律上要求されている本店変更の届出を怠った。
（５）　そして、原告は、本訴の原告代理人である今井弁護士の助言により、本件訴訟提起後の平成三年一二月二〇日になって初めて、本店を前記宇田川ビルに移転した旨の登記をし（甲一四）、更に、平成四年一月一七日頃になってようやく、産業廃棄物の収集・運搬業の許可を得ていた地方公共団体の長に対しても、法律上要求されている本店変更の届出をした（甲一三の２）。
右認定によると、原告は、本店所在地を二度にわたり移転しており、原告は、その都度、産業廃棄物の収集運搬業の許可を得ていた地方公共団体の長に対して、すみやか（一〇日以内）に本店変更の届出をすることを法律上要求されていたのに、長期間にわたり届出をすることなく、産業廃棄物の収集運搬業を営んでいたのであり、以上の事実については、些細なことではあるが、法を軽視する姿勢として、産業廃棄物処理業者としての資質・適格を判断する上で、若干のマイナス評価を免れない。
（五）　小括
以上に検討したところによれば、原告に本件許可を与えた場合、将来、横浜港から愛媛県の港までの産業廃棄物の海上運搬業務に関して、不正又は不誠実な行為をすることが、相当程度の蓋然性をもって予想されるということができるから、原告は、廃棄物処理法七条二項四号ハが規定する、「その業務に関し、不正又は不誠実な行為をするおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」に該当するものと認められる。
三　争点４（行政手続の違法）について
１　認定事実
証拠（甲六・七の各１・２、八、九の１・２、一〇、一一の１・２、乙三、四〔枝番を含も〕、証人Ｂ）、及び弁論の全趣旨によると、次の事実が認められる。（一）　原告は、平成三年七月一一日付け、同年七月二三日付け各催告書（甲六・七の各１）により、被告に対し、早期に本件許可処分をするようにと求めた。（二）　これに対し、被告は、平成三年七月二六日担当職員を阪部海運有限会社に派遣し、原告申し出に係る借り上げ船舶の傭船形態を調査した結果、原告が予定していた借り上げ船舶の傭船形態は、原告が本件許可申請書で申し出ている裸傭船契約によるものではないと判断し（乙三）、同年八月八日付け依頼書（甲八）により、原告に対し、本件許可申請に係る使用船舶が、廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ所定の「運搬施設」とは認められないことも理由の一つとして、本件許可申請の取下げを求めた。
（三）　そこで、原告は、被告担当者に電話で問い合わせたほか、平成一二年九月一一日付け催告書（甲九の１）により、「貴庁の解釈によると、本件裸傭船契約において、何がどうだから運搬施設と認められないのだということを、適確に文書でご回答下さい。それを受けて、文書なり契約なりを変え、補正致します。」と記載するとともに、被告担当者の電話での応答から推察して、被告は原告と船員との雇用契約の締結を必要と考えているようであったことから、右文書中に、「当社に対しての個別的な嫌がらせではなく、今後そのような解釈基準で厚生省及び県が指導するのであれば、当社としても、船員の身分を当社に移すことで、右解釈に従うつもりです。」と記載して、被告に送付した。
（四）　しかし、被告は原告の右要求には答えず、平成三年八月二四日担当職員に、原告の本店・事務所等の所在を調査させるなどした上（乙四〔枝番を含む〕）、平成三年一〇月一五日付け回答書（甲一〇）により、原告に対し、県内の最終処分場の容量が逼迫していること、県外産業廃棄物の搬入に反対する県民の世論に根強いものがあり、県外産業廃棄物の受入れは極めて困難な状況にあるとの理由で、再度取下げを強く求めた。
（五）　そこで、原告は、平成三年一一月一四日付けの「最終催告書」と題する書面（甲一一の１）を被告に送付し、原告には、本件許可申請を取り下げる意思がないことを改めて通知するとともに、本書面到達の日から一週間以内に、本件許可申請に対する許可・不許可の行政処分をするようにと、最後通告をした。（六）　その結果、被告も、原告には本件許可申請を取り下げる意思はないものとようやく諦めて、しぶしぶ本件不許可処分をするに至った。
２　考察
（一）　廃棄物処理法施行規則一〇条一号イ・ハ所定の「運搬施設」「運搬能力」の要件については、高度の法律解釈を必要とするものである。そこで、原告は被告に対し、本件許可申請を認めてもらうために、その要件の明示を求めるとともに、被告の行政指導に応じ、もし必要ならば、借り上げ船舶に乗船する船員と雇用契約を締結する用意もあるとの姿勢を示していたのに、被告は、これに対して何の回答もせず、船員との雇用契約締結の要否も明らかにすることなく、本件不許可処分をするに至ったのである。
従って、原告が、被告が本件不許可処分をするに至った一連の経過は不誠実であとして、立腹する気持ちも理解できないではない。
（二）　しかし、被告も主張しているように、船舶を所有する海運会社と雇用契約を締結している船員が、更に原告といわば二重契約の形で雇用契約を締結することや、船員が船舶を所有する海運会社を退職して原告と雇用契約を締結することは、非現実的であり、また、原告が船員を雇用するためには、船員保険の適用事業所としての認定を受ける必要があり、船舶を所有する海運会社所属の船員を原告が雇用するのは、現実には極めて困難なことであって、単に船員名簿を書き直して、書面上整えれば解決するというような問題ではない。


主　　　　文
原判決を破棄する。
被告人を懲役三年に処する。
原審における未決勾留日数中二〇〇日を右刑に算入する。
理　　　　由
本件各控訴の趣意は、大阪地方検察庁検察官中尾巧及び弁護人岩谷基作成の各控訴趣意書に、検察官の控訴趣意に対する答弁は、同弁護人作成の答弁書にそれぞれ記載されたとおりであるから、これらを引用する。
第一　検察官の控訴趣意中事実誤認の主張について
所論は、原判決は、被告人は、Ａ興業事務所（以下、「組事務所」ともいう。）等で暴力団組長のＢことＢらに監禁され、連日、Ｂから頭部をガラス製の卓上ライターで殴打されたり、骨折で傷めた左足首を蹴りつけられるなどの暴行を受け、その状況から逃れる手段として本件放火を行った旨認定し、行動の自由及び身体の安全に対する「現在の危難」を避けるため「避難の意思」をもって本件放火行為に及んだとして過剰避難の成立を肯定したが、右の認定は、信用性のない被告人の供述に依拠するものであり、原判決がいうような監禁や暴行（頭部の殴打を除く）の事実はなく、本件放火は専らＢに対する腹いせとして敢行されたと認められるから、原判決が「現在の危難」及び「避難の意思」を認定したことには判決に影響を及ぼすことが明らかな事実誤認がある。」というのである。一　そこで、原審記録を調査し、当審における事実取調べの結果も併せて検討するに、原判決が本件放火の経緯として認定するところは概ね正当として是認できる。その要点を改めて摘示すると、次のとおりである。
即ち、
１　被告人は、親しく交際していた暴力団組長のＢを頼って平成八年六月韓国から来日し、同人から紹介された三重県内の土木工事会社で働いていたが、同年七月就労中に左足首を骨折したため、同年八月以降はＢに引き取られ、Ａ興業事務所や右事務所近くのＢが管理するマンションの一室で寝泊まりし、Ｂやその配下組員らの世話を受けながら、大阪市内の病院で他人名義の健康保険証を用いて治療を受けていたところ、帰国の念が募り、平成九年一月一一日、Ｂに帰国する旨告げて組事務所を出た。
２　被告人は、その直後、いわゆる韓国民団関係者であるＣを知り、同人から足の怪我について労災請求の手続をとることを勧められ、同月一三日に同人とともに前記就労先に赴いて労災認定の手続をとるように要求し、さらに、同月二〇日には退去強制の手続により出国するため大阪入国管理局（以下、「入管局」という。）に出頭したが、在宅調査に付され、次回出頭日を二月三日とする呼出し状を交付されたため、その後も引き続き大阪市内にある簡易宿泊所で滞在していた。３　一方、Ｂは自己が紹介した前記就労先に被告人が労災認定手続を要求したことを知って面子を潰されたとして激昂し、右労災請求を阻止するため、同年一月二一日入管局に赴いて、被告人が不法残留者であることを告げて、その身柄を拘束したうえ、韓国へ強制送還するように依頼した。被告人は、同月二四日、Ｃとともに労災請求に必要な診断書を入手するためにＤ記念病院を訪れたところ、そこには、Ｂから情報提供を受けた入国警備官が待機していて、被告人の取調べがなされたが、前記呼出し状を被告人が呈示したため、後日在宅での違反調査に委ねられることとなった。しかし、その直後、被告人は付近に待機していたＢ配下の組員のうちの一名から指示されて車に乗り込み、組事務所まで連行された。４　被告人は、組事務所に到着後、Ｂから、労災請求の件で罵られたうえ、ガラス製の卓上ライターで頭部を殴打されて頭部裂傷の傷害を負わされたほか、小刀で左頬をつつかれたり、手錠を掛けられて手の甲を踏みつけられ、さらには左足首を蹴りつけられるなどの暴行を受け、その途中、一旦病院で頭部の傷の治療を受けたが、再び組事務所に連れ戻され、Ｂからさらに左足首を蹴られるなどの暴行を受けた。被告人は、その間に入管局の指示により一月二七日に出頭することとなったことをＢから告げられた。
５　被告人は、一月二四日以降、日中は組事務所内で組員らから監視され、その間Ｂから何回か左足首を蹴られたり、ガラス製の灰皿で軽く左肘を殴打されるなどの暴行を受け、夜間は、前記マンションの一室で組員とともに寝泊まりさせられるなどし、同月二六日朝も右マンションから組事務所へ連れて行かれ、事務所内でＢから左足首を蹴られたり、顔面を膝蹴りされるなどの暴行を受けた。被告人は、このような度重なるＢからの暴行に腹を立てる一方、Ｂらによる監視及び暴行から逃れるためには、組員による見張りが手薄になったときを狙って事務所に放火し、その騒ぎの隙を突いて逃げるしかないと考え、Ｂ及び組員二名が所用で外出し事務所内に組員が二名になった機会を捉え、本件放火に及んだ。以上のとおりである（なお、原判決は、「犯行の経緯」あるいは「弁護人の主張に対する判断」の項において、被告人の原審公判廷における供述に依拠して、「１」被告人がＤ記念病院から組事務所に連行される際にＢ配下の組員らから背中を押すようにして車両に乗せられたこと、「２」一月二四日夜、被告人が前記マンションの一室で寝た位置は被告人が部屋の奥で組員が入口付近であったこと、「３」同夜、被告人は当日Ｂから受けた暴行により身体の各部が痛く、右マンションから逃走することができなかったことなどを認定しているが、被告人の原審公判廷における供述は監禁状態にあったことを強調しようとする余り自己に有利に誇張して弁解した疑いが強く、右の各点については被告人の捜査段階での供述によるべきであって、「１」の点は、組員から手真似で促されて車に乗り込んだ、「２」の点は、被告人が入口に近いところで組員が部屋の奥であった、「３」の点は、逃走することは可能であった、とそれぞれ認定するのが相当である。）。ところで、所論は、Ｂが被告人の頭部を卓上ライターで殴打したのは、被告人がＢとの口論に激昂して同人につかみかかってきたためであり、その後は、Ｂは一切被告人に暴行を加えていないとし、これに反する内容の被告人の供述は、原審証人Ｂの供述及び現場に居合わせたＥことＥ、Ｆの司法警察員に対する各供述調書、Ｂが被告人からつかみかかられた際に負った左手打撲の診断書（甲九一）等に照らして信用できない、という。


しかしながら、本件後、Ｂは被告人に対し頭部を負傷させたことで取調べを受けることが見込まれる状況にあったのであり（現に、当審で取り調べた略式命令謄本一通によれば、Ｂは被告人に対する右傷害により平成一〇年一月罰金刑に処せられたことが認められる。）、同人としては、客観的に明白な傷害の点はともかく、その経緯やその余の暴行について自己の刑責に有利になるように弁解したことも十分に考えられ、所論指摘の診断書についても同様の理由から別の機会での負傷を被告人からの暴行に起因するものと置き換えて説明している可能性も否定できない。また、ＥはＢが親しく交際している女性であり、ＦはＢの配下組員であるから、Ｂに有利な供述こそすれ不利な供述をするとは考えがたいところ、Ｅは、「Ｂがガラス製ライターを被告人に投げつけ、それが被告人の頭頂部に当たった後に、被告人が怒ってＢに殴りかかろうとしてテーブルの端に出てきた」と被告人がＢに向かっていった状況を説明しており、その内容はＢの原審供述とは微妙な食い違いを見せている。これに対し、被告人のこの点の供述は、原審公判廷における供述には誇張が窺われるとはいえ、捜査段階でのそれをみる限り犯行直後の取調べからその内容はほぼ一貫しており、暴行を受けた前後の経過について創作とは思えない具体的で迫真性、臨場感に富む供述をし、そこに不自然、不合理な点はみられず、小刀による受傷については、これを裏付ける逮捕直後の写真（写真撮影報告書（謄本）、甲九〇）も存するところである。さらに、Ｃは、警察官に対し、被告人がＢ事務所に連れていかれた後、ＢがＤ記念病院に来て、「ワシはＧに色々面倒を見てやっていたんや。金をやったり、病院に連れて行ってやったりしていた。そやのに出来が悪いんや。今も出来が悪いから灰皿を頭に投げつけてやった。血が出ていた。」などと述べるのを聞いた旨明確に供述しているのであり（司法警察員に対する供述調書）、右供述もＢの殴打行為が同人の述べるような防御的な態様のものではなかったことを強く窺わせるものといえる。そして、これに加え、前示の経緯からは、暴力団組長のＢが被告人の労災請求の件で激昂し、それまでの被告人に対する態度を一変させて右のような暴行に出たとしても、事の流れとして不自然ではないことなどを考えると、被告人の捜査段階での供述内容は十分に信用できるというべきである。
なお、所論は、被告人は警察官による取調べでは頭部の負傷の治療を終えて病院から事務所に連れ戻された後に再びＢから暴行を受けた旨供述していながら、検察官による取調べでは右の点に触れていないことを指摘し、頭部の治療後にも事務所内で暴行を受けたとの被告人の供述部分は信用できない、ともいう。たしかに、被告人の司法警察員に対する平成九年二月八日付け供述調書と検察官に対する同月一一日付け供述調書とを対比すると、後者では右の点か録取されていないことが認められるが、その理由は供述調書上必ずしも明らかにされていない。したがって、検察官に対する右供述調書の内容から直ちに前記暴行の存在を否定するのは相当とはいえない。所論は採用できない。
そうすると、原判決が被告人が組事務所内でＢから左足首を蹴られるなどの暴行を繰り返し受けた旨を認定したことに事実の誤認はなく、この点の所論は採用できない。
二　次に、「現在の危難」及び「避難の意思」について検討する。前記一の認定事実によれば、Ｂは、被告人がＣの支援を受けて労災請求手続を進めることを阻止するために入管局に働きかけて被告人を退去強制手続によって帰国させようと図ったが、案に相違して入国警備官が身柄の拘束を差し控えたことから、新たに入管局が指示した出頭期日（一月二七日）までは被告人の身柄を何としても確保しなければならないと考え、被告人を事務所等に留め置いて配下組員らに指示してその支配下から逃げ出さないように監視する体制をとっていたことが明らかであり、客観的には被告人は監禁状態に置かれていたと認められる。所論は、組事務所等での組員らの見張りの態様が暴力的なものではなかったことなどから、被告人は監禁状態にはなかった、という。
たしかに、事務所の施錠の状況、組員らの監視体制等それ自体は、穏やかな態様のものではあったとは認められるが、これはかつて被告人が骨折の治療中に組事務所に身を寄せていた際に組員らが被告人を客人として扱っていた経緯や、被告人自身も当初一月二七日の入管局への出頭までは事務所に留め置かれることもやむを得ないものと受忍して逃走する素振りを見せなかったことなどの事情により、表面的には緩やかな監視にとどめられていたに過ぎないのであり、所論の点は、被告人が監禁状態に置かれていたことを左右するものではないというべきである。所論は採用できない。
そうすると、被告人には、行動の自由に対する「現在の危難」が存したものと認められる。また、身体の安全の点についても、連日Ｂが被告人に暴行を加えていたことなどからすると、原判決がこれを肯定したことが不合理とはいえない。次に、「避難の意思」の点は、本件放火の態様に加え、被告人自身も動機にＢの仕打ちに対する腹いせの気持ちがあったことを捜査段階において認めていることからすると、本件放火が避難行為といえるか疑問の余地もないではない。しかし、一方、被告人は一貫して監禁から脱する手段でもあったとも供述しているのであり、現に本件放火の直後には組員らの隙を突いて現場から逃走を図っていることなどからすると、避難行為に籍口してことさら過剰な結果を意図して放火したとまでは認めがたく、本件放火が避難の意思をもって行われたとする原判決の説示が誤りであるとはいえない。
以上によると、原判決には所論がいうような事実の誤認はなく、論旨は理由がない。
第二　検察官の控訴趣意中法令の解釈適用の誤りについて所論は、原判決は、本件放火は避難行為として補充性の原則（危難を避けるための唯一の方法であって、他にとるべき途がなかったこと）を充たすものではないとの判断を示しながら、過剰避難の成立を認めているが、その法解釈は過剰避難の要件を不当に緩和するものであって、原判決には判決に影響を及ぼすべき法令解釈適用の誤りがある、というのである。
そこで、検討するに、原判決が本件放火行為が補充性の原則を充たさず、かつ、法益の権衡を欠くとした点は、結論において是認できる。<要旨>まず、刑法三七条一項に規定する「やむを得ずにした行為」とは「当該避難行為をする以外には他に方法が</要旨>なく、かかる行動に出たことが条理上肯定し得る場合を意味する」（最高裁昭和二四年五月一八日大法廷判決・刑集三巻六号七七二頁参照）と解するのが相当である。


原審記録によると、被告人は平成八年七月に左足首を骨折したが、その後の治療により本件当時は歩行に支障がないほどに回復しており、現に、本件放火の前後に被告人が機敏に行動している事実からすると、Ｂから左足首に暴行を受けていたとはいえ、当時逃走が困難となるほど歩行能力が低下していたとは認めがたいところ、組員らによる監視の程度は前示のとおり厳しいものではなく、その隙を突いて被告人がほぼ終日座っていたソファー近くの組事務所表出入口の閂錠を外して逃走し、あるいは、原判決が説示するとおり裏口からの逃走によることも不可能ではなかったと認められるのであり、本件において、逃走の手段として放火する以外に他にとるべき方法がなかったとはいえない。さらに、被告人は、翌日には入管局に出頭することが予定されており、Ｂの支配下から解放される見込みがあったうえ、その監視の態様も緩やかで、行動の自由の侵害の程度は甚だしいものではなく、身体の安全についても、Ｂから暴行を受ける可能性は否定できないとしても、せいぜい左足首を蹴られるといった程度の比較的軽い暴行が想定されていたのであって、右のような程度の害を避けるために本件のごとき灯油の火力を利用した危険な態様の放火行為により不特定多数の生命、身体、財産の安全、すなわち公共の安全を現実に犠牲にすることは、法益の均衡を著しく失するものといわざるを得ず、条理上も是認し得るものではない。したがって、本件放火は補充性及び条理のいずれの観点からしても「やむを得ずにした行為」であったとは認められない。ところで、原判決は、本件放火について補充性の原則を充たさないとしながらも、その一方で、「補充性の原則に反する場合においても、当該行為が危難を避けるための一つの方法であるとみられる場合は、過剰避難の成立を肯定し得るものである。本件においては、前記認定のとおり、本件放火行為が危難を避けるための一つの方法であること自体は認められるから、過剰避難が成立するものと解する。」旨を判示している。しかしながら、緊急避難では、避難行為によって生じた害と避けようとした害とはいわば正対正の関係にあり、原判決のいう補充性の原則は厳格に解すべきであるところ、過剰避難の規定における「その程度を超えた行為」（刑法三七条一項ただし書）とは、「やむを得ずにした行為」としての要件を備えながらも、その行為により生じた害が避けようとした害を超えた場合をいうものと解するのが緊急避難の趣旨及び文理に照らして自然な解釈であって、当該避難行為が「やむを得ずにした行為」に該当することが過剰避難の規定の適用の前提であると解すべきである（最高裁昭和三五年二月四日第一小法廷判決・刑集一四巻一号六一頁参照。もっとも、「やむを得ずにした行為」としての実質を有しながら、行為の際に適正さを欠いたたために、害を避けるのに必要な限度を超える害を生ぜしめた場合にも過剰避難の成立を認める余地はあると考えられる。）。そうすると、本件においては、他に害の少ない、より平穏な態様での逃走手段が存在し、かつ、本件放火行為が条理上も是認し得るものとはいえない以上、過剰避難が成立する余地はなく、これを肯定した原判決の前記法解釈は過剰避難の要件を過度に緩めるものとして採用できない。
以上によると、過剰避難を肯定した原判決は、刑法三七条の解釈を誤っており、その誤りは判決に影響を及ぼすことが明らかである。論旨は理由がある。
第三　弁護人の控訴趣意中事実誤認の主張について
所論は、本件放火行為は緊急避難に該当するから、原判決が過剰避難の成立を認めるにとどめたことには判決に影響を及ぼすことの明らかな事実誤認がある、というのである。
しかしながら、所論は、既に説示したところにより採用できず、論旨は理由がない。
そこで、検察官の控訴趣意中量刑不当の主張についての判断を省略し、刑訴法三九七条一項、三八〇条により原判決を破棄し、同法四〇〇条ただし書に従って自判することとする。
第四　自判
（罪となるべき事実）
被告人は、平成九年一月二六日午前一一時二五分ころ、ＢことＢら七名が現に住居に使用し、現にＨら五名がいる大阪市ａ区ｂｃ丁目ｄ番ｅ号所在の木造瓦葺二階五戸一棟の建物（床面積合計約二二〇平方メートル）に放火しようと企て、同建物東端から三軒目のＡ興業事務所一階北側出入口付近の通路において、脱ぎ捨てた自己の綿製着衣にその場にあったポリタンク内の灯油を染み込ませて簡易ライターで点火し、付近にあった長さ約一・二メートルの木札で火の付いた右衣類をすくい上げ、これを右事務所一階室内に持ち込んだうえ、同室内のテーブル付近に投げつけ、その火を同室の壁、天井板等に燃え移らせて放火し、よって同室の一部約一八平方メートルを焼損したものである。
（証拠の標目）省略
（法令の適用）
被告人の判示所為は刑法一〇八条に該当するところ、所定刑中有期懲役を選択し、なお、犯情を考慮し、同法六六条、七一条、六八条三号を適用して酌量減軽をした刑期の範囲内で被告人を懲役三年に処し、同法二一条により原審における未決勾留日数中二〇〇日を右刑に算入し、原審及び当審における各訴訟費用は刑訴法一八一条一項ただし書を適用して被告人に負担させないこととする。
（量刑の理由）
本件は、四世帯が現に住居に使用している五戸一棟の木造住宅（そのうち一世帯は二戸を専有）の一室に放火してその一部を焼損させたという現住建造物等放火の事案であるところ、その態様は、あらかじめ衣類に相当量の灯油を染み込ませて点火したうえ、これを木札ですくい上げて室内に持ち込み、それを取り押さえようとする者らに火を振り回しながら、その火を室内の整理棚に向けて投げつけて放火するという危険極まりないものであり、現に短時間に手が付けられないほどに火が回っていること、本件建物はアパート、商店等の密集する市街地にあり、幸いにして早期の消火活動により前示の程度の被害に食い止められたものの、結果的に被害の及ばなかった近隣の者らに対し延焼するのではないかという多大の恐怖を与えたこと、本件による被害額は約四〇〇万円にも達するが、被告人は全く弁償をなし得ない状況にあることなどを考えると、被告人の刑責は重い。しかしながら、一方、幸いにして焼損は右の程度にとどまったこと、被告人は、暴力団組員らにより監禁状態に置かれ、その間、暴行を受けるなどされたため、これに耐えきれずにその場から脱出することをも目的として本件犯行に及んだものであって、犯行の経緯、動機に酌むべき点もあること、被告人は我が国において前科前歴がないことなどの被告人に有利な事情もあるので、実刑は免れないものの、酌量減軽したうえ、主文掲記の刑にとどめた次第である。よって、主文のとおり判決する。


主　　　文
一　原告の被告名張市水道事業管理者Ａに対する本件訴えのうち、同被告が、被告日国工業株式会社、被告愛知時計電機株式会社、被告明治時計株式会社、被告東洋計器株式会社及び被告東光精機株式会社に対して一二五二万五二四六円を支払えとの請求を怠ることが違法であることの確認を求める部分を却下する。二　原告の被告日国工業株式会社、被告愛知時計電機株式会社、被告明治時計株式会社、被告東洋計器株式会社及び被告東光精機株式会社に対する本件訴えのうち、一二五二万五二四六円及びこれに対する被告日国工業株式会社、被告愛知時計電機株式会社、被告明治時計株式会社及び被告東光精機株式会社は平成一〇年五月二七日から、被告東洋計器株式会社は平成一〇年五月二八日からそれぞれ支払済みまで年五分の割合による金員の支払を求める部分を却下する。三　原告のその余の請求をいずれも棄却する。
四　訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第一　請求
一　被告名張市水道事業管理者Ａが、被告日国工業株式会社、被告愛知時計電機株式会社、被告明治時計株式会社、被告東洋計器株式会社及び被告東光精機株式会社に対し、連帯して一六二三万円を支払えとの請求を怠ることが違法であることを確認する。
二　被告日国工業株式会社、被告愛知時計電機株式会社、被告明治時計株式会社、被告東洋計器株式会社及び被告東光精機株式会社は、名張市に対し、連帯して一六二三万円及びこれに対する被告日国工業株式会社、被告愛知時計電機株式会社、被告明治時計株式会社及び被告東光精機株式会社は平成一〇年五月二七日から、被告東洋計器株式会社は平成一〇年五月二八日からそれぞれ支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
第二　事案の概要
一　事件の要旨
本件は、名張市の住民である原告及び選定者らが、名張市の平成六年度ないし平成八年度の水道メーター購入について、被告日国工業株式会社、被告愛知時計電機株式会社、被告明治時計株式会社、被告東洋計器株式会社及び被告東光精機株式会社（以下、順に「被告日国工業」、「被告愛知時計」、「被告明治時計」、「被告東洋計器」及び「被告東光精機」といい、これらの被告らを併せて「被告会社ら」という。）が談合を行って、名張市に対して適正価格と納入価格との差額相当の損害を与えたとの共同不法行為を主張して、被告名張市水道事業管理者Ａ（以下、「被告水道事業管理者」という。）が被告会社らに対して損害賠償請求を怠っていることの違法確認を求めるとともに、名張市に代位して被告会社らに対し、右損害及び遅延損害金の賠償を求めた住民訴訟である。二　前提となるべき事実（認定の基礎となる証拠を括弧内に掲げる。ただし、原告と被告水道事業管理者との間では争いがない。）
１　当事者
原告及び選定者らは、名張市の住民である（弁論の全趣旨）。被告水道事業管理者は、名張市が営む水道事業について、管理者として名張市を代表する地位にある執行機関である（弁論の全趣旨。ただし、原告と被告東洋計器との間では争いがない。）。
被告会社らは、水道メーターの製造、販売を行う株式会社である（弁論の全趣旨）。
２　名張市の水道メーター購入
名張市は、平成八年度、名張市入札参加資格名簿に登載されている水道メーター業者のうち被告会社らを含む九社から単価見積書を徴する見積り合わせと呼ばれる方式により、口径別に最低見積価格を提出した業者を購入業者として選定し、これらの業者と随意契約を締結する方法により水道メーターを購入した（甲第一号証の三、証人Ｂの証言。ただし、原告と被告日国工業、被告愛知時計及び被告東光精機との間では争いがない。）。
平成六年度ないし平成八年度における名張市の水道メーター購入の状況は、別紙記載のとおりである（乙イ第二号証、証人Ｂの証言、弁論の全趣旨）。
３　公正取引委員会の告発
公正取引委員会は、被告会社らを含む水道メーター業者二五社とその受注担当者らについて、平成九年二月、東京都の水道メーター購入のための入札において私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律（以下、「独占禁止法」という。）違反の行為（談合）を行ったとして告発した（甲第二号証の一。ただし、被告愛知時計は明らかに争わない。）。
これを受けて、名張市は、同月、被告会社らを含む名張市の指名業者一〇社について、県外において不当行為があったとして三か月の指名停止処分を行った（甲第一号証の三、証人Ｂの証言）。
４　原告及び選定者らの監査請求の経緯
（一）　原告及び選定者らは、平成一〇年二月一〇日、名張市監査委員に対し、名張市の平成六年度ないし平成八年度の水道メーターの購入について、購入価格が不当に高かったことを理由として、被告水道事業管理者が水道メーター業者らに対し
て損害賠償請求を行うよ
う勧告することを求めて監査請求（以下、「本件監査請求」という。）を行った。（二）　名張市監査委員は、原告及び選定者らに対し、同年四月一〇日付けの書面により、平成六年度及び平成七年度における購入に関する措置請求について却下し、平成八年度における購入に関する措置請求について棄却する旨の監査結果を通知した（以上について甲第一号証の一及び三。ただし、被告愛知時計は明らかに争わない。）。
三　争点
１　本件訴えの適法性
（一）　本件監査請求の期間の起算点
（二）　本件監査請求が期間経過後であった場合の正当な理由の有無
２　請求原因事実の存否
（一）　名張市の被告会社らに対する損害賠償請求権の存否被告水道事業管理者の右損害賠償請求権の不行使の違法性四　争点１（本件訴えの適法性）に関する当事者の主張
１　原告の主張
（一）　本件監査請求の期間の起算点について
談合は、まれに摘発されるもの以外、住民や地方公共団体職員に対して隠蔽されたままであるのが社会的実態である。これを前提にすると、談合に基づく損害の回復を求める住民の監査請求及び住民訴訟を行う権利が、談合の事実が誰にも知られなくても原則的に契約後一年で消滅し、例外的に談合が発覚しても地方公共団体が損害賠償請求を行うのに客観的に必要な期間も経過しないうちに消滅するという解釈は許されない。


最高裁判所平成九年一月二八日判決（民集五一巻一号二八七頁）によれば、財務会計上の行為のされた時点では損害賠償請求権がいまだ発生しておらず、又はこれを行使することができない場合には、右実体法上の請求権が発生し、これを行使することができることになった日を基準として監査請求期間を適用すべきであるとされる。
これを本件に適用すると、本件水道メーターの発注及び代金支払の時点では、被告水道事業管理者は損害の認識がなく、実体上損害賠償請求権を行使できない状態であった。本件では、被告水道事業管理者が公正取引委員会から通報を受けてから水道メーターの適正価格を見極めるために半年程度要したとして、怠る事実が発生したのは早くとも平成九年八月四日であると考えられる。したがって、監査請求期間は、平成六年度ないし平成八年度の水道メーター購入のいずれについても同日から一年間というべきであって、平成一〇年二月一〇日にした本件監査請求は適法である。
なお、発注及び支出が年度中いつされたかにかかわら
ず、それらは被告会社らの違法な高値での契約がもたらした一連の損害の一部であり、年一回の単価契約に基づく一連の財務会計行為として把握されるべきものであるから、この間の損害は全体として一体のものである。
（二）　正当な理由の有無について
仮に原告の請求の一部が監査請求期間を徒過していたものとしても、以下に述べるとおり、正当な理由がある。
（１）　本件監査請求に至る経過は、次のとおりである。平成九年二月四日、公正取引委員会は、東京都における談合事件に関係した二五社の受注業務従事者三四名を告発した。原告及び選定者らは、同日これを知った。同年三月三日、原告及び選定者らは、α住民オンブズマン代表名をもって、名張市長に過去の水道メーター購入に関する情報提供を願い出たが、同月七日、被告水道事業管理者から、名張市に情報公開条例がないことを理由にこれを拒否する回答を得た。
同年三月五日、原告及び選定者らは、中日新聞の報道によって、名張市を含む三重県各市における口径二〇ミリメートルの水道メーターの購入価格は、公正取引委員会の告発後の東京都における価格を大きく上回る八四〇〇円ないし一万円という高値であること、三重市民オンブズマンが四日市市に対して監査請求を行ったこと、三重県各市への水道メーター納入業者と、東京都の事件に関して告発を受けた業者とが大きく重なっており、名張市を含む三重県各市では業者を一定期間指名停止処分にしていることを知った。
同年四月一六日、原告及び選定者らは、上野市に対し、過去五年間の水道メーター購入に関する情報の開示を請求し、同年五月二三日、上野市水道事業管理者から納入業者及び価格の一覧を入手した。
同年六月一八日、四日市市が水道メーターの納入業者選定に際して条件付一般競争入札を採用し、口径二〇ミリメートルの水道メーターを単価三一〇〇円で被告明治時計が落札した。原告及び選定者らは、翌一九日、右事実を知って上野市に対する監査請求を準備した。
同年六月二〇日、上野市で口径別種日別指名競争入札方式が採用され、訴外株式会社阪神計器製作所が口径二〇ミリメートルの水道メーターを単価三一〇〇円で落札した。α住民オンブズマンは、上野市に対して監査請求を行っていたが、上野市はこれに先立って納入方式を改善していたものである。右監査請求についての監査結果は、同年八月八日に得た。
同年一二月一九
日、東京都水道局から、水道メーター指名業者二五社に対して損害賠償を求める旨の通知が出され、同月二二日、公正取引委員会は、右二五社に対して独占禁止法違反に基づいて課徴金を課した。同月二四日、東京高等裁判所は、業者二五社及び談合担当者に対して有罪判決を言い渡した。
同年一二月二四日、原告及び選定者らは、右の事実を知り、公正取引委員会から東京都における談合事件に関する書類を入手した。
平成一〇年二月四日、原告及び選定者らは、平成八年度の名張市の水道メーター納入のおよその数量と金額を知り、前提となるべき事実記載のとおり、同年二月一〇日に本件監査請求を行ったが、同年四月一〇日、監査委員から一部却下、一部棄却の監査結果を得た。
同年五月一日に至って、名張市の平成八年度における納入業者五社が原告及び選定者らに判明し、その後、一部のメーターの数量、金額の情報を入手した。（２）　以上のとおり、原告及び選定者らは、平成九年三月五日の新聞報道によって初めて名張市の水道メーター購入が違法であることを知ったものである。そして、被告水道事業管理者が水道メーター購入に関する情報の提供を拒否するといった行政の情報隠しが見られ、本件監査請求に対する監査委員にも調査内容を明らかにしないなど行政に同調した姿勢があるため、原告及び選定者らは、平成八年度のみの部分についてすら情報を入手するのが困難であった。（３）　原告及び選定者らは、平成九年三月五日の時点では、名張市の水道メーター購入について談合があるのではないかとの疑念をもつのみであって、その規模、金額、業者名等の情報を得ないまま事実を証する書面を作成することは困難であった。
また、監査請求は住民訴訟の前提となるものであり、納入業者の名称を特定できないままでは住民訴訟を提起する見込みが立たず、その状態で監査請求を行うことはできない。監査の結果の通知から住民訴訟の提起までわずか三〇日と期間が限定されているのであるから、原告及び選定者らとしては、相手方や損害の程度を把握しておく必要がある。現に、本件監査請求において監査委員は、業者名、数量、金額等の事実解明を行っておらず、まず監査請求を行ってそれによって事実解明がされることは期待できない。
そして、監査請求は、同一内容で同一人が繰り返し行うことができない。そのた
め、情報を収集して事実関係を把握するのに時間を
要したことはやむを得ないというべきである。
原告及び選定者らが被告水道事業管理者の怠る事実が名張市の財政に及ぼす損失について知り得たのは平成一〇年二月四日であり、業者名等の情報を得たのは同年五月一日であった。それまでは、行政の情報隠しのために、相当な注意力をもってしても事実関係を知り得なかったものである。したがって、本件監査請求の遅延には正当な理由があり、適法である。
２　被告水道事業管理者の主張
（一）　本件監査請求の期間の起算点について
監査請求が、当該普通地方公共団体の長その他の財務会計職員の特定の財務会計上の行為を違法であるとし、当該行為が違法、無効であることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使をもって財産の管理を怠る事実としているものであるときは、当該監査請求については、右怠る事実にかかる請求権の発生原因たる当該行為のあった日又は終わった日を基準として監査請求期間の制限を適用すべきである。


本件の場合、被告水道事業管理者に対する本件訴え及びこれに先立つ本件監査請求は、財務会計上の行為である単価契約又はこれに基づく発注行為が違法、無効であることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使を怠る事実として構成している。
したがって、本件訴えのうち、平成六年度及び平成七年度における水道メーター購入にあたり名張市が被った損害とする部分について、被告水道事業管理者が損害賠償請求を怠っていることの違法確認を求める部分は、適法な監査請求を経ておらず不適法である。
また、平成八年度については、単価契約及び発注行為は、平成九年二月二四日に被告日国工業に対して発注した一五五万八三九〇円分、同月二八日に被告東洋計器に対して発注した二三万二七八〇円分、同年三月五日に被告明治時計に対して発注した一四万八三二〇円及び同月六日に被告東光精機に対して発注した七万七二九一円の各発注行為を除いて平成九年二月一〇日までにすべて終了している。したがって、本件訴えのうち適法な監査請求を経たのは、原告が右各発注行為に相応する損害とする部分のみであり、その余の部分は不適法である。
（二）　正当な理由の有無について
監査請求に添付すべき事実を証する書面は、それによって事実が一応推認できる程度で足り、また、地方公共団体が被る損害額や財務会計上の行為の担当者や相手方を明示する必要はない。原告及び選定者らは、納
入業者、金額、規模等が不明の段階であっても、平成九年三月ないし六月の新聞記事を事実を証する書面として監査請求することができたというべきである。住民訴訟のための調査に時間がかかるという理由で監査請求が遅れてもよいということになれば、地方公共団体の財務会計上の行為をめぐる法的関係を早期に安定させようとした監査請求手続の期間制限の趣旨に反する。そして、本件では、被告の特定と損害額の算定の根拠とする事実を除けば、請求原因の骨子は新聞報道及び公正取引委員会の審決書の範囲を出るものではなく、被告の特定及び納入金額は、監査手続の過程で明らかにすることもできたはずであるから、住民訴訟提起のために監査請求を差し控える理由はない。
原告及び選定者らは、遅くとも平成九年六月一九日には、相当な注意力をもってすれば監査請求の対象とすべき財務会計上の行為を知ることができたというべきであり、この日から七か月以上の期間が経過した後である平成一〇年二月一〇日にされた本件監査請求は、相当な期間内にされたものということはできない。
３　被告会社らの主張
（一）　監査請求期間について
財務会計上の行為が違法、無効であるということに基づき発生する実体法上の請求権の行使を違法に怠る事実に関する監査請求については、右財務会計上の行為のあった日又は終わった日を基準として一年の期間制限が適用される。原告及び選定者らが本件監査請求を行ったのは平成一〇年二月一〇日であるから、平成九年二月九日以前に行われた水道メーター受注契約締結行為に関する監査請求は不適法であり、原告の本件訴えは適法な監査請求を経ないものとして不適法である。
被告愛知時計及び被告東洋計器は、平成九年二月一〇日以降同年三月末日までの間には、名張市から水道メーターの発注を受けていないから、同被告らに対する本件訴えは全部却下されるべきである。
（二）　正当な理由について
監査請求期間の徒過に正当な理由があるというためには、住民が相当の注意力をもって調査して違法、不当な行為を知ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をする必要がある。
そして、監査請求においては、財務会計行為をある程度具体的に特定し、当該行為が違法、不当である疑いを有するに至った所以を主張し、その事情を明らかにする資料等を提出して、違法、不当な行為についての疑惑を示せば足りる。
原告
及び選定者らには、新聞報道に接した平成九年三月の時点で、東京都における水道メーターの納入に関して公正取引委員会による告発、勧告が行われたこと、名張市に水道メーターを納入している業者が名張市から指名停止の処分を受けたことが判明しており、原告及び選定者らとしては事実を証する書面として新聞記事を援用して右事情を主張し、監査請求の対象を特定することができたというべきであって、それから一一か月余も経過してから行われた本件監査請求の遅延に正当な理由があるとは到底いい得ない。
五　争点２（請求原因事実の存否）に関する当事者の主張
１　原告の主張
（一）　被告会社らを含む業者二五社は、全国的規模で談合グループを形成し、指名競争入札又は指名業者による見積り合わせに先立って、予め受注予定業者と予定価格を決定する談合を行って入札に臨んだ。談合を行うには被告会社らが一堂に会する必要はなく、他の事業者と共同して対価を決定し、維持し、若しくは引き上げるなど、公共の利益に反し、一定の取引分野における競争を実質的に制限することで足りるものである。
（二）　公正取引委員会は、右二五社等について、平成九年二月、東京都の水道メーター購入のための入札において談合を行ったとして告発した。名張市は、これを受けて、被告会社らを含む名張市の指名業者一〇社について、三か月の指名停止処分を行った。また、告発を受けた二五社のうち、上野市でも一〇社、四日市市では一二社が指名業者とされていた。
公正取引委員会の告発を境に、水道メーターの価格は全国的に極端に低下した。三重県では口径二〇ミリメートルの水道メーターが八四〇〇円ないし一万円であり、名張市では八九〇〇円であったが、告発から四か月後に行われた四日市市の一般競争入札では三一〇〇円で落札され、右適正価格に落ち着いている。このことからすれば、三重県各市における従前の価格は談合により高くつり上げられていたことは明らかである。
被告会社らを含む水道メーター納入業者は、平成五年一月にも公正取引委員会から談合の排除勧告を受け、審決に至っているが、それにもかかわらず同年一〇月から再び談合を開始している。このように、右談合グループは、平成元年ころから全国的規模で活躍しており、名張市にも一〇社が指名業者として参加しているから、ここでも談合が行われていたというべきである。
（三）　平成九年度以降にお
いても、被告会社らの入札価格は、同一業者であっても地方によって不規則に大幅に上下している。これは、商品の生産原価に適正利潤を加えて設定した価格とはとても考えられず、話し合いが行われている疑いがある。（四）　このような談合行為は、違法に名張市に損害を与えるものである。このことは、公正取引委員会の審決及び課徴金納付命令並びに東京都の各社に対する損害賠償請求によって明らかである。


被告水道事業管理者は、平成五年の談合摘発の後においても、漫然と談合の復活を許し、東京都における談合事件で告発があり名張市においても談合の疑いが生じた状況になっても、それに対処する努力をすることなく放置し、損害賠償を請求すべき義務を違法に怠っているものである。
（五）　名張市における口径二〇ミリメートルの水道メーターの価格は、平成八年度には八九〇〇円であったが、公正取引委員会の告発以降、三一七〇円にまで下げられている。このことからすれば、平成八年度以前の水道メーターの適正価格は、納入価格の三五パーセント相当額であるというべきであり、その差額である六五パーセント相当額が名張市の被った損害である。
そうすると、平成六年度に名張市が業者に支払った金額は六五三万円余、平成七年度は六四七万円弱であったので、損害額は合計で八四五万円である。平成八年度の購入代金は合計八二八万六三九一円（消費税を含む。）であるから、損害額は五三八万六〇〇〇円以上となる。
よって、被告会社らが談合によって違法に利得し、名張市に対して賠償すべき損害額は、一三八三万六〇〇〇円以上である。
被告水道事業管理者は、市場価格と納入価格との差がないこと等について主張するが、公正取引委員会の告発までは、談合によって市場が崩壊し、つり上げられていた受注予定価格が実質的に取引価格とされていたのであるから、これをそもそも自由な競争に基づく市場価格と評価することはできない。
２　被告水道事業管理者の主張
（一）　名張市の被告会社らに対する損害賠償請求権について原告の主張は、具体的な談合行為の指摘を欠き、東京都における事件に関連して被告会社らが公正取引委員会から告発、審決を受けていること、三重県下の水道メーターの購入価格に右告発の前後で差がみられることを述べているのみであって、これだけで名張市に損害賠償請求権があるということはできない。
また、原告は、公正取
引委員会の告発後の入札価格が適正価格であると主張するが、平成八年度当時の水道メーターの市場価格と購入価格との間に大幅な乖離は見られなかった。右告発後の市場価格は、告発前と比して下落したものの、購入価格の二倍以上であり、この告発後の購入価格が適正価格であると断ずる理由はない。
（二）　損害賠償請求権の不行使の違法性について
仮に原告主張の談合行為があったとしても、被告水道事業管理者が損害賠償請求権を行使するためには、具体的な談合行為の事実を立証しなければならない。東京都において損害賠償請求が可能になったのは、強制権限を伴う公正取引委員会の調査、検察当局の捜査及び刑事事件の審理を通じて独占禁止法違反行為が明らかになったことに負う。名張市においては、公正取引委員会の調査も行われず、刑事事件としての捜査も開始されていない。法令上の強制権限を有さず、限られた範囲で調査を行うことしかできない被告水道事業管理者が談合行為の事実を裏付ける資料の収集、調査を行うことはきわめて困難であるとともに、同被告に右範囲を超えて事実調査を行うべき法的義務は存しない。
したがって、被告水道事業管理者の損害賠償請求権の不行使に違法性はない。また、損害賠償請求権の存在が明らかといえない以上、これを行使するかどうかは被告水道事業管理者の裁量に属する事項である。強力な調査権限をもたない被告水道事業管理者の損害賠償請求を行わないとする判断が右裁量権を濫用し、その範囲を逸脱したということはできない。
３　被告東洋計器の主張
被告東洋計器は、工場原価を算出し、一般管理費と開発費を加えたものを営業渡し値とし、営業部門の人件費、諸経費及び利益を考慮して右価格の一・二倍以上を販売指導価格として水道メーターの価格を定めている。原告が適正価格と主張する金額は採算割れの赤字価格である。水道メーターの相場と比較すれば、被告東洋計器の落札価格が公正を欠く価格でないことは明らかである。したがって、被告東洋計器は、名張市に対して損害を与えたものではない。
第三　当裁判所の判断
一　本件訴えの適法性について
１　本件監査請求の期間の起算点について
（一）　地方公共団体の長その他の財務会計職員の財務会計上の行為が違法、無効であることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使をもって財産の管理を怠
る事実としている監査請求については、右怠る事実
に係る請求権の発生原因たる当該行為のあった日又は終わった日を基準として監査請求期間を適用すべきものと解するのが相当である。
本件においては、名張市は、平成六年度ないし平成八年度において、名張市入札参加資格名簿に登載されている水道メーター業者のうち数社に単価見積書を提出させ、口径別に最低見積価格を提出した業者を購入業者として選定し、これらの業者と年度中に随意契約を締結する方法により水道メーターを購入したこと、本件監査請求が、名張市の水道メーター購入価格が不当に高額であったことを理由として被告水道事業管理者が水道メーター業者らに対して損害賠償を請求すべきであるとしたものであることは前記前提となるべき事実欄記載のとおりである。そうすると、本件監査請求は、被告水道事業管理者が被告会社らの談合行為に起因する損害賠償請求権を行使しないことをもって財産の管理を怠る事実とするものであるから、右請求権の発生原因である個々の発注行為を起算点として監査請求期間が適用されるものと解するのが相当である。
前記前提となるべき事実欄記載のとおり、原告及び選定者らが本件監査請求を行ったのは平成一〇年二月一〇日であるから、そのうち、平成九年二月九日までに行われた水道メーター発注行為に基づく損害賠償請求権に関する部分については、監査請求期間経過後にされた監査請求であるというべきである。（二）　以上について、原告は、発注行為ないし代金支払の時点では、名張市又は被告水道事業管理者において損害を認識していないため損害賠償請求権を行使することができず、被告水道事業管理者が公正取引委員会から通報を受けて適正価格を見極め、損害賠償請求権を行使することができることになった日は早くとも平成九年八月四日であるから、これを起算点として監査請求期間を適用すべきであると主張する。しかし、原告主張の損害賠償請求権は前記のとおり発注行為をもって発生しており、名張市長又は被告水道事業管理者の認識のいかんは、その損害賠償請求権を行使するについての客観的な障害ではなく、単なる事実上の障害にすぎない。原告は、その主張が前記最高裁判所判決により裏付けられるもののようにいうが、右判決の理解は独自のものに過ぎない。所論は採用できない。
２　正当な理由の有無について
（一）　次に、前記のとおり本件監査請求のうち一部が監査請求期間を徒過してさ
れたこと


について、正当な理由があるかどうかについて検討する。当該財務会計行為が秘密裡にされた場合において、右正当な理由は、特段の事情のない限り、普通地方公共団体の住民が、相当の注意力をもって調査したときに客観的にみて当該行為を知ることができたかどうか、また、当該行為を知ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかによって判断するのが相当である。
本件監査請求に先立つ経緯について、甲第一号証の一、同号証の二の一、二、同号証の三、第二号証の一、二、第三号証の一ないし三及び弁論の全趣旨によれば、次の事実が認められる（前記前提となるべき事実として摘示したものを含む。）。（１）　公正取引委員会は、平成九年二月四日、東京都が発注した水道メーターの入札において談合があったと思料して、被告会社らを含む二五社の水道メーター業者らに対し、告発を行った。原告及び選定者らは、右同日ころ、これを知った。（２）　原告及び選定者らは、α住民オンブズマン代表名において、平成九年三月三日、名張市長宛に、名張市において水道メーターが不当価格で購入されているかどうかを確認するため、過去五年間の水道メーター納入業者名と価格一覧、過去五年間の購入に際しての入札、落札一覧表又は業者選定の方法について情報提供を願い出た。被告水道事業管理者は、これに対し、同月七日、情報を提供できないとの通知をした。
（３）　平成九年三月五日付け中日新聞において、三重市民オンブズマンが同月三日、四日市市に対して水道メーターの購入価格が不当に高いとして監査請求をしたこと、名張市においても四日市市と同程度の価格で購入されていたこと、公正取引委員会の告発を受けた業者について、名張市を含む三重県各市で、指名停止処分がとられたこと等が報道された。
（４）　平成九年三月二〇日付け毎日新聞において、公正取引委員会が前日に被告会社らを含む東京都の指名業者二五社に対して独占禁止法違反で排除勧告を行ったことが報道された。
右によれば、原告及び選定者らは、相当の注意をもって調査すれば、平成九年三月五日の新聞報道に接した時点で、名張市の水道メーター購入が違法であったとの合理的疑いをもつことができたと考えられる。現に、原告も、名張市の水道メーター購入が違法であることを原告及び選定者らが知ったのは右平成九年三月五日付け
新聞報道によると主張している
（前記第二の四１（二）（１）（２））。
そうすると、原告及び選定者らが本件監査請求を行ったのは、右時点から一一か月余を経過した平成一〇年二月一〇日であるから、これが相当な期間内であったと評価することはできず、原告及び選定者らに監査請求期間の経過について正当な理由があったということはできない。
（二）　この点につき、原告は、平成九年三月五日の新聞報道に接した時点では水道メーター購入の規模、金額、業者名等の情報を得ていなかったため、監査請求に添付すべき事実を証する書面を作成することができず、また、住民訴訟を提起する見込みが立たなかったのであるから監査請求の遅延に正当な理由があったと主張する。
しかし、監査請求をするには対象とすべき財務会計行為を特定する必要があるものの、それ以上に具体的な購入価格及び受注業者を明らかにする必要はないと解されるから、原告及び選定者らとしては、平成九年三月五日の時点で、対象を名張市の平成六年度ないし平成八年度の水道メーター購入の契約として特定し、新聞報道等を基礎にして事実を証する書面を準備することができたものと考えられる。監査請求期間の制限の趣旨は、財務会計行為がたとえ違法、不当なものであったとしてもいつまでも監査請求又は住民訴訟の対象となり得るとしておくことが法的安定性を損なう点にあると解されるから、その例外である正当な理由の解釈に当たっても右趣旨を及ぼすのが相当であり、いかに監査請求後の住民訴訟の提起の可能性を考慮に入れるとしても、原告及び選定者らが水道メーター購入の違法性を知り、監査請求をすることが可能であった平成九年三月五日の時点から一一か月余も後にされた本件監査請求が相当な期間内にされたものということはできない。３（一）　以上によれば、原告の本件訴えは、平成六年度及び平成七年度の水道メーター購入に関する部分、並びに、平成八年度の水道メーター購入のうち平成九年二月九日までに発注行為がされた部分については、適法な監査請求を経ていないというべきである。
（二）　原告が平成六年度及び平成七年度分の損害として主張するのは、合計で八四五万円である。
また、原告は、平成八年度分の損害は水道メーターの購入代金合計八二八万六三九一円（消費税を含む。）の六五パーセント相当額であると主張している。前判示のとおり、平成九年二月一〇日以降同年三月三一日までに行われた発注行為は、二月二四日、被告日国工業に対する一五五万八三九〇円、同月二八日、被告東洋計器に対する二三万二七八〇円、三月五日、被告明治時計に対する一四万八三二〇円、被告東光精機に対する七万七二九一円（いずれも消費税を含む。）の合計二〇一万六七八一円であるから、平成八年度分の購入代金のうち平成九年二月九日までに発注されたのは合計六二六万九六一〇円であり、うち原告主張の損害額は、平成八年度分の損害のうち右合計額の六五パーセントに相当する四〇七万五二四六円の部分が該当することになる。
したがって、原告の本件訴えのうち、被告水道事業管理者に対して平成六年度分及び平成七年度分の損害八四五万円と平成八年度分の損害のうち前記のとおり平成九年二月九日までに発注された分の四〇七万五二四六円との合計一二五二万五二四六円の損害があるとしてその賠償請求を怠る事実の違法の確認を求める部分及び被告会社らに対して右の損害賠償を請求する部分については、適法な監査請求を経ないものとして不適法というべきであり、却下を免れない。（三）　なお、被告愛知時計及び被告東洋計器は、同被告らが平成九年二月一〇日以降の発注行為を受けていないから、同被告らに対する訴えは全部却下されるべきであると主張するが、原告は、被告会社らが談合を行い、被告会社らが個々に受注したものでない部分の損害についても連帯して賠償すべきであると主張しているのであるから、これを前提にすれば、同被告らに対する訴えの全部を却下すべき理由はない。
二　損害賠償請求権の存否について


１　次に、本件訴えのうち、適法な監査請求を経たその余の部分について、原告主張の名張市の被告会社らに対する損害賠償請求権の存否について判断すると、甲第一号証の二の一、三、四、五、第二号証の一、二、第三号証の五、第四号証の一、第四号証の二の一ないし五、乙イ第二号証及び証人Ｂの証言によれば、次の事実が認められる（前記前提となるべき事実として摘示したものを含む。）。（一）　名張市においては、平成八年度、財団法人建設物価調査会発行の「建設物価」という雑誌に掲載された水道メーターの価格を参考にし、過去の実績等を勘案して、予め予定価格（口径二〇ミリメートルのもので九二〇〇円）を決定した上で、入札参加者名簿に登録された水道メーター業者のうち九社を選び、年度中に発
注予定の水道メーターの種類別に
単価の見積りを提出させるという見積り合わせにより、種類別に予定価格以下の最低単価を提出した業者を納入業者として種類及び単価について合意する単価契約を締結した。名張市は、平成八年度中、右単価契約に基づいて随時水道メーターを発注して購入した。
（二）　公正取引委員会は、平成九年二月四日、被告会社らを含む水道メーター業者二五社及び同社らの従業員等について、東京都の平成六年度ないし平成八年度の水道メーター発注のための見積り合わせ及び指名競争入札に関して、受注予定者を決定し、その受注予定者が受注できるように予め定められた価格で入札することを合意した独占禁止法違反の行為があるとして告発した。検察庁は、これらの者を起訴し、東京高等裁判所は、平成九年一二月二四日、独占禁止法違反を認定して有罪判決を下した。
右告発に連動して、名張市長は、右二五社のうち、名張市の指名業者として登録されていた被告会社らを含む一〇社を、県外において不当行為があった場合に当たるとして同年二月二〇日から五月一九日まで指名停止処分にした。公正取引委員会は、同年三月一九日、右二五社に対し、東京都における独占禁止法違反の行為の排除勧告をし、右二五社がこれを応諾したことから、同年四月二八日、審決した。
また、公正取引委員会は、同年一二月一八日、右二五社に対し、東京都における独占禁止法違反の行為があったとして課徴金納付命令を行った。東京都水道局は、平成六年度ないし平成八年度の発注分について、右二五社に対し、平成九年一二月一九日、談合に基づいて被った損害の賠償を請求した。なお、東京都において水道メーター納入に関する談合行為が明るみに出たのは右が初めてではなく、公正取引委員会は、平成四年一二月一一日、被告会社らを含む水道メーター業者二四社に対し、東京都の平成二年度及び平成三年度の水道メーター発注のための指名競争入札について、最低入札単価や入札予定者等を定めるという独占禁止法違反の行為の排除勧告をし、右二四社がこれを応諾したことから、平成五年一月二九日、審決していた。被告会社らは、平成六年三月一〇日、右について、公正取引委員会から課徴金の納付命令を受けていた。（三）　東京都においては、口径二〇ミリメートルの水道メーターが、従前、価格七一〇〇円で納入されていたが、平成九年二月の公正取引委員会の告発後、右価格
は五五〇〇円に下
落した。
（四）　名張市においては、平成六年度ないし平成八年度には見積り合わせが行われ、平成九年度には指名競争入札に変更され、それぞれ八社、九社、九社、一〇社が参加した。その結果締結された単価契約の推移は、次のとおりである。口径二〇ミリメートルの水道メーターについては、平成六年度は株式会社阪神計器製作所、被告愛知時計、被告東光精機との間で単価八九〇〇円、平成七年度は被告東光精機との間で単価八九〇〇円、平成八年度は被告日国工業との間で単価八九〇〇円、平成九年度は被告愛知時計との間で単価三一七〇円であった。口径四〇ミリメートルについては、平成六年度は被告東光精機、被告愛知時計及び訴外リコー精器株式会社との間で単価三万六〇〇〇円、平成九年度はリコー精器株式会社との間で二万四八〇〇円であった。
口径五〇ミリメートルについては、平成七年度は被告東洋計器との間で単価一一万二九〇〇円、平成八年度は同被告との間で単価一一万三〇〇〇円、平成九年度はリコー精器株式会社との間で五万五〇〇〇円であった。口径七五ミリメメートルについては、平成八年度は被告明治時計との間で単価一四万四〇〇〇円、平成九年度はリコー精器株式会社との間で六万五〇〇〇円であった。
（五）　なお、四日市市における水道メーター購入は、平成九年度に、価格指定方式から条件付き一般競争入札に変更されたが、口径二〇ミリメートルの購入単価は、平成八年度は八八〇〇円であったものが、平成九年度には三一〇〇円に下落した。
（六）　被告会社らを含む二五社は、刑事事件において、東京都の水道メーター購入に際して受注予定者を合意するなどの独占禁止法違反の行為があったことを認めていた。しかし、被告会社ら名張市で指名停止処分を受けた各社は、名張市の水道メーター購入に関しては、平成九年二月二七日と平成一〇年二月一八日ないし二〇日に行われた名張市水道部の事情聴取に対し、見積り合わせに先立って業者間で打合せをしたことは否定した。名張市水道部は、右事情聴取において、価格が下落している要因について、各地で指名停止処分を受けているため在庫が増加していること、業界全体の供給も増加していること、受注を確保しなければならない実情にあること等の回答を得た。
以上の事実が認められ、これらに反する証拠はない。
２　以上の各事実、とりわけ公正取引委員会が告発した後の水道メーター価格は大幅に下落していることと四日市市において水道メーター調達方式を変更した後同様に価格が下落したこととを併せ考えると、遡って、平成八年度の水道メーター購入価格が妥当なものであったのかどうかについて、全く疑念が生ずる余地がないわけではない。しかしながら、だからといって、以上をもって、原告の主張する被告会社らが名張市の平成八年度の水道メーター購入に際しいわゆる談合行為をして価格を不当につり上げていたとの事実が証明されたということはできない。すなわち、原告の主張立証は、被告会社らが東京都の水道メーターの受注に関して独占禁止法違反行為を繰り返したことから、名張市においても談合したであろうと推測し、前記認定の水道メーターの価格の動きが必ずしも右推測と矛盾していないことから、右推測が裏付けられたと述べるにとどまっており、いわば単なる疑惑の提示の域を出ていないといえる。前記告発後における水道メーターの在庫の増加や過当競争等が価格下落の要因となった可能性は、一概に否定し難いものがある。他に、原告の主張事実を裏付けるに足りる証拠はない。


主　　　文
原告の請求をいずれも棄却する。
訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
一　当事者の求める裁判
１　原告
（一）　被告は、原告の賃金・定年制等に関する団体交渉の申入れに対し誠意をもって応ずべき義務のあることを確認する。
（二）　被告は、原告に対し、金五〇〇万円及びこれに対する昭和五九年四月七日から完済に至るまで年五分の割合による金員を支払え。（三）　訴訟費用は被告の負担とする。
（四）　（二）につき仮執行の宣言。
２　被告
主文と同旨。
二　当事者間に争いのない事実
１　原告は、東京都の特別区に勤務する職員のうち、学校等に勤務する職員及び地方公務員法（以下「地公法」という。）五七条所定の単純な労務に雇用される者をもって組織された労働組合であって、地方公務員の団体ではあるが、地方公営企業労働関係法付則四項により同法及び地方公営企業法三七条から三九条までの規定が準用され、労働組合法（以下「労組法」という。）上の団体交渉権を有する。原告の組合員の任命権者は、特別区の区長であり、区長は、労組法七条二号の「使用者」に当たり、原告の団体交渉の相手方となる。２　被告は、特別区の権限に属する事務の一部を共同処理するため、地方自治法二八四条一項に基づく一部事務組合として、昭和二六年に設立された特別地方公共団体であって、その構成員は二三区であるが、これとは別個の公共団体として、独立の法人格を有する。原告の組合員で被告に勤務する者はない。被告は、その規約三条に基づき、特別区の「職員の任用及び給与その他の勤務条件の基準に関する事務」を共同処理する権限を有し、右勤務条件に関する調査研究、資料の作成、共通基準の企画立案の事務を担当している。３　特別区に勤務する職員の勤務条件の決定や処理の方法には、次のとおり、他の団体にはない特殊性がある。
（一）　昭和五〇年四月一日から、地方自治法の一部を改正する法律（昭和四九年法律第七一号）が施行された。これにより、特別区の都からの独立性が強化され、区長の人事権が確立されて、特別区の人事制度は、各区が自らの創意と責任に基づき自主的に運営することが原則となった。しかし、特別区の行政は、特別区制度の沿革や財政的制約のもとで二三区一体的に行われてきた経緯があり、更に、昭和五三年四月一日に特別区人事委員会が設置されたことに伴い、人事行政の連帯的運営が一層要請されるようになった。そのような事情から、二三区長は、任意団体である特別区長会の申合せに基づいて、「特別区人事行政運営要綱」（以下「運営要綱」という。）を制定し、昭和五四年四月一日から施行している。（二）　運営要綱は、特別区職員の任用及び給与等に係る二〇項目を「特別区共通基準」として定め、これについては、特別区が相互に連帯協力して共通実施することとし、共通基準の企画立案は被告が行い、共通基準以外の人事行政は「区独自事項」として特別区が個別に企画立案するが、必要に応じて被告と調整することができる旨定めている。被告が作成した勤務条件の基準案は、区長会等の会議体において審議されて採否が決定され、更に特別区ごとに区長が区議会に提案しその議決を経て条例・規則化される。
（三）　特別区と職員団体間の労務交渉は、従前は都知事に委任されていたが、各区長が、任命権者として、直接に交渉当事者となる方式に改められた。しかし、特別区共通基準に関する労務交渉は、特別区統一交渉として、運営要綱と同時に定められた「特別区統一交渉に関する事務取扱要綱」（以下「取扱要綱」という。）により、二三区長が地公法五五条五項に基づいて指名した交渉委員と二三区職員団体の連合体である特別区職員労働組合連合会（以下「特区連」という。）指名の交渉委員との間で統一的に行われている。
取扱要綱によれば、統一交渉には、予備交渉、本交渉及び補助交渉があり、その交渉委員として、予備交渉は被告の人事企画部勤労課長が、本交渉は被告の常勤副管理者が他の七名の委員と共に、補助交渉中の勤務条件委員会交渉は被告の職員三名が他の二名の委員と共に、それぞれ、従事し、交渉事務は、被告の人事企画部が担当することとされている。
４　原告は、労働組合として、被告に対し、昭和五六年一一月二四日、同年一二月一二日、昭和五八年一一月二日、それぞれ、給与改訂、業務職給料表改訂、定年制問題等の特別区共通基準に属する事項につき、団体交渉を申し入れたが、被告は、これに応じていない。
三　当事者双方の主張
１　原告の主張
（一）　労組法七条二号の「使用者」とは、労働契約の直接の当事者である雇主のみならず、労働者の労働条件その他の労働関係上の諸利益に何らかの実質的な影響力ないし支配力を及ぼし得る地位にある者を広く含むと解すべきである。被告は、原告の組合員の勤務条件について法律上の決定権はないが、任用、給与等の基本的労働条件を含む特別区共通基準について企画立案を行い、統一交渉の事務を担当している。


特別区の区長は、法律上の決定権者ではあるが、共同処理の必要から、被告にその権限を委譲しており、独自の立場で自主的に決定することができないのである。そのため、区長は、共通基準について原告が個別に団体交渉を申し入れても、運営要綱第三４の「各区は、特別区が共通して実施することを決定した事項は、それぞれ、誠意をもって完全に実施するものとする。」との定めに従い、区長会で決定されるまでは独自の判断を示さないし、決定されたのちは、区長会の決定を一方的に通告するだけで、独自の判断で決定内容を動かそうとはしない。かくては、区長には実質的な団体交渉の当事者能力がないのと同じで、区長との団体交渉は意味がない。被告は、被告には決定権がなく、企画事務を担当するにすぎないというが、被告が立案した共通基準は、昇給を例にとると一円の単位まで明示される上に、それが区長によって修正されたり否決されることは全くなく、また、統一交渉においても、被告は共通基準の立案者として重要な役割を果たしている。右のような実情から考えると、被告が、特別区職員の任用及び給与等に係る二〇項目について、実質的な影響力を現実的かつ具体的に有していることは明らかである。被告と区長との関係は、労働条件を統一的に決定している親会社とその子会社との関係に等しく、区長との団体交渉は形式的なものにすぎない。被告との団体交渉が認められなければ、原告にとって団体交渉権は実質的に無意味である。したがって、被告は、原告の組合員の任命権者ではないが、原告の団体交渉申入れ事項については、労組法七条二号の「使用者」に該当し、原告の団体交渉の申入れに応ずべき義務がある。
（二）　原告は、昭和五六年三月に結成されたもので、その組合員は八〇〇余名である。しかし、被告が前記団体交渉の申入れに応じていないため、原告は、共通基準に属する組合員の勤務条件を適正に改善する労働組合としての目的を果たすことができず、また、被告は、特区連や区職員労働組合などとは団体交渉の当事者として実質上中心的役割を果たしているのに、これらと差別され、組織の拡大、維持及び防衛に著しい支障を生じ、そのため、労働組合としての存立を脅かされるいう被害を被った。これは、不当労働行為として不法行為を構成するものであり、その損害を金銭に見積もると、少なくとも五〇〇万円を下らない。
２　被告の主張
被告は、その規約に定められた事務として、特別区の職員の勤務条件に関する調査研究、これに基づく資料の作成及び共通基準の企画立案を行っているが、被告が作成した基準案の採否を決定するのは、特別区の区長の権限に属し、被告が共通基準を決定して特別区の職員の勤務条件を拘束することは一切ない。統一交渉も、各区長によって採用された共通基準を交渉事項として、二三区長が指名した交渉委員と特区連が指名した交渉委員との間で行われるもので、被告は、取扱要綱に基づき、交渉場所の確保、交渉当事者に対する連絡、交渉の記録等の補助的事務を担当しているだけで、交渉の内容に関与することはない。交渉委員に被告の職員が入っているのは、各区長の指名によるものであって、被告が当事者として関与するものではない。原告と二三区との間で統一交渉は行われていないが、原告の組合員が勤務している六区では、その区長と原告の間で個別的に団体交渉が行われている。要するに、被告は、共通基準については、補助的事務を行うにすぎず、何らその決定を支配していないから、労組法七条二号の「使用者」には当たらない。
四　当裁判所の判断
１　原告の団体交渉権については、地方公営企業関係法付則四項により準用される同法四条に基づき、労組法の定めるところによって規律される。そして、労組法六条は、「労働組合の代表者又は労働組合の委任を受けた者は、労働組合又は組合員のために使用者又はその団体と労働協約の締結その他の事項に関して交渉する権限を有する。」と定め、同法七条二号は、「使用者が雇用する労働者の代表者と団体交渉をすることを正当な理由がなくて拒むこと」を不当労働行為として禁止している。
ところで、団体交渉の相手方となる「使用者」の意義については、労組法には特別の定義規定がない。そのため、同法七条二号の「雇用する労働者」の字義どおりに、当該労働者との間で雇用契約の直接の当事者となっている者に限定する立場から、雇用契約との関係を切り離し拡張して解する立場まで、種々の見解があり得る。しかし、不当労働行為制度の目的が、労働者が団体交渉その他の団体行動のために労働組合を組織し運営することを擁護すると共に、労働協約の締結を主たる目的とした団体交渉を助成することにあることからすれば、団体交渉の相手方たる「使用者」を雇用契約の直接の当事者となっている者に限定することは、狭すぎで妥当でない。したがって、ある程度は拡張して解するのが相当であるが、他方、団体交渉の相手方たる「使用者」とされた者は、団体交渉に応諾することを法律的に義務付けられ、正当な理由なくこれを拒否したときは、労働委員会の救済命令の相手方とされる上に、右命令の違反に対しては一定の要件のもとで刑罰の制裁を受ける場合もあり得るから（労組法二八条）、拡張の程度にも自ずと限度がある。その意味では、労組法七条二号が「雇用する労働者」との団体交渉義務を定めている法意を完全に没却してしまうような拡張は、認めるべきでないと解される。しかも、団体交渉の主たる目的が、労働協約の締結による労働条件の集団的・統一的処理にあることからすれば、その相手方たる「使用者」といえるためには、労働条件の決定について、雇主と同様の権限を有しているか又は現実的な支配力を有している必要があることも、容易に肯定されるところである。このような観点からすると、労働者の労働関係上の諸利益に何らかの影響力や支配力を及ぼし得る地位にさえあれば、全て団体交渉の相手方たる「使用者」に当たると解するのは、逆に広すぎることになろう。
結局、団体交渉の相手方たる「使用者」に当たるかどうかは、右のような不当労働行為制度の目的、労組法七条二号の法意及び「使用者」とされることによって認められる法律上の義務や制裁を総合的に考慮し、具体的な事案に即して個別的に決定するほかはない。
２　そこで、本件について見るに、原告の組合員は、特別区の区長によって任用された地方公務員であって、被告との間には、直接の任用関係はもとより、任用関係に準ずるような支配従属の関係も存在しない。被告が、実質的に、右組合員から労務の提供を受けて指揮監督するという関係も、また、これに対して給与を支払うという関係も存在しない。そして、労組法七条二号の法意に照らすと、右の事情は、団体交渉の相手方たる「使用者」に当たるかどうかを判断する上での最も基本的な要素であると解される。


主　　　文
一　原告の請求を棄却する。
二　訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第一　当事者の求めた裁判
一　請求の趣旨
１　被告が原告に対し平成二年九月四日にした地方公務員災害補償法に基づく公務外災害認定処分を取り消す。
２　訴訟費用は被告の負担とする。
二　請求の趣旨に対する答弁
主文同旨
第二　事案の概要
一　原告は、広島市職員であるが、中区役所収納課第二収納係に勤務していた昭和六〇年一月に深部・下大静脈血栓症（以下「血栓症」という。）を発症したこと、及び安佐南区役所地域振興課広報公聴係に所属していた昭和六一年一〇月に肝炎を発症し、昭和六二年九月頃から増悪したこと（以下「肝炎の発症・増悪」という。血栓症と肝炎の発症・増悪を併せて「本件疾病」という。）が公務に起因するとして、地方公務員災害補償法に基づく公務災害の認定請求をしたところ、被告は公務外の災害と認定したため、原告が右処分の取消を求めた事案である。
二　争点
原告の本件疾病は公務に起因するか。
第三　当事者の主張
一　原告の主張
１　因果関係の一般論
労災認定においては、柔軟に当該被災労働者の具体的な生活環境や基礎疾病、長期間にわたる公務の質的・量的内容等を総合的に判断して、公務の過重性の有無を判断し、必ずしも医学的見解に拘泥することなく経験則に照らして公務と発症との因果関係を判断すべきである。
最高裁判決でも被災者個人の個別・具体的な特殊事情を十分考慮に入れて「可能性を否定できない」との表現で高度の蓋然性を認めており、公務が疾病の誘因である可能性を否定できない本件では因果関係が認められるべきである。２　安全配慮義務違反がある場合の因果関係の立証責任（一）労働関連法規に違反して発生した災害については、立証責任は転換され、被告側に明確な反証がない限り当然公務起因性は認められるべきである。そうでなければ、主治医でもその発症機序が明解に分からない精神的ストレス疾患の一種である血栓症や、高度の免疫学的知識を要し、現在でも全世界の学者により研究中の肝炎の発症・増悪について、一介の患者にすぎない災害治療中の被災者に医学的メカニズムによる発症機序の完全解明された立証を求めることは酷であり、公務災害補償制度を実質的に有名無実・形骸化することとなる。
人道上も、緊急かつ安静な治療が必要な不法行為の被害者たる被災者に、その治療を中断してまで証拠収集活動をせねばならぬ程の立証責任を課し、それが不十分であると公務災害認定を行わないというのは、原告にあまりに酷である。後記（二）のとおり、広島市の安全配慮義務違反がある本件においては、立証責任の公平な分配の原則からすれば、被告に立証責任を転換することは何ら不合理はなく、被告において明確な特段の反証が立証できない場合は、公務災害として認めるべきである。
（二）本件における広島市の安全配慮義務違反
原告が血栓症発生当時従事していた収納課の税金徴収業務は、広島市の条例で特殊勤務手当の支給が認められている困難業務で精神的ストレスを伴うものであった。原告の当時の体調は、副腎皮質ホルモン（ステロイド剤）を服薬しており、かつ高血圧症も呈する状態であった。原告の主治医からはストレスを避ける必要がある旨の指導を受けており、原告は、広島市に何度も配置転換を含めた改善措置を申し立てていた。それにもかかわらず、広島市は血栓症発症まで原告に徴税業務を続けさせた。
肝炎については、原告の主治医、市の産業医、診療審査会（復職審査）のすべてが「内勤・軽作業に限る」と勤務条件をつけていたにもかかわらず、広島市がこれを無視し、原告を常時外勤業務に就労させたため肝炎が発症したのであり、労働安全衛生法、広島市職員安全衛生管理規則違反である。
３　公務過重性の判断基準
公務過重性を判断する場合に、原告のごとく身体障害者一級に認定され素因・基礎疾病がある者と、健康な同僚職員と比較して論じるべきではない。被告は、原告には税金徴収職員に支給されていた特殊勤務手当が支給されていなかったのに、これが支給される職員を同僚職員として公務過重性を比較較量しているが、原告は、昭和六一年五月頃になって採用後初めて常時外勤業務を経験し僅か半年弱の外勤業務経験しかなかったのに対し、比較の対象となった同僚は、一〇年以上の住居表示付定経験を有し、しかも健康体であったのであるから、審査方法に誤りがある。原告は病気療養中の身であり、かつ身体障害者一級認定者であり、主治医・産業医ともに「就労は内勤・軽作業」を指示していたのであるから、この原告の個別・具体的な特殊事情を考慮すべきである。
４　本件疾病と公務との因果関係
（一）血栓症の発症と公務との因果関係
（１）中区役所収納課における徴税業務の公務過重性
原告が血栓症を発症した昭和六〇年一月に従事していた収納課の徴税業務は、条例によって特殊勤務手当が支給される業務であり、困難業務とされている。原告は外勤が免除されていたため専ら電話による折衝を行ったが、電話による納付折衝とはいえ、催告をしてすぐに納税する滞納者は僅かで、大半が納付を渋り、中には罵詈雑言を浴びせる者もいた。また、他の外勤職員は移動中は折衝をしないが、原告は内勤のため常時折衝を行っていた。
原告は管外分の担当であったが、管外分とはある区役所管内にかつて住居（ママ）していた者が、市・県民税滞納のまま市外転出したためになお広島市の滞納処分を受ける場合をいい、当時の中区役所の管外担当者は他区役所の担当者と異なり、これ以外にも、広島市が政令指定都市になる前に周辺町を合併したときに引き継いだ税金、合併前の旧広島市の市税債権等を特別に取り扱っていた。特に旧市税債権は、時効の中断が繰返されるいわゆる不良債権でありこの中には一〇年以上も紛争が続いているものもあった。
そのため、原告は他の職員の二から三倍の滞納整理票が与えられ、事務が滞ったときには最大四から五倍になったこともある。
昭和五九年八月三一日には、収納課第一収納係職員の訪問徴収に関して納税者から苦情があった際の原告の電話での対応に対する処分について解決するまで約一ヶ月を要する紛争があった。
このように、収納課での徴税業務は原告にとってストレスの連続であった。
（２）医学的因果関係
原告に血栓症が発症した最大の原因は収納課で過重な業務に従事したことによって生じた精神的ストレスである。


精神的ストレスは大脳皮質から自律神経、内分泌の中枢に伝えられ交感神経を興奮させ、また副腎髄質を刺激し血管作動物質であるカテコールアミンの分泌を促進させる。
体内でカテコールアミンの分泌が亢進すれば血小板凝集能が亢進し、凝集した血小板にフィブリンなどの凝集素が沈着すれば血栓ができ血管を閉塞し、心筋梗塞や脳梗塞を発症させる。そしてこの精神的ストレスは動脈系ばかりでなく静脈系の血栓も誘発する。加えて、精神的ストレスが血栓症の主要な発症原因たり得ることは、今や常識となり、広島市衛生局健康管理課が平成七年二月に作成発行した一般市民向け「健康づくりテキスト」にも採用掲載され、保健所に来庁する市民に広く配布して、一般市民に精神的ストレスによる血栓症発症を注意喚起し、仕事はマイペースで行い適当な休養を取るよう指導している。
また、血栓症の発症原因は副腎皮質ステロイド剤や免疫抑制剤などによる血管壁の硬化が原告の年齢相応以上に進展していたことが主原因ではない。その理由は次のとおりである。
（①）副腎皮質ステロイド剤等の副作用が直接の原因とすれば、それは全身の血管を侵すものであり、脳血栓や心筋梗塞に見られるように静脈より動脈の方が血圧が高く血管壁の損傷程度も大きいので、動脈側に発生するのが自然である。（②）薬の副作用であれば全身の血管に起こりうるはずであり、下肢の深部・下大静脈に限局して発症したことが説明できない。
（③）ステロイドの副作用であれば、手術直後の大量投与時に血栓症が発症するはずである。
（④）腎移植術以前の慢性腎不全病態や透析療法及び腎移植術により血管壁の損傷が有ったとしても、腎移植の成功により血液生化学検査の異常値は速やかに正常に復し、血管壁の脆弱性も格段に改善し、その後四年も良好に経過した時期に発症している。
（⑤）原告の年齢相応以上に血管壁の硬化が進展していたことを発症原因とするならば、当時と比して高年齢でかつ高血圧も長期継続している現在は、常に血栓症が再発しなければ説明がつかないが、現在は血栓症の治療は全く行っていないし、副腎皮質ステロイド剤も同量服薬中であるのにこれまで一度も再発していない。収納課での税金徴収業務従事中に滞納者と電話折衝していた時は頻繁に起こっていた頭痛・腰背部痛が、人事異動で配置転換となってからは止まり、下肢の血流障害は残ったものの再発の兆候はない。
（⑥）被告の主張のとおり、血栓症が腎移植後の免疫抑制剤、ステロイド剤使用下ではよく起こりうる合併症の一つとして知られているものであれば、原告の主治医が血液凝固防止剤や血小板機能抑制剤等の予防薬を投与したはずである。
（二）公務と肝炎の発症・増悪との因果関係
（１）安佐南区役所地域振興課振興係での住居表示付定作業等の公務過重性原告が、肝炎を発症した当時の昭和六一年一〇月に従事した住居表示付定作業は外勤作業であった。健康な者でも異常を招きやすい夏場の炎天下での外勤作業は、身体障害者一級の原告には重い負担であった。
作業に三〇分以上かかったこともあり、市民から再調査の依頼があり帰庁後再調査に出かけたこともあった。
街区調査の時は、崖の急斜面を登ったり、車の侵入できない地域には歩いて行くこともあり、建築基準法四二条二項の道路は現地で炎天下で図面に道路を作図して、その後建築物の平面図を記入したこともあった。
このように、住居表示付定作業は常時外勤業務を強いられる作業であった。更に付定作業にミスがあると損害賠償を請求されるおそれもあり、精神的負担もあった。
原告の日常業務は「内勤・軽作業」に限るよう主治医から指導され、任命権者にも伝えていたのであるから、原告が外勤業務に従事したことは、日常は肉体労働を行わない職員が、特別な事態が発生したことにより、特に過重な肉体労働を必要とする業務を命ぜられ、当該業務を遂行した場合等、特に過重な業務の遂行を余儀なくされた場合に該当し、公務過重性は認められるべきである。
（２）医学的因果関係
免疫抑制剤服用患者は体内に侵入した病原体に対し通常の免疫応答が起こりにくく、抵抗力も落ちているのでウイルスの持続感染を起こしやすく、かつ、慢性化しがちである。そのために原告の主治医が、急性肝炎発症時最善の治療を施した上で「就労は内勤・軽作業に限る。」と厳命したにもかかわらず、広島市人事当局はこれを無視し、急性肝炎発症後も原告に常時外勤業務を命じた。健康人でも夏バテを起こし体調を崩しやすい夏場の炎天下で、原告は終日常時外勤業務を行うことを余儀なくされた。体力的疲労に加え、腎移植後の免疫抑制剤服用患者が強烈な紫外線に晒された。強烈な紫外線を終日浴びれば過重労働の疲労と競合し、健康人と言えども体力低下に陥ることがある。免疫低下による疾患である感染症に紫外線が及ぼす影響は、マウス等を使った実験で既に明らかになっており、ＨＩＶウイルス感染者が紫外線暴露によりエイズを発症するという最近の研究報告もある。
それまで肝機能検査異常は告知されず、腎移植術直後の免疫抑制剤大量投与時でさえ発症しなかった肝炎が、常時外勤業務に就労した途端、直ちに発症したのであり、公務起因性は明らかである。
免疫抑制剤を服薬していた患者に就労等による「過重負荷」が加わり、更なる免疫機能の低下を来たし不顕性であった肝炎が発症したものである。
（三）肝炎の増悪と公務との因果関係
医学文献には「ＨＣＶ感染の特徴は、慢性化のリスクが五〇％」との記載があるが、これは、ＨＣＶ肝炎を発症しても半数は治癒し慢性化しないということである。慢性化のメカニズムは現代医学でも完全解明されておらず、従って完全に慢性化をくい止めることはできないが、医学経験則上、急性期に適切な治療を施せば完全治癒する可能性は五〇％有るということである。原告の主治医も急性期の時、慢性化防止のための最善の治療を行ったが、広島市が原告の嘆願を無視し、一旦内勤業務に移っていた原告を肝炎発症後半年も経過していない時期、再度日曜出勤を含む常時外勤業務を命じたため完全に慢性化するに至った。
二　被告の主張
１　安全配慮義務違反と公務起因性との関係


地方公務員災害補償制度は、地方公務員である者の身の上に生じた一切の災害を対象とするものではなく、公務により生じたいわゆる公務起因性のあるものを公務上の災害と認定し、地方公共団体の負担金により補償に要する財源措置を講じ、職員が安心して職務に従事できるように補償する制度である。したがって、公務と発生した災害との間に相当因果関係があれば、地方公共団体が安全配慮義務を十分尽くしたか否かにかかわらず、公務災害と認定されるものであり、安全配慮義務違反と公務起因性とは直接関連しないものである。
２　立証責任について
災害と公務との間に相当因果関係があることは、補償を請求する側にあり、これは災害補償制度における確立された判例理論であり、原告の主張は独自の見解である。
３　本件疾病と公務との因果関係
地方公務員災害補償制度において、災害補償の対象にできるのは、公務と相当因果関係がある災害に限られる。この相当因果関係が認められるためには、当該公務が災害発生との間に条件関係を有するその他の原因と比較した場合同等以上に寄与するなど、当該災害との関係で相対的に有力な比重を占めていることが必要である。
公務が相対的有力原因かどうかを判断する際に、誰を基準に考えるべきかは、労災補償が公務に内在する危険の現実化に対する補償という制度趣旨からすると、被用者の被った災害が当該公務に内在する危険性が現実化したものであることが必要である。すなわち、同種公務を担当する他の職員が当該公務を行った場合でも、やはり疾病発生の原因となったであろうと評価できる普遍妥当性が認められる場合に限り、当該公務が当該事案においても疾病発生の相対的な有力原因と判断される。したがって、当該公務に従事する一般職員を基準として考えるべきである。原告が本件疾病の発症又は増悪したとき従事していた公務は、他の職員に比較して軽減されていたもので過重なものではなかった。
本件疾病は、原告が腎臓移植手術を受け、拒絶反応を抑制するための免疫抑制剤等を服用する中で発症あるいは増悪したもので、原告の有する基礎疾病が自然経過により増悪したものであり、公務との相当因果関係は認められない。
第四　争点に対する判断
一　争いのない事実及び証拠によって認定した前提事実１　原告の経歴（甲四五、四七、五七、五八の１、原告本人及び弁論の全趣旨）昭和五三年四月一日　広島市職員に採用。安佐北税務事務所市民税課市民税係
昭和五四年四月一日　安佐北総合支所課税課市民税係
昭和五五年三月　慢性腎不全発症。人工透析実施。
昭和五五年四月一日　安佐北区役所課税課市民税係
昭和五五年五月　　身体障害者一級（腎臓の機能の障害により自己の身辺の日常生活活動が極度に制限されるもの。身体障害者福祉法施行規則七条別表五号）に認定。
昭和五五年五月一五日　中区役所収納課第一収納係
昭和五六年四月　腎臓移植実施。以後、免疫抑制剤及び副腎皮質ステロイド剤を服用。
昭和五六年六月二二日　休職
昭和五六年九月　腎機能は良好。
昭和五六年一一月一日　中区役所収納課第一収納係に復職。昭和五七年一月　以後、血圧降下剤を服用（中断の時期あり）。昭和五八年一〇月　肝機能は良好。
昭和五九年一二月　移植腎から蛋白が漏出（この時期を除き腎機能は良好）。昭和六〇年一月　血栓症発症。
昭和六〇年四月一日　安佐南区役所地域振興課広報公聴係
昭和六〇年八月一日
から一〇月三一日まで　安佐南区役所収納課兼務
昭和六一年四月一日　安佐南区役所地域振興課振興係
昭和六一年七月　唾液腺炎。親不知歯の炎症。
昭和六一年八月　肝機能障害出現。
昭和六一年一〇月　肝炎発症。以後慢性化。
昭和六二年一月　帯状疱疹発症。
昭和六二年八月　血栓症様の症状が出現。
昭和六二年九月　肝機能の増悪（翌年一月まで継続）
昭和六三年四月一日　安佐南区役所祇園出張所
昭和六三年四月　肝機能が更に増悪。
平成元年四月一日　西区役所厚生課年金係
平成四年四月一日　衛生局環境保全課環境管理係
２　本件処分等（争いがない）
原告は、昭和六三年五月二五日、被告に対し右血栓症及び肝炎の発症・増悪（本件疾病）は公務に起因するとして地方公務員災害補償法に基づき公務災害の認定請求をしたところ、被告は平成二年九月四日、公務外の災害と認定した（以下「本件処分」という。）
原告は、同年九月一四日、右認定を不服として地方公務員災害補償基金広島市支部審査会に審査請求をしたが、右審査会は、平成四年二月一八日、右請求を棄却した。原告は、同年三月二日、地方公務員災害補償基金審査会に対し再審査請求をしたが、同審査会は、平成五年一月一三日、再審査請求棄却の裁決をし、平成五年二月二五日、原告は右裁決の送達を受けた。
二　原告の公務内容（甲四五ないし四七、五七、五八の１、六三の１、乙一、原告本人、弁論の全趣旨）
１　昭和五六年一一月から昭和五九年三月まで
原告は、昭和五六年四月一四日、腎臓移植手術を受け、同年一〇月三一日まで療養を続け、同年一一月一日から中区役所収納課に職務復帰した。職務復帰後は、外勤及び時間外勤務を免除され、内勤により管外（中区以外）分にかかる市・県民税、国民健康保健料等の滞納整理のため専ら電話による納付折衝を同僚職員と二人で担当した。
なお、右同僚職員も内勤が主であったが、原告とは異なり、外勤及び時間外勤務も行っていた。
昭和五八年度（昭和五八年四月から同五九年三月まで）までは、同人らの担当業務について、税目等による分担が決められているわけではなく、二人で適宜共同処理していた。
原告の昭和五八年度の納付折衝件数は別表１（略）のとおりであった。
２　昭和五九年四月から昭和六〇年一月まで
（一）昭和五九年度に入り、原告が上司に申し出て、従前の業務分担を整理し、法人担当と個人担当に二分して、主として原告が前者を、同僚係員が後者をそれぞれ担当するようになった。


（二）原告及び右同僚は、上司の係長とともに内勤者として、一般市民・法人等から窓口に電話で寄せられる市民税等についての問い合わせ・相談・苦情等に対応した。これらの問い合わせにあたっては、自分の担当するもののみならず、外出している職員の担当する業務についても一般的なものは内勤者が対応した。（三）原告が主に担当した管外分の徴収にかかる業務は次のとおりであった。（１）納付期限の概ね五〇日後に電算機により処分命令票が出力される。（２）処分命令票に基づき、滞納者との折衝を記録する滞納整理事績票を手書きで作成する。
（３）さらに、端末機により滞納者ごとの年間の調定額・収納額等の最新情報を有する滞納整理票を出力する。
（４）その資料をもとに、担当者が自ら端末機により催告書を出力し、あるいは端末機から出力した資料に基づき手書きで催告書を作成し、滞納者に送付する。（５）催告書を送付したにもかかわらず納付されないものについては随時電話により納付折衝を行う。
（６）前記のとおり、昭和五八年度までは、原告ともう一人の内勤職員で法人相手と個人相手を分けずに分担していたが、昭和五九年度になり原告は法人担当、もう一人は個人担当と一応の区分分けをした。
（７）原告の昭和五九年度の納付折衝件数は別表２（略）のとおりである。（８）その他関連業務としては次のような業務があった。
（ａ）滞納整理状況調
滞納整理事績票に記載された調定・収納・未納のデータに基づき、滞納者の人員・件数・金額等の状況を調査。
（ｂ）整理票照合
債権確保のため、五月の出納閉鎖後、翌年度への繰越額（前年度の残）を滞納整理票と確認。
（ｃ）管外出張準備
年に二度、一・二次に分けて一斉に管外出張を行うが、そのための資料作成。
（四）納付折衝時の紛争
（１）特別徴収にかかる一般的なもの
管外へ移転した事業主が広島市へ移転通知を行ったにもかかわらず、所管課（税制課）から収納課への通知が時折遅延することがあり、そのため催告書・差押通知等が誤って事業主に発送され、苦情が寄せられることがあった。また、月に一、二回、滞納者が怒鳴ったり、罵詈雑言を浴びせるようなことがあった。課長及び係長は外勤に出ることはなく、複雑困難なケースについては、右両名が引き継いで処理していた。
（２）昭和五九年八月三一日発生のもの
収納課第一収納係職員訪問徴収に関して原告と納税者との電話でのやりとりの際、原告がした発言内容をめぐって当該納税者との間で紛争が発生し、一応の解決に至るまで約一ヶ月を要した。
３　昭和六〇年五月から昭和六一年三月まで
原告は、昭和六〇年四月一日安佐南区役所地域振興課広報公聴係に配置転換となったが、当時原告は病気療養中であったため職務には服さず、同年五月一日に復職し、同年七月ころまで文書整理等の業務に従事した。
同年八月一日安佐南区役所収納課兼務となり、同年一一月一日に兼務を解かれ、市民相談等の業務に従事した。
４　昭和六一年四月から昭和六二年三月まで
（一）原告は昭和六一年四月一日、課内異動により振興係に移り、住居表示の整備・維持管理に関する業務を担当し、主として住居表示付定作業（外勤）に従事した。
（二）原告の従事した付定作業の内容は次のとおりである。（１）関係者から建築物の新改築届が提出されると、特に急を要するものを除き、届出書に記載された完成予定年月日が同じものを何件か取りまとめて現地調査を実施する。
現地調査は、通常二人一組となり、届出書、街路台帳のコピー及びメジャー等を携行して、公用車（ライトバン）で現地に行く。安佐南区役所から現地までは八キロメートル以内の距離で、運行時間は一〇分から二〇分であった。住居表示の付け方は、別紙図面のようなあらかじめ作成された図面上における一街区の東北の角を基点として右回りに一〇メートルのメジャーをもって実測し一〇メートルごとに基礎番号をつけ、建物の主な出入口が該当する基礎番号をその建物番号とするものである。
建物の主な出入口が基礎番号のいずれかにあたるかを確認した後、住居番号を決める。また、街路台帳のコピーに建物の平面図を鉛筆でメモ書きする。帰庁後、街路台帳のコピーにメモ書きした平面図をボールペン等で清書し、住居番号を記載した新改築届にその平面図を添付して、課長決裁を受ける。決裁後は、届出人宛に住居番号通知書を送付し、又は、電話により届出人に連絡し、表示板を交付する。その後、街路台帳に平面図を清書するようになっていたが、当時は後日まとめて台帳整理を行っていた。
安佐南区地域振興課における新改築届件数は別表３のとおりであった。新規に住居表示を実施する場合には、付定作業を業者委託するが、その業者の指導及び業務の履行確認を行う。
（２）外勤時間等
一回あたりの調査件数は約三件であり、一件あたりの現地調査時間は通常の場合一〇分から一五分程度であった。
（３）担当割
昭和六一年度は、住居表示関係業務は原告の他にａ（以下「ａ」という。）とｂ（以下「ｂ」という。）の計三人が担当した。
ａは、昭和六一年七月ころから祇園地区等の新住居表示実施の準備業務に従事し、原告とｂの二人で外勤による住居表示付定業務に従事した。時として同僚のｃ（以下「ｃ」という。）と上司のｄの応援を求めて行うこともあった。
（三）時間外勤務及び休日勤務の状況
原告は、昭和六一年五月二五日に区民スポーツ大会のため時間外勤務（一二時間）を行った。
また、同年七月に夏の交通安全運動の一環として行われた交通安全テント村及び街路指導に計四日従事した（一日あたり二時間から三時間）。同年九月一五日の敬老会及び同年一〇月一二日の区民まつりに休日勤務（四時間）及び時間外勤務（一三時間）を行った。
５　昭和六二年度
（一）原告は、昭和六二年六月まで引き続き住居表示関係業務に従事した。同年度は、原告の他にａとｅ（以下「ｅ」という。）の三人が担当したが、ａは新住居表示実施の準備業務に従事した。
ｅは他の用務もあったので、原告はｃの応援を求めることもあった。（二）昭和六二年五月一一日の新住居表示実施の後に市民及び法人等からの問い合わせ等並に住居表示変更証明書の交付が急増し、これらの対応は、原告のほか振興係全員が行った。


住居表示変更証明書の交付の作業内容は、関係者が来庁した際、住居表示変更証明書に必要事項を記入し地番と新住居表示番号を台帳で確認する、申請者が世帯主でない場合は、市民課（一階）で世帯主を確認する、その後、係長決裁を受け証明書を交付する、というものであった。
交付する証明書にはあらかじめ市長印が押印されているものが一通しかなかったので、複数の申請があった場合は、一階の地域振興課から二階の総務課に行き、市長印を押印する必要があった。
新住居表示実施後の住居表示変更証明書の交付については別表４のとおりであり、住居表示変更証明書交付件数が最多であった昭和六二年五月の証明書交付状況及び原告の外勤状況等は別表５のとおりであった。
（三）原告は、右のような事務のほか、窓口又は電話による住居表示についての問い合わせの対応及び街路台帳の整理の業務に従事した。
（四）時間外勤務
原告は、昭和六二年五月には同月三一日の区民スポーツ大会のための一三時間の勤務を含む計二六時間の時間外勤務を行った。
二（ママ）　本件疾病と公務との因果関係についての医師の意見１　ｆ医師（広島大学医学部附属病院医師で原告の主治医）の意見（甲四八の１）（一）深部・下大静脈血栓症については一般的に血栓症の要因が種々あり、詳しい発生機序は解明されていない。原告の場合も、発症の原因について決め手がない状況である。
（二）肝炎については、Ａ型でもＢ型もなく、薬剤性の可能性も薄いが、その他のどれに当たるかは不明である。
結論としては、肝障害の発症・増悪にとって仕事が誘因となった可能性は否定できない。腎移植手術を受けて免疫抑制剤を服用しながら職場復帰をしている状況の者には、質及び量の両面で仕事の軽減が必要であろう。２　ｇ医師（広島市民病院医師）の意見（甲四八の２）
（一）血栓症について
（１）深部・下大静脈血栓症については、血栓症は血液、血管等の問題が原因となって発症するが、腎不全で、人工透析に至る患者のほとんどは血管、体液等に問題があるので、それが原因になることが多い。
（２）ストレスと血栓症との関係については、ストレスが原因で血栓を形成する場合と逆に線溶系の亢進を起こす場合があるので、ストレス負荷が血栓の発生を誘発するとは一概にいえない。腎移植は、血管系と尿路系の吻合を行うが、神経系の吻合は行われないので、腎移植が直接的に神経を介してのストレスの伝達は起こりにくいのではないかと推論する。
（二）肝炎について
肝炎については、免疫抑制剤の影響により、感染に弱い状態であったことから、何が起きてもおかしくないが、原告はウイルスの感染又は薬物による発症と考えた方が一般的であろう。
３　ｈ医師（島神経科内科クリニック医師）の意見（甲一二〇）（一）血栓症の原因については、ステロイド剤が血栓症を引き起こすことはよく知られているが、ステロイド剤がどれくらいの頻度で血栓症を引き起こすのかは不明であり、もしステロイド剤の副作用であるとすれば、腎移植後早期のより投与量の多いときに発症するのが自然である。
（二）原告にとって昭和五八年三月からの徴税業務が極めて強いストレスになっており、このストレスと高血圧は密接に関連している。
ストレスにより血小板の粘着機能・凝固機能が亢進することは一般的にも承認されており、原告の血栓症発症にはステロイドのみならず発症当時かかっていた強いストレスの関与も考慮しなければならない。
４　ｉ医師（広島大学医学部公衆衛生学教室医師）の意見（甲一三〇）原告が従事した業務である住居表示付定作業につき、その業務内容を労働医学的に検討すると、測量のための歩行を含む作業であるから中等度作業に該当する。また、原告が肝炎を発症した昭和六一年七月から九月の広島地方気象台の気象月報に基づき、原告が実際に業務に従事した外勤日及び勤務時間を評価すると、一般に我が国の夏は高温多湿であり厳しい気象条件にあるが、さらに屋外の日射の下で作業を行うことは相当に厳しい条件であり、原告の勤務時間から考えて高温環境の暴露は当時の平均気温から最高気温の範囲に含まれると推定され、屋外で継続作業を行ってはならない、あるいは時間内に二五％から五〇％の休憩を要すとされる許容基準でみると、最高気温がこの許容基準を越える日は三五日、平均気温が許容基準を越える日は合計一四日あった。
このような条件下で長期間にわたって作業を行うと、健康な人でも秋口に「夏期疲労」（夏ばて）に陥る。それにともなって基礎疾患が増悪する要因になる。健康者においても相当に厳しいこのような条件下では高熱環境のストレスによって余病を併発する危険性は極めて高いのに、腎移植という極めて大きい健康上の重いハンディを有した労働者に、高熱環境下で作業を遂行させることは無謀である。ましてや主治医から「内勤・軽作業が望ましい」と診断書が提出されているのであるから、これに基づいて当然、高温環境下での作業は禁止されるべきである。高温環境は全身疲労の原因となり、免疫機能の低下をもたらし、原告が罹患した肝炎を発症させた有力な要因となることは医学経験則上否定し得ない。また、夏期から秋口にかけ高温環境下の労働者の中に肝機能が増悪する症例は産業現場において決して稀でないことからも裏付けられ、原告の場合は免疫抑制剤を内服している
ので、その危険性は更に高い
５　ｊ医師（川崎医科大学教授）の意見（乙二、三）
（一）腎移植後の深部・下大静脈血栓症の発症は、移植術直後及び術後四か月時に二峰性に好発するが、更に長年にわたって起こりうる。その場合の危険因子として、年齢、長期臥床、下腹部の広範な手術時侵襲、リンパ嚢腫、糖尿病などが挙げられている。全例、副腎皮質ステロイド剤服用中に起こっていることが注目される。


血栓症発現の誘因は特定できないが、腎移植後の免疫抑制剤、ステロイド剤使用下ではよく起こりうる合併症の一つとして知られており、原告の場合は術後約四年目に診断されておりこの間に用いられた免疫抑制剤、ステロイド剤などによって、血管壁の硬化が、原告の年齢以上に進展していた可能性が推定される（腎移植以前の慢性腎不全病態、透析療法及び移植手術時の手術侵襲も考慮して）。（二）肝炎の所見は、平成三年一〇月に陽性とされたＨＣＶに関連するものと考えられる。ＨＣＶは、慢性腎不全もしくは透析時期における輸血によって、あるいは腎移植に伴って感染したものと考えられる。ＨＣＶ感染により急性肝炎として顕性化する場合もあるが、急性期症状が不明で潜在的にキャリア化し偶然の検査あるいは倦怠感などで気付く場合が多く、原告のような慢性腎不全、それに続く移植後の拒絶反応抑制時の免疫能低下病態では、経過とともに次第に慢性肝炎として持続、進行する経路をとっているものと推定できる。
三　公務起因性の判断基準について
１　ある死傷病が公務によって引き起こされた（公務起因性）といえるためには、公務災害補償の要件として、地方公務員災害補償法が何ら特別の要件を規定していないことからすると、当該公務により通常死傷病等の結果発生の危険性が認められること、すなわち公務と死傷病との間に相当因果関係が認められることが必要であり、かつ、これをもって足りるものと解される。
ところで、地方公務員災害補償制度の趣旨は、労働に伴う災害が生じる危険性を有する公務に従事する公務員について、右公務に内在ないし随伴する危険性が発現し、公務災害が生じた場合に、任命権者の過失の有無にかかわらず、被災者の損害を補填するとともに、被災者及びその遺族の生活を保障しようとすることにあるものである。
右趣旨からすれば、公務と死傷病の発生との相当因果関係を肯定するためには、第一に当該公務が死傷病を発現させると認めるに足りる危険性を有すること、すなわち当該公務が過重負荷と認められる態様のものであること（以下「公務過重性」という。）、第二に過重な公務と死傷病との間に条件関係が認められることが必要である。
２　公務過重性の判断基準
前述のとおり公務災害補償制度が公務の危険性に着目して公務災害補償を認めていることからすれば、公務過重性の判断は、平均的な公務員すなわち通常の公務に就くことが期待されている者を基準にすべきである。
そして、ここにいう「通常の勤務に就くことが期待されている者」とは、何らかの基礎疾病を抱えつつ勤務をしている者も多数存在する現在の勤務実態に照らすと、完全な健康体の者のほかに、基礎疾病を有するが勤務の軽減を要せず通常の勤務に就きうる者、すなわち平均的労働者の最下限の者を含むと解される。この点、原告は、原告自身を基準にして過重性を判断すべきとする。しかし、右見解を前提にすると、たとえば重篤な高血圧症の基礎疾病を有するために勤務を軽減されている者が、勤務を軽減されていない者と同程度の労務に服したため、高血圧症が急速に悪化し死亡した場合、通常の公務員にとってはさして負荷ともいえないレベルの労務でもその者の健康状態からすれば、高血圧症を急速に悪化させるおそれのある危険な公務と評価しうるのであるから、公務と死亡との相当因果関係を肯定すべきことになるが、このような公務員の救済は、そのような公務を強いた地方公共団体の安全配慮義務違反を追及することによるべきであり、地方公務員災害補償基金に参加している地方公共団体全体の拠出によって運営される公務災害補償制度による救済の範囲外におくべきものである。
３　相当因果関係の立証責任
（一）原告は任命権者に安全配慮義務違反があった場合は、立証責任が転換されるべきと主張するので検討する。
（二）公務過重性の判断自体は、当該公務員が「通常の勤務に就くことが期待されている者」である限り、その者の資質を問題とせず客観的な就労環境・状況から判断されるべきものである。
任命権者に安全配慮義務違反があった場合に、それが就労環境・状況の一要因として考慮される場合はあるが、その場合でも公務の過重性は全体的な就労環境・状況から判断されるべきものである。
したがって、任命権者に安全配慮義務違反がある場合は直ちに公務起因性の立証責任を転換すべきとする原告の主張は採用できない。
四　本件における公務起因性の判断
１　公務と血栓症の相当因果関係について
（一）原告は、昭和五六年一一月からの中区役所収納課での徴税業務における電話折衝によって過重なストレスを受け、これが昭和六〇年一月に発症した血栓症の原因となったと主張する。
そこで、中区役所収納課での徴税業務の過重性について判断する。前記認定のとおり、原告は、昭和五六年四月に、腎移植手術を受け、同年一一月一日から中区役所収納課に職務復帰し、同課に勤務中の同六〇年一月に血栓症を発症したものであるところ、前記認定の昭和五六年一一月から同五九年までの原告の担当業務の内容からすれば、腎移植患者である原告でもその従事が許される程度の公務であると評価でき、したがって、平均的労働者の最下限の者にとっても特に負荷のない公務と評価することができる。また、原告は、職場復帰前の同五六年九月以降、昭和五九年一二月に移植腎から蛋白が漏出したことがあった以外は腎機能は良好であり、職場復帰後の昭和五八年一〇月には肝機能も良好で、右血栓症を発症するまでには、特に異常が生じた様子は窺えないから、少なくともその間は格別の支障もなく右公務に従事していたものであったと推認することができる。そして、前記認定のとおり、原告の職務は、同五九年四月から、これまで同僚と原告との共同分担であったものが原告の申出により担当税目等が定められ、担当公務が区別されることとなったが、右以外には従前と変わるところはなく、外勤及び時間外勤務は免除されており、複雑困難なケースについては内勤の課長及び係長が引き続いて処理していたこと、同五九年四月から同一二月までの電話による納付折衝件数は他の同僚外務職員の納付折衝件数の約二分の一で月平均七二件程度（一日平均約三件）であったこと、以上の事実によれば、原告が血栓症を発症する前九ケ月間の公務はそれまでの担当公務に比べて原告に過大なストレスをもたらしたものと認めることはできない。


したがって、右公務は平均的労働者の最下限の者を基準として、血栓症を発症させるに足りる危険を内在した公務ということはできない。この点、原告は、①滞納整理票が他の職員の四から五倍与えられていたこと、②滞納者が怒鳴ったり罵詈雑言を浴びせるようなことがあったこと、③外勤の他の職員へ電話連絡があったときは応対していたこと、④一件電話をかけるとすぐ次の折衝に移り常に折衝をしていたこと、⑤すべてを外勤職員の管外出張に任せていたわけではなく原告が差押を行ったこともあること、⑥収納課の徴税業務が広島市の特殊勤務手当に関する条例で特殊勤務手当ての支給が認められている困難業務であること、等を挙げて公務の過重性を主張する。
しかし、①滞納整理票が多量であったために時間外勤務をしたり、恒常的に一日の折衝件数が増加していたわけではないこと、②滞納者が怒鳴ったり罵詈雑言を浴びせるようなことが時にあったがその頻度は月に一、二件であったこと、③他の職員の分担分の対応は取次程度であり他の職員にかわって折衝をしたものではなかったこと、④前記認定の一日あたりの折衝件数からすると原告が間断なく折衝していたとは認め難いこと、⑤外勤職員の管外出張に任せず差押をしたことがあっても、これが恒常的であったとは認められないこと、⑥原告には特殊勤務手当が支給されておらず、特殊勤務手当ての支給が認められている公務であることは原告に対する公務の過重性の判断に影響しないこと、以上からすれば原告の主張は採用できない。
以上のとおり、血栓症発症前の公務は過重であったと認めることはできないから、原告が血栓症に発症したことにつき公務起因性を認めるとはできない。（二）なお、原告の血栓症発症とストレスとの医学的因果関係について付言するに、本件について意見を述べたすべての医師が血栓症発症の原因は特定できないとしていること、腎移植の成功によって血管壁の脆弱性が改善したことを認めるに足りる証拠はないこと、長年のステロイド剤使用による血管損傷、腎移植術以前の慢性腎不全病態、透析法及び移植術時の手術侵襲による血管損傷が血栓症発症の原因となることは医学的には一般的に肯定されていること、以上からすれば、公務上のストレスと血栓症発症との間の条件関係についても、本件においては認めるに足りる証拠はないというべきである。
２　公務と肝炎発症との因果関係
（一）原告は、肝炎発症前に住居表示付定の終日外勤作業に従事したため、免疫抑制機能が低下し、肝炎が発症したと主張する。
そこで、原告が従事した住居表示付定作業の公務過重性について判断する。原告は、昭和六一年四月から住居表示付定作業に従事することとなり、同年八月に肝機能障害が出現したものであるところ、前記認定のとおり、右住居表示付定作業の業務内容は、現地への往復は公用車を使用し、移動距離は区役所から八キロメートル以内の近距離で移動時間は約一〇分から二〇分であったこと、現地での作業は、二人一組でメジャーにより一〇メートル間隔を実測し、街路台帳のコピーに調査対象建物の外形及び主たる出入口をメモ書きする程度であり作業自体に体力を必要とするものではないこと、所要時間は一件あたり一〇分から一五分で一日あたりの付定件数は平均約三件であったこと、以上がそれぞれ認められる。右各事実からすると、原告が直射日光の下にいた時間は平均すると一日あたり一時間以内で断続的なものであったと推認することができる。
また、原告は、その業務内容は困難なものであったと主張し、住居表示付定作業の際の現地調査におけるメジャーによる測量において、別紙図面のような図面が存在することはほとんどなく複雑な測量を要したし、私設道路の場合には道路の測量の必要があり、測量に手間を要した旨供述しているが、原告の担当は、既に住居表示が実施され住居表示台帳が作成されている区域において、新築された建物に住居番号を付定することであったこと（原告本人）や、弁論の全趣旨によれば、私設道路については建築基準法四二条二項所定の道路位置指定を受ける際に正確な図面が作成されていることが多いと認められ、原告が実測する必要性は少なかったと推認できることからすると、原告の測量及び作図の作業はそれほど複雑困難なものではなかったと評価できる。
また、原告は、作業に三〇分以上かかったこともあり、再調査をしたこともある、車から降りて現地まで歩いたこともある、と主張するが、メジャーのみの実測では複雑な測量をするわけではないので前記平均時間を超えることが頻繁にあったとは認められないこと、作業内容から見て再調査を要する過誤が多くあったとも認められないこと、車が入っていくことのできない道に何軒も住居があるとは認められないこと、以上からすると、仮に一件につき三〇分以上作業時間がかかったことがあったとしても、前記認定の作業時間を大幅に上回ることが頻繁にあったとは認められない。
更に、原告は、住居表示付定業務以外にも夏の交通安全運動に参加し、街頭においてチラシ等を配布したこと、区民スポーツ大会、敬老会、区民まつりに休日出勤したこと、町内会長宅へコミュニティーリーダーハンドブックを配付したり、住居表示板の脱落点検作業や新住居表示実施に向けて各戸へリーフレット等を徒歩で配付したり、安佐南区役所の倉庫移転作業や区役所外壁への交通安全懸垂幕掲示作業等の外勤業務を行ったこと等を外勤が過重であったことの根拠として挙げるが、いずれも単発的なものであって、右事情の存在をもって過重な終日外勤業務が続いたと認めることはできない。
以上によれば、原告の従事した住居表示付定作業が終日の外勤で、原告が夏場の炎天下に終日晒されることを余儀なくするものであったという原告の主張は採用できず、右住居表示付定作業が、免疫機能が低下する程の疲労に陥らせ、肝機能障害を生じさせるに足りる程度の過重負荷であったと評価することはできない。（二）なお、公務と肝炎発症との因果関係について付言すると、原告は、公務と肝炎発症との因果関係は医学的に認められると主張し、ｉ医師もそれに沿う意見を述べている。
しかし、右の主張及び意見は原告が肝炎発症・増悪当時終日外勤により長時間直射日光に晒され続けたという主張を前提にしているところ、原告が終日外勤を継続的に行っていた事実は前記のとおり認められないので原告の主張及びｉ医師の意見は採用できない。
３　公務と肝炎増悪との因果関係


○　主文
一　原告の請求を棄却する。
二　訴訟費用は、参加によって生じた部分は補助参加人らの負担とし、その余は原告の負担とする。
○　事実及び理由
第一　当事者の求めた裁判
一　原告
１　平成七年七月二三日に行われた参議院（選挙区選出）議員選挙の神奈川県選挙区における選挙を無効とする。
２　訴訟費用は、被告の負担とする。
二　被告
１　主文第一項と同旨
２　訴訟費用は、原告の負担とする。
第二　事案の概要
一　本件は、平成七年七月二三日に行われた参議院（選挙区選出）議員選挙（以下「本件選挙」という。）の議員定数配分規定が憲法に違反するものであるとして、神奈川県選挙区の選挙人である原告が、その選挙区における選挙の無効を求めた訴訟である。
二　本件選挙は、公職選挙法の一部を改正する法律（平成六年法律第四七号。以下「平成六年改正法」という。）により改正された公職選挙法（以下「公選法」という。）の参議院議員定数配分規定（公選法一四条及び別表第三並びに平成六年改正法附則。以下「本件議員定数配分規定」という。）に基づいて施行されたものである。
三　争点
本件議員定数配分規定は、投票価値の平等を要求している憲法一四条一項等に違反するものといえるか。
この点に関する原告の主張は別紙一、原告補助参加人らの主張は別紙二記載のとおりであり、被告の主張は別紙三記載のとおりである。
第三　争点に対する判断
一　選挙権の平等と国会の裁量権
本件訴訟に関する当裁判所の基本的な考え方は、一連の最高裁判所判決とその趣旨を同じくするものである。その要旨は、次のとおりである。１　国会議員を選挙する権利は、国民の国政への参加の機会を保障する基本的権利であって、国民固有の権利であり、憲法一四条一項の規定及びその政治の領域における適用としての憲法一五条三項、四四条ただし書の規定は、右権利につき、選挙人資格における差別の禁止にとどまらず、選挙権の内容の平等、換言すれば、議員の選出における各選挙人の投票の有する影響力の平等、すなわち投票価値の平等をも要求するものと解される。しかし、憲法は、議員の定数、議員及び選挙人の資格、選挙区、投票の方法その他選挙に関する事項は法律で定めるものとし（四三条、四四条、四七条）、どのような選挙の制度が国民の利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させることになるのかの決定を国会の広い裁量にゆだねている。したがって、投票価値の平等は、憲法上、唯一、絶対の基準ではなく、国会が正当に考慮することのできる他の政策的目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものと解さなければならない。
２　憲法が国会を衆議院と参議院とで構成するものとし（四二条）、各議院の権限及び議員の任期等に差異を設けているが（四五条、四六条、五四条、五九条から六一条まで等）、その趣旨は、両議院がそれぞれ特色のある機能を発揮することにより国会を公正かつ効果的に国民を代表する機関たらしめようとするところにある。右趣旨を受けて参議院議員選挙法（昭和二二年法律第一一号）は、参議院議員を全国選出議員と地方選出議員とに区分し、後者については都道府県を単位とする選挙区において選出されるものとしているが、各選挙区ごとの議員定数については、憲法が三年ごとにその半数を改選すべきものとしていることに応じて、各選挙区を通じてその選出議員の半数が改選されることになるよう配慮し、これを偶数としてその最小限を二人とする方針の下に昭和二一年当時の各都道府県の人口に比例する形で二人ないし八人の議員数を配分し（同法の別表）、昭和二五年に制定された公選法の一四条、別表第二の議員定数配分規定はこれをそのまま引き継いでいる（なお、改正経過については後に述べる。）。
右のような参議院議員の選挙制度の仕組みは、地方選出議員（又は後述の選挙区選出議員）について、都道府県が歴史的にも政治的、経済的、社会的にも独自の意義と実体を有し、政治的に一つのまとまりを有する単位としてとらえ得ることに照らし、これを構成する住民の意思を集約的に反映させるという意義ないし機能を加味しようとしたものであると解することができ、国会の有する立法裁量権の合理的な行使の範囲を逸脱するものであるとはいえないから、その結果として各選挙区の議員定数と選挙人数又は人口との比率に較差が生じ、そのために選挙区間における選挙人の投票価値の平等がそれだけ損なわれることとなったとしても、直ちに選挙権の平等を侵害したものとすることはできない。
３　議員定数配分規定の制定又は改正の後、人口の異動が生じた結果、それだけ選挙区間における議員一人当たりの選挙人数（又は人口）の較差が拡大するなどして、当初における議員定数の配分の基準及び方法と現実の配分の状況との間にそごを来したとしても、その一事では直ちに憲法違反の問題が生ずるものではなく、その人口の異動が当該選挙制度の仕組みの下において投票価値の平等の有すべき重要性に照らして到底看過することができないと認められる程度の投票価値の著しい不平等状態を生じさせ、かつ、それが相当期間継続して、このような不平等状態を是正する何らの措置も講じないことが複雑かつ高度に政策的な考慮と判断の上に立って行使されるべき国会の裁量的権限に係るものであることを考慮してもその許される限界を超えると判断される場合に、初めて議員定数の配分の定めが憲法に違反するに至るものと解される。
二　本件議員定数配分規定の合憲性


１　証拠（甲一、乙一、二、丙二、三）及び弁論の全趣旨によれば、本件議員定数配分規定の改正経過等として次の事実を認めることができる。参議院議員選挙法は、参議院議員の総数を二五〇人とし、それを全国選出議員（なお、全国選出議員は、全都道府県の区域を通じて選出されるから、各選挙人の投票価値には差異がない。）　一〇〇人と地方選出議員一五〇人とに区分し、同法の別表の議員定数配分規定は、地方選出議員について、選挙区を都道府県単位とし、昭和二一年四月二六日施行の臨時統計調査に基づく総人口を議員総定数一五〇で除して得られる数値で各選挙区の人口を除し、その結果得られた数値を基準とする各都道府県の大小に応じ、これに比例する形で二人ないし八人の偶数の議員を配分したものである（ちなみに、当時の最大格差は宮城県対鳥取県の一対二・六二であった。）。昭和二五年に制定された公選法の一四条及び別表第二の議員定数配分規定は右の参議院議員選挙法の別表の定めをそのまま引き継いだものであり、その後沖縄返還に伴って昭和四六年法律第一三〇号により沖縄県選挙区の議員定数二人が付加された以外は、平成六年改正法による改正に至るまで右定数配分規定に変更は加えられなかった。なお、昭和五七年法律第八一号による公選法の改正により、拘束名簿式比例代表制が導入され、比例代表議員（なお、比例代表議員は、全都道府県を通じて選出されるから、各選挙人の投票価値に差異がない点においては、従来の全国選出議員と同じである。
）一〇〇人と都道府県を単位とする選挙区ごとに選出される選挙区選出議員一五二人とに区分されることとなったが、議員総定数及び議員定数配分規定に変更はなく、選挙区選出議員は、従来の地方区選出議員の名称が変更されたに過ぎないものであった。
その間、人口の異動により選挙区間の議員一人当たりの選挙人数（又は人口）の最大較差は徐々に増大し、平成二年の国勢調査の結果によると、その議員一人当たりの人口較差は最大一対六・四八（神奈川県対鳥取県）にまで増大した。また、選挙人数（又は人口）の多い選挙区の議員数が選挙人数（又は人口）の少ない選挙区の議員数より少ないという、いわゆる逆転現象も増加していった。そこで、国会は平成六年各選挙区間における議員定数の不均衡を是正するとともに、いわゆる逆転現象を解消すべく、公選法の改正に着手し、神奈川県、埼玉県、宮城県、岐阜県でそれぞれ定数を二増加するのに対し、北海道で四、兵庫県及び福岡県でそれぞれ二定数を減ずることを内容とする平成六年改正法を可決成立させた。その結果、平成二年の国勢調査結果における選挙区間の較差は最大一対四・八一（東京都対鳥取県）に縮小し、選挙区間のいわゆる逆転現象は消滅した。そして、平成七年国勢調査結果（速報値）によれば、右較差は一対四・七九（東京都対鳥取県）に縮小するに至っている。


２　ところで、最高裁昭和五八年四月二七日大法廷判決・民集三七巻三号三四五頁は、昭和五二年七月一〇日施行の参議院議員選挙当時における選挙区間の議員一人当たりの選挙人数の最大較差一対五・二六について、いまだ許容限度を超えて違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたとするには足りない旨判示し、さらに、最高裁昭和六一年三月二七日第一小法廷判決・裁判集民事一四七号四三一頁は昭和五五年六月二二日施行の参議院議員選挙当時の最大較差一対五・三七について、最高裁昭和六二年九月二四日第一小法廷判決・裁判集民事一五一号七一一頁は昭和五八年六月二六日施行の参議院議員選挙当時の最大較差一対五・五六について、最高裁昭和六三年一〇月二一日第二小法廷判決・裁判集民事一五五号六五頁は昭和六一年七月六日施行の参議院議員選挙当時の最大較差一対五・八五について、いずれも、いまだ違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたとするには足りない旨を判示したうえ、最高裁平成八年九月一一日大法廷判決は、平成四年七月二六日施行の参議院議員選挙当時においては、選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差が最大一対六・五九にまで達しており、右選挙当時、違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたものと評価せざるを得ないとしつつも、このような判定は、立法政策をふまえた複雑かつ高度に政策的な考慮と判断の上に立って行使されるべき国会の裁量的権限の限界にかかわり、かつ、昭和六三年一〇月には前記のような一対五・八五の較差については、違憲の問題が生じないとする最高裁判決も存したことなどを総合考慮し、右選挙までの間に国会が定数配分規定を是正する措置を講じなかったことをもって、その立法裁量権の限界を超えるものと判断することは困難である旨判示した。３　右２の大法廷判決を含む最高裁判所判決に示されたところに従う限り、本件議員定数配分規定は、憲法に違反するものではないと判断される。すなわち、右の昭和五八年の大法廷判決が最大較差一対五・二六につき（なお、当時既にいわゆる逆転現象が存したことは当裁判所に顕著である。）、違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたとはいえないと判示し、これを受けて、右の昭和六一年の第一小法廷判決、昭和六二年の第一小法廷判決及び昭和六三年の第二小法廷判決がそれぞれ最大較差一対五・三七、一対五・五六及び一対五・八五につき同様の判示をし、右の平成八年の大法廷判決が右各判示を是認したうえで、最大較差一対六・五九について、初めて、違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていたと判示しているのであるから、平成六年改正法によって最大較差が一対四・八一まで縮小したうえ、いわゆる逆転現象も解消されるに至り、その後の人口の異動によって選挙区間における議員一人当たりの選挙人数（又は人口）の最大較差が若干にせよ縮小傾向にあることに鑑みると、右の一連の最高裁判所判決に従う限り、本件議員定数配分規定は、そこに違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が存在するとするには足りないとせざるを得ないのである。４　憲法は二院制を採用したうえ、参議院については、その議員の任期を六年としていわゆる半数改選制を採用し（四六条）、その解散を認めないものとしているが（七条三号、五四条参照）、このことから、参議院（選挙区選出）議員については、議員定数の配分をより長期にわたって固定し、国民の利害や意見を安定的に国会に反映させる機能を持たせようとしているともいえるのであって、その点において、参議院の議員定数配分規定の策定には衆議院のそれとは異なる政治的配慮、判断の下に、国会が漸進的な是正という立法裁量権を行使することにもそれなりの合理性が存すると考えられる。そして、選挙区を人口較差の大きい都道府県を単位として選挙区選出議員の総定数を一五二人に限定し、各選挙区ごとの議員定数を偶数として最小限を二人とする公選法の採用している参議院議員の選挙制度の仕組みの下において、選挙区間における一人当たりの選挙人数（又は人口）の較差の是正を図ることは、相当に技術的な限界があることは明らかである。また、大都市集中等による人口の異動によって都道府県間すなわち選挙区間の人口較差が、昭和二一年当時（臨時統計調査人口）は最小（鳥取県）一に対し最大（東京都）七・五〇であったものが、平成七年当時（国勢調査人口速報値）は最小（鳥取県）一に対し最大（東京都）一九・一四にまで拡大しており、これによって、選挙区間の較差の是正を図ることにつき更に限界が設けられることになったと考えられるのである。しかし、参議院（選挙区選出）議員定数配分の選挙区間の不平等状態は、右のような限界があればあるほど、その枠内、すなわち参議院議員の選挙制度の仕組みとの調和を図る等の制約の下において、実行可能な範囲で機械的な厳密さを持って是正するという方向が示されるのでなければ（その際、選挙区の最大定数を八人のまま維持することの当否も問題となり得るであろう。）、国民の期待に応えることにはならないものと思われるのである。
平成年改正法による改正は、参議院（選挙区選出）議員の定数配分規定を昭和二二年以来初めて改めたものであり、これによって最大較差が縮小し、いわゆる逆転現象が解消したものであり、選挙区間の投票価値の著しい不平等状態を是正したものと評価されるのであるが、改訂すべき点を最小限に止めようとしたものであって（選挙区の最大定数八人を維持し、改める選挙区数を絞ったものであった。）なお暫定的なものとみられ、漸進的にせよ、より抜本的な是正が期待されるのである。三　以上のとおりであって、本件議員定数配分規定はこれを憲法に違反するものとすることはできず、本件議員定数配分規定のもとにおいて施行された本件選挙はこれを違憲、無効であるとすることはできない。
第四　結論
よって、本訴請求は失当であるからこれを棄却することとし、主文のとおり判決する。
（裁判官　鈴木康之　丸山昌一　小磯武男）
別紙一
一、（原告適格）
原告は、平成七年七月二三日に行われた参議院議員選挙（以下、「本件選挙」という。）の神奈川県選挙区の選挙人である。
二、（本件選挙が本件改正規定に基づき実施されたこと）本件選挙は、公職選挙法（昭和二五年法律第一〇〇号以下、「公選法」という。）について、平成六年六月二九日法律第四七号によって改正された参議院議員定数配分規定（同法第一四条、別表第三、並びに同法附則。以下、「本件改正規定」という。）による選挙区及び議員定数の定めに従って実施されたものである。
三、（本件改正規定の違憲性－序－）


しかし、本件改正規定は、本訴状末尾添付［検討表１］（以下、「表１」という。）から明らかなように、人口分布に比例した配分をしておらず、憲法が規定する代議制民主制（憲法前文、同第一条、同第四三条一項）、その基礎となる公正な代表を選出する契機である選挙権の平等の保障（憲法第一五条一項、第一四条一項）に反する配分であり、違憲の評価を免れず、よって、憲法九八条に基づき無効とされるべきものであり、かかる本件改正規定に基づき実施された本件選挙は無効である。
四、（表１による各選挙区の検証）
１　表１は、平成二年国勢調査人口を基に、選挙区の人口の多い順に四七区の選挙区を並び換えたものであるが、同表を見ると、本件改正規定による議員定数の配分が、必ずしも、当該選挙区の現実の人口数（以下、この数値を「選挙区人口」という。）に比例していないことが判る。
２　すなわち、表１では、「選挙区人口」を、表１添付の「表１で用いられる概念の説明」（以下、単に「説明」という。）記載の「必要人数」で引き、これにより得られた数値を「過不足人数」という概念で表し、現実の選挙区人口と、あるべき必要人数との乖離の程度を表したものである。
３　「過不足人数」と、「代表の欠缺」、「過剰代表」について右の過不足人数という概念によると、この数値が正の数値であるときは、選挙区人口が必要人数を上回り、それはとりも直さず、当該選挙区において法定議員数により代表されていない人口集団が存在するものと観念できる（以下、これを「代表の欠缺」という。）。
逆に、過不足人数が負の数値であるときは、選挙区人口が必要人数を下回り、これは、当該選挙区において法定議員数により過剰に代表されている人口集団が存在するものと観念できる（以下、これを「過剰代表」という。）。
４　東京都選挙区の状況
以上をもとに、東京都選挙区の状況を検証すると、Ｎｏ．１の東京都選挙区は、選挙区人口が四七選挙区の中で最も多い選挙区ではあるが、法定議員数が８名しか配分されていない。
同表では、説明記載の「基準人数」は八一万三二三一・三六人（小数点三桁以下四捨五入。以下、同様とする。）であり、これに、右「法定議員数」８名を乗ずると、約六五〇万五八五一人（小数点以下四捨五入。表１の「必要人数」の欄参照。）の人口が、右法定議員数８名により代表されていることになるが、残りの約五三四万九七一二人（表１の「過不足人数」の欄参照。）の人口は、全くこれを代表する者がいない状態、すなわち、前述の「代表の欠缺」が生じていることが判る。
この代表されない人口に対し、代表されるべき議員数を適正に配分するならば、法定議員数８の外に、さらに最低６議席（小数点五桁以下四捨五入。表１の「過不足議員数」の欄の「六・五七八三」という数値参照。）の議席数を配分することが必要である。
つまり、本件改正規定によるＮｏ．１の東京都選挙区へ議席数の配分は、６名以上もの議席数を不足させ、「代表の欠缺」の状態を顕著に生じさせた違憲な配分である。
５　Ｎｏ．３の神奈川県選挙区の状況
次に、原告の選挙区であるＮｏ．３の神奈川県選挙区は、四七選挙区の中で三番目に選挙区人口が多い選挙区であり、本件改正規定により法定議員数が４名から６名に増員された選挙区である。
しかし、本件改正規定による改正にもかかわらず、神奈川県選挙区は議席数の配分が未だ足りない選挙区である。
すなわち、表１を見ると、前記「基準人数」八一万三二三一・三六人に、神奈川県選挙区の「法定議員数」６名を乗ずると、約四八七万九三八八人（小数点以下四捨五入。表１の「必要人数」の欄参照。）の人口が、右法定議員数６名により代表されていることになるが、残りの約三一〇万一〇〇三人（表１の「過不足人数」の欄参照。）の人口は、全く代表されていない状態、すなわち、前述した「代表の欠缺」の状態が生じていることが判る。
この代表されない人口に対し、代表されるべき議員数を適正に配分するならば、法定議員数６の外に、さらにあと最低３議席（小数点五桁以下四捨五入。表１の「過不足議員数」欄の「三・八一三二」という数値参照。）は、議席数を多く配分することが必要である。
つまり、本件改正規定によるＮｏ．３の神奈川県選挙区へ議席数の配分は、３名以上もの議席数の不足させ、「代表の欠缺」を生じさせた違憲な配分である。
６　Ｎｏ．２３の鹿児島県選挙区の状況
逆に、Ｎｏ．２３の鹿児島県選挙区は、法定議員数が４名で、説明記載の「基準人数」八一万三二三一・三六人に、右「法定議員数」４名を乗ずると、右四名の議員で約三二五万二九五二人（小数点以下四捨五入。表１の「必要人数」の欄参照。）もの人口を代表していることになる。
しかし、同選挙区の現実の人口は、一七九万七八二四人である。とすると、約一四五万五一〇一人（表１の「過不足人数」の欄参照。）もの架空の人口が、過剰に代表された結果となっている。つまり、いわゆる「過剰代表」が顕著な選挙区である。
右からすると、同選挙区の法定議員数は４であるが、本来４名も必要ではなく、このうち、最低１議席（小数点五桁以下四捨五入。表１の「過不足議員数」の欄の「一・七八九三」という数値参照。）は、現実の人口よりも多く配分された議席数であり、いわば架空の人口を代表した「過剰代表」であることが判る。つまり、本件改正規定によるＮｏ．２３の鹿児島県選挙区への議席数の配分は、１名以上もの議席数を多く配分し、「過剰代表」の状態を顕著に生じさせた違憲な配分である。
５　以上のように、表１を見ただけでも、本件改正規定が、人口分布に比例した議席数の配分をなしていないことは明白である。
五、（人口較差論による検証）
また、各選挙区間の議員一人あたりの人口数を比較したとき、人口の最も多い東京選挙区と人口の最も少ない鳥取県選挙区では、四・八一三七対一となっており、この基準からしても、本件改正規定は、投票価値の著しい不平等が存在している。
六、（結語）


以上の如く、本件改正規定は、合理的根拠なしに選挙区如何により選挙権の価値に不平等を生じさせており、この状態は、憲法前文、一三条、一四条一項、一五条一項、四四条但書、四七条に違反し、九八条一項、九九条により無効な立法である。よって、原告は、違憲無効な議員定数配分規定である本件改正規定に基づいて行われた本件選挙を無効とする判決を求め、公職選挙法第二〇四条の規定に基づき本件訴訟に及んだ次第である。
以上
別紙二
平成六年法の改正経過について
一　平成六年六月二九日法律第四七号によって改正されて公職選挙法の参議院選挙区選出議員定数配分規定（以下、「本件定数配分規定」ともいいます。）は、第一二九回国会において、まず「参議院政治改革に関する特別委員会」において審議され（丙第二号証参照。）、その後参議院本会議での可決を経た後、「衆議院政治改革に関する調査特別委員会」において審議され（丙第三号証参照。）、同院の可決によって成立したものです。
右の両書証の記載に見られるとおり、いわば実質的な審議に要した時間は、いずれの議院の特別委員会においても、それぞれ一時間に満たないものでした。また、その審議内容の点についても、参議院の衆議院に対する特殊性とか、二院制運用の原理・原則論とかはもとより、昭和二二年法における配分過程の確認も、はたまたそれとは異なる原則を採用する旨の宣言もなく、ただひたすらに「逆転現象」の除去にのみ汲々とし、挙句の果、「逆転是正だけを緊急避難的な措置として講ずるということで本案を御提案申し上げているわけでございます。」（丙第三号証第六頁第二段目以下のＡ参議院議員－議案提案者の一人－の発言）というようなていたらくでした。
思うに、「逆転現象」なるものは価値の逆転を意味するのですから、その程度を云々すること自体、むしろ無意味であり、したがって、この観点から議員一人当り人口の較差を論じるなどということは正にこれに当ります。例えば、アメリカ合衆国連邦上院議員の数は、各州二名ですから、そこに「逆転現象」が生じる余地はなく、人口六〇万人に満たないアラスカ州と人口三〇〇〇万人を超えるカリフオルニア州との間にすら「逆転現象」は生じ得ないわけですが、私は、このような較差を議論の対象にした論稿は寡聞にして知りません。したがって、「逆転現象」の除去が法改正の目的であるというのは、いわゆる立法裁量の問題には、到底、該当しないものであるといわなければなりません。けだし、いわゆる「立法裁量」は憲法適合性が保たれている範囲内でのみ議論の余地があるものであるからです。
わが国の参議院「定数配分」において長期にわたった「逆転現象」の存在が、平等選挙の趣旨に悖るものである以上、その排除の達成のみでは、ただちに違憲状態を脱したことにはなりません。まして、本件法改正の場合、昭和二二年法で確認された配分原則の変更という立法政策上の重大事項の論議は全くなされなかったのですから、同法が拠った原理・原則はそのまま維持されたものと見做さざるを得ませ人。
さらに、すでに触れた「緊急避難的な措置」という言い分は、実は、かって衆議院議員の定数配分是正措置の折に繰り返して用いられた用語であるという歴史上の事実に徴すると、その不定見がもたらした過去三〇年間にも及んだ平等選挙の実現拒否を再び思い浮かばせすらします。
いわゆる「立法裁量」とは、あくまでも憲法の許容する範囲内においてこそ、その機能が承認されるべきものです。このことはすでに述べてきたところから論理必然的に導かれる結論であると思料されます。
平成六年法の違憲性について
一　ここで、平成六年改正法の憲法適合性について述べます。昭和二二年法が採用した配分原則は、（１）「下方取り分」に見合う議員を各選挙区（都道府県）に配分する、（２）配当を受けることができなかった選挙区には最小議員数である一名を配分する、（３）残余の議員はいわゆる「最大剰余法式」に基づいて配分する、というものでした。なお、いわゆる「偶数配分」制を採用したので、議会における実際上の説明は些か判り難くなっていましたが、定数が一五〇名でしたから、配分作業においてはその半数に当る七五名を配分基礎として得られた数値を倍数化したものと推断されます。
今次の法改正においては右の原則を変更するというような論議は全く行われなかったのですから、それによる結果に特段の不都合が生じたことが証明されない限り、昭和二二年法制定の際に用いられた配分手順が採用されるべきであったと思料されます。
その結果は、この書面の末尾に添附する〈表Ａ〉記載のとおりになります。この際、この表と実際に行われた法改正の結果との間に存する顕著な差異を見比べていただきたいと思います。その歴然たる差異は、到底、憲法適合性を保ち得ないものである旨を主張する次第です。
別紙三
被告は、原告の主張に対し、以下のとおり反論する。
一　日本国憲法における投票価値の平等
原告は、参議院（選挙区選出）議員の定数配分は、各選挙区の選挙区人口に比例して行われるべきであると主張しているようである。
１　しかし、原告の主張するような人口比例主義は、日本国憲法（以下「憲法」という。）の要求するところではない。
すなわち、憲法は、国会の両議院の議員定数については、単に「両議院の議員の定数は、法律でこれを定める。」（四三条二項）、選挙に関する事項については、「選挙区、投票の方法その他両院の議員の選挙に関する事項は、法律でこれを定める。」（四七条）という各規定を置いているにすぎず、異なる選挙区間における「投票価値の平等」をも考慮して、各選挙区の人口に比例して議員定数を配分すべき旨を積極的に定める規定を有しないのである。また、公職選挙法（以下「公選法」という。）も、人口比例主義を採る旨の規定を有しない。２　議会制民主主義の下においては、国民各自、各層の様々な利害や意見を公正かつ効果的に議会に代表させるための方法として、具体的な選挙制度の仕組みが定められるのであるが、「投票価値の平等」の要求は、具体的な選挙制度の仕組みの定め方等によって、一定の譲歩、後退を免れない性質のものである。そこで、憲法は、国会の両議院の議員の選挙について、議員は全国民を代表するものでなければならないという制約の下で、議員の定数、選挙区、投票の方法その他選挙に関する事項は法律で定めるべきものとし（四三条二項、四七条）、どのような選挙の制度が国民の利害や意見を公正かつ効果的に国会に反映させることになるかなどについての決定を、国会の極めて広い裁量に委ねているのであって、国会が、その具体的決定に当たり、異なる選挙区間における「投票価値の平等」をどの程度まで考慮するかは、国会が独自に決定すべき立法政策の問題としているのである。


平成七年(ワ)第二二一、二九五九号不正競争行為差止等請求事件
口頭弁論終結の日　平成一一年九月三日
判　　　　　　決
原　　　　　　　告　　　　株式会社関東ライティング
右代表者代表取締役    　　Ａ
右訴訟代理人弁護士    　　西　　　村      健      三被　　　　　　　告        かがつう株式会社
右代表者代表取締役    　　Ｂ
被　　　　　　　告　　　　かがつう照明株式会社
右代表者代表取締役    　　Ｂ
被　　　　　　　告　　　　Ｃ
被　　　　　　　告        Ｄ
被　　　　　　　告        Ｅ
被告五名訴訟代理人弁護士濱        野      英　　　夫同                        濱      野      歳      男
主　　　　　　文
一　原告の請求をいずれも棄却する。
二　訴訟費用は、原告の負担とする。
事実及び理由
第一請求
一被告かがつう株式会社、同Ｅは、原告に対し、各自三一五〇万円及びこれに対する平成七年四月一三日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。二　被告Ｃは、原告に対し、三四二六万二六〇〇円及びこれに対する平成七年四月一三日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。三　被告Ｄは、原告に対し、五三万四八五〇円及びこれに対する平成七年四月一三日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。四　被告らは、「原告は融通手形をたくさん切っており、間もなく倒産する。」、「原告の社長は病気であり、来春には会社は倒産する。」との陳述をしてはならない。
第二　当事者の主張
一請求原因
１　当事者等
原告は、昭和四七年二月二日に設立された（当初の商号は関東リード株式会社であったが、平成二年三月六日、現商号に商号変更された。）、街路灯、アーチ等の販売を業とする会社である。
被告かがつう株式会社（以下「被告かがつう」という。）は、昭和二一年八月一四日に設立された、電気通信機器、照明機器等の製造販売を業とする会社（当初の商号は加賀通信工業株式会社であったが、平成三年九月二一日、現商号に商号変更した。）であり、被告かがつう照明株式会社（以下「被告かがつう照明」という。）は、平成六年一二月二六日に設立された、照明機器の製造販売を業とする会社である。被告かがつうは、防犯灯、自動点滅機器等を製造し、これを主として官庁に販売していたが、平成四年から、街路灯を製造し、これを商店の経営者により組織された各地の商店会等に対し販売する事業を開始した。被告Ｃ（以下「被告Ｃ」という。）は、平成四年一〇月二六日、原告に入社し、平成六年九月一六日、原告を退社した者、被告Ｄ（以下「被告Ｄ」という。）は、平成五年二月一日、原告に入社し、平成六年一〇月一九日退社した者、被告Ｅ（以下「被告Ｅ」という。）は、平成二年一一月二八日、原告に入社し、平成六年一〇月一九日、原告を退社した者である。
２　原告の営業秘密
(一)　原告の営業の手順
原告の街路灯設置の事業は、五〇名から一〇〇名前後の商店の経営者により組織された各地の商店会、商工会等（会長、役員等が決められており、権利能力なき社団である。）に街路灯やアーチを販売するものであり、その手順は、以下のとおりである。
(1)　チームリーダーを中心として営業員数名から成るチームを作り、その担当地域を決め、チームの構成員は、その担当地域内の商店会等をくまなく訪問してその役員の構成や活動状況を調査し、役員等と面識を作る。(2)　面識のできた商店会等の役員から街路灯設置計画の有無等の情報を入手し、設置の可能性のある商店会等を重点的な営業活動の対象として、商店会等の内部の人間関係や力関係を把握しつつ、役員や実力者と親密な信頼関係をつくり、街路灯を設置すること及びその設置を原告に行わせることの利点を訴える。(3)　街路灯の設置は商店会等にとって大きな事業であるから、ほとんどの商店会等では、役員会において何度も検討され、総会を経るなどして設置業者が選定される。したがって、商店会等と契約を締結するには、役員個人のみではなく、商店会等全体が原告と契約を締結するよう仕向ける必要がある。そのために、商店会等内に街路灯設置委員会等を設けさせ、街路灯の設置に向けた商店会等の組織化を図り、役員に役員会の開催を促し、役員会において営業員が説明をする機会（このような役員会の会合を説明会という。）を作る。
(4)　説明会は、商店会等が街路灯を設置させる業者を選定する過程において重要な意味をもつので、原告のチームリーダーを中心とする営業担当者が出席して説明等をする。
説明会においては、当該商店会等に適した街路灯の必要性、街路灯の機種及び単価、アフターサービスの実績、県の補助金を獲得するための手続、街路灯の設置時期等について説明する。
一社のみが出席する説明会が開催されると、成約の可能性が高くなる。
説明会が開催された後も、出席者や商店会等の役員、実力者に対し
て、原告と契約をするように説得をする
(5)　複数の街路灯製造販売業者の立会いによる説明会（デザインコンペ又は街路灯コンペと呼ばれる。）が行われることがある。しかし、事前に業者が内定しているのが普通で、右説明会において他社から安価な見積もりが提示された場合に内定した業者に対して値引きの交渉がされることがあるが、内定した業者が変更されることはない。
(6)　契約の締結は、商店会の会長をはじめとする役員の出席のもとに行われる。
(二)　営業秘密