主　　　　文
被告会社四社をそれぞれ罰金四〇〇万円に処する。
訴訟費用は被告会社四社の連帯負担とする。
理　　　　由
（認定事実）
第一　被告会社四社の概要等
一　被告会社甲１株式会社
被告会社甲１株式会社は、昭和四〇年六月に設立された資本金七五億円の会社で、各種のビジネス・フォームの製造・販売等を行っているが、平成四年四月当時における社会保険庁発注の支払通知書等貼付用シール（以下「本件シール」という。）の受注・販売は、本社第三営業本部営業部第二課が担当していた。
二　被告会社乙１株式会社
被告会社乙１株式会社は、明冶年間に設立された資本金約一〇四八億円の会社で、製版、印刷、製本及びその製品の販売等を行っているが、平成四年四月当時における本件シールの受注・販売は、公共機構営業本部営業第一部第一課が担当していた。
三　被告会社丙１株式会社
被告会社丙１株式会社は、昭和二一年に設立された資本金四億五〇〇〇万円の会社で、記録紙、電子計算機用紙、電子計算機ソフトウェアの製造・販売等を行っているが、平成四年四月当時における本件シールの受注・販売は、丙３支店第一営業部が担当していた。
四　被告会社株式会社丁１
被告会社株式会社丁１は、昭和三四年六月に設立された資本金約九〇億円の会社で、情報システムの設計、開発、保守、運営管理及びコンピューターソフトウェアの開発、販売等を行っているが、平成四年四月当時における本件シールに関する営業は、ＯＡ事業部第一営業部第二課が担当していた。
五　株式会社戊１
株式会社戊１は、昭和三六年三月に設立された資本金一億二〇〇〇万円の会社で、コンピューター等事務機器用帳票類等の製造業務、処理業務、販売等を行っているが、平成元年六月当時における本件シールに関する官業は、営業本部営業二部第一課が担当していた。
六　丁１と戊１との関係
戊１は、丁１が受注・販売するビシネス・フォーム紙等を製造して丁１に納入することなどの目的で設立された会社で、丁１がその営業の全てを担当し、丁１の専属工場のような存在であったが、昭和四三年頃から独自の営業活動をするようになったものの、平成四年当時で、丁１は、戊１の発行済株式の一二・五パーセントの株式を保有し、同社第三位の株主であるとともに、戊１の年間売上高の約四〇パーセントが自社に対するものであった。そして、戊１が独自に営業活動をするようになった後も、「戊１は丁１が指定する電子計算機等に使用するフォーム類等を継続的に製造し、丁１は拡販を目的とし、これを継続的に販売する。したがって、戊１は原則として丁１の販売する製品の製造をするものとする。」旨の契約を結び、営業活動においても、戊１は丁１との競合を避ける方針であった。
第二　社会保険庁におけるシール導入の経緯等
社会保険庁は、国家行政組織法三条二項、四項、厚生省設置法一〇条により設置された厚生省の外局で、本件シールに関する契約事務は、同庁総務部経理課契約第一係が所管し、平成元年当時の契約第一係長は己２であった。そして、本件シールは、厚生年金、国民年金及び船員保険年金の支払通知書や振込通知書、改定通知書等の葉書の支払額や振込額欄にこれを貼付することにより、一度剥がすと再貼付できない機能を有することから、第三者がその金額を見ることを間接的に防止し、受給者等のプライバシーを保護する目的で、社会保険庁が昭和六三年頃から検討を始め、平成元年から導入したものであるが、これを貼付する葉書の金額欄の大きさが異なることに対応して、Ａタイプ、Ｂタイプ、Ｃタイプの三種類に分類される。社会保険庁は、本件シールの発注を指名競争入札の方法で行うこととしたうえ、平成元年六月二六日、甲１、乙１、丙１及び戊１を入札参加業者に指名し、以後平成四年九月まで合計八回にわたる本件シールの入札の際、いずれも右四社を指名業者に選定した。そして、社会保険庁の発注する本件シールの取引実績は、金額的に見ると、平成四年度において、国内全シール市場の約四五パーセント、中央官庁等発注分の約八五パーセントを占めていた。
第三　本件犯行前までの入札談合状況及びそれに至る経緯
一　本件シールの入札予定価格の積算に関する工作
社会保険庁は、自庁発注の印刷物に関する入札予定価格の積算については、かねてより財団法人庚発行の物価資料（以下「物価資料」という。）に依拠していたところ、本件シールに関しては、これがまだ広く一般に使用されていない特殊なシールであり、物価資料には積算の基礎となる参考資料に乏しかったため、平成元年七月頃、指名業者に選定した甲１、乙１、丙１及び戊１の四社に対し、シールの印刷・加工代等の参考見積書を項目別に提出するよう依頼し、他方、シールの原反を製造している辛１株式会社、辛２株式会社及び辛３株式会社の三社に本件シール原反の価格証明書を提出するよう依頼した。
右依頼を受けた丙１の丙２（当時、丙３支店第一営業部長）は、それまでも社会保険庁が発注する印刷物等の入札の際に幹事役として談合を取り仕切っていたことから、本件シールに関する入札予定価格についても、これを高値に設定させることにより、多額の利益を上げるため、辛１に依頼して、本来であれば一平方メートル当たり四〇〇円から五〇〇円位で販売できる原反価格を六八〇円位に水増しし、それを七・五インチ幅の一メートル当たりに換算した単価一二九円五四銭で価格証明書を社会保険庁に提出させるとともに、辛２、辛３に対しても同様の依頼をして、それよりも高い金額の価格証明書を提出させた。
他方、このようにして原反価格の水増し工作を行った丙２は、甲１等指名業者三社の担当者に対して、本来であれば一枚当たり七円程度で受庄できる本件シールの見積価格を一〇円ないし一一円に水増しして提出するよう依頼し、指名業者四社は、いずれも右金額に沿った見積書をそれぞれ社会保険庁に提出した。社会保険庁は、以上のようにして原反業者三社から提出された価格証明書、指名業者四社から提出された参考見積書のほか物価資料等に従って積算を行った結果、本件シールの最初の入札である平成元年八月九日施行分の入札予定価格について、本来ならシール一枚当たり七円程度とすべきところ、Ａ、Ｂ、Ｃの三タイプとも九円四〇銭以上という大幅に過大な積算を行うに至った。
二　平成元年度の入札に関する談合状況等


社会保険庁は、平成元年六月二六日、同年八月九日施行の本件シール（Ａタイプ二〇二八万枚、Ｂタイプ三二五五万六〇〇〇枚、Ｃタイプ四一二五万枚）の入札に関する官報公示を行い、同月四日に入札説明会を実施し、指名業者四社の担当者がこれに出席した。
丙２は、右入札説明会が終わった後の同月上旬頃、甲１の甲２（当時官公営業本部営業部営業第二課所属）、乙１の乙２（当時ビジネスフォーム事業部第一営業本部第三部第一課所属）、丁１の丁２（当時ＯＡ事業部第一営業部第二課長）に対して、丙１丙３支店の会議室に集まるよう連絡し、これに応じて右甲２、乙２、丁２ら対社会保険庁営業担当者のほか、乙１からは当時ＢＦ事業部東京第一営業本部営業第三部第一課長の乙３、甲１からは官公営業本部営業部長の甲３、同営業部営業第二課長の甲４も出席したが、これに加えて戊１の取締役営業本部営業二部長の戊２も丁２と共にその場に出席して、「戊１は丁１の丁２さんに全て任せていますのでよろしくお願いします。」と挨拶し、指名業者の戊１は、本件シールの入札に関する交渉等の営業活動を、全面的に丁１に任せることを他の指名業者に表明し、他の三社もこれを了承した。
そこで、戊２を除く丙２ら出席者は、本件シールの入札に関する今後の対応を検討した結果、甲１、乙１、丙１（以上三社を、以下「指名業者三社」ともいう。）及び丁１の各営業担当者間の話合いで、各入札毎に、本件シールの落札予定業者、落札業者から仕事を受注して社会保険庁の定めた仕様に従った印刷加工の仕事を原反業者等に発注するいわゆる仕事業者（仕事業者というのは、本件談合の際関係者が使用していた名称で、現実にシールの印刷加工をして製造するものではなく、その仕事を原反業者等に取り次ぐ中間業者のことである。）及び名目上落札業者と仕事業者の間に入って利益のみを得る業者（中通し業者）を決めること、落札業者の利益は受注額の概ね一〇パーセント、その余の業者は同じく四パーセント以上とすることなどを決めるとともに、右第一回の入札における各タイプ毎の落札予定業者等を具体的に定めた。
丙２は、以上のような話合いの結果をふまえて、社会保険庁が定める入札予定価格を九円三〇銭位と想定し、一〇円位の単価から各指名業者毎に若干異なる金額を順不同で入れさせ、九円六〇銭位からは落札予定業者が最低価格を入れることができるよう、各業者間の入札価格を小刻みに設定して、これを甲１、乙１、丁１の担当者に電話で連絡した。丁１では丙２から右連絡を受けた後、丁２がその金額を戊１の担当者に連絡し、入札当日には戊１の担当者をしてこれに従った入札手続を行わせた。
丙２は、入札手続きを経て落札業者が決定すると、各タイプ毎のシールの納期に合わせ、中通し業者を含む落札業者から仕事業者に至る発・受注価格等を定めて各業者に連絡をし、その後落札業者が社会保険庁から受注代金の支払を受ける都度、丙１丙３支店の会議室において、各業者間で受注代金と発注代金の差額の決済を小切手で行い、談合金の分配をしていた。
以後、平成三年度に施行された入札までは、概ね以上の方法により本件シールに関する入札談合が行われた。
ところが、平成三年七月及び同年一一月、日本道路公団の高速道路磁気カード通行券等の印刷物発注に関する談合の件等で、乙１、甲１、丙１等の印刷会社に公正取引委員会の立入検査が行われたことから、被告会社四社は、本件シールの入札に関し、落札業者と仕事業者を話合いで決めることは従前どおりとしたものの、談合発覚の手掛かりとなり易い、中通し業者の設定は以後止めることで合意した。
第四　罪となるべき事実
甲１、乙１、丙１及び丁１は、いずれも本件シールの印刷・販売等に関する事業を行う事業者であり、甲１の甲３（平成四年四月当時・第三官業本部長）、甲４（右同・第三営業本部営業部長代理）、乙１の乙４（右同・公共機構営業本部長）、乙５（右同・同本部営業第一部長）、乙６（右同・同営業第一部第一課長）、丙１の丙２（右同・丙３支店第一営業部長）、丁１の丁２（右同・ＯＡ事業部第一営業部第二課長）は、社会保険庁発庄にかかる本件シールの受注・販売等について、いずれも被告会社の業務を担当していたものであるが、同人らは、その所属する被告会社の業務に関し、平成四年四月下旬頃、東京都中央区ａｂ丁目ｃ番ｄ号所在の丙１丙３支店会議室に集まるなどして、社会保険庁発注にかかる本件シールの入札について、今後落札業者を甲１、乙１及び丙１の三社のいずれかとし、その仕事は全て落札業者から丁１に発注するとともに、その間の発・受注価格を調整することなどにより四社間の利益を均等にすることを合意し、もって、被告会社四社は、共同して、社会保険庁が発注する平成四年度以降の本件シールの受注・販売に関し、被告会社らの事業活動を相互に拘束することにより、公共の利益に反して、社会保険庁が発庄する本件シールの受注・販売にかかる取引分野における競争を実質的に制限し、不当な取引制限をしたものである。
（証拠の標目）（省略）
（丁１の弁護人の主張に対する判断）
丁１の弁護人（以下「弁護人」という。）の主張は、（１）本件において、独禁法三条にいう「一定の取引分野」は、社会保険庁から本件シールを落札・受注する取引分野と解すべきであり、（２）本件シールの入札に関し、社会保険庁から指名業者に選定されていない丁１は、右取引分野の「事業者」に該当しない、（３）また、丁１は、「相互にその事業活動を拘束」する共同行為をしておらず、（４）さらに、丁１は、戊１を通じて競争事業者になったこともない、というものであるが、まず、本件の事実関係を明らかにしたうえ、当裁判所の見解を示すこととする。
一　事実関係
関係証拠によれば、次の事実が認められる。


１　丁１は、昭和五六年頃から社会保険庁発注の仕事の指名を受けるようになり、平成元年頃には年間十数件の指名を受けていたところ、丁２は、昭和六三年暮頃、丙２からの話で社会保険庁が本件シールの導入を計画していることを知り、さらに平成元年五月頃には同庁がその指名業者の選定に入ったことを聞いたため、自社を指名業者に選定してくれるよう社会保険庁に陳情に行った。当時丁２は、自社が社会保険庁における入札業者登録のＡランクにあったことから、当然本件シールについても指名を受けられるものと安易に考えていたところ、その後、同じく指名を巡って社会保険庁に働きかけをしていた戊１（丁１が指名を受けるようになった右昭和五六年以降、社会保険庁の指名業者から身を引いていた。）が指名を受ける可能性が強くなったことを知った。そこで、丁２は、判示第一、六記載のような丁１と戊１との関係から、戊１の戊２と相談のうえ、両者で平成元年五月下旬から同年六月上旬にかけて二度ほど社会保険庁に赴き、戊１ではなく丁１を指名業者に選定してくれるよう己２に依頼したもののこれが容れられず、結局、丁１は指名業者の選定から漏れ、戊１が本件シールの指名業者の一社として選定された。２　しかし、丁２は、丁１と戊１との右のような業務提携関係や、戊１が甲１ら他の指名業者三社と繋がりが薄かったことなどから、戊１では本件談合を円滑に行うのは無理と考え、戊２と話合いをして、本件シールの入札に関する全権を丁１に任せて貰うこととし、このことを当時丁１の上司であったＯＡ事業部第一営業部長の丁３に報告して了承を得たうえ、同年六月二六日本件シールに関する第一回の入札が公示された直後頃、丙１の丙２に対し、戊１の代わりに丁１が談合の場に出席することを伝えた。その後、戊１は、社会保険庁から本件シールに関する参考見積書の提出を求められるなどしたが、その作成等実際の作業は、全て丁２が丙２と相談のうえ行った。
３　同年八月四日の入札説明会が行われた頃、第一回目の談合が行われ、判示第三、二記載のとおり、丙１から丙２、乙１から乙３、乙２、甲１から甲３、甲４と甲２がそれぞれ出席したが、その際、丁２は戊２を伴って出席し、戊２が「戊１の代わりに全権を丁１に任せた。」旨をその場の出席者に告げて、以後丁１が戊１の代わりに談合に加わることについて指名業者三社の同意を得た。そして、その後行われた談合の際には、戊１側からは誰も出席することなく、いずれも丁２が参加して、入札価格や落札業者、中通し業者、仕事業者の決定等について、判示第三、二記載のような談合を行い、戊１は、単に右のようにして決った談合の内容及び丁２の指示等に従い、指名業者として必要な入札等の事務的な手続きを行っていたに過ぎなかった。
４　その後、平成三年七月及び同年一一月に、判示第三、二記載のとおり公正取引委員会の立入検査等が入ったことから、被告各社は、それまで行ってきた中通しを止めることにしたうえ、判示第四記載の被告各社の従業者らは、平成四年四月下旬頃に行われた本件談合において、右中通し等に代わる利益均等化の方法を種々話し合った末、丁２の提案に従い、Ａ、Ｂ、Ｃ三タイプの本件シールは甲１、乙１及び丙１の指名業者三社が交互に落札し、丁１はその全てについて仕事業者になること、ただ従前のように各年度単位で四社間の利益を均等化することは、三タイプのシールの枚数に極端な差があって困難であるため、数年間の幅でその間の利益が均等になるよう、落札業者から仕事業者への発注価格の調整等を行うこと、各社の入札価格についてはこれまでどおり丙２の方で調整するが、仕事業者への右発注価格の調整については、これを提案した丁２の方で行うことなどの基本方針を決めた。５　被告各社は、右のような基本方針を決めた談合の際、平成四年五月一日施行の入札分に関しては、三タイプとも丙１が、同年九月一日施行分に関しては、Ａタイプを丙１が、Ｂタイプを甲１が、Ｃタイプを乙１がそれぞれ落札することとし、その全てについて丁１が仕事業者となることをも併せて決めた。そして、その後行われた右各入札の際、戊１を含む本件指名業者四社は、右談合の結果に従って入札を行い（但し、同年五月一日施行のＡ、Ｃタイプについては乙１の担当者が入札価格を間違って記載したため、同社が落札する結果となった。）、丁２は、五月分については全て辛１に、九月分のうち三〇〇万枚については戊１に、その余は辛１にそれぞれ印刷加工を依頼した。
二　当裁判所の見解
<要旨第一>１　まず、弁護人は、本件における「一定の取引分野」は社会保険庁から本件シールを落札・受注する取引分</要旨第一>野である、というのである。しかしながら、いうまでもなく、取引は、一定の商品あるいは役務の需要と供給を巡ってなされる二面的・双方的な経済活動であるから、これを単に社会保険庁からの落札・受注のみに限定して一面的に捉えるのは、それ自体誤りであるが、それはとも角としても、公正で自由な競争を促進するなどして、一般消費者の利益を確保するとともに、国民経済の民主的で健全な発達を促進するために、一定の行為を規制し処罰の対象としている独禁法の趣旨、及び社会・経済的取引が複雑化し、その流通過程も多様化している現状を考えると、「一定の取引分野」を判断するに当たっては、主張のように「取引段階」等既定の概念によって固定的にこれを理解するのは適当でなく、取引の対象・地域・態様等に応じて、違反者のした共同行為が対象としている取引及びそれにより影響を受ける範囲を検討し、その競争が実質的に制限される範囲を画定して「一定の取引分野」を決定するのが相当である（東京高裁昭和六一年六月一三日判決・行政裁判例集三七巻六号七六五頁参照）。<要旨第二>本件において、被告会社四社の従業者がした談合・合意の内容は、前記一、４、５のとおり、その取引段階</要旨第二>に着目すれば、「１」社会保険庁から落札・受注する業者とその価格、「２」落札業者から受注する仕事業者とその価格とに分けることが可能であるとはいえ、指名業者になっていない丁１が右談合・合意にその一員として参加している以上、同社に仕事業者等として利益を得る機会を与えない限り、「１」の談合が成立するわけがなく、また、被告会社四社の利益を均等化するためには、落札業者の発注価格（仕事業者の受注価格）をも定めなければならない関係にあり、結局「１」と「２」は一体不可分のものとして合意されたとみることができるのである。


そうしてみると、この様な合意の対象とした取引及びこれによって競争の自由が制限される範囲は、前記一、４、５のとおり、社会保険庁の発注にかかる本件シールが落札業者、仕事業者、原反業者等を経て製造され、社会保険庁に納入される間の一連の取引のうち、社会保険庁から仕事業者に至るまでの間の受注・販売に関する取引であって、これを本件における「一定の取引分野」として把握すべきものであり、現に本件談合・合意によってその取引分野の競争が実質的に制限されたのである。
この点に関し、弁護人は、丁１が仕事業者になったのは、被告各社による談合の利益分配のための方便に過ぎず実体の伴わないものである、談合によって発生した取引は独禁法上保護に値する「取引分野」ということはできないなどという。たしかに、丁１が仕事業者になったのは前記一、４のとおり本件談合による利益を同社にも得させるためではあるが、丁２は、落札業者からの受注につき、自社において経理上の処理をすることはもとより、現実に本件シールについてこれの印刷加工をする辛１への発注や、さらに戊１も辛１の下請となって利益を得られるようにし、そのための原反の入手等にも尽力し、仕事業者としての活動をしているのであって、これが利益分配のための架空の取引ということはできない。また、特定の商品の受注・販売、役務の提供等の過程で中間業者が入り利益を得ることは現実の経済活動においてしばしば見られること（本件においても辛１の下請として戊１が印刷加工したシールについてみれば、辛１は中間業者である。）であり、その取引も本来自由であるべきものであるから、丁１が本件談合によって仕事業者になったとしても、これが談合によって生じた不正なもので独禁法上保護に値しないものであるとはいえない。
２　また、弁護人は、丁１は独禁法三条所定の「事業者」に当たらないというが、本件における「一定の取引分野」を前記１の範囲のものと理解すれば、丁１は、仕事業者として「事業者」の立場にあることが明らかであるうえ、前記一、２、３のとおりの経緯で、戊１に代わって指名業者三社との談合に参加し、落札業者、落札価格の決定に関与しているのであるから、この点においても「事業者」に当たるものと解される。
この点に関し、弁護人は、丁２は戊１に委任されその代理人として本件の談合に加わったもので丁１とは無関係であるかのごとくいうが、丁２が本件談合に加わった前記一、１ないし３のような経緯を考えれば、丁２は丁１の営業担当者として同社のために行動していたことが明らかで、右主張は論外といわなければならない。さらに、弁護人は、東京高裁昭和二八年三月九日判決・高民集六巻九号四三五頁（いわゆる新聞販路協定事件）を援用し、ここに「事業者」とは競争関係にある事業者であることが必要であるところ、丁１は、指名業者ではないから、他の指名業者と競争関係にはなく、結局、ここにいう「事業者」に当たらないという。しかしながら、右判例は、新聞販売店が戦時中の名残りで合売制が持続されていた当時、新聞販売本社と新聞販売店が暗黙の協定によって、各新聞販売店の販売区域を協定したとして、そのことが昭和二八年改正前の独禁法三条、四条一項三号違反に問われた事案であるが、当時の同条一項三号は「事業者は、共同して、……技術、製品、販路又は顧客を制限すること……をしてはならない」と規定し、同条二項において「前項の規定は、一定の取引分野における競争に対する当該共同行為の影響が問題とする程度に至らないものである場合には、これを適用しない。」と規定していたのである。すなわち、右判例は、同条一項が当該行為による競争への実質的影響を犯罪成立の積極的要件としていなかった規定のもとで、同項の解釈として、同項にも影響の可能性を取り込むため、その「事業者」を競争関係にある者に限定したものとみられるのである。しかし、昭和二八年の改正により右四条が削除され、現行法の罰則規定である八九条一項一号が「第三条の規定に違反して……不当な取引制限をした者」と規定し、三条が「事業者は、私的独占又は不当な取引制限をしてはならない。」とし、二条六項が「……不当な取引制限とは、……により、公共の利益に反して、一定の取引分野における競争を実質的に制限することをいう。」と規定するに至り、右の犯罪が成立するためには、当該共同行為によって「競争を実質的に制限する」ことが積極的要件として必要となった現行法のもとで、はたして右判例のように「事業者」を競争関係にある事業者に限定して解釈すべきか疑問があり、少なくとも、ここにいう「事業者」を弁護人の主張するような意味における競争関係に限定して解釈するのは適当ではない。<要旨第三・四>独禁法二条一項は、「事業者」の定義として「商業、工業、金融業その他の事業を行う者をいう。」と規定す</要旨第三・四>るのみであるが、事業者の行う共同行為は「一定の取引分野における競争を実質的に制限する」内容のものであることが必要であるから、共同行為の主体となる者がそのような行為をなし得る立場にある者に限られることは理の当然であり、その限りでここにいう「事業者」は無限定ではないことになる。しかし、丁１は、前記一、１のとおり自社が指名業者に選定されなかったため、指名業者である戊１に代わって談合に参加し、指名業者三社もそれを認め共同して談合を繰り返していたもので、丁１の同意なくしては本件入札の談合が成立しない関係にあったのであるから、丁１もその限りでは他の指名業者三社と実質的には競争関係にあったのであり、立場の相違があったとしてもここにいう「事業者」というに差し支えがない。この「事業者」を同質的競争関係にある者に限るとか、取引段階を同じくする者であることが必要不可欠であるとする考えには賛成できない。


３　弁護人が、丁１は、「相互にその事業活動を拘束」する共同行為をしていないとする点は、要するに、丁１は、指名業者ではないから、拘束されるべき事業活動がないことを理由とするものと思われる。しかし、前記２において述べたごとく、ここにいう「事業者」は同質的競争関係にあることを必要としないのであるから、同社が指名業者でないことを理由として拘束されるべき事業活動がないとする点は失当であるのみならず、同社は、他の指名業者三社と合意した本件談合に拘束され、仕事業者としてその談合に従った事業活動をすべきことはもとより、落札・受注の関係においても、たとえば戊１に働きかけて適正価格で落札させ、その一部又は全部の発注を受けるなどの行動をとることも許されなくなったもので、本来自由であるべき同社の事業活動が制約されるに至ったのであるから、「相互にその事業活動を拘束」する共同行為をしたものというのに支障はない。４　弁護人が、丁１が戊１を通じて競争事業者になったこともないというのも、要するに、丁１は、指名業者ではなく、したがって、丁１が入札や落札をすることが不可能であることを理由とするものと思われるが、その理由のないことは、前記２、３において詳述したところによって明らかである。５　その他弁護人がるる主張する点を子細に検討しても、丁１の本件犯罪の成立を妨げるものはなく、その主張は全て理由がない。
（法令の適用）
被告会社四社の判示各所為は、いずれも平成四年法律第一〇七号による改正前の独禁法九五条一項、八九条一項一号、三条（刑法六条、一〇条により新旧比照）に該当するから、その所定罰金額の範囲内で被告会社四社をそれぞれ罰金四〇〇万円に処し、訴訟費用は、刑訴法一八一条一項本文、一八二条により被告会社四社に連帯して負担させることとする。
（量刑の理由）
一　本件は、被告会社四社の従業者らが、その業務に関し、社会保険庁の発注した支払通知書等貼付用シールの納入を巡り入札談合をするなどして、不当な取引制限をしたという独禁法違反の事案である。
独禁法は、我が国の事業活動について、「公正かつ自由な競争を促進し」「国民経済の民主的で健全な発達を促進することを目的」として、国内における自由経済秩序を維持・促進するために制定された経済活動に関する基本法である。国内外において右理念の遵守が強く叫ばれている現下の社会・経済情勢下において、同法は経済活動に携わる事業関係者に等しく守られなければならないものであるが、とりわけ我が国印刷業界最大手の乙１を始め、ビジネスフォーム業界において主導的立場にあるその余の被告会社三社においては、右の理念を尊重し、自由競争経済秩序の維持・発展を率先して遂行しなければならない一層の責務を有していたというべきである。
しかるに、印刷業界においては従来から談合体質が顕著で、業者間における協調の名の下に自由競争を回避する談合が広く行われていたところ、今回社会保険庁において本件シールが導入された際、その入札参加業者に指名された被告会社三社と指名業者戊１に代わる丁１の各従業者が、右のような社会的責務を放棄し、専ら被告各社の売上高の確保と利益追求のため、種々の巧妙な工作を巡らせて本件犯行を行うに至ったことは、まことに遺憾というほかなく、本件犯行はそれ自体において悪質かつ重大である。
二　さらに、その犯情を具体的にみると、判示のとおり、被告各社の従業者らは、社会保険庁から入札予定価格の参考とするため原反シールの印刷・加工費等について、参考見積書の提出を求められるや、きたるべき入札の際に高額で落札し、多額の利益を得るため、丙１の丙２の主導の下に市場価格を大幅に上回る見積書を提出して、社会保険庁における入札予定価格を過大に積算させるよう工作したうえ、入札に際しては、できるだけ入札予定価格に近い価格で落札して、最大限の利益を獲得すべく、最初は予想される入札予定価格を大幅に上回る価格で入札し、以後少しずつこれを下げたり、談合の発覚を防ぐため、入札予定価格に近くなるまでは落札予定業者以外の会社が最低価格を入札するなど、丙２の指示の下に各回毎の入札価格や一回毎の下げ幅などを細かく打ち合わせていたものである。そして、平成二年六月、公正取引委員会から独禁法違反の事実に対しては積極的に刑事罰を求めて告発する旨の公表がなされ、平成三年七月及び一一月に、乙１等が公正取引委員会の立入検査を受け、さらに、同月上旬頃には業務用ストレッチフィルムの価格協定事件で、公正取引委員会が刑事告発をした旨の新聞報道があり、また、平成四年四月二一日、判示第三、二記載の高速道路磁気カード通行券等の印刷物発注にかかる入札に関して、公正取引委員会から独禁法四八条二項の勧告があり、翌日にはその旨の新聞報道もなされたことなどから、談合行為に対する違法性の再認識と、これを中止するための機会を十分に与えられていながら、何ら反省自戒することなく、単に利益分配のためにそれまで行っていた「中通し」についてだけ、これを発覚の手掛かりになるとしてやめたに止まり、依然として談合行為を継続して本件犯行に及んだものである。
このような談合により、本件シールの入札における落札業者は、入札担当者の手違いによる一回（平成四年五月一日施行のＡ、Ｃタイプ分）を除き、いずれも入札予定価格の九九パーセント以上の高額で落札・受注することになり、これによって得た不当な利益を関係会社間で分配していたのであつて、本件談合の態様はまことに巧妙かつ悪質といわざるを得ない。
以上のような談合入札の結果、本来の適正な入札予定価格に基づき、自由な競争入札が行われたと想定した場合と比較すると、被告会社四社は、平成四年度分だけで約四億二〇〇〇万円（本件シール一枚当たりの適正価格については争いのあるところではあるが、関係証拠によれば、平成元年八月一日入札分に関し、辛１に対し現に一枚六円五〇銭で発注し、平成四年度分に関しても六円六〇銭で発注しており、また、指名業者三社の担当者は、談合をせず自由競争になったときは、七円前後での入札もあり得たし、それでも利益をあげることができたと述べているのであって、これらの点からみれば、本件シール一枚当たりの適正価格は七円程度が相当と認められるので、損害額は右価格に従って算定した。）、それまでにもこれを大幅に上回る多額の損害を社会保険庁ひいては国民に与えているのであって、このような観点からみても、本件犯行は強い社会的非難に値するものといえる。さらに、被告各社のこれまでの同種違反歴をみると、甲１（商号変更以前のものを含む。以下、各社とも同じ。）は、独禁法違反歴が一回、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回、乙１は、独禁法違反歴が三回、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回、丙１は、独禁法違反歴が一回、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回、丁１は、同社が構成事業者となっている事業者団体としての違反歴が二回あることがそれぞれ認められる。


平成一〇年(ワ)第八四七七号特許権侵害差止等請求事件
口頭弁論終結の日　平成一一年一〇月一二日
判　　　　　　決
原　　　　　　　告      大同ほくさん株式会社
右代表者代表取締役      【Ａ】
右訴訟代理人弁護士      小　坂　志磨夫
同                      小池　豊同                      櫻井彰人
右補佐人弁理士      　　【Ｂ】
被　　　　　　告　      日本エア・リキード株式会社
右代表者代表取締役　    【Ｃ】
右訴訟代理人弁護士      勝田裕子
同                      高橋　勲同                      鼎　博之同                      神山達彦
右補佐人弁理士      　　【Ｄ】
同                      【Ｅ】同                      【Ｆ】
主　　　　　　文
一　原告の請求をいずれも棄却する。
二　訴訟費用は、原告の負担とする。
事実及び理由
第一　請求
一　被告は、別紙第一目録記載の窒素ガス製造装置を製造し、販売し、貸与し、使用してはならない。
二　被告は、その所有する前項記載の装置を廃棄せよ。
第二　事案の概要
一　争いのない事実等
１　原告及び被告は、いずれも酸素、窒素等の製造、販売などを目的とする株式会社である。
２　原告は、次の特許権（以下「本件特許権」といい、その発明を「本件発明」という。）を有する。
特許番号　　第一五六六五六二号
発明の名称    高純度窒素ガス製造装置
出願日    昭和五九年七月一三日
公告日    昭和六一年一〇月一五日
登録日    平成二年六月二五日
３本件発明に係る明細書（特許法一七条の三による補正後の明細書、以下「本件明細書」という。）の特許請求の範囲は、別紙公報（以下「本件公報」という。）の該当欄記載のとおりである。
４　本件発明の構成要件は、次のとおりに分説できる（以下「構成要件Ⅰ①」、「構成要件Ⅱ」などという。）。
Ⅰ（前提）
①　外部より取り入れた空気を圧縮する空気圧縮手段と、②　この空気圧縮手段によって圧縮された圧縮空気中の炭酸ガスと水分とを除去す
る除去手段と、
③　この除去手段を経た圧縮空気を超低温に冷却する熱交換手段と、④　この熱交換手段により超低温に冷却された圧縮空気の一部を液化して底部に溜め窒素のみを気体として上部側から取り出す精留塔を備えた窒素ガス製造装置であ
って、
Ⅱ（分縮器）
精留塔の上部に設けられた凝縮器内蔵型の分縮器と、
Ⅲ（液体空気導入パイプ）
精留塔の底部の貯溜液体空気を上記凝縮器冷却用の寒冷として上記分縮器中に導
く液体空気導入パイプと、
Ⅳ（放出パイプ）
上記分縮器中で生じた気化液体空気を外部に放出する放出パイプと、
Ⅴ（第１の還流液パイプ）
精留塔内で生成した窒素ガスの一部を上記凝縮器内に案内する第１の還流液パイ
プと、
Ⅵ（第２の還流液パイプ）
上記凝縮器内で生じた液化窒素を還流液として精留塔内に戻す第２の還流液パイ
プと、
Ⅶ（液体窒素貯蔵手段）
装置外から液体窒素の供給を受けこれを貯蔵する液体窒素貯蔵手段と、
Ⅷ（導入路）
この液体窒素貯蔵手段内の液体窒素を冷熱発生用膨脹器からの発生冷熱に代え圧縮空気液化用の寒冷として連続的に上記精留塔内に導く導入路と、
Ⅸ（液面制御手段）
上記分縮器内の液体空気の液面の変動にもとづき上記精留塔に対する上記液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御し上記液体空気の液面を設定液面位に保
つ液面制御手段と、
Ⅹ（窒素ガス取出路）
上記精留塔から気体として取り出される窒素および上記精留塔内において寒冷源としての作用を終え気化した上記液体窒素を上記熱交換手段を経由させその内部を通る圧縮空気と熱交換させることにより温度上昇させ製品窒素ガスとする窒素ガス
取出路
を備えたことを特徴とする高純度窒素ガス製造装置
５　被告は、窒素ガス製造装置を製造販売している。
（右４の事実は、甲三と弁論の全趣旨により認め、その余の事実は争いがない。）二　本件は、原告が、「被告は、別紙第一目録記載のとおりに特定される窒素ガス製造装置を製造販売しているところ、同窒素ガス製造装置は、本件発明の技術的範囲に属するから、その製造販売は、本件特許権を侵害する。」と主張して、被告に対し、別紙第一目録記載の窒素ガス製造装置の製造販売等の差止め及び廃棄を求める事案である。
三　争点
被告は、別紙第一目録記載のとおりに特定される窒素ガス製造装置を製造販売しているかどうか及び被告の製造販売する窒素ガス製造装置が本件発明の技術的範囲に属するかどうか。
第三　争点に関する当事者の主張
一　原告の主張
１被告は、別紙第一目録（以下「原告目録」という。）記載のとおりに特定される窒素ガス製造装置を製造販売している（以下、原告目録記載の窒素ガス製造装置を「原告主張装置」という。）。
２原告主張装置は、次のとおり本件発明の構成要件をすべて充足するから、本件発明の技術的範囲に属する。
（本項では、原告目録の図面の符号及び符号の説明を用いて表記する。）(一)(1)　原告主張装置は、外部より取り入れた空気を圧縮する手段として、空気圧縮機９を有するから、構成要件Ⅰ①を充足する。
(2)　原告主張装置は、空気圧縮機９によって圧縮された圧縮空気中の炭酸ガスと水分とを除去する手段として、ドレン分離器10、吸着塔12を有するから、構成要件Ⅰ②を充足する。


(3)　原告主張装置は、右除去手段を経た圧縮空気を超低温に冷却する熱交換手段として、熱交換器13を有するから、構成要件Ⅰ③を充足する。(4)原告主張装置は、この熱交換手段により超低温に冷却された圧縮空気の一部を液化して底部に溜め、窒素のみを上部側から気体として取り出す精留塔15を備えた窒素ガス製造装置であるから、構成要件Ⅰ④を充足する。(二)　原告主張装置では、第１の分縮器21は、精留塔15とは別個独立に設置されているが、構成要件Ⅱの「精留塔の上部に設けられた」とは、分縮器が精留塔内の上部に一体として配置されていると限定して解釈する理由はない。本件発明において、精留塔は、その底部に投入された圧縮空気を、それが上昇する過程で精留棚を下降する液体窒素と接触させて、窒素のみを精留塔内の上部に気体として溜める働きをし、また、分縮器は、精留塔内上部に溜まった窒素ガスを第１の還流液パイプにより分縮器内の凝縮器に導き、液化した後、第２の還流液パイプを通って液体窒素としての自重により精留塔に戻す働きをすることから、本件発明では、分縮器を精留塔の上方に設けるとの構成を採用したものである。原告主張装置において、第１の分縮器21は、精留塔15の上方に設けられていて、精留塔内の上部に溜まった窒素ガスが同分縮器に導入され、液化された後、第２の還流液パイプ21ｃを通って自重により精留塔に戻されるのであるから、「精留塔の上部に設けられた」との要件を充たす。
したがって、原告主張装置は、精留塔15の上部に設けられた凝縮器21ａを内蔵した第１の分縮器21を有するから構成要件Ⅱを充足する。(三)　原告主張装置は、精留塔15の底部の液体空気18を凝縮器21ａ冷却用の寒冷として第１の分縮器21中に導くパイプ19を有するから構成要件Ⅲを充足する。(四)　原告主張装置は、第１の分縮器21中で生じた気化液体空気を外部に放出する放出パイプ29を有するから構成要件Ⅳを充足する。
(五)　原告主張装置は、精留塔15内で生成した窒素ガスの一部を凝縮器21ａ内に案内する第１の還流液パイプ21ｂを有するから構成要件Ⅴを充足する。(六)　原告主張装置は、凝縮器21ａ内で生じた液化窒素を還流液として精留塔15内に戻す第２の還流液パイプ21ｃを有するから構成要件Ⅵを充足する。(七)　原告主張装置は、装置外から液体窒素の供給を受けこれを貯蔵する液体窒素貯蔵手段として、液化窒素貯槽23を有するから構成要件Ⅶを充足する。(八)　原告主張装置は、液化窒素貯槽23内の液体窒素を、圧縮空気液化用の寒冷として連続的に精留塔15内に導く導入路パイプ24ａを有するから構成要件Ⅷを充足する。
(九)(1)原告主張装置は、第１の分縮器21内の液体空気の液面の変動に基づき、液化窒素貯槽23と精留塔15の間の導入路パイプ24ａに設けられたバルブ26を調節して精留塔15に対する液化窒素貯槽23からの液体窒素の供給量を制御し、右液体空気の液面を設定液面位に保つ液面制御手段として、液面計25を有するものと認められるから、原告主張装置は、構成要件Ⅸを充足する。
(2)仮に、後記二（被告の主張）２(三)のとおり、液面計25は、第１の分縮器21内の液体空気の液面の変動に基づき、パイプ19に設けられたバルブ19ａを調節して精留塔底部の液体空気から右分縮器21に対する液体空気の供給量を制御するものであり、液面計44は、精留塔底部の液体空気の液面の変動に基づき、導入路パイプ24ａに設けられたバルブ26を調節して液化窒素貯槽23から精留塔に対する液体窒素の供給量を制御するものであるとしても、第１の分縮器21の液面が変動すると液面計25の信号によりバルブ19ａが調節されて分縮器21への液体空気の供給量が変動し、これにより精留塔底部の液面が変化し、その結果、液面計44の信号によりバルブ26が調節されて、液化窒素貯槽23からの液体窒素の量が制御されており、また、安定的な操業を行っている場合には、両液面は一定に保たれている。したがって、右のような構成を有する装置は、分縮器内の液面と精留塔底部の液面の変動とが密接に関連し、両液面が一定に保たれることにより、液化窒素貯槽23からの液体窒素の供給量を制御するものであるから、分縮器内の液面の変動に基づき、液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御するものということができる。よって、構成要件Ⅸを充足する。
(一〇)原告主張装置においては、精留塔15の上部に溜まった窒素ガスは、取出パイプ27を通って、第１の還流液パイプ21ｂと第１の窒素取出パイプ27ａに分岐する。そして、第１の窒素取出パイプ27ａに分岐した窒素ガスは、液化窒素戻りパイプ27ｂ、第２の窒素取出パイプ27ｃ及びパイプ27ｆを通り、熱交換器13内で圧縮空気と熱交換され、メインパイプ28から製品窒素ガスとして取り出される。したがって、原告主張装置は、精留塔15から気体として取り出される窒素及び精留塔15内において寒冷源としての作用を終え気化した液体窒素を、熱交換器13を経由させ、その内部を通る圧縮空気と熱交換させることにより温度上昇させ、製品窒素ガスとする窒素ガス取出路である、取出パイプ27、第１の窒素取出パイプ27ａ、液化窒素戻りパイプ27ｂ、第２の窒素取出パイプ27ｃ、パイプ27ｆ及びメインパイプ28を有するから、構成要件Ⅹを充足する。
なお、原告主張装置では、窒素ガスを精留塔15上部から取り出す取出パイプ27と製品窒素ガスとして取り出すメインパイプ28の間に、第２の分縮器７→液化窒素戻りパイプ27ｂ→第２の窒素取出パイプ27ｃ→液化窒素セパレータ51という工程を経るが、これは、単に精留塔15上部から取り出された窒素ガスを一旦液化して液体窒素とした後、再度気化して窒素ガスに戻しているだけであって、技術的に無意味な工程であるから、この工程の存在は、原告主張装置が構成要件Ⅹを充足することを左右するものではない。
(一一)以上のとおり、原告主張装置は、本件発明の構成要件をすべて充足するから、本件発明の技術的範囲に属する。
二被告の主張


１被告が、原告主張装置を製造販売していることは、否認する。被告が製造販売している窒素ガス製造装置は、別紙第二目録（以下「被告目録」という。）記載のとおりに特定されるものである（以下、被告目録記載の窒素ガス製造装置を「被告主張装置」という。）。
２被告主張装置は、本件発明の技術的範囲に属さない。（本項では、被告目録の図面の符号及び符号の説明を用いて表記する。）
(一)構成要件Ⅰ④及び構成要件Ⅹについて
本件発明では、精留塔から気体として取り出される窒素は、「熱交換手段を経由させ、その内部を通る圧縮空気と熱交換させることにより温度上昇させ、製品窒素ガスとする」（構成要件Ⅹ）ものであるが、被告主張装置では、精留塔から第一の還流液パイプ７ａを通って気体として取り出される窒素は、凝縮器７により熱交換されて液体窒素となり、第二の還流液パイプ７ｂを通って精留塔に戻されるのであり、「熱交換器を経由させ、その内部を通る圧縮空気と熱交換させることにより温度上昇させ製品窒素ガス」として取り出されるものではない。したがって、被告主張装置は、本件発明の「窒素のみを上部側から気体として取り出す精留塔」（構成要件Ⅰ④）を備えておらず、また、本件発明の「精留塔から気体として取り出される窒素を熱交換器を経由させ、その内部を通る圧縮空気と熱交換させることにより温度上昇させ、製品窒素ガスとする」との構成（構成要件Ⅹ）も備えていない。
よって、被告主張装置は、構成要件Ⅰ④及び構成要件Ⅹを充足しない。
(二)構成要件Ⅱについて
本件発明の「精留塔の上部」とは、精留塔の一部分である精留塔の上の部分を示すものであるところ、被告主張装置の凝縮器21ａ内蔵型の分縮器21は、精留塔の上方に精留塔とは別個独立に設けられている。
したがって、被告主張装置は、構成要件Ⅱを充足しない。
(三)構成要件Ⅸについて
本件発明の液面制御手段は、「分縮器内の液体空気の液面の変動にもとづき、精留塔に対する液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御し、液体空気の液面を設定液面位に保つもの」である。
これに対し、被告主張装置では、第一の液面制御計25は、分縮器21内の液体空気の液面の変動に基づき、液体空気導入パイプ19に設けられたバルブ19ａを調節して精留塔底部の液体空気から分縮器21に対する液体空気の供給量を制御し、分縮器21内の液体空気の液面を設定液面位に保つものであり、第二の液面制御計44は、精留塔底部の液体空気の液面の変動に基づき、導入路パイプ24ａに設けられたバルブ26を調節して液体窒素貯蔵タンク23から精留塔に対する液体窒素の供給量を制御し、精留塔底部の液体空気の液面を設定液面位に保つものである。このように、被告主張装置では、第一の液面制御計25と第二の液面制御計44とがそれぞれ独立して制御を分担しており、第一の液面制御計25は、液体窒素貯蔵タンク23から精留塔に対する液体窒素の供給量を制御していない。したがって、被告主張装置は、構成要件Ⅸを充足しない。
第四当裁判所の判断
一　原告は、原告主張装置について、第１の分縮器21内の液体空気の液面の変動に基づき、液化窒素貯槽23と精留塔15の間の導入路パイプ24ａに設けられたバルブ26を調節して精留塔15に対する液化窒素貯槽23からの液体窒素の供給量を制御し、右液体空気の液面を設定液面位に保つ液面計25を有すると主張する（前記第三の一２(九)(1)）ので、判断する。
１　証拠（甲一〇）と弁論の全趣旨によると、①被告は、昭和六〇年七月八日付けで「空気分離装置（ＴＣＮ・α型）見積仕様書」と題する高純度窒素ガス製造装置の仕様書を作成したこと、②同仕様書に記載された高純度窒素ガス製造装置は、原料空気を塔頂の純窒素ガスと塔底の液体空気に分離する窒素精留塔と、この精留塔の頂部に設置された窒素凝縮器と、装置外から供給を受けた液体窒素を貯蔵する液体窒素貯蔵手段と、この窒素貯蔵手段内の液体窒素を窒素精留塔内に導くパイプを備えたものであり、窒素凝縮器に設けられた液面計により液体窒素貯蔵手段の液体窒素を精留塔に導くパイプに設けられたバルブを制御するようになっていること、③右仕様書に記載された高純度窒素ガス製造装置と原告主張装置は、ともに型番がＴＣＮ・α型であること、以上の事実が認められる。
２　しかし、証拠（甲一〇、乙八）と弁論の全趣旨によると、右仕様書に記載された高純度窒素ガス製造装置の窒素凝縮器は、円筒直管型の凝縮器であり、精留塔頂部に設置されているのに対し、原告主張装置の凝縮器（凝縮器21ａ）はプレートフィン型の凝縮器であり、精留塔の上方に別個独立に設置されていること、被告は右仕様書を作成しただけで、この高純度窒素ガス製造装置を実際には製造していないことが認められ、これらの事実に照らすと、同一の型番の装置であっても必ずしも同一の構成を備えているとは限らず、しかも、被告は右仕様書に記載された高純度窒素ガス製造装置を実際には製造していないのであるから、右１①ないし③の事実から、直ちに、被告が、液面計25が右仕様書に記載された高純度窒素ガス製造装置の窒素凝縮器に設けられた液面計と同様の制御を行っており、かつ、他の原告主張装置の構成を備えた装置の製造販売を行っていると認めることはできず、他に、被告が、液面計25が第１の分縮器21内の液体空気の液面の変動により、導入路パイプ24ａに設けられたバルブ26を調節して精留塔15に対する液化窒素貯槽23からの液体窒素の供給量を制御しており、かつ、他の原告主張装置の構成を備えた装置の製造販売を行っていることを認めるに足りる証拠はない。
３　したがって、原告主張装置について、第１の分縮器21内の液体空気の液面の変動に基づき、液化窒素貯槽23と精留塔15の間の導入路パイプ24ａに設けられたバルブ26を調節して精留塔15に対する液化窒素貯槽23からの液体窒素の供給量を制御し、右液体空気の液面を設定液面位に保つ液面計25を有するとの構成（前記第三の一２(九)(1)）を備えているとは認められない。


二　原告は、仮に、液面計25が第１の分縮器21内の液体空気の液面の変動に基づき、パイプ19に設けられたバルブ19ａを調節して精留塔底部の液体空気から右分縮器21に対する液体空気の供給量を制御し、液面計44が精留塔底部の液体空気の液面の変動に基づき、導入路パイプ24ａに設けられたバルブ26を調節して液化窒素貯槽23から精留塔に対する液体窒素の供給量を制御するものであるとしても、構成要件Ⅸを充足すると主張する（前記第三の一２(九)(2)）ので、判断する。
１　証拠（甲二、三）によると、
(一)　本件明細書の発明の詳細な説明には、本件発明の実施例の説明として、①「25は液面計であり、分縮器21内の液体空気の液面が一定レベルを保つようその液面に応じてバルブ26を制御し液体窒素貯槽23からの液体窒素の供給量を制御する。」（本件公報、訂二三、一一行、一二行）との記載、②「この装置では、製品窒素ガスの需要量に変動が生じても液面計25のような制御手段がバルブ26の開度等を制御し、精留塔15に対する液体窒素の供給量を制御することにより分縮器21内の液体空気の液面を一定に制御するため、需要量の変動に迅速に対応でき、かつこのときにも先に述べた理由により純度ばらつきを生じない。」（本件公報、訂二五、一三行ないし一七行）との記載及び③「上記液面計25による制御は、液面計が取付けられた部分に供給される液体窒素の供給量をその部分の液面で制御する（直接液面制御）のではない。すなわち精留塔15に対する液体窒素の供給量を精留塔15内の液面ではなく、分縮器21内の液面で制御する（間接液面制御）ため、精留塔内の還流液の総量を常時一定量に制御でき（精留塔内の液面で制御する場合には、精留塔の底部に新たに液面計を設けてこれでバルブ26を制御するとともに、現行の液面計25でバルブ19ａを制御することとなり、制御系が２系列になるため、精留塔内の還流液《分縮器からの還流液＋供給液体窒素》の総量は常時一定にならない。）、それによって、製品窒素ガスの純度を需要変動に関係なく一定に保持できるようになる。」（本件公報、訂二五、二九行ないし三六行）との記載があること、本件発明の効果として、④「特に、この発明の装置は、精留塔の上部に凝縮器内蔵型の分縮器を設け、この凝縮器へ精留塔の窒素ガスの一部を常時導入して液化還流液化し、還流液が常時精留塔内へ戻るようにすると同時に、液面制御手段によって、分縮器内の液体空気の液面の変動にもとづき精留塔に対する液体窒素の供給量を制御し液体空気の液面を設定液面位に保つという間接液面制御を行うため、負荷変動に対して極めて迅速に対応でき、その際、製品窒素ガスの純度ばらつきを生じないのである。」（本件公報、訂二七、一四行ないし一九行）との記載があること、(二)　構成要件Ⅸは、公告後の補正によって補正されたものであるが、補正前の特許請求の範囲のこの部分は、「上記精留塔に対する上記液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御することにより上記分縮器内の液体空気の液面を一定に制御する制御手段と、」というものであって、精留塔に対する液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量の制御が何に基づいてされるかの記載はなく、また、補正前の明細書の発明の詳細な説明には、本件発明の実施例として、右(一)①及び②の記載はあったが、③の記載はなく、さらに、発明の効果についての④の記載は、「特に、この発明の装置は、精留塔の上部に凝縮器内蔵型の分縮器を設け、この凝縮器へ精留塔の窒素ガスの一部を常時導入して液化還流液化し、還流液が常時精留塔内へ戻るようにすると同時に、」の部分は同一であるが、「液面制御手段によって、分縮器内の液体空気の液面の変動にもとづき精留塔に対する液体窒素の供給量を制御し液体空気の液面を設定液面位に保つという間接液面制御を行うため、負荷変動に対して極めて迅速に対応でき、その際、製品窒素ガスの純度ばらつきを生じないのである。」の部分は、「制御手段によって上記精留塔に対する液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御して分縮器の液面を一定に制御するため、負荷変動に対して極めて迅速に対応でき、その際、製品窒素ガスの純度ばらつきを生じないのである。」（本件発明に係る補正前の特許公報（甲二）一〇欄一行ないし六行）と記
載されていたこと、
(三)　本件発明に係る図面（第１図ないし第３図）に示された本件発明の実施例の構成図においては、分縮器21に設けられた液面計25と、導入路パイプ24ａに設けら
れたバルブ26とが破線で結ばれていること、
以上の事実が認められる。
２　右１認定の事実に照らすと、構成要件Ⅸにいう「上記分縮器内の液体空気の液面の変動にもとづき、上記精留塔に対する上記液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御し」とは、分縮器内の液体空気の液面のみによって精留塔に対する液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御する制御方式を意味するものと解され、分縮器内の液体空気の液面によって分縮器に対する精留塔底部からの液体空気の供給量を制御するとともに、精留塔底部の液体空気の液面によって液体窒素貯蔵手段からの液体窒素の供給量を制御するという二系列の制御方式は、構成要件Ⅸにいう「制御」には含まれないものと解される。
なお、右１(一)③のかっこ内に記載されている「制御系が２系列になる」ものについて、原告は、液体窒素が精留塔15に供給された部分の液面で液体窒素貯留手段23からの液体窒素の供給量を制御すると、精留塔15の底部の液面にも液面計を設け、当該液面計で液体窒素貯留手段23からの供給量を制御することが必要になるから、制御系が二系列になるということを述べたものであると主張するが、右の「制御系が２系列になる」という記載は、「液面計25が分縮器21内の液体空気の液面の変動に基づき、バルブ19ａを調節して分縮器21に対する精留塔15からの液体空気の供給量を制御すること」と「精留塔15の底部に設けられた液面計が精留塔15内の液体空気の液面の変動に基づき、バルブ26を調節して精留塔15に対する液体窒素貯槽23からの液体窒素の供給量を制御すること」を二系列と表現したものであることは、本件明細書のその前後の記載から明らかであるから、原告の右主張を採用することはできない。


主　　　文
一　本件各訴えをいずれも却下する。
二　訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第一　請求
被告らは、連帯して、東京都町田市に対し、二億〇二四〇万四五八八円及び内金一億八三七九万三二〇〇円に対する平成八年三月七日（ただし、被告日新電機株式会社及び被告株式会社安川電機については、いずれも同月八日）から支払済みまで、年五分の割合による金員を支払え。
第二　事案の概要
本件は、東京都町田市（以下「市」という。）の住民である原告らが、市が被告日本下水道事業団（以下「被告事業団」という。）に対し委託をした別紙委託下水道施設建設工事目録記載一ないし三の各工事（以下右各工事を合わせて「本件各委託工事」といい、各個の工事は同目録記載の符号を付して「本件委託工事一」のように表示する。）のうち、被告事業団が被告三菱電機株式会社（以下「被告三菱電機」という。）及び被告株式会社明電舎（以下「被告明電舎」という。）に対して発注した別紙被告事業団発注工事目録記載１ないし６の各工事（以下右各工事を合わせて「本件各発注工事」といい、各個の工事は同目録記載の符号を付して「本件発注工事１」のように表示する。）に係る工事請負代金が、被告らによる談合により不当につり上げられ、市が、右請負代金に被告事業団の管理費を加算した金額の支払をしたことにより、談合がされなければ形成されたであろう請負代金額と実際の請負代金額の差額相当分の損害を被ったとし、右損害は、談合に加功した被告事業団並びに被告三菱電機、被告明電舎及びその余の被告ら（以下被告三菱電機及び被告明電舎と合わせて「被告九社」という。）の共同不法行為によるものであり、被告らは、連帯して、市の被った損害を賠償すべき責任を負うべきものであるにもかかわらず、市は被告らに対する損害賠償請求権の行使を違法に怠っているとして、地方自治法（以下「法」という。）二四二条の二第一項四号に基づき、市に代位して、右怠る事実の相手方である被告らに対し、市が将来原告らに対して支払うべき弁護士報酬の額も含め、市の被った損害の賠償を求める事案である。
一　争いのない事実等
１　当事者（乙Ｃ第二号証）
（一）　原告らはいずれも市の住民であり、原告ａは、平成三年三月当時、市議会議員の地位にあったものである。
（二）　被告事業団は、日本下水道事業団法（昭和四七年法律第四一号。以下「事業団法」という。）に基づいて設立された法人（事業団法二条）で、地方公共団体等の要請に基づき、下水道の根幹的施設の建設及び維持管理を行い、下水道に関する技術的援助を行うこと等を目的（事業団法一条）とし、右目的を達成するため、地方公共団体の委託に基づき、終末処理場及びこれに直接接続する幹線管渠、終末処理場以外の処理施設並びにポンプ施設の建設を行うものである（事業団法二六条一項一号）。
（三）　被告九社は、いずれも、電気設備工事の請負等の事業を営むものである。２　地方公共団体が被告事業団に対して下水道施設建設の委託をする場合の委託協定及び委託の費用について（甲第八ないし第一〇号証）
（一）　委託協定の締結
被告事業団は、事業団法二七条に基づき、建設大臣の認可を受けて日本下水道事業団業務方法書（昭和五〇年八月二八日規程第四三号。以下「業務方法書」という。甲第九号証）を定めているが、業務方法書五条によれば、被告事業団は、地方公共団体の委託を受けて、下水道施設の建設を受託しようとするときは、委託地方公共団体と委託協定を締結し、目的、建設すべき施設の内容及びその範囲、業務の開始及び完了の時期、費用の額及びその受領方法、業務の完了後の措置に関する事項、委託地方公共団体において行うべき措置等につき定めるものとされている。委託協定は、数年次にわたる建設工事の全体について委託する趣旨を明らかにする基本協定と、基本協定に基づき各年度の予算の範囲内において、当該年度に発注する施設の内容、費用の額、支払方法等の実施の細目につき定めた年度実施協定に分かれる。
（二）　委託の費用
業務方法書六条によれば、被告事業団は、下水道施設の建設を行うときは、これに要する費用（工事の施行に直接必要な工事請負費、原材料費その他の工事費、工事の監督、検査その他工事の施行ため必要とする人件費、旅費及び庁費、建設業務の処理上必要とする一般管理費、その他建設業務の処理に伴い必要を生じた費用）を委託地方公共団体に負担させるものとされている。
３　本件委託工事一について（甲第一号証、第一一号証の一ないし三、第一二、第一三号証の各一ないし四、第一七号証の一ないし三、第一九号証の一ないし五、第二三号証の一、二、第二五号証の一、二、第二九、第三〇号証、乙Ｃ第二ないし第六号証、乙Ｊ第三号証の一、二、第五号証の一）
（一）　基本協定の締結
市は、平成三年三月二九日の市議会の議決を経て、同年五月一日、被告事業団との間で、本件委託工事一につき、平成三年度着手、平成六年度完成予定、予定概算事業費一〇〇億円とする町田市公共下水道根幹的施設の建設工事委託に関する基本協定（以下「基本協定（一）」という。）を締結した。基本協定（一）においては、本件委託工事一の建設工事に要する費用は市が負担し（基本協定（一）八条一項）、市は、右費用を年度実施協定の定めるところにより、被告事業団に支払う（同条二項）こととされていた。なお、基本協定（一）については、平成六年六月二七日付け及び平成七年四月五日付けで、市と被告事業団の間で基本協定（一）の一部を変更する協定が締結され、その結果、完成予定は平成一〇年度、予算概算事業費は一四七億円と改められた。
（二）　年度実施協定の締結


（１）　市と被告事業団とは、基本協定（一）に基づき、平成四年一二月一四日、平成四年度における町田市公共下水道根幹的施設の建設工事委託に関する年度実施協定（以下「平成四年度実施協定（一）」という。）を締結した。平成四年度実施協定（一）においては、本件委託工事一の平成四年度における建設工事の施行に要する費用の額を一五億六七一〇万円とし、その平成四年度国庫補助対象額、債務負担行為額（うち市単独債務負担行為額）の区分による内訳を定める（平成四年度実施協定（一）三条一項）とともに、賃金又は物価の変動等により右金額では建設工事を完成することが困難であると認めるときは、市と被告事業団とが協議して、右金額を変更し、又は建設工事の内容若しくはその範囲を変更するため、この協定を変更するものとすると定めている（同条二項）。
なお、平成四年度実施協定（一）三条一項に規定された費用の額は、市と被告事業団との間で締結された平成四年度実施協定（一）の一部を変更する協定により、平成五年三月三日付けで一五億四二五七万円に、同年九月二七日付けで一六億一四三二万円に、そして平成六年三月三〇日付けで一六億一二三三万円にそれぞれ変更され、それに伴ってその内訳も変更されている。
（２）　市と被告事業団とは、基本協定（一）に基づき、平成五年六月一七日、平成五年度における町田市公共下水道根幹的施設の建設工事委託に関する年度実施協定（以下「平成五年度実施協定（一）」という。）を締結した。平成五年度実施協定（一）においては、本件委託工事一の平成五年度における建設工事の施行に要する費用の額を一四億三六〇七万円とし、その平成五年度国庫補助対象額、平成五年度市単独事業費、債務負担行為額の区分による内訳を定める（平成五年度実施協定（一）三条一項）とともに、賃金又は物価の変動等により右金額では建設工事を完成することが困難であると認めるときは、市と被告事業団とが協議して、右金額を変更し、又は建設工事の内容若しくはその範囲を変更するため、この協定を変更するものとすると定めている（同条二項）。
なお、平成五年度実施協定（一）三条一項に規定された費用の額は、市と被告事業団との間で締結された平成五年度実施協定（一）の一部を変更する協定により、平成五年一二月二〇日付けで一三億六二六五万円に、平成六年三月三〇日付けで一三億六五五九万円に、そして平成七年一月二五日付けで一三億七〇六七万円にそれぞれ変更され、それに伴ってその内訳も変更されている。
（三）　被告三菱電機との間の請負契約の締結
被告事業団は、平成四年度実施協定（一）に基づき、指名競争入札を経て、平成五年二月二六日、被告三菱電機との間で、本件発注工事１につき、別紙被告事業団発注工事目録の１記載のとおりの内容の請負契約（以下「本件請負契約１」という。）を締結し、さらに、平成五年度実施協定（一）に基づき、同年一〇月一二日、本件発注工事１の継続工事である本件発注工事２につき、随意契約の方法により、被告三菱電機との間で、同目録の２記載のとおりの内容の請負契約（以下「本件請負契約２」という。）を締結した。
（四）　本件発注工事１、２に係る年度完了精算報告
被告事業団は、市長に対し、本件発注工事１につき、平成五年四月一五日、工事費を八九七一万三〇〇〇円とする年度完了精算報告書、本件発注工事２につき、平成七年三月三一日、工事費を四億五五七七万五〇〇〇円とする年度完了精算報告書をそれぞれ提出し、市との間で費用の精算を行った。
４　本件委託工事二、三について（甲第一号証、第一四号証の一、二、第一五号証の一ないし四、第一六号証の一ないし六、第一八号証の一、二、第二〇、第二一号証の各一、二、第二二号証の一ないし三、第二四号証の一、二、第二六号証の一ないし四、第三一、第三二号証、乙Ｃ第三号証、乙Ｊ第三号証の三ないし六、第四号証、第五号証の二）
（一）　基本協定の締結
市は、平成四年三月三〇日の市議会の議決を経て、同年九月二九日、被告事業団との間で、本件委託工事二につき、平成四年度着手、平成七年度完成予定、予定概算事業費二八億円とする町田市公共下水道根幹的施設の建設工事委託に関する基本協定（以下「基本協定（二）」といい、基本協定（一）と合わせて「本件各基本協定」という。）を締結した。基本協定（二）については、平成五年一二月二〇日付けで、市と被告事業団の間で基本協定（二）の一部を変更する協定が締結され、その結果、基本協定（二）の委託対象工事として本件委託工事三が加えられ、予定概算事業費は三三億六〇〇〇万円と改められた。
また、基本協定（二）においては、本件委託工事二、三の建設工事に要する費用は市が負担し（基本協定（二）八条一項）、市は、右費用を年度実施協定の定めるところにより、被告事業団に支払う（同条二項）こととされていた。
（二）　年度実施協定の締結
（１）　市と被告事業団とは、基本協定（二）に基づき、平成四年一〇月二八日、平成四年度における町田市公共下水道根幹的施設の建設工事委託に関する年度実施協定（以下「平成四年度実施協定（二）」という。）を締結した。平成四年度実施協定（二）においては、本件委託工事二の平成四年度における建設工事の施行に要する費用の額を一三億八一〇七万円とし、その平成四年度国庫補助対象額、平成四年度市単独事業費、債務負担行為額の区分による内訳を定める（平成四年度実施協定（二）三条一項）とともに、賃金又は物価の変動等により右金額では建設工事を完成することが困難であると認めるときは、市と被告事業団とが協議して、右金額を変更し、又は建設工事の内容若しくはその範囲を変更するため、この協定を変更するものとすると定めている（同条二項）。
なお、平成四年度実施協定（二）三条一項に規定された費用の額は、市と被告事業団との間で締結された平成四年度実施協定（二）の一部を変更する協定により、同年一二月一四日付けで一八億六三八六万円に、平成五年九月二七日付けで一八億一一五四万円に、そして同年一二月二〇日付けで一八億五七四五万円にそれぞれ変更され、それに伴ってその内訳も変更されている。


（２）　市と被告事業団は、基本協定（二）に基づき、平成五年六月一七日、平成五年度における町田市公共下水道根幹的施設の建設工事委託に関する年度実施協定（以下「平成五年度実施協定（二）」といい、平成四年度実施協定（一）、（二）及び平成五年度実施協定（一）と合わせて「本件各年度実施協定」という。）を締結した。平成五年度実施協定（二）においては、本件委託工事二、三の平成五年度における建設工事の施行に要する費用の額を六億二一〇三万円とし、その平成五年度国庫補助対象額、平成五年度市単独事業費、債務負担行為額の区分による内訳を定める（平成五年度実施協定（二）三条一項）とともに、賃金又は物価の変動等により右金額では建設工事を完成することが困難であると認めるときは、市と被告事業団とが協議して、右金額を変更し、又は建設工事の内容若しくはその範囲を変更するため、この協定を変更するものとすると定めている（同条二項）。なお、平成五年度実施協定（二）三条一項に規定された費用の額は、市と被告事業団との間で締結された平成五年度実施協定（二）の一部を変更する協定により、同年一二月二〇日付けで一〇億八一〇三万円に、平成六年三月三〇日付けで九億九七四九万円に、同年七月二九日付けで一〇億一九四〇万円に、そして平成七年三月一三日付けで一〇億一九四九万円にそれぞれ変更され、それに伴ってその内訳も変更されている。
（三）　被告明電舎との間の請負契約の締結
被告事業団は、平成四年度実施協定（二）に基づき、平成五年一月二九日、被告明電舎との間で、それ以前の工事の継続工事である本件発注工事３につき、随意契約の方法により、別紙被告事業団発注工事目録の３記載のとおりの内容の請負契約（以下「本件請負契約３」という。）を締結し、平成五年度実施協定（二）に基づき、平成六年二月一〇日、本件発注工事３の継続工事である本件発注工事４につき、随意契約の方法により、被告明電舎との間で、同目録の４記載のとおりの内容の請負契約（以下「本件請負契約４」という。）、さらに、いずれも指名競争入札を経て、被告明電舎との間で、同年二月一〇日、本件発注工事５につき、同目録の５記載のとおりの内容の請負契約（以下「本件請負契約５」という。）、同月一八日、本件発注工事６につき、同目録の６記載のとおりの内容の請負契約（以下「本件請負契約６」といい、本件請負契約１ないし６を合わせて「本件各請負契約」という。）をそれぞれ締結した。
（四）　本件発注工事３ないし６に係る年度完了精算報告被告事業団は、市長に対し、本件発注工事３につき、平成五年四月一五日、工事費を一億一五五六万六〇〇〇円とする年度完了精算報告書、本件発注工事４ないし６につき、平成七年三月三一日、工事費をそれぞれ一億一二二七万円、一五八六万二〇〇〇円、一億二九七八万円とする年度完了精算報告書をそれぞれ提出し、市との間で費用の精算を行った。
５　被告事業団の発注に係る下水道施設電気設備工事の入札における談合を巡る一連の経緯について（甲第二、第三号証、第二七号証の一ないし九、乙Ｃ第一号証、乙Ｅ第一ないし第一七号証、第一八号証の一ないし四、第一九号証、弁論の全趣旨）
（一）　平成六年九月二日付け毎日新聞朝刊第一面に、被告事業団が、下水道関係の電気設備工事の発注に絡み、被告九社に対して、受注シェアを指示し、実質的に談合を指導していた疑いが強まり、公正取引委員会（以下「公取委」という。）が近く被告事業団の立入検査に踏み切る方針を固めた模様である旨の記事が掲載され、同日付けの同新聞夕刊第一面には、公取委が大手電機メーカー側から、被告事業団指導の談合の事実を大筋で認める供述を得ていたことが判明した旨の記事が掲載された。
（二）　平成六年一〇月六日付け朝日新聞朝刊第一面に、被告事業団発注の電気設備工事の入札を巡って、被告九社が「九社会」と呼ばれる親睦団体をつくり、数年間にわたって談合を繰り返していた疑いがあることが公取委の調べなどで判明し、公取委は本命業者を決める方法などを示す電機メーカー側の内部文書を既に押収しており、各社の担当者から本格的な事情聴取を始めた旨の記事が掲載された。（三）　平成六年一二月八日付け朝日新聞朝刊第一面に、公取委が、被告事業団発注の電気設備工事の入札を巡る談合に関し、そのシステムの全容をほぼ解明し、被告九社に報告命令を発するとともに、告発に向けて東京高等検察庁と詰めの協議に入った旨の記事が掲載された。


（四）　平成六年一二月二六日付けの読売新聞朝刊第一面に、被告事業団発注の電気設備工事を巡る入札談合につき、被告九社及びその営業担当幹部らを、私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律（以下「独占禁止法」という。）三条違反の疑いで検事総長に告発する方針を固めた旨の記事が掲載された。（五）　平成七年三月六日、公取委は、平成五年度の被告事業団発注の電気設備工事の入札に関し、被告九社が談合を行ったとして、検事総長に対して告発した。右事実は、翌七日付けの新聞各紙において、大きく報道された。（六）　平成七年六月一五日、東京高等検察庁検事は、被告九社及びその担当者を独占禁止法三条違反の罪で、被告事業団の元工務部次長を同幇助の罪で、それぞれ、東京高等裁判所に起訴した（東京高等裁判所平成七年（の）第一号事件）。右事実は、翌一六日付けの新聞各紙において大きく報道された。（七）　平成七年六月二四日付け日本経済新聞に、被告事業団発注の電気設備工事を巡る入札談合事件で、公取委が被告九社に対して、課徴金納付を命ずる行政処分を行う方針を決め、各社に文書で通知した旨の記事が掲載された。（八）　平成七年七月一二日、公取委は、被告九社に対し、被告九社が、共同して、被告事業団が発注する平成四年度特定電気設備工事及び平成五年度特定電気設備工事について、受注予定者を決定し、受注予定者が受注できるようにすることにより、公共の利益に反して、被告事業団が発注する平成四年度特定電気設備工事及び平成五年度特定電気設備工事の各分野における競争を実質的に制限していたが、これは独占禁止法二条六項に規定する不当な取引制限に該当し、独占禁止法三条に違反するところ、違反行為の実行としての事業活動を行った日を平成四年六月二九日、違反行為の実行行為としての事業活動がなくなる日を平成五年一月二五日として算定した課徴金につき、いずれも納期限を平成七年九月一三日として、納付を命ずる旨の課徴金納付命令を発した。右事実は、同年七月一三日付けの新聞各紙において報道された。
（九）　平成七年七月二八日付け毎日新聞朝刊に、被告事業団発注の電気設備工事の入札談合によりつり上げられた工事価格の返還を求める住民訴訟を行う方針の全国市民オンブズマン連絡会議が、公取委の発した課徴金納付命令の対象とされた全工事のリストを入手し、その全容が同月二七日に明らかになった旨の記事が掲載された。
（一〇）　平成八年五月三一日、東京高等裁判所は、独占禁止法違反被告事件につき被告九社のうち、被告株式会社日立製作所、被告株式会社東芝、被告三菱電機、被告富士電機株式会社及び被告明電舎にいずれも罰金六〇〇〇万円、その余の被告各社にいずれも罰金四〇〇〇万円、被告九社の担当者らにいずれも懲役一〇月、執行猶予二年、独占禁止法違反幇助被告事件につき被告事業団の元工務部次長に懲役八月、執行猶予二年とする判決を宣告した。
６　原告らの住民監査請求及び本訴提起（甲第一号証）原告らは、平成七年一一月二七日、市監査委員に対して、本件各発注工事につき、被告九社が被告事業団から工事の件名と発注予定金額の呈示を受けて談合を行ったのであり、もし、受注業者間に公正な競争が確保されていれば、契約金額は実際の価格よりも二〇パーセント以上は低くなったはずであって、被告らは、談合という共同不法行為により契約金額を不当につり上げて、工事委託者として最終的に契約代金を負担した市に右差額相当の損害を与えたのであるから、市長は、右損害賠償請求権を行使して、市の被った損害を補填する措置を講ずる責任があるにもかかわらず、これを怠っているとして、市長に対し、その措置を講ずべきことを勧告することを求める住民監査請求（以下「本件監査請求」という。）をしたが、平成八年一月二四日、本件監査請求を棄却する旨の監査結果が出されたため、同年二月二二日、右監査結果を不服として、本件訴えを提起した。７　原告らが主張する市の被告らに対する損害賠償請求権の発生原因事実原告らは、本件第六回口頭弁論期日において、原告らが本件訴えにおいて、市がその行使を違法に怠っているとする市の被告らに対する損害賠償請求権の発生原因事実を、次のとおり整理して、特定した。
（一）　被告らによる談合のやり方
被告九社は、平成二年度以降、同一年度内に被告事業団が発注を予定している電気設備工事の受注予定者（いわゆる本命）を、毎年六月に開かれる「ドラフト会議」で一括して決定していた。その際、まず、談合ルールの確認を行い、被告事業団の担当者から当該年度において被告事業団が発注する電気設備工事について、工事件名、予算金額等の情報を得て、「九社会の談合ルール」に基づいて決定されている各社のシェア割合に基づいて各電気設備工事の受注業者を決定するというやり方によっていた。そして、そのようにして決定された受注予定会社を被告事業団の担当者に伝え、被告事業団の担当者において、当該受注予定会社を指名業者に選定するとともに、入札又は見積合わせに際し、予定価格を受注予定会社の担当者に教示するという方法がとられるのが原則であった。


なお、この談合ルールでは、継続工事については、そのまま工事担当会社が継続受注することが決められており、被告事業団も、そのことを知っており、形だけの指名競争入札や随意契約により、従前の工事担当会社と契約を締結していた。（二）　被告事業団は、本件各基本協定及び本件各年度実施協定により市から委託を受けた本件各委託工事の受託事務の遂行に当たり、建設工事請負の有資格業者を選定した上、それらの業者によって競争入札を行い、最低価格落札者を決定して、その業者と工事請負契約を締結し、市に対して、適正価格を超える費用負担をさせない義務を負っているのに、右義務に違反し、市の設定する工事予定価格を教示した上、被告九社により通謀された談合ルールによって決定された被告三菱電機との間で、本件請負契約１、２を締結し、同じく被告明電舎との間で、本件請負契約３ないし６を締結し、それらの水増しされた請負代金を前提として、市に費用の前払をさせ、少なくとも、各工事請負代金の二割相当額の損害（本件請負契約１、２関係で一億〇九〇九万七六〇〇円、本件請負契約３ないし６関係で七四六九万五六〇〇円）を市に与えた。市の右損害は、市が被告事業団に費用の前払をしたときに発生し、被告事業団が、本件各委託工事の完成後、精算金が存しないことを内容とした完了精算報告書を提出したときに、確定したものである。（三）　被告九社は、被告事業団と通謀の上、談合行為を行い、被告事業団との間で、水増し代金を上乗せした本件各請負契約を締結することにより、市の被告事業団に対する適正価格による工事の遂行を求める協定上の権利を侵害した。（四）　以上の被告らの行為は、市に対する共同不法行為を構成するものであるから、被告らは、市に対して、連帯して、市の被った損害を賠償すべき責任を負う。
二　争点
当事者双方が本判決において判断を求めた争点は、本件監査請求につき法二四二条二項に規定する監査請求期間の制限が及ぶか否か、監査請求期間の制限が及ぶ場合に、本件監査請求が監査請求期間内にされたといえるか否か、本件監査請求が監査請求期間内にされたといえない場合に、同項ただし書に規定する「正当な理由」が存すると認められるか否かという点にあり、これらについての当事者双方の主張は次のとおりである。
１　本件監査請求につき監査請求期間の制限を規定した法二四二条二項が適用されるか否か。
（被告ら）
原告らが主張するように、被告らが談合をしたことにより、水増しされた本件各発注工事の請負代金を前提に、市が被告事業団に費用を支払い、右水増し分に相当する損害を被ったというのであれば、本件は、右費用の支出の原因となるべき財務会計行為（支出負担行為）の違法に基づく損害賠償請求権を行使するものであり、以下のとおり、右財務会計行為の日を基準として、法二四二条二項が適用される。本件監査請求は、監査請求期間を徒過してされたものであるから、原告らの本件訴えは、適法な住民監査請求の前置を欠く不適法なものである。（一）　怠る事実に係る住民監査請求と監査請求期間の制限法二四二条二項は、住民監査請求は、当該行為のあった日又は終わった日から一年を経過したときは、これをすることができないとするが、このように法が監査請求期間を制限する規定を設けた趣旨は、地方公共団体の機関、職員の財務会計行為は、たとえそれが違法なものであっても、いつまでも住民監査請求ないし住民訴訟の対象となり得るとしておくことは、法的安定性を損ない好ましくないからである（最高裁判所昭和六三年四月二二日第二小法廷判決・裁判集民事一五四号五七頁（以下「昭和六三年最判」という。）参照）。そして、住民訴訟は、個人の権利利益に基づかず、住民であることだけをもって訴権を認めるものであり、もともと法律上の争訟に当たらないものを法の規定する出訴要件に合致する限度で特に認められたものであるから、そのような住民訴訟の性格からして、これに一定の縛りをかけない限り、あらゆる紛争が裁判所に持ち込まれ、裁判所本来の機能を妨げるおそれがある。したがって、法二四二条二項の適用に当たっては、監査請求期間の解釈についても、右のような点を踏まえ、他の要件と同様に厳格にされるべきものであり、いたずらに類推あるいは拡張すべきものではないのであって、財務会計行為の違法性が問題となり得るにもかかわらず、これを損害賠償請求権の行使を怠る事実と構成することにより、監査請求期間の制限を容易に免れるというのでは、法が住民訴訟の提起に限定を加えた趣旨が没却されてしまうことになる。右のような観点からすれば、怠る事実に係る住民監査請求においても、その原因となる違法な財務会計行為が存在し、その是正等を求めて住民監査請求ができるのであれば、右行為時を基準として法二四二条二項の適用を認めるべきである。最高裁判所昭和六二年二月二〇日第二小法廷判決・民集四一巻一号一二二頁（以下「昭和六二年最判」という。）も右と同旨の見解に基づくものである。なお、最高裁判所昭和五三年六月二三日第三小法廷判決・裁判集民事一二四号一四五頁（以下「昭和五三年最判」という。）は、怠る事実については監査請求期間の適用がないとの判断を示しているが、この判断は、住民にとって住民監査請求の対象となるべき違法な財務会計行為が存在せず、是正措置を求めることがおよそできなかった事案に関するものであり、その点において、昭和六二年最判と異なっている。


（二）　違法な財務会計行為に基づく実体法上の請求権の意義昭和六二年最判にいうところの「違法な財務会計行為に基づく実体法上の請求権」という場合の「違法」は、「客観的違法」を意味する。なぜなら、違法という概念がもともと客観的なものである上、住民監査請求、住民訴訟は、個々の財務会計職員の責任を追及するものではなく、地方公共団体の財務の適正を担保するための制度であることからしても、財務会計行為の違法性は客観的に判断されなければならないからである。ちなみに、法は住民訴訟の類型として、当該行為の差止請求（法二四二条の二第一項一号）を挙げているところ、右請求が認められるためには、当該行為が違法でなければならないことは当然であるが、それについて、当該職員の故意、過失を要しないことは明らかである。また、住民監査請求の対象は、違法な財務会計行為に限定されず、財務会計行為の「不当」を理由とすることも許されている（法二四二条一項）のであるから、法二四二条二項の適用があるか否かの判断についても、財務会計行為の違法性は必須の要件ではないということができるのであって、昭和六二年最判の趣旨は、「請求権の不行使を怠る事実とする場合、右請求権が財務会計上の行為に基づいて生じたものである限り、右行為の時を基準として監査請求期間を判断すべき」であると言い換えることができる。また、当該実体法上の請求権が「違法な財務会計行為に基づく」といえるか否かは、当該実体法上の請求権を基礎付ける要件事実によって客観的に決定されるものであり、原告らの主張の仕方によって左右されるものではない。本件においては、仮に被告らによる談合があったとしても、それだけでは損害は発生せず、それを前提として市が被告事業団に支払うべき費用が確定され、右費用が支払われたからこそ、市に損害賠償請求権が発生するのであるから、右請求権は「違法な財務会計行為に基づく実体法上の請求権」というべきであって、これを「談合の違法」というか「財務会計行為の違法」というかは、法的観点の相違にすぎないのである。
（三）　本件への当てはめ
仮に、談合行為がなされていたとすれば、それに基づいて市が被告事業団との間で本件各基本協定及び本件各年度実施協定を締結し、費用額を確定して債務を負担したことは、客観的に違法という評価は免れないものであり、右違法な財務会計行為の時を基準として法二四二条二項が適用されるというべきである。
（原告ら）
原告らは、談合という不法行為によって市が被った損害の賠償を談合行為に加わった被告らに対して請求すべきであるのにそれを怠っていることを問題にしているのであって、原告らは、市の財務会計行為である被告事業団との委託協定自体の違法性、無効性についての主張をしたり、財務会計行為の違法性に基づく損害賠償という主張をするものではない。本件監査請求は、市の不作為を理由とするものであり、不作為に係る住民監査請求については、監査請求期間の制限は及ばない。また、本件において原告らは、不法行為の主体として財務会計行為の相手方である被告事業団や落札した業者のみならず、談合に参加した業者すべてを損害賠償義務を負う被告とし、既に工事が完了し、引渡しが済んだ時点において、落札価格と談合がなければ存在したであろう落札価格との差額を損害として賠償請求しているが、これは違法な財務会計行為に基づく請求ではカヴァーできない対象をも相手方とし、財務会計行為の違法、無効を主張する不当利得返還請求では得られない法的効果を求めるものである。これに対し、被告らは、本件につき法二四二条二項の適用があると主張するが、被告らの右主張は、以下のとおり、失当である。
（一）　法二四二条一項の法意
法二四二条一項が定める住民監査請求及び法二四二条の二第一項各号が定める住民訴訟は、地方公共団体の長、職員等の非違行為を中心とした職務違反行為を是正するために住民に付与されている請求権に基づくものである。この住民の是正請求権が成立するためには、地方公共団体の長、職員等の当該地方公共団体に対する違法な行為によって損害が生じているという事実が必要となる。地方公共団体の長や職員に何らとがめるべき事実が存在しないのに、住民の是正請求権を発動させることは、必要もなく、時として混乱をもたらすものである。それゆえ、地方公共団体の長、職員等が欺罔されて当該地方公共団体に損害が発生した場合には、騙されたことは職務違反行為ではないから、当該地方公共団体にその加害者に対する損害賠償請求権は発生しても、詐欺行為によって損害が発生しただけでは、直ちには、住民の是正請求権、すなわち法二四二条一項の住民監査請求権や住民訴訟の提起権は発生しないのである。このような場合には、地方公共団体の長や職員がその損害の発生を知って、なお適正な管理をなさず、その損害を放置した場合、すなわち「怠る事実」といわれる状態が生じたときにはじめて、住民の是正請求権が発生するのである。


すなわち、法二四二条一項において、普通地方公共団体の住民が住民監査請求をすることができる場合として規定されている、「違法若しくは不当な公金の支出、財産の取得、管理若しくは処分、契約の締結若しくは履行若しくは債務その他の義務の負担」（いわゆる「当該行為」と呼称されているもの。）は、地方公共団体の長、職員等が行った違法な財務会計行為であり、「当該行為」の相手方が、住民訴訟において「当該行為」の責任を追及されることがあるが、それは、地方公共団体の長、職員等も「当該行為」の責任を負うべき場合である。そして、ある財務会計行為によって地方公共団体に損害が発生しても、地方公共団体の長、職員等に当該地方公共団体に対する義務違反の責任原因がない場合には、損害が発生したとの事実だけでは、住民は、その損害を発生させた相手方に対して損害賠償を求めることができず、それゆえ、「当該行為」から一年という監査請求期間が起算されることはない。また、同じく法二四二条一項に規定されている「違法若しくは不当に公金の賦課若しくは徴収若しくは財産の管理を怠る事実」（いわゆる「怠る事実」と呼称されているもの。）は、地方公共団体の長、職員等が財産管理を怠ったときに、そこに違法な状態が生じ、住民に「怠る事実」の是正請求権が発生することを規定するもので、地方公共団体の長、職員等に責任原因がない財務会計行為により当該地方公共団体に損害が発生した場合には、その事実を当該地方公共団体が知り、これを放置したときに、地方公共団体の長、職員等に違法な状態が生じ、これを契機に住民には住民監査請求権、住民訴訟の提起権が発生するのである。これを法二四二条の二第一項四号に規定する住民訴訟の類型に即してみると、同号に規定する、普通地方公共団体に代位して行う、①「当該職員に対する損害賠償の請求若しくは不当利得返還の請求」、②「当該行為若しくは怠る事実に係る相手方に対する法律関係不存在確認の請求、損害賠償の請求、不当利得返還の請求、原状回復の請求若しくは妨害排除の請求」のうち、右①は、「当該行為」を行った、又は、「怠る事実」の管理責任者である地方公共団体の長、職員等に対する請求であって、監査請求期間の制限が働くのは、地方公共団体の長、職員等が「当該行為」を行った場合だけであり、右②は、相手方に対する「当該行為」についての責任追及と「怠る事実」についての責任追及であるが、住民が相手方に対して、「当該行為」の構成により責任追及できるのは、相手方が地方公共団体の長、職員等と相通じて「当該行為」を図った場合であり、地方公共団体の長、職員等に責任原因のない財務会計行為によって地方公共団体に損害が発生した場合には、当該地方公共団体の放置によって「怠る事実」に転じたときに、住民は、当該地方公共団体に代位して損害賠償を請求できるのである。このように解釈することにより、住民監査請求につき定めた法二四二条一項と住民訴訟につき定めた法二四二条の二第一項各号とは完全に整合するのである。
（二）　住民監査請求、住民訴訟制度の法的性質と「当該行為」の主体について住民監査請求や引き続く住民訴訟が、違法な財政上の措置を行った地方公共団体の長、職員等に対する是正請求権であることは明らかであり、昭和六二年最判も「住民監査請求の制度は、普通地方公共団体の財政の腐敗の防止を図り、住民全体の利益を確保する見地から、普通地方公共団体の長その他の財務会計職員の違法若しくは不当な財務会計上の行為又は怠る事実について、その監査と予防、是正の措置とを監査委員に請求する機能を与えたもの」としている。このように、住民監査請求、住民訴訟は、地方公共団体の長、職員等の違法行為是正装置であるから、地方公共団体の長、職員等によって違法な財務会計行為が行われれば、その時点で、直ちに住民の是正請求権が成立して、住民は、是正措置をとることができるに至り、監査請求期間も進行するというのが、制度本来の機能である。しかし、ある財務会計行為によって地方公共団体に損害が発生したとしても、地方公共団体の長、職員等に当該地方公共団体に対する義務違反行為がなく、違法な責任原因が存在しない場合には、住民は未だ是正請求権を持つには至らない。地方公共団体内部の者が不正に加担していないのであれば、それらの是正措置は、第一次的には地方公共団体の長、職員等の手でとられるべきことが期待され、直ちに住民に是正請求権を付与する必要性までは認められないからである。このような関係から、法二四二条一項がいう「当該行為」の主体は、地方公共団体の長、職員等を指しているのである。ある者が地方公共団体の職員を欺罔して契約を結び、金員を出捐させた場合などは、その支出行為は「違法な財務会計行為」とはならず、同項にいう「当該行為」を構成しない。それゆえ、住民は、詐欺による支払の事実を知ったとしても、その相手方である者に対して、直ちに代位請求権を持つことはないのである。
（三）　「当該行為」の「違法性」について
談合に基づく業者と地方公共団体との契約が違法であり、当該地方公共団体の選択により取り消し得べきものであることは当然であり、原告らは、被告らの談合行為から被告事業団に対する市の工事代金の支払までの全体を不法行為として構成しているが、地方公共団体と相手方との間で締結された契約に対する評価と、「違法な財務会計行為」という場合の「違法」の評価とは、場面、性質を異にし、同一のものではない。地方公共団体と業者との間の契約が不法行為として違法性を有すること（外部関係における違法）は、必ずしも、当該地方公共団体と長、職員等との関係での違法（内部関係における違法）をもたらすものではない。法二四二条一項にいう「違法な」財務会計行為の「違法」は、この「内部関係における違法」、すなわち地方公共団体に対する当該地方公共団体の長、職員等の義務違反行為を指すものである。本件においては、この「内部関係における違法」は存在せず、それゆえ「当該行為」も存在しないのであるから、被告らの主張は失当である。また、昭和六二年最判は、地方公共団体（町）の長（町長）が不当に低廉な価格で町有地を売却した事例であり、町長と買手の両者に「当該行為」の責任が発生しているものとして、もともと法二四二条二項の監査請求期間の制限を受ける事案であった。そして、同事案では、「当該行為」の本人である町長と買手に対して「当該行為」の責任を追及することも、また、買手に対する損害賠償請求などを怠っている事実に着目して「怠る事実」として請求を構成することも可能であったのである。このような事案に係る昭和六二年最判は、地方公共団体側に違法はなく、「当該行為」のない本件とは事案を異にし、引用する余地はないものである。
（四）　法的安定性について


以上のように、本件における市と被告事業団との間における財務会計行為は「違法な」財務会計行為に当たらず、一年間の監査請求期間の制限はなく、被告らに対しては、「怠る事実」の相手方に対しての損害賠償請求権しか成立しないと解釈することは、法が求める「法的安定性の要請」とも何ら矛盾するものではない。すなわち、本件では、加害企業に対して損害賠償を求めるだけであって、地方公共団体の過去の行政措置の効力を覆そうというものでもないから、法的安定性を害する余地はない。
２　本件監査請求につき法二四二条二項に規定する監査請求期間の制限が及ぶ場合に、本件監査請求が監査請求期間内にされたといえるか否か。
（原告ら）
最高裁判所平成九年一月二八日第三小法廷判決・民集五一巻一号二八七頁（以下「平成九年最判」という。）は、財務会計上の行為が違法、無効であることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使をもって財産の管理を怠る事実とする住民監査請求において、右請求権が右財務会計行為がされた時点においてはいまだ発生しておらず、又はこれを行使することができない場合には、右実体法上の請求権が発生し、これを行使することができることになった日を基準として法二四二条二項の規定を適用すべきものとした上、その日から一年が経過する以前になされた住民監査請求は、同項の期間を遵守したものとして適法と判示しているところ、本件の事実経過に照らせば、市が被告九社に対して談合の事実に基づいて損害賠償請求することが可能になるのは、仮に最も早い時期をとったとしても、被告九社が刑事訴追された平成七年六月一五日である。この時を基準とすれば、本件監査請求は、平成九年最判がいう「実体法上の請求権が発生し、これを行使することができることになった日」から一年以内にされているのであるから、適法な住民監査請求となることは明らかである。
（被告ら）
（一）　本件各年度実施協定は平成四年一〇月二八日から平成五年六月一七日までの間に、本件各請負契約は同年二月二六日から平成六年二月一八日までの間にそれぞれ締結されているのであるから、市が被告事業団に支払うべき費用の確定もそのころまでに完了しているはずであるところ、本件監査請求は平成七年一一月二七日にされているのであるから、財務会計行為のあった日又は終わった日から一年を経過してなされたものというべきである。
（二）　平成九年最判は、財務会計上の行為が違法であることに基づく実体法上の請求権が右行為の時点では発生しておらず又はこれを行使することができない場合には、右実体法上の請求権が発生し、これを行使することができることになった日を基準として、法二四二条二項を適用すべきであるとするが、本件では、財務会計行為の時点で既に損害賠償請求権は発生していたことになるし、それを行使することに障害はなかったから、平成九年最判の議論は妥当しない。３　本件監査請求につき法二四二条一項に規定する監査請求期間の制限が及ぶとした場合に、同条二項ただし書に規定する「正当な理由」が存すると認められるか否か。
（原告ら）
（一）　本件における被告らによる談合行為は、独占禁止法等に違反する違法な行為であり、被告らによって秘密裡に行われたものである。それゆえに、住民監査請求を行うことが可能な財務会計行為が行われた時点においては、原告らは、本件の談合行為を全く知る余地がなく、住民監査請求を行うことは不可能であった。本件において、原告らが、住民監査請求を行う必要性を認識し、かつ、これを行うことが可能となるためには、①被告らが行った違法な談合行為が社会的事実として明確になったこと、②被告らの談合行為による市の損害が具体的に明らかになること、③その後、相当な期間を経たにもかかわらず、なお市が被告らに対して損害賠償請求をしないこと、④住民独自の調査により、右①、②の事実に関して、住民監査請求をするに相応しい相当程度の具体的事実が明らかになったことが要件とされるべきである。なぜなら、右①、②の要件が満たされなければ、住民にはおよそ住民監査請求をしようという動機すら生じようがなく、一住民がする住民監査請求によって監査委員が実際に積極的に監査をするようになるためには、相当程度説得力のある具体的事実とそれを裏付ける証拠を準備する必要があり、そのためには、準備に相当な期間が必要となるからである。特に、本件のように、組織的かつ秘密裡に行われたために一般住民に実体が全く分からない談合事案で、地方公共団体が自ら損害賠償を請求しようとしない事案にあっては、住民は、右①、②の要件を満たすだけの事実調査を独力で行う必要があり、かつ、これを一定程度裏付けるに足りる証拠も独力で収集する必要があるのであって、これらの要件を満たすためには、相当な期間が必要不可欠である。このことは、住民監査請求に当たっては、具体的な事実を指摘し、かつ、裏付けとなる書面を添付することが必要とされており（法二四二条一項）、監査委員の監査の結果等に不服があるときは、監査の結果の通知から三〇日以内に住民訴訟を提起しなければならない（法二四二条の二第二、第三項）ことからも明らかである。
（二）　これを本件についてみるに、「被告らが行った違法な談合行為が社会的事実として明確になった」といい得る事実としては、被告九社が公取委の課徴金納付命令に対し、異議なく服したこと、すなわち、納付期限である平成七年九月一三日の経過がこれに該当する。また、「被告らの談合行為による市の損害が具体的に明らかになった」というためには、市が被告事業団に公共下水道工事を委託していた事実、委託した工事の中に談合の対象となった電気設備工事が含まれていた事実、被告事業団と被告三菱電機や被告明電舎との契約金額などの事実が明らかになることが不可欠であるところ、これらの事実は、住民が情報公開請求をし、開示された資料によって初めて知り得るものであり、そして、開示された情報を分析、検討して初めて市の被った損害が明らかになるのである。そして、市は、この間、被告らに対し、違法な談合行為によって被った損害について損害賠償請求を行おうとしなかった。そこで、平成七年一一月二七日、原告らは、市監査委員に対し、本件監査請求をしたのであり、本件監査請求は、被告らの違法行為が社会的事実として明らかになってから二か月余りでされたものであって、相当な期間内の請求である。したがって、仮に、本件監査請求につき監査請求期間の制限が及ぶとしても、原告らが、本件監査請求を監査請求期間内にしなかったことにつき、法二四二条二項ただし書に規定する「正当な理由」が存することは明らかである。
（被告ら）
（一）　「正当な理由」の判断基準


法二四二条二項ただし書に規定する「正当な理由」の判断基準について、昭和六三年最判は、「正当な理由」があるとされる要件として、①当該行為が秘密裡になされたかどうか、②住民が相当な注意力をもって調査したときに客観的に見て当該行為を知ることができたかどうか、③知ることができたときから相当な期間内に住民監査請求をしたかどうか、の三点を示したが、昭和六三年最判の事案は、町長が潅漑排水事業の用地買収につき、その補償金の上乗せとして裏金を支出したのが違法であるとする住民監査請求に関するものであり、右支出自体秘密裡になされたものであるが、四年後の定例町議会で取り上げられ、「町議会だより」に、予算外支出が明らかになり、町長が陳謝した旨の記事が掲載されたところ、住民監査請求は右広報誌の配付から四か月後にされたというものである。これについて、昭和六三年最判は「正当な理由」を認めなかったのであるが、その判断の決め手となったのは、当該行為を住民が知り得る状態となってから四か月経過して住民監査請求がなされたという点である。すなわち、昭和六三年最判は、「町議会だより」という形で事実が報告されたことをもって「当該行為を知ることができた」と認定するとともに、そこから四か月の経過は「相当な期間内」とは認められないと判断し、新聞報道によって初めて住民は知ることができるようになり、その後一か月内にした住民監査請求には「正当な理由」があると判断した原判決を破棄したのである。また、大阪高等裁判所平成三年五月二三日判決・行裁集四二巻五号六六七頁（以下「平成三年大阪高判」という。）は、地方公共団体の買収事務を担当する職員が、既に買収済みの土地に関して内容虚偽の文書を作成して当該地方公共団体に架空の損失補償金を支出させて騙取したという事案につき、①形式的には公然とされた予算内の支出行為であっても、違法・不正な支出であることがことさら隠蔽されている場合には、一般住民において右支出が違法・不正なものであることを知ることは不可能であるから、右支出は秘密裡になされた場合に該当する、②この場合、住民が相当の注意力をもって調査したときに、客観的にみて、当該行為が違法あるいは不正であることを知ることができたと解されるときから相当な期間内に住民監査請求がなされておれば「正当な理由」がある、③新聞報道によって違法な支出であることを知った日から四一日あるいは三五日後にした住民監査請求には「正当な理由」がある、としたものである。これは、「正当な理由」につき、昭和六三年最判の要件を前提としつつも、形式的に適法な支出であり、それ自体は秘密裡になされたものでなくとも、違法性がことさら隠蔽されておれば、昭和六三年最判の要件①及び②に該当することを示したものである。
（二）　本件への当てはめ
これを本件についてみると、相当な注意力を有する住民が本件における財務会計行為の違法を知ることができたと解される時は、談合の存在を報ずる新聞報道が繰り返しなされるようになった平成六年九月以降であり、遅くとも、公取委による被告九社に対する課徴金納付命令があった平成七年七月一二日には当該行為を知り得たと認めるべきであって、それから四か月以上経過した同年一一月二七日になされた本件監査請求が「相当な期間内」という要件を欠くことは明らかというべきである。
三　証拠
証拠関係は、本件記録中の書証目録記載のとおりであるから、これを引用する。
第三　争点に対する判断
一　怠る事実の相手方に対する損害賠償請求権の行使を求める住民監査請求につ
き、監査請求期間の制限が及ぶか否かについて
１　法二四二条二項は「当該行為」について監査請求期間を規定するものであり、その趣旨は、違法、不当な財務会計上の行為であっても、いつまでも住民監査請求又は住民訴訟の対象となり得るものとしておくことは法的安定性を損ない好ましくないことから、財務会計行為の法的安定及び地方財政の円滑な執行と地方公共団体の財政を健全ならしめるという住民監査請求の目的との調和を図るため、住民監査請求に時間的制限を設けたことにある。そして、同条二項が同条一項に規定する「怠る事実」について監査請求期間を規定するものでないことは、その文理から明らかである。
また、ある財務会計行為に対する監査請求において、当該行為が不当又は違法であるとされ、地方公共団体が当該行為によって生じた財産の流出につき原状回復請求権を有し、あるいは当該行為によって生じた損害又は損失についてその賠償請求権あるいは不当利得返還請求権を有する場合には、監査委員は当該行為の是正措置として右各請求権を行使するよう勧告することができ、この勧告又はこれに対する措置に不服があるときは、裁判所に対して住民訴訟を提起することができるのである（法二四二条の二第一項）。そして、この場合における不当又は違法とは、財務会計上の規範に照らして、客観的に当該行為に不適切又は規範に違反する点があることをいうのであって、財務会計行為を行う職員に対する賠償請求権（法二四三条の二）が発生する場合であることを要しないし、当該職員の故意又は過失を要するものでもない。これを反対に解するときは、当該職員がやむを得ない過誤に基づいて客観的に違法な財務会計行為を行おうとし、又は行ったときでも、右過誤を指摘して、その防止又は是正を求めることができないこととなるが、地方公共団体の財政を健全ならしめるという住民監査請求の目的に照らして、このような結論は不当というべきであり、法二四二条一項の文理に照らしても、財務会計行為の不当、違法の概念に当該行為を行う職員の主観的違法を必要とする見解は、損害を補填するために必要な措置としての賠償請求権の発生要件事実と財務会計行為の規範抵触とを混同するものであって、採用することはできない。また、不当又は違法な財務会計行為によって被った損害を補填するために監査委員が勧告することのできる必要な措置とは、不当又は違法な財務会計行為の直接の相手方に対する損害賠償請求権の行使に限定されるものではなく、住民は、当該行為の直接の相手方でない者への請求権の行使を含めて、違法又は不当な財務会計行為を是正し、地方公共団体の被った損害を補填するために必要な措置を講ずべきことを請求することができ、監査委員はかかる請求権の行使を勧告することができるのであって（法二四二条一項）、流出した財産の転得者等に対する実体法上の請求権の行使について常に当該請求権を怠る事実に対する監査請求を必要とすることは、監査、ひいては住民監査請求の機能を制限するものであり、制度の趣旨に沿わないものである。なお、住民訴訟において代位行使することができる請求権も財務会計行為の直接の相手方に対するものに限定されるものではないと解される（最高裁判所昭和五〇年五月二七日第三小法廷判決・裁判集民事一一五号一五頁、同平成一〇年七月三日第二小法廷判決・判例時報一六五二号六五頁参照）。


ところで、不当又は違法な財務会計行為に係る損害賠償請求権又は不当利得返還請求権は金銭債権であるから、法二四〇条に規定する債権に該当することとなり、このような請求権を有する普通地方公共団体がそれを行使しないことは、「財産の管理を怠る事実」に該当することとなる（法二四〇条二項）。そうすると、形式的には、右金銭債権の行使を怠ること自体を対象とする住民監査請求が可能となるが、かかる住民監査請求を認め、これについては監査請求期間の制限がないとすることは、「当該行為」に監査請求期間を設けた法の趣旨に反することになるし、住民監査請求の同一性は財務会計行為によって画され、是正措置の内容にかかわらない（右に掲記した最高裁判所平成一〇年七月三日第二小法廷判決）ことからすれば、特段の事由がない限り、財務会計行為に対する住民監査請求と当該行為によって被った損害に係る損害賠償請求権の不行使に関する住民監査請求とは、重畳する関係にあり、住民訴訟においても同一の審理が要請される関係にあるものというべきである（法二四二条の二第四項参照）。したがって、「当該行為」と「怠る事実」とを区分して、「当該行為」についてのみ監査請求期間を設けた法の趣旨に沿う法解釈としては、不当又は違法な財務会計行為の是正措置となるべき実体法上の請求権の不行使は「怠る事実」に対する監査請求の対象とならないとするか、又は、「財産の管理を怠る事実」として監査請求の対象となるが監査請求期間は当該行為を基準とするといった解釈の余地があるが、金銭債権の行使を怠る事実でありながら住民監査請求においては「財産の管理を怠る事実」に該当しないとする見解は法の文理に反し、住民監査請求の範囲を不当に制約するものとして採用し難い。そうすると、その行使が不当又は違法な財務会計行為の是正措置となるべき金銭請求権、すなわち「当該行為」が不当又は違法であることに基づいて発生する実体法上の請求権の行使を怠る事実は「財産の管理を怠る事実」として住民監査請求の対象となるが、当該監査請求については「当該行為」のあった日又は終わった日を基準として法二四二条二項の規定を適用すべしとする見解が合理的と考えられるのであって、昭和六二年最判の説くところも、正にこの点にあるというべきであり、その趣旨が昭和五三年最判に抵触するものでないことも明らかである。もっとも、財産管理を怠ることによる財務会計上の不当又は違法な状態は、監査請求期間を経過した後にも継続しているのであり、法二四二条二項が「怠る事実」について監査請求期間を予定していないことからすれば、不当又は違法な財務会計行為に基づいて発生する実体法上の請求権の不行使であっても、監査請求期間を設けた趣旨に反しない場合には、右の例外を認めるとの見解もなお検討の余地のあるところである。しかし、財務会計上の行為の法的安定性とは当該行為を行った職員についてのみならず当該行為の相手方を含めて問題となるものであり、法は地方公共団体においてなお是正措置を講じ得る場合であっても、監査請求期間を経過した後の財務会計行為については住民監査請求ひいては住民訴訟の対象となり得ないものとしたのであるから、右見解の予定する例外を肯定することも解釈上は困難というべきである。また、財務会計行為を行った職員及び当該行為の直接の相手方とその余の相手方とを分け、その余の相手方に対する請求権の不行使については、「財産の管理を怠る事実」として、監査請求期間を設けないとする見解については、その余の相手方に対する請求も当該職員及び当該行為の直接の相手方に対する請求と同様に当該行為に対する監査請求における是正措置に含まれるのであり、実質的にみても当該行為により被った損害を補填するために必要な措置として直接の相手方に対する請求権の行使と区別する理由が見いだせないから、右見解によることも困難である。
なお、財務会計行為が不当又は違法であることに基づいて発生する実体法上の請求権の行使を怠る事実については、当該行為を基準として監査請求期間が判断されるとしても、右請求権が未発生であったり、地方公共団体において当該請求権を行使することがおよそ期待できない場合には、当該行為の後であっても、当該請求権の不行使についての監査請求をすることは期待できないから、この場合には、当該請求権が発生し、又は地方公共団体において当該請求権を行使することが可能となった時を基準として監査請求期間を判断すべきことになるのであって、平成九年最判が説くところも、ここにあるものということができる。２　この点につき、原告らは、本件監査請求が市と被告事業団との委託協定等の財務会計行為の違法を主張するものではなく、単に損害賠償請求権の不行使を問題とするものであるから、法二四二条二項の適用はないとし、本件監査請求が被告事業団に対する財務会計行為に基づいて発生すべき不当利得返還請求等の相手方とならない「当該行為」の直接の相手方でない被告九社の賠償責任を追及するものであること、住民監査請求又は住民訴訟は、地方公共団体の長、職員等の違法な行為の是正を目的とするものであり、その違法とは地方公共団体の長、職員等が当該行為の責任を負うべき場合を指すものであるとして、仮に地方公共団体の事務に必要でない支出がされても、それが地方公共団体の長、職員等が欺罔されたことに起因する場合には、当該長又は職員等に職務違反がないから、住民の是正請求権の行使として住民監査請求をし、又は住民訴訟を提起することはできないとし、住民監査請求又は住民訴訟における違法とは財務会計行為に当たる長又は職員等の地方公共団体に対する義務違反（内部関係における違法）であり、支出負担行為たる契約内容の違法性（外部関係における違法）とは区別されるべきであり、原告らの主張する不法行為においては右にいう「内部関係における違法」は存在せず、「外部関係における違法」を主張することは監査請求期間が設けられた目的である法的安定性を害するものではないと主張する。


右の各主張を採用できないことは、既に説示したところからも明らかであるが、再説すれば、監査請求期間の制限が及ぶか否かは、住民監査請求に係る「怠る事実」の内容に関する客観的解釈の問題であり、当事者の法律構成により別異に解釈すべきものではなく、ある財務会計行為が違法であることから生ずる実体法上の請求権（当該行為により被った損害を補填するために行使することが必要とされる請求権）の相手方は当該行為の直接の相手方に限定されるものではなく、法解釈上、違法の概念が相対的であるとしても、住民監査請求が対象とする違法を原告らの主張する「内部関係における違法」、すなわち、財務会計行為を行う職員等の主観的帰責事由を要する有責性と解することは、本来客観的に観察されるべき地方公共団体に対する財務会計行為における義務違反を当該職員等への損害賠償責任の場面に限定することとなり、ひいては、地方公共団体の財政の監視という住民監査請求の機能を限局するものであって、採用することはできず、さらに、財務会計行為の法的安定性とは当該行為を行った職員の責任追及の場面に限られず、当該行為の効力一般に関するものであり、当該行為の相手方等を含めて考察すべきものであり、監査請求期間の限定によって保持しようとした法的安定性は、財務会計行為が不当又は違法であることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使に関する限り、原告らの主張する「外部関係における違法」を例外とするものではないのである。たしかに、このように解するときは、地方公共団体の有する損害賠償請求権であっても、窃盗、横領、公有財産の無断使用等、事実的侵害に基づく場合には監査請求期間の制約を免れ、当該財貨又は経済的利益の流出が財務会計行為に発する場合には、監査請求期間の制約の故に、住民監査請求の対象とされない場合が生ずることになるから、これを区別する実質的理由の有無には疑問が生じようし、監査請求期間の経過後において、違法又は不当な財務会計行為により生じた損害を補填するために講じ得る是正方法があるのに、地方公共団体がその是正措置を講じようとしない場合に、これを住民監査請求又は住民訴訟の対象とし得ないとすることへの違和感も否定し難いものがあろう。しかし、右の疑問又は違和感は、監査請求期間の適用について財務会計行為と「怠る事実」とを区別するという立法政策に起因するものというほかなく、立法論として監査請求期間を設けることの当否、その適用区別の当否についての問題点を指摘するものということはできるが、実定法の解釈を変更する理由とすることはできない。
３　右に説示したとおり、ある財務会計行為の内容、手続に当該行為を行う職員として審査すべき要件を客観的に満たさない違法があり、当該行為による損害を補填するために必要な是正措置として行使すべき請求権、すなわち当該行為が違法であることに基づいて発生する実体法上の請求権の不行使をもって「財産の管理を怠る事実」とする住民監査請求については、当該請求権の相手方が当該行為の直接の相手方でない場合であっても、当該請求権の行使が可能である以上、当該行為のあった日又は終わった日を基準として法二四二条二項の規定が適用されるものと解すべきである。
二　本件監査請求における法二四二条二項の適用について１　原告らが本件において代位行使しようとする損害賠償請求権の発生原因事実は、既に摘示したところであるが（前記第二、一、７）、その要点は、被告事業団が加功した被告九社の談合という被告らの共同不法行為により、右談合がなければ形成されるべき代価を上回る代価をもって、被告事業団と被告三菱電機及び被告明電舎との間に本件各請負契約が締結されたため、これを含む委託費用の支払義務を負担した市は、右談合がなければ支払うべき金額を超える費用の支出を余儀なくされ、それに応じた損害を被ったというものであり、市の財務会計行為を担当する職員の故意、過失を問うものではない。
右の法律構成によれば、市の支出は不法行為による損害を根拠付けるものであり、不法行為の発生原因事実において、財務会計行為の違法が問題となるものではないが、右損害賠償請求権は、市の支出が本件各委託工事の目的を達成するために必要かつ最少の限度であるべき「事務を処理するために必要な経費」（法二三二条一項、二条一三項、地方財政法四条一項）を超えるとの客観的な違法に基づいて発生するものであり、右支出についての支出負担行為（法二三二条の三）又は支出行為（法二三二条の四）を行う職員が右事実を認識していなかったとしても、住民は、右事実を指摘して、右財務会計行為の予防、是正を求めて住民監査請求をすることができるのであるから、財務会計行為が違法であることに基づいて発生する実体法上の請求権というべきであり、監査請求期間については、原則として、右の財務会計行為の時を基準として判断されるべきことになる。２　そして、既に説示した本件各委託工事に係る委託協定における委託費用額の算定方法（前記第二、一、２（二））及び本件各委託工事における基本協定及び実施協定の締結経過（前記第二、一、３、４）によれば、本件各基本協定は請負契約の性質を有するものといえるが、具体的な費用額を確定するものではないから、本件各基本協定の締結をもって支出負担行為ということはできないが、本件各基本協定に基づき建設工事の費用を定める本件各年度実施協定の締結とあいまって支出負担行為となるものと解することができ、支出負担行為の時期は本件各年度実施協定の時と解すべきであり、これに基づく支出は債権者たる被告事業団への前金払により行われたものということができる。
ところで、原告らは、支出負担行為の無効を主張するものではないから、これに基づく支出を違法とすることはできず（最高裁判所昭和六二年五月一九日第三小法廷判決・民集四一巻四号六八七頁）、また、本件各委託工事に係る市の支出の違法を主張するものでもないから、原告らの主張する損害は、市の事務を処理するために必要な経費を超える金額で締結された本件各年度実施協定（支出負担行為）により生じたものということとなる。そして、本件各年度実施協定が締結されたときは、住民は、その違法を主張して、各年度実施協定に解除理由があるときは支出の予防を求め、あるいは、当該年度実施協定に係る金銭債務の負担により生じた損害を補填するための措置を講ずるよう請求することができたものと解される。したがって、本件監査請求は、客観的に、支出負担行為（本件各年度実施協定の締結）が違法であることに基づいて発生した損害を補填するために必要な是正措置の一つとして、その違法の原因を作出した被告らに対する損害賠償請求権の行使を求めるものということができるのであって、これが「怠る事実」に対する住民監査請求であるとしても、その監査請求期間は、本件各年度実施協定締結の時を基準として判断されるべきものである。


ところで、原告が本件において損害の算出根拠とする本件各請負契約の代金は本件各年度実施協定に定める金額に含まれるものと推認することができ、本件各年度実施協定はいずれも平成五年末までに締結されている。なお、前記のとおり、本件各年度実施協定における市が被告事業団に支払うべき費用の額については、本件各年度実施協定の変更協定によって数次の増額又は減額が加えられているが、右の費用の額は本件各請負契約で定められた請負代金を前提に算定されるものであり、右請負代金額の増減にしたがって、逐次変更が加えられたものということができ、請負代金が出来高により変動することを考慮すると、右費用の額の増減も一つの委託協定の内容である工事施行に必要な費用が予定する出来高又はその見込額の変更によるものというべきであるから、住民監査請求の対象としては、委託費用を減額する変更協定の都度、それに対応した支出負担行為がされたものと考えるべきではなく、既にされた住民監査請求の措置請求の訂正で対応することができるものと考えるべきものである。もっとも、代金額を増額する年度実施協定の変更協定は、増額分についての支出負担行為と解すべきものであるが、既に摘示したとおり（前記第二、一、３、４）、本件各委託工事の費用に係る金額で最も高額なものは、平成五年末日より前に協定されており、その後の費用の額の増減は、右金額の範囲内での変更である。
したがって、平成七年一一月二七日にされた本件監査請求は、監査請求期間を経過した後のものというべきである。
３　この点につき、原告らは、平成九年最判を引用して、市が被告九社に対して損害賠償を請求することが可能となるのは、早くとも、被告九社が刑事訴追された平成七年六月一五日であるから、監査請求期間は同日を基準として判断されるべきであるとする。しかし、原告らの主張を前提とする限り、本件事案においては、本件各年度実施協定の締結後は、これによる負担額について被告九社に対して損害賠償を請求することを法的に不可能とする事情はなく、被告九社が刑事訴追された平成七年六月一五日まで、その行使が妨げられる事情があったということもできないのであって、平成九年最判を引用することは本件事案に適切でない。三　本件監査請求につき法二四二条二項ただし書に規定する「正当な理由」が存す
ると認められるか否かについて
１　「正当な理由」の判断基準について
「正当な理由」が存すると認められるか否かは、①法二四二条二項の適用に当たり基準とされる財務会計行為又はその違法性、不当性を基礎付ける事実が秘密裡にされたかどうか、②住民が相当の注意力をもって調査したときに、いつ、客観的にみて住民監査請求をすることができる程度に当該財務会計行為又はその違法性、不当性を疑わせる事実を知ることができたか、そして、③それを知ることができたときから相当な期間内、すなわち、住民監査請求のための措置請求書作成や証する書面の準備といった作業が行われるのに必要にして十分な期間内に住民監査請求をしたかどうかという判断基準（以下右①ないし③の判断基準を各別に「判断基準①」ないし「判断基準③」という。）によって判断すべきものである（昭和六三年最判及び平成三年大阪高判参照）。
２　本件への当てはめ
（一）　判断基準①について
原告らの主張を前提とすれば、法二四二条二項の適用対象となる財務会計行為である本件各年度実施協定締結の違法性は、委託費用が不相応に高額ということであり、この違法性を認識する端緒となる事実が被告らの談合行為となるところ、右行為は、その性質上、秘密裡にされていることは明らかである。
（二）　判断基準②、③について
証拠（乙Ｃ第二ないし第六号証）及び弁論の全趣旨によれば、本件各年度実施協定締結の根拠となる本件各基本協定の締結については、各締結に先立って、原告ａも出席していた市議会の議決を経ており、右議決がなされたことは市議会会議録に記録され、公表されていること、本件各発注工事について市が被告事業団に委託していることは平成四年度、平成六年度の市の事務報告書に明記され、公表されていること、本件各発注工事のうち被告事業団による入札がされたものについては、業界誌や業界新聞においてその結果が明記され、公表されていることが認められ、また、前記第二、一、５記載の被告事業団の発注に係る下水道施設電気設備工事の入札における談合を巡る一連の報道の経緯に照らせば、平成七年六月一五日に被告九社及びその担当者が独占禁止法三条違反の罪で、被告事業団の元工務部次長が同幇助の罪で、それぞれ起訴された旨が翌一六日に新聞報道され、更に、同年七月一三日には、公取委が被告九社に対し、独占禁止法三条違反の行為をしたとして、課徴金納付命令を発し、そのことが報道されているのであるから、市の住民が相当の注意力をもって調査したときには、遅くとも平成七年七月一三日までには、右各新聞報道を端緒として、客観的にみて本件各委託工事に係る支出負担行為の存在及び右支出負担行為が被告らの談合行為に係る金額を基礎とするものではないかとの疑いを抱くに足りる事実を知ることができたものというべきであり、刑事訴追の報道がなされた時点から五か月余、課徴金納付命令の発令の報道がなされた時点から四か月余を経過した同年一一月二七日にされた本件監査請求は、判断基準③にいう相当な期間内にされたものということはできないものというべきである。（三）　この点につき、原告らは、被告らによる談合行為が秘密裡に行われていることから、本件において原告らが住民監査請求を行う必要性を認識し、かつこれを行うことが可能となるためには、①被告らが行った違法な談合行為が社会的事実として明確になったこと、②被告らの談合行為による市の損害が具体的に明らかになったこと、③その後、相当期間を経たにもかかわらず、なお市が被告らに対して損害賠償請求をしないこと、④住民独自の調査により、右①、②の事実に関して、住民監査請求をするに相応しい程度の具体的事実が明らかになったことが要件とされるべきであるとし、被告らが行った違法な談合行為が社会的事実として明確になった時期は、被告九社が公取委の課徴金納付命令に対し異議なく服したとき、すなわち、納付期限である平成七年九月一三日を経過した時であり、本件監査請求は、それから二か月余りでされたものであるから、相当な期間内の請求であると主張する。


しかし、前記第二、一、５、（九）記載のとおり、原告らが主張する課徴金納付期限の経過日以前である同年七月二七日には、全国市民オンブズマン連絡会議が被告らの談合によりつり上げられた工事価格の返還を求める住民訴訟を行う方針のもと、全工事リストを入手した旨を報道機関に発表しているのであるから、本件における判断基準②の時期が、原告らが主張する課徴金納付期限の経過日以前であることは明らかというべきであり、公取委による課徴金納付命令が出されたことが報道された同月一三日を基準としても、本件監査請求はそれから四か月余を経過してからされているのであるから、相当な期間内にされたものとはいい得ないことは既に説示したとおりである。
また、原告らは、本件のような組織的かつ秘密裡に行われた談合事案で、市が自ら損害賠償請求をしようとしない事案にあっては、住民は、違法な談合の存在及びこれによる市の損害の事実調査を独力で行う必要があり、これを一定程度裏付けるに足りる証拠も独力で収集する必要があり、それには、情報公開請求をし、開示された情報を分析、検討する必要があり、そのために相当程度の期間を要すると主張するが、本件においては、前記第二、一、５記載のとおり、被告事業団の発注する下水道関係の電気設備工事に関し、談合の疑惑があるということは、平成六年九月二日の時点から、新聞報道により指摘されていたのであり、また、前記のとおり、市が被告事業団と本件各基本協定を締結し、本件各発注工事を被告事業団に委託していたこと、被告事業団が本件各発注工事のうち入札によったものについて、入札を実施したこと及びその結果については、いずれも市議会会議録、事務報告書又は業界誌等において、その都度公表されているのであるから、市の住民としては、それらの情報を端緒として、平成七年七月一三日までに、必要な情報収集を進めておくことは可能な状態にあったというべきである。また、原告らの主張が、住民監査請求をするためには、右に説示したところ以上に、住民監査請求の対象及び違法性について確実な調査が必要であるというものであるとすれば、このような見解は、住民監査請求の門戸を狭める解釈であって、採用することができない。したがって、この点についての原告らの主張は採用することはできない。（四）　以上によれば、本件監査請求が監査請求期間経過後にされたことについて、法二四二条二項ただし書に規定する「正当な理由」が存するものと認めることはできない。
３　したがって、本件監査請求は、監査請求期間を徒過した不適法なものというべきである。
第四　結論
以上の次第で、原告らの本件各訴えは、適法な監査請求を経ていない不適法な訴えというべきであるから、本案につき検討するまでもなく、却下することとし、訴訟費用の負担につき、行政事件訴訟法七条、民事訴訟法六一条、六五条一項本文を適用して、主文のとおり判決する。
東京地方裁判所民事第二部
裁判長裁判官　富越和厚
裁判官　團藤丈士
裁判官　水谷里枝子
委託下水道施設建設工事目録
一　名　称　町田市公共下水道町田下水処理場
位　置　東京都町田市＜以下略＞
排除方式　分流式
処理方式　標準活性汚泥法
処理能力　日最大　四〇千立法メートル
ただし設備能力　二〇千立法メートル
（全体一六五・八千立法メートル）
二　名　称　町田市公共下水道鶴川第二下水処理場
位　置　東京都町田市＜以下略＞
排除方式　分流式
処理方式　標準活性汚泥法
処理能力　日最大　二三・二千立法メートル
（全体一八五千立法メートル）
三　名　称　町田市公共下水道鶴川ポンプ場
位　置　東京都町田市＜以下略＞
排除方式　分流式
ポンプ能力　時間最大　○・一四立法メートル／秒
ただし設備のみ
（全体○・一四立法メートル／秒）
以上
被害事業団発注工事目録
（委託工事一関係）
１　工事名　町田市町田下水処理場電気設備工事その一二
協定年度　平成四事業年度
契約日　平成五年二月二六日
工期　自　平成五年二月二七日
至　平成六年三月一八日
請負者　被告三菱電機
契約金額　八九七一万三〇〇〇円
２　工事名　町田市町田下水処理場電気設備工事その一三
協定年度　平成五事業年度
契約日　平成五年一〇月一二日
工期　自　平成五年一〇月一三日
至　平成六年一二月二二日
請負者　被告三菱電機
契約金額　四億五三二〇万円（平成六年「二月一六日付け　変更契約により四億五五七七万五〇〇〇円に改訂）
（委託工事二関係）
３　工事名　町田市鶴川第二下水処理場電気設備工事その六
協定年度　平成四事業年度
契約日　平成五年一月二九日
工期　自　平成五年一月三〇日
至　平成六年三月一八日
請負者　被告明電舎
契約金額　一億一五五六万六〇〇〇円
４　工事名　町田市鶴川第二下水処理場電気設備工事その七
協定年度　平成五事業年度
契約日　平成六年二月一〇日
工期　自　平成六年二月一一日
至　平成七年三月一七日
請負者　被告明電舎
契約金額　一億一二二七万円
（委託工事三関係）
５　工事名　町田市鶴川ポンプ場電気設備工事その二
協定年度　平成五事業年度
契約日　平成六年二月一〇日
工期　自　平成六年二月一一日
至　平成七年三月一七日
請負者　被告明電舎
契約金額　一五八六万二〇〇〇円
６　工事名　町田市鶴川ポンプ場自家発電設備工事
協定年度　平成五事業年度
契約日　平成六年二月一八日
工期　自　平成六年二月一九日
至　平成七年三月一七日
請負者　被告明電舎
契約金額　一億二九七八万円


○　主文
一　本件各控訴を棄却する。
二　控訴費用は控訴人らの負担とする。
○　事実
第一　当事者の求める裁判
一　控訴人ら
１　原判決中控訴人らに関する部分を取り消す。
２　被控訴人が平成三年三月八日東京都に対してした建設省告示第四八六号に係る都市計画事業の認可を取り消す。
３　被控訴人が平成三年三月一一日首都高速道路公団に対してした建設省告示第五〇三号に係る都市計画事業の承認を取り消す。
４　訴訟費用は第一、第二審とも被控訴人の負担とする。
二　被控訴人
主文同旨
第二　当事者の主張
当事者双方の主張は、次のとおり付加、訂正、削除するほかは、原判決の事実摘示「第二　当事者の主張」欄に記載のとおりであるから、これを引用する。一　原判決三枚目裏七行目から同八行目にかけて、同九枚目表一行目から二行目にかけて及び同一〇枚目表一〇行目から一一行目にかけての各「別紙原告目録の」から「原告ら」までを、いずれも「別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八五の控訴人ら」に改める。
二　同四枚目表六行目の「別紙原告目録の」から同末行までを「別紙控訴人目録の控訴人番号一八三及び一八四の控訴人らは本件各事業の事業地内に土地を所有しており、同番号一八五ないし一八七の控訴人らは、同事業地内にある建物を賃借している。」に改める。
三　同四枚目裏三行目及び同五枚目表五行目から六行目にかけての各「別紙原告目録の」から「原告らは、」までを、いずれも「別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八二の控訴人らは、」に改める。
四　原判決九枚目裏一〇行目の次に、改行して次のとおり加え、同末行の「３」を「４」に改める。
「３控訴人らのうち、本件各処分に係る事業地内に不動産に関する権利を有しない者の原告適格の有無を判断するに当たっては、最高裁判所平成四年九月二二日第三小法廷判決（いわゆるもんじゆ事件判決）が参照されるべきである。すなわち、同判決は、取消訴訟の原告適格について規定する行政事件訴訟法九条の「法律上の利益を有する者」とは、「当該処分により、自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、かかる利益も右にいう法律上保護された利益に当たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟における原告適格を有するものというべきである。」としている。
ところで、本件各処分は、直接的には、法五九条二項及び三項に基づくものであるが、法六一条は、事業の内容が都市計画に適合することを許可又は承認の要件とし、ここにいう都市計画は法一三条の都市計画基準を満たした適法な都市計画を指すものと解されるから、都市計画基準を定める法一三条も、本件各処分の根拠法規である。そして、法一三条一項四号は、道路を含も都市施設に関する計画基準として、「土地利用、交通等の現状及び将来の見通しを勘案して適切な規模で必要な位置に配置することにより、円滑な都市活動を確保し、良好な都市環境を保持するように定めること」を掲げているし、同条一項は、各号列記以外の部分において「当該都市について公害防止計画が定められているときは、都市計画は、当該公害防止計画に適合したものでなければならない」と定めている。法一三条一項四号が、都市施設を建設する都市計画基準として「良好な都市環境の保持」をあえて規定し、その要件を満たした都市計画に適合する都市計画事業に対してのみ法五九条二、三項の承認、認可を与えることとしたのは、当該承認、認可を通して、当該都市施設周辺住民の良好な都市環境を保持し、ひいては周辺住民の生命、身体を保護しようとしたものにほかならない。
また、法は、その一三条一項各号列記以外の部分において、公害防止計画の定められている地域においては、「都市計画は、当該公害防止計画に適合したものでなければならない。」としているところ、現に東京都においては公害対策基本法に基づき内閣総理大臣の承認を得た東京地域公害防止計画（なお、環境基本法の施行に伴う関係法律の整備に関する法律三条により、この計画は、環境基本法一七条の公害防止計画とみなされる。）が策定されており、ここにいう公害とは、公害対策基本法二条により、「事業活動その他の人の活動に伴って生ずる相当広範囲にわたる大気の汚染、水質の汚濁（括弧内略）、土壌の汚染、騒音、振動、地盤の沈下（括弧内略）及び悪臭によって、人の健康又は生活環境に係る被害が生ずることをいう。」と定められていたから、結局、東京都においては、都市施設である道路の新設、拡幅を含む都市計画によって、人の健康ないしは生活環境が害されることを防止することが、法の保護の対象となっているというべきである。このように、法は、許可、承認の要件として、良好な都市環境の保持、公害防止計画適合性を要件として掲げることにより、良好な環境を法により保護された利益として位置付けているのであり、右の事業地内に居住し又は同地域内に通勤若しくは通学する控訴人らは、本件各事業により都市施設たる道路が新設又は拡幅されることにより増加する車の排気ガスにより、必然的に良好な環境を害されるおそれがあることは明らかである。そして、右のような環境の保持又は公害防止計画適合性によって実現される法益の究極は、個々人の健康であり、とりわけ、道路を走行する自動車（特にディーゼル車）の排気ガスが付近住民の健康に与える影響はきわめて深刻かつ重大なものであり、重篤な呼吸器系疾患をひき起こし、時として人の生命を奪うことすらある。してみると、法は、かかる重大な健康被害や人の生命についての利益を、専ら一般的公益の中に吸収解消させていると解することはできず、これが帰属する個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨であることは明らかである。」
五　同一八枚目裏九行目の「中央環状新宿線建設計画」から同末行の「並びに」までを削る。
六　同二二枚目表一〇行目及び同裏四行目の各「いえない。」をいずれも「いえず、公共の福祉の増進に寄与するものともいえない。」に改める。七　同二四枚目表三行目から四行目にかけての「法二条に」を「土地収用法二〇条三号にも、法二条にも」に改める。


八　同二四枚目表七行目の「本件公害防止計画は、」から同裏四行目から五行目にかけての「違反するものである。」までを、次のとおり改める。「法一三条一項は、都市計画が公害防止計画に適合したものでなければならない旨を定めているところ、本件公害防止計画は、平成三年度末における二酸化窒素、浮遊粒子状物質等の大気汚染物質に関する環境基準値の達成を目標としているから、本件都市計画は、少なくとも右の目標を阻害し悪化させるものであってはならないはずである。そのためには、窒素酸化物についていえば、少なくとも、本件各事業の実施により、交通量の増加がもたらす窒素酸化物の増大より、交通流の円滑化、都心に流入する通過交通の排除等により、都心部総体としては窒素酸化物削減効果の方が大きいことが立証されなければならない。また、本件公害防止計画は、窒素酸化物対策として、「道路の整備に当たっては、必要に応じ環境保全対策を講ずるなど、環境保全に配慮するものとする。」としているから、本件各事業による道路が環境保全対策を講じたものであり、周辺環境の保全に配慮したものでなければならない。しかるに、本件各事業には、右の要件がないばかりか、その施工により、後記（２）および（３）のとおり、二酸化窒素及び浮遊粒子状物質に関する環境基準値の達成を阻害し、その環境を悪化させるものであるから、本件公害防止計画に適合したものとはいえず、法一三条一項各号列記以外の部分に違反するとともに、法一条、二条にも違反するものである。」
九　同二六枚目表六行目の次に、改行して「さらに、本件拡幅事業においては、歩道に植樹帯を設けることにより大気汚染防止効果を期待することが可能であるのに、これを設けていない等の周辺環境に対する配慮もなされていない。」を加える。
一〇　同二六枚目裏一〇行目の次に、改行して「さらに、中央環状新宿線建設計画は、脱硝装置を排気搭及び地上への出入口に設置し、併せて短期高濃度汚染に対する対策を講ずる等の環境保全対策も取られていない。」を加える。一一　同三一枚目裏一〇行目の「判断をする」を「判断する」に改める。一二　同三二枚目表二行目の「その事業が」を「その事業につき」に改める。一三　同四二枚目裏九行目の「２（四）（１）」を「２（四）（２）」に改める。
第三　証拠関係（省略）
○　理由
一　当裁判所も、控訴人のうち別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八二の控訴人らの本件訴えは、不適法であるから却下すべきであり、その余の控訴人らの請求は理由がないから棄却すべきものと考える。その理由は、次のとおり付加、訂正、削除するほかは、原判決の理由説示のとおりであるから、これを引用する。１　原判決五〇枚目裏二行目から三行目にかけての「公害防止計画と」を「公害防止計画に」に改める。
２　同五二枚目表五行目の次に、改行して次のとおり加える。「なお、控訴人らは、最高裁判所平成四年九月二二日第三小法廷判決（いわゆるもんじゆ事件判決）を引用して、その基準によれば、控訴人らはすべて原告適格を有すると主張する。当裁判所は、右最高裁判所判決は、従来の同裁判所の判例を踏襲するもので（このことは、同判決自体が控訴人らの主張するいわゆるジュース表示事件判決（最高裁判所昭和五三年三月一四日第三小法定判決）を含む従来の判例を引用していることに照らしても明らかである。）、前記理由（引用に係る部分）を変更する必要はないものと考える。ただ、右判決は、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の利益を保護する趣旨の規定である場合であっても、それが帰属する個々人の個別的利益としても保護する趣旨を含も場合があり、係る場合には、処分によりその個別的利益が侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者も当該処分の取消訴訟における原告適格を有する旨を判示したものであり、当裁判所も、もとより、右の判断基準は相当であると考える。そこで、以下において、右の観点からの当裁判所の見解を付加することとする。


控訴人らは、法一三条一項四号の良好な環境の保持及び同条一項の各号列記以外の部分の公害防止計画適合性によってもたらされる利益は、前記控訴人らの個別的な法的利益であると主張するが、右の各利益は、都市計画に係る都市施設の付近住民が等しく享受すべき利益であるから、不特定多数者の利益を保護したものであることは明らかである。そこで、法が、これを専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、これと並んでその利益が帰属する個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むと解されるか否かについて検討することとする。先ず、控訴人らは、法一三条一項四号が「都市施設は、土地利用、交通の現状及び将来の見通しを勘案して、適切な規模で必要な位置に配置することにより、円滑な都市活動を確保し、良好な都市環境を保持するように定めること。」と定めていることをとらえて、本件各事業地の周辺住民の良好な都市環境の保持は、法によって保護された利益であり、しかも、これは付近住民の個別的利益であると主張する。しかし、右主張は採用することができない。そもそも、法は、その一条及び二条によると、多様化する都市活動が一体として十分な機能を発揮し得るように、都市の健全な発展を図り、公共施設を適切に配置すること等秩序ある整備を図ることにより、健康で文化的な都市生活及び機能的な都市活動を確保しようとするものであり、そのためには土地の合理的な利用が不可欠であるところから、適正な規制のもとに合理的な土地利用が図られるべきであるとしているのである。してみると、法は、土地の個別的な権利と都市計画との間の調節を図り、「健康で文化的な都市生活」及び「機能的な都市活動」の実現を期そうとするものであることが明らかであり、換言すれば、法は、ここにいう「健康で文化的な都市生活」及び「機能的な都市活動」を、法が都市計画を介して実現すべき目的ないしは理念として掲げ、土地利用の制限といういわば私権を制限する手段を用いてでも、その実現を図ることができるようにしたものであって、このような目的の実現によってもたらされる利益は、付近住民が等しく享受できるもの（すなわち公益）であり、不特定多数者の利益に当たることは疑いがない。法が、このように、他の私権を制限してでも、実現すべき公益として、「健康で文化的な都市生活」又は「機能的な都市活動」を掲げていること及び法一六条、一七条は前説示のとおり都市計画に係る付近住民の権利を保障したものと解することはできず他に付近住民の権利を保障する趣旨の規定はないことを総合して考えると、右の公益を実現すべき旨の規定が、同時に、付近住民の享受する個別的利益としても保障した趣旨に出たものでないことは明らかである（ちなみに、これに対比しうる関係を、核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律についてみるに、同法一条とそれが引用する原子力基本法の精神とによると、同法は、原子炉の利用等による「災害を防止し」、「公共の安全を図る」ために、「原子炉の設置及び運転」等の規制を行い、もって「原子力の研究、開発及び利用を促進することによって、将来におけるエネルギー資源を確保し、学術の進歩と産業の振興とを図り、もって人類社会の福祉と国民生活の水準向上とに寄与」することを目的としている。そして、ここにいう「災害の防止」、「公共の安全」は、一面において、不特定多数者の利益を保護するものであることが明らかであるが、規制の在り方いかんによっては「災害の防止」、「公共の安全」の程度に差異が生じうることを考慮すると、他面において、原子炉等の運用により万一起こる災害によって必然的に被害を被る原子炉等の付近住民の個別的利益をも保護する趣旨が含まれていると解されるところである。これに対して、同法が、規制を介して実現を期している対象である「エネルギー資源の確保」や「人類社会の福祉、国民生活の水準向上」等の利益は、専ら公益を保護する趣旨であって、個々人の個別的利益を保護する趣旨に出たものでないことは明らかである。）。ところで、控訴人らの主張する法一三条一項四号は、法一条及び二条の右の趣旨を、都市計画中の都市施設について改めて宣明したものにほかならないのであって、都市施設の周辺住民が等しく良好な都市環境を保持できるようにすることを定めたもので、周辺住民の良好な都市環境を害されないという個別的利益をも保護した規定であると解する余地はない（なお、控訴人らは、同号の「良好な都市環境」の中には、都市施設の付近住民の生命、身体を保護する趣旨を含むかのように主張するが、「都市環境」とは、一般に、交通、衛生、治安、経済、文化、生活便益等広範な都市における生活環境を総称するものであって、このことは、同項が、市街化区域にあっては道路、公園、下水道を、第一種住居専用地域等にあっては義務教育施設を都市施設として定めるべきことを規定していることに照らしても、明らかである。）。
次に、控訴人らは、法一三条一項各号列記以外の「当該都市について公害防止計画が定められているときは、都市計画は、当該公害防止計画に適合したものでなければならない。」と規定していることをとらえて、法は、本件各事業の付近住民の公害被害を受けない利益を個別的利益として保護したものであると主張する。しかし、右主張も採用することができない。すなわち、同項の規定は、従来、都市は自然の膨張のままに放置され、種々の理由からその規制がされるようになっても、これらが有機的に整合しない限りは、健全な都市の形成、発展は望めないところから、都市計画の基準として他の法律等に基づく計画との整合性のある計画の策定を期したものであって、このことは、同項がその直前において、全国総合開発計画、首都圏開発計画等の法律に基づく国土計画や地方計画、さらには道路、河川、鉄道等の施設に関する国の計画に適合するように定めなければならないと規定していることからも明らかである。換言すれば、法が、同項の各号列記以外において、「当該都市について公害防止計画が定められているときは、都市計画は、当該公害防止計画に適合したものでなければならない。」と定めたのは、公害防止計画を無に帰せしめることがないようにするとともに、都市計画を真に実効性のあるものとするための、専ら公益の保護に出た規定である。仮に、控訴人らの主張するように、これを付近住民の個別的利益の保護をも配慮した規定であるとすると、法は、公害防止計画が定められている都市の住民に対しては、これが定められていない都市の住民と区別して、特別の保護を規定していることとなるが、このような区別が合理的理由を持ちえないことは明らかであろう。
よって、控訴人らの右各主張は、いずれも、本件各事業の付近住民の原告適格を基礎付けるものとはいえない。」


３　同五二枚目裏五行目から同五四枚目表七行目までを次のとおり改め、同八行目の「別紙原告目録の原告番号四〇九ないし四二三の原告らは」を「別紙控訴人目録の控訴人番号一八三ないし一八七の控訴人らは」に改める。「成立に争いのない甲第一七五号証の一、二及び弁論の全趣旨により真正に成立したものと認められる同第一九〇号証によれば、別紙控訴人目録の控訴人番号一八三の控訴人が本件各事業の事業地である地域内に土地の持分権及び建物の区分所有権を有し、成立に争いのない甲第一七六号証の一ないし三及び前掲同第一九〇号証によれば、同番号一八四の控訴人が右地域内に土地及び建物を所有し、弁論の全趣旨により真正に成立したものと認められる甲第一八〇号証の一、二、同一八四号証、同一八五号証及び前掲同一九〇号証によれば、同番号一八五ないし一八七の控訴人らがいずれも右地域内の土地上に存する建物の賃借権を有していることがそれぞれ認められる。」
４　同五四枚目裏二行目の「別紙原告目録の原告番号一ないし四〇八の原告らが」を「別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八二の控訴人らが」に、同八行目の「原告らは、」を「控訴人らが、右の法の規定により自己の権利又は法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者に該当しないことは明らかであり、法の他の規定や趣旨を検討しても、法が、右控訴人らの主張する利益をそれが帰属する個々人の個別的利益として保護すべきものとする趣旨を含むものと解することはできないから、」にそれぞれ改める。
５　同五六枚目裏末行の「主張２」を「主張２（三）」に改め、同行の次に改行して「１　都市計画決定の違法と本件各処分の違法事由との関係」を加え、同五七枚目表一行目の「１」を削る。
６　同五七枚目表五行目の「行使に当たるもの」を「行使に当たる行為」に改める。
７　同五七枚目裏六行目の「主張２（三）について」を「主張２（三）の違法事由」に改める。
８　同五九枚目裏四行目から五行目にかけての「右のとおりであり」の次に「（仮に、控訴人ら主張のように、都市計画の決定当時は適法であったとしても、法の施行により都市計画が違法となる場合があるというのでは、前記の法施行法二条の趣旨が没却される結果となり、そのように解することができないことは明らかである。）」を加える。
９　同六〇枚目裏六行目から六二枚目裏末行までを、次のとおり改める。「法一三条一項列記以外の部分にいう公害防止計画は、公害対策基本法一九条二項に基づき定められるもので、現に公害が著しく、かつ公害の防止に関する施策を講じなければ公害の防止を図ることが著しく困難になると認められる地域等特定の要件がある地域において実施されるべき公害の防止に関する施策に係る計画をいうのであるから、この点を本件公害防止計画（成立に争いのない甲第五二号証）について見てみることにする。
本件公害防止計画は、東京都知事が昭和六三年に、東京都のうち離島部分と日の出町、五日市町、檜原村、奥多摩町の部分とを除いた全域を策定地域として、昭和六六年度（平成三年度）末に公害対策基本法九条の定める環境基準が達成維持されることを目標として策定したものであり、計画の主要課題として、都市地域（二三区及び隣接五市を指す。）における大気汚染対策ほか四課題を掲げている。そして、大気汚染に係る施策の基本的方向として、「窒素酸化物については、清掃工場等大規模発生源に対する排出量削減指導、都独自の「窒素酸化物削減指導要綱」に基づく指導、民生等小規模燃焼機器対策の推進等環境基準の達成を目指し、新たな施策を講ずる」とし、昭和六五年（平成二年）度目標を設定して、これを達成するための施策として、固定発生源対策として、大現模発生源に対する削減対策の強化、中規模発生源に対する削減指導、定置型内燃機関対策の推進、民生等小規模燃焼機器対策の推進、地域暖冷房の推進を掲げ、移動発生源対策として、自動車排出ガス規制の強化と並んでその他の自動車対策として、「都の推進している「自動車使用合理化指導標準」に基づき共同輸・配送等、物資輸送の合理化など交通量の抑制、信号機の高度化、交通管制センターの整備等交通管制システムの整備、必要な交通規制の実施、幹線道路の交差点の立体化を図るとともに、環状道路等の道路網の整備を行う。なお、道路の整備に当たっては、必要に応じ環境保全対策を講ずるなど、環境保全に配慮するものとする。」としている。ところで、法一三条一項は、「当該都市について公害防止計画が定められているときは、都市計画は、当該防止計画に適合したものでなければならない。」と規定するが、ここにいう公害防止計画が、当該地域において実施されるべき公害の防止に関する施策に係る計画を指すことは明らかであるから、法は、公害防止計画に盛られた施策との間の適合性を要求していることは明らかであり、したがって、都の施策の実施を不能にし又は著しく困難にする場合及び都の実施する施策の効果を直接減殺するような場合には、これに適合しないこととなるが、都市計画が公害防止計画に盛られた施策に積極的に寄与することまでも要求する趣旨でないことは明らかである。
控訴人らは、本件公害防止計画が平成三年度末に環境基準が達成されることを目標として掲げていることをとらえて、本件各事業がこれが達成を阻害ないし悪化させるものであれば、本件公害防止計画に適合しないこととなると主張するが、その失当であることは、前説示により明らかである（そもそも、都市計画と環境基準の特定の時期までの達成の可否とは、比較可能性のない事柄であり、仮にすべての都市計画が環境基準値の特定の時期までの達成に支障のないものに限られるとすると、各都市計画毎にその時点での環境基準値と現況との乖離を検討しなければならないこととなるだけでなく、都市計画が策定される時期の前後によって、公害防止計画適合性の有無の判断に不整合の余地を残すこととなり、かくては法の期待する都市計画の目的を達することはできないこととなるから、このような解釈を採りえないことは明らかである。）。


そこで、さらに進んで、右の見地から、中央環状新宿線建設計画が、本件公害防止計画に適合するか否かについて検討する。右建設計画は、その設計の概要が原判決別紙事業目録二の三２記載のとおりで、これにより、首都高速道路の都心環状線を通過する交通の迂回、分散を図り、放射線を含む首都高速道路全体の効率的利用及び高速道路本来の機能を発揮させるとともに、一般環状道路からの利用転換を図ることにより周辺街路の混雑を緩和し、さらには渋谷、新宿、池袋の三副都心の育成を介して東京の多心型都市形成に資することを目的とするもので、もとより、前記本件公害防止計画の窒素酸化物対策の実施を阻害したり、その実施による効果を減殺するものでないばかりでなく、同対策が道路の渋滞を解消させることにより窒素酸化物の削減を図ろうとする思想と一致するものと言うことができる。してみると、右中央環状新宿線建設計画は、本件公害防止計画に適合していることが明らかである（なお、控訴人らは、本件公害防止計画が「道路の整備に当たっては、必要に応じ環境保全対策を講ずるなど、環境保全に配慮するものとする」としている点をとらえて、本件地下道路事業には、脱硝装置の設置、短期高濃度汚染対策がされていないから、右計画に適合しないと主張するが、右計画に示された窒素酸化物対策は、他の部分が、固定発生源対策、移動発生源対策とも具体的であるのに比し、控訴人ら主張の道路整備に当たっての環境保全については、右のとおり抽象的な表現に止まっていることに照らしても、また、いずれも成立に争いのない甲第一九四号証、乙第六〇ないし六二号証によって認められる、本件公害防止計画が策定された昭和六三年はもとより、本件承認がされた平成三年当時においても、現実の道路整備に伴って実施できるような低濃度脱硝技術及び短期高濃度汚染の防除策は、開発されていなかったことに照らしても、控訴人らの主張する脱硝装置の設置又は短期高濃度汚染対策が施されていないことをもって、中央環状新宿線建設計画が本件公害防止計画に適合しないということはできない。）。次に、本件公害防止計画の浮遊粒子状物質対策の記述をみると、「浮遊粒子状物質は、固定発生源、移動発生源及び自然界に起因するもののほか、二次的に生成されるものなど複雑多岐であるため、現状では発生源別の実体把握及び発生源と環境濃度との関係などについて未解明な部分が残されている。環境基準の確保のためには、これらの調査研究を進め、汚染予測モデルを開発し、削減手法を確立する必要がある。」との認識を示した上、施策については、次のとおりとしている。すなわち、「環境基準の達成を目途に、移動発生源に対する黒煙規制と併せ、固定発生源に対するばいじん等の削減対策を講ずる。ア　大気汚染防止法及び東京都公害防止条例に基づくばいじん規制、粉じん規制の遵守及び集じん装置の維持管理の徹底を引き続き実施する。イ　良質燃料の使用指導、地域暖冷房の加入促進を引き続き推進する。ウ　削減対策を確立するため、次のような調査研究を進める。（１）一時汚染物質が大気中で反応し、浮遊粒子状物質を生成する機構に関する調査研究（２）固定発生源・移動発生源からの排出量及び自然界からの寄与率の解明に関する調査研究（３）汚染予測手法の確率に関する調査研究」以上を要するに、浮遊粒子状物質については、その発生、拡散のメカニズムすら十分に解明されていないため、本件で問題となる移動発生源に対する具体的な施策としては、黒煙規制（特にディーゼル車に対するもの）を揚げるに止まっており、してみると、中央環状新宿線建設計画が、本件公害防止計画が定める対策を困難にし又はその実施の効果を減殺するということもできないから、右都市計画は、本件公害防止計画に適合するものというべきである。」
１０　同七〇枚目裏六行目の「及び（三）」を削る。
二　よって、原判決は相当であり、本件控訴はいずれも理由がないからこれを棄却することとし、控訴費用の負担について民事訴訟法九五条、八九条、九三条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判官　野田　宏　田中康久　森脇　勝）
参考
本控訴審判決において付加、訂正、削除の上、引用された原審判決部分を組み込ん
だ判決の事実及び理由
（注）原審判決が、本控訴審判決により付加、訂正されている部分には傍線を、削除されている部分には（※）を付した。
なお、引用された部分の当事者の表記は、原審判決の表記のままとした。
○　事実
第一　当事者の求める裁判
一　控訴人ら
１　原判決中控訴人らに関する部分を取り消す。
２　被控訴人が平成三年三月八日東京都に対してした建設省告示第四八六号に係る都市計画事業の認可を取り消す。
３　被控訴人が平成三年三月一一日首都高速道路公団に対してした建設省告示第五〇三号に係る都市計画事業の承認を取り消す。
４　訴訟費用は第一、第二審とも被控訴人の負担とする。
二　被控訴人
主文同旨
第二　当事者の主張
当事者双方の主張は、次のとおり付加、訂正、削除するほかは、原判決の事実摘示「第二　当事者の主張」欄に記載のとおりであるから、これを引用する。
〔付加、訂正、削除の上、引用された原審判決部分〕
一　請求原因
１　被告は、平成三年三月八日付けで、施行者である東京都に対し、別紙事業目録一に記載のとおりの東京都渋谷区＜地名略＞外を事業地とする東京都市計画道路事業幹線街路環状第六号線及び補助線街路第五四号線（以下「本件拡幅事業」という。）を認可（以下「本件認可」という。）し、同日これを告示した（建設省告示第四八六号）。
２　被告は、平成三年三月一一日付けで、施行者である首都高速道路公団に対し、別紙事業目録二に記載のとおりの東京都目黒区＜地名略＞外を事業地とする東京都市計画道路事業都市高速道路中央環状新宿線「以下「本件地下道路事業」といい、本件拡幅事業と本件地下道路事業を併せて「本件各事業」という。）を承認（以下「本件承認」といい、本件認可と本件承認とを併せて「本件各処分」という。）し、同日これを告示した（建設省告示第五〇三号）。


３　（一）別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八五の控訴人らは、東京都環境影響評価条例（昭和五五年一〇月二〇日東京都条例第九六号、以下「本件条例」という。）一三条一項に基づき東京都知事により、本件地下道路事業の環境影響評価手続の関係地域に定められた別紙図面１の地域内（以下「本件関係地域」という。）に居住している者又は同地域内に通勤し若しくは通学し、旧公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法（昭和四四年法律第九〇号）三条に定められた公害健康被害認定の滞在要件に該当する者であって、本件各処分に基づく事業から生じる大気汚染による健康被害及び地盤沈下等の被害を被る蓋然性の高いと認められる者である。
（二）　別紙控訴人目録の控訴人番号一八三及び一八四の控訴人らは本件各事業の事業地内に土地を所有しており、同番号一八五ないし一八七の控訴人らは、同事業地内にある建物を賃借している。
４　本件各処分はいずれも違法であるから、原告らはその取消しを求める。
二　被告の本案前の抗弁
別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八二の控訴人らは、以下のとおり本件各処分の取消しを求める法律上の利益を有しないから、これらの原告らの訴えはいずれも不適法である。
１　行政事件訴訟法九条所定の行政処分の取消しを求めるについて法律上の利益を有する者とは、当該行政処分の根拠である行政法規が行政権の行使に制約を課すことによって保障している権利利益を、当該行政処分の法的効果として侵害され、若しくは必然的に侵害されるおそれのある者をいうものと解すべきところ、都市計画法（平成三年法律第三九号による改正前のもの、以下「法」という。）五九条に規定する都市計画事業の認可又は承認ないしその告示によって生じる、土地等の収用又は使用（法六九条及び七〇条）、土地の形質の変更又は建築等の制限（法六五条）、土地建物の先買い（法六七条）等の法的効果の及ぶ範囲は、当該認可又は承認に係る事業地内の不動産に限られるから、右地域内に不動産に関する権利を有しない者は当該認可又は承認の取消しを求める法律上の利益を有しないものと解すべきである。別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八二の控訴人らは、いずれも本件各事業地内に不動産に関する権利を有しないから、本件各処分の取消しを求めるについて法律上の利益を有しない。
２　原告らは、本件各処分によって、法により保護されている良好な環境を享受し、健康に生活する利益が奪われるから、本件各処分の取消しを求める法律上の利益があると主張する。
しかしながら、法はその目的を都市の健全な発展と秩序ある整備という公益とし（法一条）、都市計画の基本理念を健康で文化的な都市生活及び機能的な都市活動の確保という一般的利益の保護としていること（法二条）及び法五九条の認可又は承認の内容に関する基準として事業内容が都市計画に適合することが求められているにとどまり、当該事業地付近住民の個別的、具体的な生活環境上の利益を保護するための特段の具体的な規定を設けていないことからすれば、法が、個々の都市住民に対し、個別的、具体的に良好な環境を享受する利益、健康に生活する権利を保障するために行政権の行使に制限を加えていると解することはできない。仮に、法が都市の健全な発展と秩序ある整備という公益を実現する過程において、事業地付近の住民が原告らの主張するような利益を享受することがあるとしても、そのような利益は、右公益の保護を通じて反射的に保護される事実上の利益であって、法が行政権の行使に制限を加えて保護している利益には当たらない。また、仮に原告らの幸福追求権及び人格権が侵害されるとしても、それは、本件各事業に係る道路の建設工事又は道路の供用開始後の自動車の走行等による騒音、振動、排気ガス等の発生といった本件各処分とは全く別個の事実状態によって発生するものであって、本件各処分の法律効果によって直接発生するものではないから、原告らが主張する権利が本件各処分によって必然的に侵害されるおそれがあるとはいえない。
三　本案前の抗弁に対する原告らの反論
１　行政事件訴訟法九条所定の行政処分の取消しを求めるについての法律上の利益を有する者とは、裁判所が具体的事案において原告の主張する利益が裁判上の保護に値するものかどうかを判断して訴えの利益を肯定できる者をいうと解すべきである。
原告らは、本件各事業による道路の拡幅及び地下道路の建設によって、大気汚染による健康被害及び地盤沈下の被害を受けるおそれがあり、このような被害を防止して良好な生活環境を享受する権利は、人の生命、身体にも関わるものとして、憲法一三条により保障される生存に不可欠な人格権、幸福追求権であって、裁判上保護に値するといえる。
２　仮に、行政事件訴訟法九条所定の法律上の利益を被告主張のように解したとしても、右のような人格権、幸福追及権は、法律上保護された利益というべきであり、そうでないとしても、以下のとおり、原告らは本件各事業地内に存する不動産に関して権利を有するか否かにかかわらず、本件各処分の取消しを求める法律上の利益を有する者に当たる。
（一）　法の立法理由として都市及びその周辺の環境の保全並びに公害の防止が、法の目的として都市の良好な環境の保持及び機能的な都市活動の確保がそれぞれあげられ、都市計画が公害防止計画に適合すべきことを定める一三条一項各号列記以外の部分等の都市環境の保護を目的とした規定（法一条、二条、九条一項ないし三項、六項、九項及び一〇項、一二条の五第一項、一三条一項一号、二号、四号等）が多く設けられており、法が公害対策基本法、大気汚染防止法、道路運送車両法等の公害の防止を目的とする関連法規と共通の目的を持ち、これらと連動した法律として制定されたことからすれば、法は都市計画区域内の住民の環境利益の保護及びこれら住民の生命身体を侵害されない利益を保護しているものと解される。（二）　さらに、法が都市計画の決定手続の一環として一六条及び一七条において公聴会の開催、都市計画案の縦覧、意見書の提出等の手続を定め、これに都市計画区域内の土地に関して利害関係を有する者（法一六条二項、法施行令一〇条の三）のみならず、住民をも参加させることを定めていること（法一六条一項、一七条二項）からすれば、法は、付近住民個々人の環境利益を個別的具体的に保護する趣旨を有するものと解される。
また、公害による被害は常に個別具体的な人間の生命、身体について発生するものであるから、公害による被害を防止するという利益は一般的公益の中に吸収解消させて保護を図ることのできないものであり、公害防止を目的とする法律は、常に、公害によって健康を害されないという個々人の個別的利益をも保護する趣旨を含むものと解すべきである。


（三）　行政処分により直接又は間接に被害を受ける可能性のある者の中から一定の基準によって特定された者には、単なる一般的公益とは区別される特別の利益が帰属しており、行政法規は、そのような特別の利益についてはこれを一般的公益に吸収解消させることなく、一般的公益と並んでそれが帰属する個々人の個別的利益として保護していると解すべきである。
原告らは、以下のとおり、本件各事業の完成によって直接かつ重大な環境上の被害を受ける危険性のある地域内に居住し又は同地域内に通勤し若しくは通学し、旧公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法（昭和四四年法律第九〇号）三条に定められた公害健康被害認定の滞在要件に該当する者であって、本件各処分により被害を受ける可能性のある他の者から特定されるから、法は、このような原告らの生活環境上の利益を、一般的公益としての環境利益に吸収解消させずに、これと並んで原告ら個々人の個別的利益として保護していると解すべきである。（１）　本件条例二条五号によれば、関係地域とは「事業者が対象事業を実施しようとする地域及びその周辺地域で当該対象事業の実施が環境に著しい影響を及ぼすおそれがある地域として、第一三条第一項の規定により知事が定める地域」をいうから、本件関係地域は、行政庁自身が、本件地下道路事業の施行から生じる大気汚染等による健康被害や地盤沈下等の被害を被る蓋然性が高いと認めた地域である。本件関係地域内に居住し又は同地域内に通勤し若しくは通学し、旧公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法（昭和四四年法律第九〇号）三条に定められた公害健康被害認定の滞在要件に該当する別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八五の控訴人らは、本件承認により直接かつ重大な環境上の被害を被る蓋然性の高い地域内に居住し、通勤し又は通学する者として、本件承認による被害を受ける可能性のある他の者から特定されるから、本件承認に関し一般的公益以上の特別の利益を有する者に当たり、法により個別にその利益を保護されている者というべきである。（２）　本件拡幅事業については、後記のとおり、本件条例に基づき環境影響評価を行い、その関係地域を定めるべきであったのに、環境影響評価手続が行われておらず、これに係る関係地域も定められていない。しかしながら、仮に本件拡幅事業について関係地域が定められていれば、その地域は、本件各事業地が重なりあう渋谷区＜地名略＞から豊島区＜地名略＞までの範囲を含むことになるはずであり、原告らは右地域内に居住し又は同地域内に通勤し若しくは通学し、旧公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法（昭和四四年法律第九〇号）三条に定められた公害健康被害認定の滞在要件に該当する者であるから、本件認可により直接かつ重大な環境上の被害を被る蓋然性の高い地域内に居住し、通勤し又は通学する者として、本件認可により被害を受ける可能性のある他の者から特定されている。したがって、原告らは本件認可に関しても一般的公益以上の特別の利益を有するものとして、法により個別にその利益を保護されているということができる。３　控訴人らのうち、本件各処分に係る事業地内に不動産に関する権利を有しない者の原告適格の有無を判断するに当たっては、最高裁判所平成四年九月二二日第三小法廷判決（いわゆるもんじゆ事件判決）が参照されるべきであるすなわち、同判決は、取消訴訟の原告適格について規定する行政事件訴訟法九条の「法律上の糾益を有する者」とは、「当該処分により、自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、かかる利益も右にいう法律上保護された利益に当たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟における原告適格を有するものというべきである。」としている。
ところで、本件各処分は、直接的には、法五九条二項及び三項に基づくものであるが、法六一条は、事業の内容が都市計画に適合することを許可又は承認の要件とし、ここにいう都市計画は法一三条の都市計画基準を満たした適法な都市計画を指すものと解されるから、都市計画基準を定める法一三条も、本件各処分の根拠法規である。そして、法一三条一項四号は、道路を含む都市施設に関する計画基準として、「土地利用、交通等の現状及び将来の見通しを勘案して適切な規模で必要な位置に配置することにより、円滑な都市活動を確保し、良好な都市環境を保持するように定めること」を掲げているし、同条一項は各号列記以外の部分において「当該都市について公害防止計画が定められてるときは、都市計画は、当該公害防止計画に適合したものでなければならない」と定めている。
法一三条一項四号が、都市施設を建設する都市計画基準として「良好な都市環境の保持」をあえて規定し、その要件を満たした都市計画に適合する都市計画事業に対してのみ法五九条二、三項の承認、認可を与えることとしたのは、当該承認、認可を通して、当該都市施設周辺住民の良好な都市環境を保持し、ひいては周辺住民の生命、身体を保護しようとしたものにほかならない。


また、法は、その一三条一項各号列記以外の部分において、公害防止計画の定められている地域においては、「都市計画は、当該公害防止計画に適合したものでなければならない。」としているところ、現に東京都においては公害対策基本法に基づき内閣総理大臣の承認を得た東京地域公害防止計画（なお、環境基本法の施行に伴う関係法則の整備に関する法律三条により、この計画は、環境基本法一七条の公害防止計画とみなされる。）が策定されており、ここにいう公害とは、公害対策基本法二条により、「事業活動その他の人の活動に伴って生ずる相当広範囲にわたる大気の汚染、水質の汚濁（括弧内略）、土壌の汚染、騒音、振動、地盤の沈下（括弧内略）及び悪臭によって、人の健康又は生活環境に係る被害が生ずることをいう。」と定められていたから、結局、東京都においては、都市施設である道路の新設、拡幅を含む都市計画によって、人の健康ないしは生活環境が害されることを防止することが、法の保護の対象となっているというべきである。このように、法は、許可、承認の要件として、良好な都市環境の保持、公害防止計画適合性を要件として掲げることにより、良好な環境を法により保護された利益として位置付けているのであり、右の事業地内に居住し又は同地域内に通勤若しくは通学する控訴人らは、本件各事業により都市施設たる道路が新設又は拡輻されることにより増加する車の排気ガスにより、必然的に良好な環境を害されるおそれがあることは明らかである。そして、右のような環境の保持又は公害防止計画適合性によって実現される法益の究極は、個々人の健康であり、とりわけ、道路を走行する自動車（特にディーゼル車）の排気ガスが付近住民の健康に与える影響はきわめて深刻かつ重大なものであり、重篤な呼吸器系疾患をひき起こし、時として人の生命を奪うことすらある。してみると、法は、かかる重大な健康被害や人の生命についての利益を、専ら一般的公益の中に吸収解消させていると解することはでき、これか帰属する個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨であることは明らかである。
４　さらに、都市計画事業に関係する地域住民の公害を防止することによりその健康や環境を保持する個別具体的な利益は、それ自体としては事実上の利益ないし反射的利益であるとしても、住民が行政手続に参加することによって法律上の利益にまで高められるものと解される。
原告らは、本件各処分について法一七条に規定する意見書を提出し、本件条例所定の住民説明会に参加し、東京都公害審査会に調停を申し立てて行政手続に参加してきたから、原告らの主張する利益は法律上の利益にまで高められたものということができる。
四　請求原因に対する認否
１　請求原因１及び２の事実は認める。
２　同３（一）のうち別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八五の控訴人らが本件各処分に基づく事業から生じる大気汚染による健康被害、地盤沈下等の被害を被る蓋然性が高いと認められる者であるとの主張は争い、その余の事実は知らない。３　同（二）の事実は知らない。
五　抗弁
１　本件拡幅事業に係る都市計画決定の適法性
本件拡養事業に係る都市計画は、東京都市計画道路環状第六号線（以下「環状第六号線」という。
）により都心に集中する交通を分散し、あるいは導入して都心部の交通渋滞を緩和するとともに、大崎、渋谷、新宿及び池袋といった副都心相互の連携を強化して多心型都市構造への改編を誘導する等、街づくりのための基盤を形成することを目的として、旧都市計画法（大正八年法律第三六号、以下「旧法」という。）に基づき戦災復興院により昭和二一年三月二六日、戦災復興都市計画として決定）戦災復興院告示第三号に係る決定）されたものであり、右決定には何ら違法な点はない。なお、右都市計画は、東京都において公害防止計画が策定される以前に決定されたものであるから、東京都における公害防止計画に適合することを要しない。右都市計画は、環状第六号線の起点を品川区＜地名略＞、終点を板橋区＜地名略＞とし、その延長を一万九八五〇メートル、標準幅員を八〇メートルとするものであったが、昭和二五年三月二日付けの都市計画変更決定（建設省告示第一一二号に係る決定）により標準幅員を四〇メートルに変更する等の変更が行われ、その後、起点及び終点等の変更を経て、現在では、起点を品川区＜地名略＞、終点を板橋区＜地名略＞とし、延長を二万〇〇五〇メートル、標準幅員を四〇メートルとするものとなっている（以下、右都市計画を「環状第六号線整備計画」という。）。２　本件認可の適法性
法六一条は、法五九条の認可又は承認の要件として、その申請手続が法令に違反しないこと及び申請に係る事業が法六一条各号に該当することを定めているところ、本件認可は、以下のとおり、右各要件を充たすものである。（一）　東京都が被告に提出した本件認可の申請書は都市計画法六〇条の規定に従った適式なものであるから、その申請手続は法令に違反しない。（二）　本件拡幅事業の内容は別紙事業目録一に記載のとおりであり、環状第六号線整備計画に定められた施設の位置、区域、種別及び構造等に適合し、かつ、その事業施行期間もその事業の規模に照らして適切であるから、本件拡幅事業は法六一条一号に該当する。
（三）　本件認可を申請した東京都は、本件拡幅事業の施行に関して行政機関の免許等を要しないものであるから、本件拡幅事業は法六一条二号に反しない。
３　本件地下道路事業に係る都市計画決定の適法性
（一）　本件地下道路事業に係る都市計画は、都市高速道路中央環状新宿線（以下「中央環状新宿線」という。
）により、首都高速道路の都心環状線を通過する交通の迂回・分散を図り、その各放射路線、ひいては首都高速道路網全体の効率的な利用を可能にし、高速道路に要求される定時制、快適性及び安全性という機能を高めるとともに、環状第五号線、環状第六号線等の環状道路とこれらを結ぶ放射路線の交通を中央環状新宿線に利用転換することを可能にすることによって、周辺街路の混雑を緩和し、さらには、渋谷、新宿及び池袋の三副都心の育成に寄与し、もって東京の多心型都市づくりに資することを目的とするものであり、法一八条三項に基づき建設大臣の認可を受けて東京都知事により都市計画決定がされ、平成二年八月一三日付けでその告示（東京都告示第九三四号）がされた。右都市計画によれば、中央環状新宿線の起点は東京都目黒区＜地名略＞、終点は東京都豊島区＜地名略＞とされ、その延長は八・七キロメートル、標準幅員は八〇メートル、往復四車線と定められている（以下、右都市計画を「中央環状新宿線建設計画」といい、これと環状第六号線整備計画を併せて「本件各都市計画」という。）。


（二）　（１）東京都においては、昭和六三年三月、昭和六二年度から平成三年度までの期間を対象とする公害防止計画として公害対策基本法一九条二項に基づき東京地域公害防止計画（以下「本件公害防止計画」という。）が策定された。中央環状新宿線建設計画は、以下のとおり本件公害防止計画に適合するから、その決定は法一三条第一項各号列記以外の部分に違反しない。
（２）　本件公害防止計画は、大気汚染については環境基準の達成をその目標とし、各種公害の防止施策の推進により全体として右目標が維持達成されるよう努めるものとしており、計画の主要課題として「都市地域における大気汚染対策」、「主要幹線道路沿道における交通公害対策」等の五つの課題を設定し、そのうち「都市地域における大気汚染対策」に係る窒素酸化物対策として、清掃工場における脱硝装置等の設置等による固定発生源対策及び自動車排出ガス規制の強化、交通量抑制、交通管制システムの整備、幹線道路の立体化、環状道路等道路網の整備等による移動発生源対策を、浮遊粒子状物質の削減対策として移動発生源に対する黒煙規制、固定発生源に対するばいじん等の削減対策などを掲げている。右計画は、このように各種公害の防止に関連する諸施策の体系化を図り、公害防止対策を総合的・計画的に実施することによって、東京地域全体として、環境基準等を達成し維持することを目的にしているものであって、個別具体的な地域において何らかの事業が実施された場合に、現在の環境状況を保全することや、個々の事業についてそれのみで環境基準を達成しようと意図するものではないから、中央環状新宿線建設計画が本件公害防止計画に適合しているかどうかはそれが公害防止計画の目標を達成するための施策の一環として位置づけられているものであるかどうかによって決せられるものである。
中央環状新宿線建設計画は、都市高速道路網の効率的運用によって交通の分散や交通混雑の緩和を図ることを目的として環状道路としての計画道路を整備するものであるから、本件公害防止計画における窒素酸化物対策の一環としての環状道路等の道路網の整備として位置づけることができる。
また、本件公害防止計画は、浮遊粒子状物質の削減対策として右の移動発生源に対する黒煙規制、固定発生源に対するばいじん等の削減対策等を掲げるものの、道路建設の規制はこれに含まれておらず、右計画は、道路建設の規制以外の方法で浮遊粒子状物質の削減を図ろうとするものであるから、中央環状新宿線建設計画は、右計画に適合しないものとはいえない。
（三）　中央環状新宿線建設計画は、以下のとおり、地層と滞水層の分布状況及び各地層の土質工学的特性を踏まえて、中央環状新宿線の建設による地下水脈及び地盤への影響を評価したうえ、地盤沈下等の危険はないとの判断のもとに決定されたものであり、現に地盤沈下等の危険は存しないから、都市施設を適正な規模で必要な位置に配置するものであって、その決定は法一三条一項四号に違反しない。（１）　中央環状新宿線の計画路線に沿う地層と滞水層の分布状況の把握は、東京都及び諸官庁等が所有する膨大な数のボーリング記録、土質試験結果及びボーリングサンプル等を基礎として作成された「東京地盤図」及び三四九九地点での地質調査結果と一万六七二〇個の土質試料の試験結果をとりまとめた「東京都総合地盤図１」並びに東京都交通局地質調査等の既存の資料をもとに行った。また、右各地層の地質については、同一地層内の物性値はばらつきはあるものの、ある範囲にまとまるものであるところ、本件地下道路事業の事業地の地層は、火山灰が降り積もった関東ローム層や水中の堆積物等であって、これらの地層は水平方向に連続する特徴があり、地層の連続性を十分検討しておけば計画路線から離れた地点の物性値に関する既存資料を使用して計画路線上の物性値を想定することができることから、「東京地盤図」及び「東京都総合地盤図Ｉ」にあるＮ値（土の硬度を示す値）と土質試験結果を基に想定した。
（２）　右のように想定した地層と滞水層の分布状況及び各地層の土質工学的特性を踏まえて、中央環状新宿線の建設による地下水脈及び地盤への影響を評価した結果、地盤沈下及び地形地質の変形については、（１）開削工法を用いたトンネル部での掘削に伴う土留壁の変形による土留壁背面地盤の変形・沈下、（２）開削工法を用いたトンネル部における砂地盤のボイリング（地下水の噴出）に伴う背面地盤の変形・沈下、（３）揚水工法による開析谷に分布する粘性土層・腐食土層の圧密による周辺地盤の地盤沈下、（４）シールド工法を用いたトンネル部での、切羽の崩壊、地下水位の低下及びトンネル外周と地山の空隙部への充填不良等による地盤沈下の点に着目すべきことが明らかになった。
（３）　中央環状新宿線の建設にあたっては、右の点に留意し、以下のとおりの工法を採用することにより、地盤沈下等の危険の防止を図っている。（１）　本件地下道路事業においては、地下水位の低下の原因となる地下水の汲み上げを要する地下水低下工法は採用せず、遮水性の高い土留工法である地下連続壁工法（地盤を掘削機で溝状に掘削し、泥水状の地盤安定液を利用して、その掘削壁の崩壊を防止しながら地中に鉄筋コンクリート壁を連続して構築していく工法）を採用し、また、底面からの湧水を防ぐため、地盤状況に応じて、土留壁を不透水層まで入れ底面からの湧水を防ぐ方法、あるいは、透水層内の地盤改良を行うことにより底面からの湧水を防ぐ方法を使い分ける。
これらの工法により、周辺からの地下水の回り込みを防ぎ、ボイリング（地下水の噴出）及び圧密による工事場所周辺の地盤の陥没を防止することができ、地下水位の抵下も生じない。
（２）　また、本件地下道路事業においては土留壁の変形を少なくするため剛性の高い地下連続壁等の土留壁構造を採用し、掘削も逆巻き工法（地盤が軟弱であったり、掘削深度が大きかったりする場合に、安全に施工するため、上床コンクリートを先に打設して土留支保工とし、次いで、下床、側壁の順に、通常の躯体構築工事と逆の順序で行う工法）により、薬液注入工法は、地下連続壁構造のとれない鉄道、河川などとの交差部のみで量と施工について十分な管理を行いつつ実施することになっている。
このように土留壁の変形による地盤沈下、地形・地質の変化を起こす可能性の少ない工法によって事業を施行するから、本件地下道路事業の実施及びその完了後においても地盤沈下等の可能性は少ない。


（３）　地下水位の変化による地盤沈下等の危険については、中央環状新宿線は、河谷底、鉄道との交差部等の付近ではパイプルーフ工法を、インターチェンジ部の一部ではシールド工法をそれぞれ採用して、地下水脈を全面的に遮断することがないように計画されており、また、開削工法の区間においても適切な地下水流保全対策を講じて地下水の流れを確保することから、地下水の変化は最小限に抑えられ、地盤沈下への影響は少ないということができる。
（４）　したがって、中央環状新宿線建設計画は、法一三条一項四号に定める都市計画基準に反しない。
（四）　中央環状新宿線建設計画は、法六条一項の規定によって行われる基礎調査の結果に基づくとともに、政府が法律に基づき行う人口、産業、住宅、建築、交通、工場立地、その他の調査の結果について配慮して決定されたものであるから、法一三条一項一一号に反しない。
４　本件承認の適法性
（一）　首都高速道路公園が被告に提出した本件承認の申請書は法六〇条の規定に従った適式なものであるから、その申請手続は法令に違反しない。（二）　本件地下道路事業の内容は別紙事業目録二に記載のとおりであり、中央環状新宿線建設計画に定められた施設の位置、区域、種別及び構造等に適合し、かつ、その事業施行期間もその事業の規模に照らして適切であるから、本件地下道路事業は法六一条一号に該当する。
（三）　本件承認を申請した首都高速道路公団は、道路整備特別措置法七条の三第一項所定の被告の認可を受けた後、適式に右申請をしたものであるから本件地下道路事業は法六一条二号に該当する。
六　抗弁に対する認否
１　抗弁１のうち環状第六号線整備計画の決定に違法な点はないとの主張及び環状第六号線整備計画は、東京都において公害防止計画が策定される以前に決定されたものであるから、東京都における公害防止計画に適合することを要しないとの主張は争う（同１の事実は原告らにおいて明らかに争わない。）。２　抗弁２のうち（一）の本件認可の申請手続が法令に違反しないとの主張は争う（同２の事実は原告らにおいて明らかに争わない。）。３　（一）抗弁３（一）の事実は認める。
（二）　（１）同（二）（１）のうち中央環状新宿線建設計画が本件公害防止計画に適合するからその決定は法一三条一項各号列記以外の部分に違反しないとの主張は争う（同（二）（１）の事実が原告らにおいて明らかに争わない。）。（２）　同（２）の事実のうち本件公害防止計画が大気汚染について環境基準の達成を目標とし、同（２）記載のとおりの課題を主要課題として設定していること、右計画が「都市地域における大気汚染対策」に係る窒素酸化物対策及び浮遊粒子状物質の削減対策として同（２）記載のとありの対策を掲げていること及び（※）本件公害防止計画の浮遊粒子状物質の削減対策の中に道路建設の規制が含まれていないことは認め、その余の事実及び主張は争う。
（三）　同（三）の事実は否認する。
（四）　同（四）の事実は否認する。
４　抗弁４のうち（一）の本件承認の申請手続が法令に違反しないとの主張は争う（同４の事実は原告らにおいて明らかに争わない。）。
七　原告らの主張
１　本件各事業が土地を収用し、又は使用する公益上の必要性を欠くことによる違法（一）　法七〇条一項は都市計画事業について法五九条の認可又は承認をもって土地収用法二〇条の規定による事業認定に代える旨を定める。これは、都市計画事業が同法三条各号の一に規定する事業に当たるものとみなされ（法六九条）、その事業主体が地方公共団体など通常、事業を遂行する十分な意思と能力を有する者であり、事業計画も都市計画決定の時点において合理性があるものとなるように調整されており、公益性の高い事業と考えられることから、法五九条の認可又は承認手続を経ていれば、さらに土地収用法の事業認定の手続により同法二〇条各号に定める要件に該当するか否かを判断する必要がないので、同法の事業認定の手続を省略したものであって、都市計画事業に同法二〇条各号所定の要件が必要であることを否定するものではない。
したがって、同法二〇条各号に定める要件は、都市計画事業についても要件となるものであり、都市計画決定又は法五九条の認可又は承認の効力要件であると解すべきである。
（二）　本件各事業は、次の（１）ないし（３）のとおり、土地を収用し又は使用する公益上の必要性のないものであるから、本件各処分は土地収用法二〇条四号の要件、ひいては法五九条の認可又は承認の要件を欠くものであり、また、公共の福祉の増進に寄与することを法の目的として定めた法一条にも違反するものである。（１）　本件地下道路事業は、以下のとおり、都心の渋滞解消及び交通流の円滑化の実現という事業目的を達成できず、かえって首都高速道路の渋滞を悪化させるものである。
首都高速道路新路線の建設によりその総延長が伸びるのに従って首都高速道路の交通量が年々増えているのに対し、都心環状線を利用する車両の数は過去十数年間一日約四〇万台のままほとんど変化がなく、都心環状線の渋滞を解消する目的で都心環状線のバイパスとして湾岸線、中央環状線東側区間等の首都高速道路が建設された後も、都心環状線の利用台数及びその渋滞時間は減少することがなく首都高速道路自体の渋滞時間や渋滞距離が増加するだけであった。このように、首都高速道路の建設は都心環状線の利用台数及び渋滞時間と無関係であるから、中央環状新宿線が建設されても、都心環状線の交通流の円滑化という事業目的は達成できない。むしろ、中央環状新宿線の建設は、首都高速道路の渋滞を悪化させ、中央環状新宿線のうちの板橋区＜地名略＞と同区＜地名略＞間の〇・八キロメートルの首都高速道路五号池袋線とのいわゆる「織り込み区間」（二路線が平面交差する区間）において極度の交通渋滞を生じさせる等の新たな渋滞を生じさせるものである。
（２）　仮に、本件各事業がその事業目的を達成できないとはいえないとしても、事業に土地を収用し、又は使用する公益上の必要性があるということは、その事業によって社会の受ける利益がこれにより社会が被る損失を上回る場合であるということであるが、すでに道路網が完備され自動車による輸送力の飛躍的向上が実現した現在の社会状況においては、道路建設による輪送力の増加がもたらす社会的経済的利益よりも、これによる大気汚染の悪化等の社会的経済的損失の方がはるかに大きくなった段階に達している。
本件各事業は自動車交通量を増加させて、東京都において近年深刻化している自動車排気ガスによる大気汚染をさらに悪化させる。


大気中の二酸化窒素が〇・〇二ＰＰＭを超えると、人体に咳や痰が出るなどの症状が起き、ディーゼルエンジン車の排気ガス中に含まれる浮遊粒子状物質が気管支喘息を引き起こすなど、大気汚染は低レベルであっても、人体に喘息発作等の健康被害をもたらすものである。現に、平成二年度における公害健康被害の補償等に関する法律に基づく認定を受けた呼吸器系健康被害者及び東京都の「大気汚染に係る健康障害者に対する医療費の補助に関する条例」に基づく認定を受けた大気汚染障害者（一八歳未満）の数は、本件各事業地を含む東京都目黒区、世田谷区、渋谷区、新宿区、豊島区及び中野区において合計一三六一人に達し、原告らの中にも呼吸器系疾患者が二〇名（そのうち三名は公害健康被害の補償等に関する法律による認定を受けている。）、家族に呼吸器系疾患がいる者が二一名（そのうち五名は右の国又は都による認定を受けた呼吸器系疾患者の家族がいる者である。）がいる。本件各事業は原告らを含む本件各事業地周辺住民に右のような大気汚染によるさらなる呼吸器疾患などの健康被害を及ぼし、また、振動、騒音、酸性雨、地盤沈下の発生等による環境破壊などの重大な損失を生じさせる。このような重大な損失は、本件各事業によって得られる都心の渋滞解消及び交通流の円滑化等の利益よりもはるかに大きいものといえるから、本件各事業には土地を収用し又は使用する公益上の必要性があるとはいえず、公共の福祉の増進に寄与するものともいえない。（３）　仮に本件各事業がその事業目的を達成し得ないとはいえず、これによる損失がこれによる利益よりも大きいとはいえないとしても、本件各事業においては街路緑化施設、大気汚染防止施設、騒音防止施設の設置等の右の損失に対する対策が講じられていないから、本件各事業には土地を収用し、又は使用する公益上の必要性があるとはいえず、公共の福祉の増進に寄与するものともいえない。
２　本件各都市計画決定の違法
（一）　本件各都市計画の決定は、次の（二）から（五）までのとおり違法なものであるから、これらの都市計画決定に後続してされた本件各処分も違法なものとなる。
（二）　本件各都市計画が土地の適正かつ合理的利用に寄与するものでないことに
よる違法
（１）　前記のとおり、事業計画が土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものであることという土地収用法二〇条三号に規定する要件は、都市計画事業の要件ともなるものと解されるが、都市計画事業の基礎として事業計画があり、これが土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものであるかどうかは都市計画決定の段階で判断すべき事項であるから、右要件は都市計画決定の適法要件であると解すべきであって、法二条は都市計画決定についても右の要件があることを明文化した効力規定であると解すべきである。
（２）　都市計画が土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものであるといえるためには、右計画において定められた事業の社会的、文化的及び経済的影響、これにより権利を収用される土地所有者等の人数、その事業によって発生し得る公害被害の規模、費用対効果の程度等を総合的に考慮した場合に、その事業を当該事業地に施行する方が、これを他の場所に施行するよりも、事業により得られる利益がより大きく、損失がより小さいことが認められることが必要であると解される。（３）　都心の渋滞の解消と都心環状線の交通流の円滑化という本件地下道路事業の目的を達成するためには、本件地下道路事業の事業地に中央環状新宿線を建設するよりも、東日本旅客鉄道株式会社の山手線の一部の地下に建設した方が、首都高速道路三号線、四号線及び五号線と接続できるうえに五号線との重複利用区間もなく、収用し又は使用することとなる土地等の権利者は東日本旅客鉄道株式会社に留まるために関係する権利者の数を減らすことができ、本件拡幅事業を行う必要もなくなるという点で、事業による利益がより大きく、事業による損失がより小さくなるということができる。右のような土地が都内の他の地域に存在する以上、本件地下道路事業及びこれと一体として行われる本件拡幅事業は、土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものとはいえないから、土地収用法二〇条三号にも、法二条にも適合しない。
（三）　本件各都市計画決定が法一条、二条及び一三条一項各号列記以外の部分に
反する違法
（１）　法一三条一項は、都市計画か公害防止計画に適合したものでなければならない旨を定めているところ、本件公害防止計画は、平成三年度末における二酸化窒素、浮遊粒子状物質等の大気汚染物質に関する環境基準値の達成を目標としているから、本件都市計画は、少なくとも右の目標を阻害し悪化させるものであってはならないはずである。そのためには、窒素酸化物についていえば、少なくとも、本件各事業の実施により、交通量の増加がもたらす窒素酸化物の増大より、交通流の円滑化、都心に流入する通過交通の排除等により、都心部総体としては窒素酸化物削減効果の方が大きいことが立証されなければならない。また、本件公害防止計画は、窒素酸化物対策として、「道路の整備に当たっては、必要に応じ環境保全対策を講ずるなど、環境保全に配慮するものとする。」としているから、本件各事業による道路が環境保全対策を講じたものであり、周辺環境の保全に配慮したものでなければならない。しかるに、本件各事業には、右の要件がないばかりか、その施工により、後記（２）および（３）のとおり、二酸化窒素及び浮遊粒子状物質に関する環境基準値の達成を阻害し、その環境を悪化させるものであるから、本件公害防止計画に適合したものとはいえず、法一三条一項各号列記以外の部分に違反するととともに、法一条、二条にも違反するものである。
なお、本件公害防止計画は環状第六号線整備計画の決定後に定められたものであるから、右決定の時点においてその計画が本件公害防止計画に適合するかどうかは、その法律適合性について何ら問題になるものではなかったとしても、法施工法二条が、法施行の際現に旧法の規定により決定されている都市計画は、法の規定における相当の都市計画とみなすものと定めていること及び法一三条が旧法の規定により決定された都市計画と法の規定により決定される都市計画とを区別することなく都市計画基準を規定していること等からすれば、法一三条に定める都市計画基準は、都市計画決定が旧法によるか法によるかにかかわらず、そのいずれもが充たすことが必要である基準即ち都市計画自体の適法性の要件であると解されるから、同条一項は都市計画がその決定後に定められた公害防止計画についてもこれに適合すべきことを定めたものというべきである。また、本件拡幅事業の前提となった都市計画は昭和五五年に見直されており、その当時には既に本件公害防止計画が策定されていたのであるから、右都市計画の決定手続をとる、とらないにかかわらず本件公害防止計画への適合性を実現すべきであったし、実現することができた。したがって、環状六号線整備計画は本件公害防止計画に適合しなければならない。


（２）　環状第六号線整備計画について
本件地下道路事業について作成された環境影響評価書（以下「本件環境影響評価書」という。）に記載されている本件拡幅事業の施行前の環状第六号線の交通量と施行後に予測される交通量に環状第六号線の各区間の距離を乗じて算出した結果によれば、本件拡幅事業施行後の平成七年には交通量が九・五パーセント増加することになる。他方、本件環境影響評価書によれば、本件拡幅事業施行後も自動車の平均走行速度は変わらないことになる。したがって、結局のところ、本件拡幅事業施行後も窒素酸化物の排出量は本件拡幅事業により増加した交通量に応じて増える結果となるから、環状第六号線整備計画は、二酸化窒素の削減を内容とする本件公害防止計画に適合するものでない。
また、右のように本件拡幅事業によって交通量が増加すれば、それに応じて浮遊粒子状物質も増加するから、環状第六号線整備計画は浮遊粒子状物質に関する環境基準値を目標とする本件公害防止計画に適合するものでもない。さらに、本件拡幅事業においては、歩道に植樹帯を設けることにより大気汚染防止効果を期待することが可能であるのに、これを設けていない等の周辺環境に対する配慮もなされていない。
（３）　中央環状新宿線建設計画について
本件環境影響評価書における中央環状新宿線の各区間交通量、自動車一台の走行距離一キロメートルあたりの窒素酸化物排出係数、昼夜別の交通量比率、大型・小型別交通量比率を基礎として中央環状新宿線が完成した場合にこれを走行する自動車によって排出される窒素酸化物の総量を算出し、これと同様のデータを使用して、葛飾江戸川線（中央環状線東側部分）開通に伴う都心環状線利用車両の交通流円滑化による窒素酸化物削減量（昭和六〇年度と昭和六三年度の比較）を算出し、これを参考として中央環状新宿線の完成により交通流が円滑化すると仮定した場合の窒素酸化物の削減量を予測すると、平成三年における窒素酸化物の排出量は三六〇トンとなるのに、窒素酸化物の削減量は増加量の約半分である一八三トンしか期待できないこととなる。このように中央環状新宿線建設計画は窒素酸化物の排出量を減少させるものではなく、かえってこれを増大させるものであるから、本件公害防止計画に適合するものではない。
さらに、中央環状新宿線建設計画は、脱硝装置を排気搭及び地上への出入口に設置し、併せて短期高濃度汚染に対する対策を講ずる等の環境保全対策も取られていない。
また、浮遊粒子状物質については、本件環境影響評価書は、中央環状新宿線建設計画線が建設された場合に、換気所における除塵装置によって自動車による浮遊粒子状物質がある程度取り除かれるとするが、取り除かれない浮遊粒子状物質の量は確実に増大することになるから、中央環状新宿線建設計画によって浮遊粒子状物質の量の削減を実現することはできず、右計画はこの点においても本件公害防止計画に適合するものではない。
（四）　中央環状新宿線建設計画の決定が法一三条一項四号及び一一号に反する違法（１）　法一三条一項四号は、都市施設の整備に関する都市計画の基準を、都市施設を適切な規模で必要な位置に配置することにより良好な都市環境を保持するよう定めることとしている。そして、都市計画の内容が当該都市計画区域の住民の安全に配慮したものであることは、都市計画決定ないし都市計画自体が適法であるための当然の前提であると解されるから、同号所定の「都市施設を適切な規模で必要な位置に配置」して「良好な環境を保持する」という基準は、都市施設を地盤沈下や出水等を生じさせて住民に家屋倒壊等による被害を及ぼすおそれのない位置に配置することをも意味すると解すべきである。
また、法一三条一項一一号は同項四号の基準を適用するについて法六条一項所定の基礎調査の結果に基づくべきものとしており、法六条一項所定の都道府県知事が行うべき都市計画に関する基礎調査の調査事項には、土地の自然的環境も含まれるから（法六条一項、法施行規則五条八号）、法六条一項に基づく基礎調査には、土地の自然的環境に係わるものとして地盤や地下水脈の状況等に関する調査が含まれると解される。
したがって、中央環状新宿線建設計画の決定についても、本件地下道路事業の事業地における地盤や地下水脈の状況等に関する法六条一項による基礎調査の結果に基づき、それが法一三条一項四号の基準に適合するか否かが判断されなければならない。
（２）　中央環状新宿線は、別紙図面２のとおり武蔵野台地の豊島台及び淀橋台並びにこれらを開析する谷を南北に横断する位置にあり、これらの豊島台、淀橋台及び開析台の地質層は別表１のとおりであるところ、その地質のうち、河谷底に存在する沖積層の粘土、腐食土は極めて軟弱な土質であり、また、ローム層、凝灰質粘土層もかなり軟弱な土質から成るものであるなど本件地下道路事業の事業地の地盤は軟弱である。
（３）　本件地下道路事業の事業地には西から東に流れる地下水脈が多く存在するところ、本件地下道路はこれを南北に遮断する形で、かつ、別紙図面３のとおり不透水層に挟まれた滞水層を何層も遮断する状態で建設されることになる。このため地下水脈の遮断による工事中の出水の被害の外、地下水位低下工法により大量に地下水を汲み上げるために起きる地盤沈下、工事完成後、本件地下道路により遮断された地下水脈の上流における地下水位の上昇による地盤の膨張、隆起、軟弱化や陥没・隆起などの地盤の変形、下流における地下水位の低下による地盤沈下や局所的な陥没等の被害が発生する蓋然性が高い。
（４）　本件地下道路事業が実施されると、右のような出水、地盤沈下、地盤の変形等による地上建物の損傷及び道路の陥没等の被害が発生する蓋然性が高く、これによって住民の生命、財産が危険にさらされることが予測されるから、中央環状新宿線建設計画は、都市施設を適切な規模で必要な位置に配置するものとはいえず、法一三条一項四号所定の都市計画基準に反する違法なものである。なお、仮に中央環状新宿線建設計画の決定時には、中央環状新宿線の地下化が予定されておらず右の危険が予測されなかったとしても、その後このような予測がされるに至ったときには、その都市計画は法一三条一項四号所定の都市計画基準を充たさないものとなるから、これを前提としてされた本件承認は違法になると解される。


（５）　また、中央環状新宿線建設計画は、本件地下道路事業の事業地の地質の状況の調査、周辺地域の地盤に与える影響の予測、評価についての詳細かつ慎重な調査を行って決定されるべきところ、本件環境影響評価書によれば右計画決定に当たっては、そのような調査は全く行われておらず、右決定はこのような必要な調査を欠いて行われたものであるから、法一三条一項一一号に反する違法なものである。（五）　環状第六号線整備計画の決定が法一四条一項に反する違法法一四条一項は、都市計画は、建設省令で定めるところにより、総括図、計画図及び計画書によって表示されるべきことを定め、昭和六〇年六月六日建設省都計発第三四号建設省都市局長通達は、都市計画事業につき環境影響評価をすべき場合には、環境影響評価の概要を法一四条一項所定の都市計画の計画書に付記すべきものとしているが、本件拡幅事業については後記５のとおり本件条例に基づく環境影響評価手続が履践されておらず、計画書に付記すべき環境影響評価の概要も作成されていないから、環状第六号線整備計画の決定には法一四条一項に反する違法がある。
３　本件各処分の申請手続が法令に反することによる違法
（一）　本件認可に関する認可の重複
本件拡幅事業のうち、東京都渋谷区＜地名略＞から同区＜地名略＞までの区間（延長一一メートル）に係る部分については、既に事業認可がされ、昭和三七年六月一九日にその告示もされているから、これと重複してされた本件認可は、右部分について無効である。
また、右のような部分を含む認可の申請手続は法令に違反するものであるから、本件認可は法六一条各号列記以外の部分に反し違法である。（二）　本件各事業についての環境影響評価手続の不備ないし欠缺による違法（１）　法六一条各号列記以外の部分は、申請手続が法令に違反しないことを法五九条による認可又は承認の要件としており、右法令には、次の（１）から（３）までの理由から本件条例が含まれると解されるところ、本件各事業についての環境影響評価手続には後記（２）及び（３）のとおりの不備ないし欠缺があるから、本件各処分の申請手続は法令に違反する。
（１）　法六一条各号列記以外の部分は「法律及び政令」という文言ではなく「法令」という文言を用いているから、条例を含もものと解すべきである。（２）　条例は、憲法九四条により地方公共団体に与えられた条例制定権に基づくものであるから、法律の範囲内において行政庁をも拘束する法規であると解される。そして、都市計画は本来局地性、地域性を有するものであるところ、法は環境影響評価手続について何ら規定を置いておらず、これに関する別個独立の法律も制定されていないから、法は現段階においては環境影響評価手続について全国的にかつ一律の規制をせず、地方の実情に心じてこれが行われることを予定しているものと考えられる。そうすると、本件条例は、法その他の都市計画事業に関する法令に抵触するものではないから、本件各事業の施行者である東京都及び首都高速道路公団はいずれも、本件条例に拘束され、これを遵守すべき法的義務を負うと解すべきである。
（３）　法六一条一号によれば、事業の内容が都市計画に適合することが法五九条の認可又は承認の要件とされているところ、法一三条一項各号列記以外の部分は都市計画が公害防止計画に適合すべきものとしており、都市計画は公害防止計画をその前提としていることになるから、事業の内容が都市計画に適合するか否かの判断は、実質的にはその事業が都市計画の前提となる公害防止計画に適合するかどうかの判断を含むことになる。
そして、事業の内容が都市計画、ひいてはそれが前提としている公害防止計画に適合するかどうかの判断は、その事業の環境に対する影響を予測評価し、右事業によって公害防止計画において設定された目標を達成できるかどうかを予測評価することによってのみ可能である。本件条例は、右判断のための予測評価の手続を規定したものであるから、法六一条一号の要件を判断するについて必要不可欠な手続を定めた法令といえる。
したがって、東京都における都市計画事業について法五九条の認可又は承認を申請するためには、その事業につき法六一条一号の要件を判断するために必要な手続を定めた本件条例に基づきその手続を履践することを要するものと解すべきであり、本件条例は、法六一条各号列記以外の部分にいう申請手続をするにあたり遵守すべき法令であると解される。
（２）　本件拡幅事業についての環境影響評価手続の欠缺（１）　本件拡幅事業には、以下のとおり本件条例が適用される。ア　本件拡幅事業は、本件条例別表の一「道路の新設又は改築」に掲げる事業で、その実施が環境に著しい影響を及ぼすおそれのあるものとして本件条例施行規則三条が定める要件（同規則別表第一中、「道路の新設又は改築」の事業について定められた要件である、事業の内容が同表（四）「その他の道路の改築」で、その規模が四車線以上（改築の結果四車線以上になるものを含む。）で、かつ、改築する区間の長さが一キロメートル以上のものであること）に該当するものであるから、本件条例二条三号所定の対象事業に当たる。


イ　本件条例の適用の経過措置規定である同条例附則（以下「附則」という。）２項によれば、同条例が施行された昭和五六年一〇月一日に、すでに同条例九条一項の規則で定める時期を経過している対象事業については、同条例の規定は適用されないものとされているが、本件拡幅事業については法一七条の公告が行われなかったから、本件拡幅事業は本件条例施行規則（以下「施行規則」という。）六条ただし書きに定める施行規則別表第二の下欄に掲げる行為を行わない対象事業に当たり、同事業における本件条例九条一項の規則で定める時期は、右ただし書きにより、本件拡幅事業を実施する前になると解される。そして、本件条例が施行された昭和五六年一〇月一日には、未だ本件拡幅事業は実施されておらず、右時期は経過していなかったことになるから、本件拡幅事業には本件条例が適用される。ウ　附則３項に定める旧法の規定による都市計画の決定がされた対象事業とは、旧法により決定された都市計画において定められた環状第六号線の整備ではなく、本件拡幅事業のように、それを個別具体的に施行する都市計画事業自体をいうものと解すべきところ、本件条例が施行された昭和五六年一〇月一日の時点において、本件拡幅事業に係る工事は未だ着手されていなかったから、本件拡幅事業は、附則３項所定の知事に対する届け出を要する対象事業に当たる。そして、附則３項は、旧法の規定に基づき都市計画決定のされた対象事業が長期間着工されないまま放置された場合に、対象事業に係る法的関係の安定性と旧都市計画法上環境配慮義務を定めた規定がなかったこととの均衡を図るべく、知事との協議により必要に応じて環境影響評価手続を行うことを定めた規定であって、事業者が右の届け出を怠ったような場合にまでこのような配慮により環境影響評価手続の潜脱を許す趣旨の規定とは解されないから、同項の届け出がされなかった事業については、当然環境影響評価手続をすべきことになると解すべきである。本件拡幅事業については附則３項による届け出がされていないから当然環境影響評価手続がされるべきであった。
エ　本件拡幅事業は、後記（３）（２）のとおり本件地下道路事業と不可分一体の関係にあり、本件条例九条二項所定の「相互に関連する二以上の対象事業を実施しようとするとき」に当たるから、これらの事業の事業者はこれらの対象事業を併せて同条一項所定の調査等を行い、評価書案等を作成し、及び提出すべき義務を負うものであった。
（２）　本件拡幅事業の施行者である東京都は、本件認可の申請にあたり、本件条例に基づき履践すべき環境影響評価書案及びその概要の作成及び提出（本件条例九条）等の手続を履践せず、本件条例に基づく義務（本件条例七条）に違反したから、本件認可の申請手続は法令に違反するものであり、本件認可は法六一条所定の要件を欠く違法なものである。
（３）　本件承認の環境影響評価手続の欠缺ないし不備による違法（１）　本件地下道路事業は本件条例の対象事業に当たり、現に環境影響評価のための調査等が行われ本件環境影響評価書が作成されたが、本件条例九条は、環境影響評価は、知事が予め定める環境影響評価に係る技術上の指針（以下「技術指針」という。）に従って行われるべきことを定めているところ、右調査等は、以下のとおり技術指針に従わないでされた不適切なものであるから、本件条例所定の環境影響評価がされたとはいえない。
ア　技術指針によれば、大気中の二酸化窒素の濃度の予測は、将来の一定の時点において当該道路がなかったとしたときの窒素酸化物の濃度（以下「バックグランド濃度」という。）に、同じ時点で当該道路ができた場合にそこを走行する自動車により増えるであろう窒素酸化物の濃度（以下「寄与濃度」という。）を加え、これを二酸化窒素の濃度に転換するという方法が定められている。しかしながら、本件環境影響評価書においては、二酸化窒素の濃度を予測する手法として、窒素酸化物のバックグラウンド濃度と窒素酸化物の寄与濃度をそれぞれ個別に二酸化窒素のバックグラウンド濃度及び二酸化窒素の寄与濃度に転換したうえで、両者を加えるという二酸化窒素の予測数値を不当に小さくする転換方法によっている。
また、窒素酸化物のバックグラウンド濃度は基準年である昭和六〇年の窒素酸化物総排出量、同年の窒素酸化物平均濃度、予測年度（平成七年度及び一二年度）の窒素酸化物総排出量予測値をもとに自然界の窒素酸化物濃度について補正し比例配分して計算するものであり、本件環境影響評価書においてはその窒素酸化物総排出量予測値として昭和六三年に発表された環境庁大気保全局による「窒素酸化物対策の新たな中期展望」（以下「新中期展望」という。）記載の平成五年度の予測数値のうち今後対策を追加した場合の予測数値、即ち、大気汚染の状況が改善されることを前提とした数値を使用しているが、本件環境影響評価書が作成された平成二年七月には、すでに昭和六三年度までの大気汚染の状況の測定結果により窒素酸化物濃度が悪化し、窒素酸化物総排出量が増大していることが公表され、右予測数値が不正確であることが判明していたのであるから、このような最新の数値によらずに大気汚染の状況が改善されることを前提とした数値を基礎としてされたバックグラウンド濃度予測値は不正確なものである。
さらには、本件環境影響評価書では将来の二酸化窒素バックグラウンド濃度を算定する際、これを不当に低くするような補正を加えていること、将来予測についても生じるおそれのある誤差を評価していないこと、また地下道路に随伴する換気所からの排気による短期高濃度汚染を全くとりあげていないこと等の点において適切さを欠くものであるから、本件環境影響評価手続には瑕疵があるというべきである。イ　本件環境影響評価書においては、技術指針等により予測、評価をすべきであるとされている浮遊粒子状物質の排出量に関する予測がされていない。被告は、窒素酸化物等と異なり、浮遊粒子状物質の排出量の予測手法は確立しておらず、予測精度が低いから、これを予測しなくてもその環境影響評価手続には不備がないと主張するが、技術指針は、予測が困難であるため環境基準が設定されていても予測を行わなくてよいとする物質としてオキシダントを挙げているものの、浮遊粒子状物質についてはこのような定めを置いていないし、精度の点は劣るとしても浮遊粒子状物質の予測手法は存在しており、本件条例は予測精度が低くても、その段階で採りうる最高の手法で予測をすることを要請していると解されることからすれば、予測精度が低いことは浮遊粒子状物質についての予測を不要とする理由にはならない。


ウ　本件地下道路事業は、縦一三・八ないし三二・六メートル、横二八・五メートルから三七・四五メートルの巨大な地下構造物を築造するものであるから、その実施にあたっては地盤沈下に係わる地形、地質・土質の状況及び地下水の状況を把握するために必要なボーリング調査、各地層の土質についてのＮ値、粒度特性、力学特性、圧密特性などの詳細な物理探査、土質試験等を行うべきであるのに、本件拡幅事業に係る環境影響評価手続ではそのような調査が行われておらず、その調査の手法、内容が適切でない。
（２）　本件各事業は、次のアからオまでのとおり相互に不可分一体の関係にあるから、本件条例九条二項所定の「相互に関連する二以上の対象事業」に当たる。したがって、東京都と首都高速道路公団とは本件各事業を併せて同条一項所定の調査等を行い、評価書案等を作成し提出する義務を負うものであった。しかし、このような環境影響評価手続は行われなかったから、本件地下道路事業についても同条例に定める環境影響評価は結局されなかったこととなる。ア　本件拡幅事業は昭和二五年に都市計画変更決定がされた後四〇年以上もの間認可の申請もされずに放置されていたのに、平成二年八月一三日に中央環状新宿線建設計画が決定されると、右事業の完成のためには地上部分の拡幅が不可欠であることから、その翌年の平成三年三月八日に本件地下道路事業の予定区域についてのみ本件認可がされ、更にその三日後の同月一一日には本件地下道路事業に係る本件承認もされることとなった。このような経過からすれば、両者が「相互に関連する」一体のものであることが明らかである。
イ　本件地下道路事業は、首都圏整備計画の一環として位置づけられている中央環状線の一部として遂行されているものであるが、昭和六一年頃までは環状第六号線が同整備計画の整備推進対象として挙げられていなかったのに、本件地下道路事業の都市計画決定がされた直後の平成二年九月にはこれが整備推進対象として挙げられるようになった。
このような首都圏整備計画という国の根幹的な施策の推移からも、本件各事業の関連性は明らかである。
ウ　本件拡幅事業の費用の三分の二は、首都高速道路公団法四〇条、同法施行令六条、道路整備特別措置法施行令附則五条により、本件拡幅事業に係る環状第六号線が本件地下道路事業に係る道路と密接な関連を有する道路（道路整備特別措置法施行令附則五条）であることから、事業施行者である東京都ではなく、本件地下道路事業の事業主体である首都高速道路公団及び国が負担することになっている。エ　本件地下道路事業の建設方法は、地上から掘削して構造物を築造していく開削方式を採用しており、幅四〇メートルにわたる構造物を埋め込む本件地下道路事業を行うためには地上部分の拡幅が必要となるから、本件各事業は一方の事業の存続が他の事業の存続を前提とするものである。
オ　本件拡幅事業は首都高速道路公団法二九条一項三号に基づく業務委託により施行者である東京都に代わって首都高速道路公団が行うものであるから、本件各事業の事業主体は実質的には同一である。また、本件各事業の事業目的は多心型都市構造の形成のため新宿、渋谷及び池袋の三副都心を結ぶものである点において共通している。
八　原告らの主張に対する認否及び反論
１　原告らの主張１について
（一）　原告らの主張１は争う。
法一条は、法の目的を定めた規定であって、行政処分の効力規定ではないから、法運用の指針とはなっても、個別具体的な行政処分の効力に直接影響を及ぼすことはない。したがって、原告らの法一条違反の主張は、本件各処分の取消事由の主張としては失当である。
（二）　原告らは、湾岸線、中央環状線東側区間等の首都高速道路の建設によっても都心環状線を利用する車両の数や、渋滞時間は減らなかったから中央環状新宿線を建設しても、都心環状線の渋滞の解消は図りえないと主張する。しかしながら、右主張においてはいかなる状況をとらえて渋滞というのかが明らかではなく、また、渋滞時間は渋滞の特徴の一部を示す目安とはなるものの、渋滞状況全般を正確にとらえるものではないから、右主張は不正確なものというべきである。
中央環状線東側区間の開通後の昭和六三年度の都心環状線の一日当たりの利用台数は、同六〇年度の四七万三〇〇〇台から四五万六〇〇〇台へと減少している。また、渋滞とは時速二〇キロメートル以下で車列の延長が一・五キロメートル以上に達した状態が三〇分以上継続した場合をいうことを前提として、渋滞状況全体を把握するために首都高速道路公団が測定した、各路線について特定された区間（各指定ブロック）における渋滞時間、渋滞発生回数及び渋滞距離に基づいて渋滞量を検討すると、湾岸線開通後、一号羽田線上りでは昭和六〇年度から同六三年度まで渋滞量が減少するなど、湾岸線、中央環状線東側区間等の首都高速道路の建設には、渋滞緩和効果が認められるから、原告らの主張は失当である。
２　原告らの主張２（二）について
（一）　原告らの主張２（二）は争う。
法二条は、都市計画の究極的な目標が健康で文化的な都市生活と都市活動の双方の目的を確保すること、そのためには土地の利用を個人の恣意に委ねることなく、適正な制限を課することによって合理的な土地利用が図られなければならないことを宣言したものであり、適切な都市形成を実現するための政策的目標を標榜した理念的な指針にすぎない。したがって、同条は法一三条を指導する規定ではあっても、都市計画決定の処分要件であると解することはできないから、法二条に違反することを理由に本件各都市計画の違法、ひいては、本件各処分の違法をいう原告らの主張は失当である。
（二）　また、都市計画において定められた都市施設が、土地を適正かつ合理的に利用するものといえるかどうかは、当該施設の都市における役割、その必要性、効率性、立地条件、経済効果等の様々な観点から検討して判断されなければならず、そのためには、様々な資料を収集して分析し、技術的、政策的見地から総合的に審査することが必要となる。したがって、右の判断は、右のような検討及び総合的な審査を行い都市政策を立案する能力を有し、都市計画の内容について最終的に政治的責任を負担しうる行政庁である都市計画決定者の行政的、技術的裁量に委ねられるべきである。


原告らは中央環状新宿線との位置について東日本旅客鉄道株式会社の山手線の一部の地下に建設する案（以下「ＪＲ山手線地下案」という。）を対案として指摘するが、右のとおり都市施設の位置の判断は、都市計画決定者の裁量に委ねられるべきであるから、右の主張はそれ自体失当である。なお、ＪＲ山手線地下案によれば、高速三号線、四号線及び五号線に中央環状新宿線の接続を見込んで既に設置されている構造上の対応を利用できないから、新たに接続部分を設けるためのこれらの道路の大規模な改築や、インターチエンジ建設のための新たな用地の取得等が必要となり、事業費も莫大なものとなる。したがって、右案は道路整備の効率的な執行及び首都高速道路事業の採算性の確保の点で不合理なものであり、土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものとはいえない。
（三）　中央環状新宿線建設計画は、次のとおり土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものである。
中央環状新宿線は、都心環状線を通過する交通の迂回、分散を図り、首都高速道路網全体の効率的な利用を図るために建設された中央環状線の西側区間に当たり、既に供用を開始している中央環状線の東側区間（葛飾江戸川線及び葛飾川口線）及び事業中の北側区間（王子線）並びに調査中の南側区間（中央環状品川線）と一体となって、一周の環状道路を形成するものである。
中央環状新宿線の計画位置については、都市高速道路と幹線道路とを適切に組み合わせた効率的な道路網の形成、池袋、新宿及び渋谷の各副都心の整備及び育成、高速三号線、四号線及び五号線との接続、土地に対する新たな私権制限を最小限に抑えるものであること等を検討して決定したものであり、かつ、右計画においては従来、高架式構造で計画されてきたところを地下式構造に変えるなど、沿道地域の環境の保全にも十分配慮したものとなっている。
３　原告らの主張２（三）は争う。
４　原告らの主張２（四）について
（一）　原告らの主張２（四）（２）の事実のうち中央環状新宿線の位置並びに豊島台、淀橋台及び開析谷の地質層が原告ら主張のとおりであること、河谷底に存在する沖積層の粘土、腐食土は極めて軟弱な土質であることは認め、その余は否認する。地盤が軟弱であるか否かは、別表２のとおりその上に建設される構造物との相対的関係によって決せられるところ、中央環状新宿線が通過する目黒台、淀橋台及び豊島台における関東ローム層及び凝灰質粘土層は、同表の地盤種別におけるＢ―１又はＢ―２の区分に属する地盤であり、中層の建築物であれば、直接基礎が可能であるから、本件地下道路事業の事業地の地盤が本件地下道路を建設するうえで軟弱であるとはいえない。
（二）　同（３）の事実のうち本件地下道路事業の事業地には西から東に流れる地下水脈が多く存在することは認め、その余は否認する。（三）　同（４）の事実は否認する。
（四）　同（５）の事実は否認する。なお、法一三条一項一一号は、都市計画決定をするにあたっては、法六条一項に規定する基礎調査の結果に基づくとともに、政府が法律に基づき行う人口等の調査の結果について配慮すべきことを定めた規定であって、事業対象地を個別具体的に地質調査しなければならないことを定めた規定ではないから、原告らの同（５）の主張は失当である。
５　原告らの主張２（五）について
本件条例に基づく環境影響評価手続は、都市計画決定手続において履践しなければならないものではないから、この点に関する原告らの主張はそれ自体失当である。
６　原告らの主張３（一）について
事業認可の対象の中に、過去に事業が完了した区間が含まれていても、右区間と一体的に一つの都市計画事業を遂行する必要がある場合に、右区間を含も事業を認可したからといって事業認可が無効となるものではない。本件認可は、昭和三七年に事業認可を受け都市計画事業を行った延長一一メートルの区間について、その両側の区間と道路の横断構成を併せて車道、歩道、路面の排水施設等の構築物を整備したり、その両側の区間に路面の高さを合わせて車道及び歩道の舗装を施工したりするなど、一体的に都市計画事業を施行する必要があるために、右区間を含んだ渋谷区＜地名略＞から豊島区＜地名略＞までの延長八二〇〇メートルの区間を一つの都市計画事業として認可したものであるから、右区間が含まれているからといって、本件認可が無効となるものではなく、また、その認可申請手続が法令に違反することになるものでもない。
７　原告らの主張３（二）について
（一）　環境影響評価手続は、地方公共団体が公害防止及び自然環境の保全等を目的として独自の要綱や条例によって定めているものであり、次の（二）のとおり、都市計画の決定ないし都市計画事業の認可又は承認をするにつき法律上履践しなければならない手続ではないから、その欠缺又は不備があるからといって、認可又は承認が違法となるものではない。したがって、原告らの右手続の欠缺の主張は、本件各処分の取消事由の主張として失当である。
（二）　法六一条所定の「法令」には、以下のとおり条例は含まれない。（１）　条例は憲法九四条を根拠に地方公共団体が自主的な判断をもって定立することのできる法規範であるから、法律とは根拠を異にし、法律に抵触しない限り地方自治の本旨に従って自由に内容を定めうるものである。ところで、法六一条各号列記以外の部分は、事業認可または承認に当たり申請手続が法令に違反しないことを求めるに過ぎないところ、条例が法令に含まれるとすると、法とは存立根拠を異にし、かつ法の立法者が関知しえない条例によって認可等の基準が新たに、しかも無制限に設定されることを認めるに等しいことになり、これは都市計画法の予定しないところである。
（２）　本件条例と本件公害防止計画とは、原告らの主張するような手段目的の特別な関係に立つものではない。
本件公害防止計画は、公害対策基本法一九条二項に基づき、内閣総理大臣の指示を受けて東京都知事が策定したものであり、本件条例は、東京都独自の環境政策上の必要性に基づいて制定された自治法規であって公害対策基本法一八条等の規定を直接の根拠としたものではないから、本件公害防止計画と本件条例は、基礎となる法体系を異にし、その性格も異なる法規範である。したがって、両者が原告らの主張するような目的と手段の関係にあるものではなく、都市計画事業が公害防止計画に適合するかどうかは本件条例に基づく環境影響評価手続によって決せられるとする原告らの主張は失当である。
（三）　仮に、右の主張が認められないとしても、本件拡幅事業には以下のとおり本件条例は適用されるものではない。


（１）　附則２項は、本件条例施行の際、既に都市計画決定その他の許認可等が行われている対象事業について本件条例を遡及させて適用し新たな手続規制をするとすれば、右許認可等によって確立した法的秩序を崩すこととなることから、そのような事態を避けるために右のような対象事業には本件条例を適用しないことを定めた規定であり、附則３項は、附則２項により本件条例の適用を受けないこととされた対象事業のうち、旧法の規定による都市計画の決定がなされた対象事業で、本件条例施行の際に工事に着手していないものについては、その都市計画の策定時から相当の時間が経過していることに鑑み、必要に応じて条例を適用すべきことを定めた規定であると解される。
右各規定の趣旨からすれば、旧法の規定による都市計画の決定がなされた対象事業で、本件条例施行の際にその事業に係る工事に着手したものについては、附則２項の規定により同条例は適用されないと解すべきである。（２）　そして右のような都市計画決定に基づく法的秩序の維持を図るという附則２項及び３項の趣旨からすれば、附則３項所定の「都市計画がなされた対象事業」とは、具体的には、本件拡幅事業のように都市計画で定められた内容のものを個別具体的に施行する都市計画事業ではなく、本件における環状第六号線整備事業のように、既に決定された特定の都市計画にその内容として掲げられている道路の新設又は改築をいうものと解すべきであり、昭和二五年三月二日の変更決定に係る「東京都市計画幹線街路環状第六号線建設計画」の内容をなす環状第六号線整備事業（以下「環状第六号線整備事業」という。）に係る工事は本件条例の施行日（昭和五六年一〇月一日）には既に着工されていたから、環状第六号線整備事業を個別具体的に施行する都市計画事業である本件拡幅事業は、附則３項が本件条例の施行の日から三月以内に知事に届け出ることを要するものとする対象事業には当たらないと解すべきである。
したがって、本件拡幅事業については、附則２項により、本件条例が適用されるものではないと解される。
（３）　本件地下道路事業について行われた環境影響評価手続については、原告らの主張するような不備はない。
（１）　二酸化窒素について
本件環境影響評価書は、作成時点である平成二年七月において最新の科学的知見とデータであった新中期展望を用いて二酸化窒素の環境濃度の予測を行ったものである。また、窒素酸化物の二酸化窒素への転換式には複数の方法があり、いずれの方法が最も適切であるかについては学説等の一致をみない状況であるが、本件環境影響評価書において用いられた転換式は、右のように最新の科学的知見とデータを利用したものであるから、それが原告らの採用した転換式と一致しなかったからといって不当なものということはできない。
（２）　地下水等について
右環境影響評価手続は、建設省所管道路事業環境影響評価技術指針における「現状調査は、原則として既存の文献又は資料により行う。」旨の規定及び東京都環境影響評価技術指針における「現地調査及び既存資料の整理・解析の方法による。」旨の規定並びに「予測及び評価を行うために必要なものを選択する。」旨の規定に基づき、予測・評価の説明に必要と思われるものを選択して調査を十分に行っている。
（３）　本件条例一〇条は同条例九条一項の規定により行う予測及び評価の項目について既に得られている科学的知見に基づき予測及び評価を行うことが可能なもののうちから選択するものと定めているところ、東京都環境影響評価技術指針関係資料集において参考知見にあげられている「浮遊粒子状物質汚染の解析・予測」によれば、浮遊粒子状物質については、その汚染状況の解析・予測が可能になったものの、二酸化硫黄、窒素酸化物に比べ、環境濃度の再現精度が十分ではなく、路面状態、走行速度等に対応した発生源種類別排出係数の整備や、ガス状汚染物質から二次粒子への変換に関するデータの整備等の点で課題が残されているとの指摘がされており、現段階では浮遊粒子状物質の予測に必要となる十分な知見が得られていないうえに予測誤差範囲を特定する知見も得られていないと考えられたところから、選定項目から除外したものである。
〔引用部分終了〕
第三　証拠関係（省略）
○　理由
一　当裁判所も、控訴人のうち別紙控訴人目録の控訴人番号一ないし一八二の控訴人らの本件訴えは、不適法であるから却下すべきであり、その余の控訴人らの請求は理由がないから棄却すべきものと考える。その理由は、次のとおり付加、訂正、削除するほかは、原判決の理由説示のとおりであるから、これを引用する。
〔付加、訂正、削除の上、引用された原審判決部分〕
一　請求原因１及び２の事実は当事者間に争いがない。二　原告らの本件訴えについての原告適格の有無について１　行政事件訴訟法九条に規定する行政処分の取消しを求めるについて法律上の利益を有する者とは、当該処分により自己の権利又は法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいい、右の法律上保護された利益とは、当該処分の根拠となった行政法規が私人等の権利主体の個人的利益を保護することを目的として行政権の行使に制約を課していることによって保護されている利益をいうものと解される。そして、特定の行政法規について、ある利益が右の法律上保護された利益に当たるものといえるかどうかは、当該行政法規がその利益を一般的、抽象的にではなく個別的、具体的な利益として保護するものであるかどうかを、当該行政法規の趣旨、目的、当該行政法規が当該処分を通して保護しようとしている利益の内容、性質等を総合的に考慮し判断することによって、決せられるべきである。
原告らは、行政事件訴訟法九条にいう法律上の利益を有する者とは、裁判所が具体的事案において原告の主張する利益が裁判上の保護に値するかどうかを判断して訴えの利益を肯定できる者をいうと解すべきであると主張するが、そのような見解によれば、特定の者が当該訴えについて原告適格を有するかどうかを判断する具体的な基準が定立されないこととなって相当でないから、これを採用することはできない。
２　法五九条の規定による認可又は承認がされると、都市計画事業の施行者には事業地内の土地の収用又は使用の権限が付与され（法七〇条一項、法六九条、土地収用法五条等）、また、右認可又は承認の告示がされると、当該事業地内における土地等の所有権や使用権について、法六五条（土地の形質の変更、建築等の制限）、法六七条（土地建物等の先買い）等に規定するような制約が課されることとされている。したがって、その認可又は承認に係る事業地内の土地等に関して権利を有する者は、その認可又は承認によって自己の権利を侵害され又は必然的に侵害されるおそれが生じることとなるから、その取消しを求める法律上の利益を有するということができる。