２　被告は、平成三年四月五日、鉄道事業法（昭和六一年法律第九二号・以下「法」という。）八条二項に基づき、営団に対し、本件路線のうち起点「東京都品川区＜地名略＞先」から終点「東京都港区＜地名略＞先」までの区間（以下「本件区間」という。）について工事の施行を認可した。
その後、営団は、右認可に係る工事計画を変更することとし、法九条一項に基づきその旨の認可を申請したところ、関東運輸局長（法九条一項の認可については、法六四条及び法施行規則七一条一項により地方運輸局長に権限の委任がされている。）は、平成四年六月二二日、右変更の認可（以下「原処分」という。）をした。
３　原告らは、平成四年一二月四日、被告に対し、行政不服審査法五条に基づき、原処分について審査請求をしたが、被告は、平成五年三月二五日、原告らには原処分について不服を申し立てる法律上の利益がなく、原告らの審査請求は不適法であるとして、これを却下する旨の裁決（以下「本件裁決」という。）をした。４　原告学校法人白金幼稚園（以下「白金幼稚園」という。）は、東京都港区＜地名略＞（一部は東京都品川区＜地名略＞）に所在する国立科学博物館付属自然教育園（以下「自然教育園」という。）に隣接した場所にあり、自然教育園を含む豊かな自然環境の中で自然環境そのものを教材とした園児教育を実践しているものである。
その余の原告らは、白金幼稚園に通園する園児、その園児の父母を中心として構成される「自然と子どもを守る会」に所属する者、白金幼稚園の卒園生の父母で構成される「椎の本会」に所属する者、あるいは本件路線のうち東京都港区＜地名略＞所在の清正公前交差点から東京都品川区＜地名略＞所在の目黒駅に至る通称「目黒通り」の沿線の住民である。
５　原処分は、本件区間における鉄道施設の工事計画の変更を認可するものであるが、右認可された工事計画のとおりの工事（以下「本件工事」という。）が行われた場合には、自然教育園の南側の目黒通りの地下にトンネルを掘って鉄道路線が敷設されることになり、村近住民は工事に伴う騒音、振動の被害を被るほか、その付近の地下水脈が遮断されることになる結果、近隣の地盤沈下、水質汚濁及び土壌汚染をもたらし、自然教育園を中心とする自然環境に悪影響を与え子供達の成育環境を破壊するといった被害（以下「環境被害」という。）が生じることは明らかである。
原告らは、原処分によって右のような環境被害を受けることとなるが、かかる環境被害を受けない利益（以下「環境利益」という。）も法によって保護されているものであるから、原告らは、行政不服審査手続によって原処分の取消しを求める法律上の利益を有するものであり、原告らの審査請求を却下した本件裁決には、行政不服審査法の解釈適用を誤った違法がある。
よって、原告らは、本件裁決の取消しを求める。
二　被告の本案前の主張
１　行政事件訴訟法三条三項の裁決の取消しの訴えは、裁決が取り消されることにより審査庁の再度の実体的な審査を受けることを目的とするものであるから、裁決の取消しの訴えを提起することができるのは、処分につき不服申立人適格を有する者に限られるところ、後記のとおり、原告らは、いずれも原処分につき不服申立人適格を有しないから、本件裁決の取消しを求める原告適格がなく、本件訴えは不適法として却下されるべきである。
２　別紙第二目録記載の原告らは、原処分について審査請求をしていないから、本件裁決の取消しの訴えを提起することはできず、右原告らの訴えは不適法として却下されるべきである。
三　被告の本案前の主張に対する原告らの認否
１　被告の本案前の主張１は争う。
２　同２のうち、別紙第二目録記載の原告らが原処分について審査請求をしていないことは認める。
四　請求原因に対する被告の認否
１　請求原因１及び２の事実は認める。
２　同３の事実のうち、別紙第二目録記載の原告らが審査請求をしたことは否認するが、その余の事実は認める。
３　同４の事実のうち、自然教育園が原告ら主張の位置に存在することは認めるが、その余の事実は知らない。
４　同５は争う。
五　被告の主張
１　行政不服審査法四条一項にいう「行政庁の処分に不服がある者」とは、当該処分により直接に自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうと解すべきである。
そして、右の法律上保護された利益とは、行政法規がその保護を直接の目的として行政権の行使に制約を課すことによって保障される私人の利益であって、行政法規が一般的な公益の実現を目的として行政権の行使に制約を課している結果、付随的、反射的に保護されることになる利益は含まれない。２　法は、鉄道等の利用者の利益を保護し、鉄道事業等の健全な発達を図り、もって公共の福祉を増進するという一般公益の実現を目的としたものであり（法一条）、鉄道事業者の行う鉄道施設の工事についても、これが適正かつ合理的に行われることによって一般公益の実現が図られるよう、被告の認可を受けるものとされているのである。
鉄道施設の工事計画の変更を認可する場合の要件についてみても、法は、工事計画が事業基本計画及び鉄道営業法一条の命令で定める規程に適合することと定めているだけであるし（法九条二項、八条二項）、他の関連条文及び関連法規を通覧しても、法が鉄道施設の周辺住民の環境利益を個別的・具体的に保護していると解する根拠は見いだせない。
これらの点からすると、法は、鉄道施設周辺の環境利益を個別的・具体的に保障する趣旨で行政権の行使に制約を課しているものではなく、原告ら主張の環境利益は法律上保護された利益とはいえない。
３　したがって、原告らは、原処分の取消しを求める不服申立人適格を有しないのであって、本件裁決には、行政不服審査法の解釈適用を誤った違法はない。
六　原告らの反論


１　行政不服審査法による不服申立人適格を有する者とは、当該処分の根拠法規によって保護された個々人に帰属する利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者であり、ある行政法規が、不特定多数者の具体的利益を、それが帰属する個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含もか否かは、当該法規及びそれと目的を共通にする関連法規によって形成される法体系の中において、そのような趣旨の規定として位置付けられているとみることができるかどうかによって決すべきであって、単にその趣旨を謳った明文の規定があるかどうかによって判断されるものではない（最高裁第二小法廷平成元年二月一七日判決・民集四三巻二号五六頁－新潟空港訴訟判決、最高裁第三小法廷平成四年九月二二日判決・民集四六巻六号五七一頁－もんじゆ訴訟判決）。
２　法は、国鉄民営化政策により、日本国有鉄道法及び地方鉄道法を廃止し、新たに、全鉄道事業に関する基本法として、昭和六一年一二月に制定された法律であり、わが国の未来の鉄道事業をも念頭に置いたものであって、都市開発といった国益ないし公益だけでなく、周辺住民の憲法上保護された生命、身体、財産、教育に関する基本的人権に対する侵害の防止等も十分に考慮したものである。そのことは、法一条が「この法律は、鉄道事業等の運営を適正かつ合理的なものとすることにより、鉄道等の利用者の利益を保護するとともに、鉄道事業等の健全な発達を図り、もって公共の福祉を増進することを目的とする」としていることから明らかであり、右の「公共の福祉」という文言は、周辺住民の憲法上保障された権利利益を個別的、具体的に保護する趣旨と解すべき根拠となるものである。また、法五条一項は、鉄道事業者に免許を付与する基準として、運送需要に対する適切性等のほかに、「その事業の開始が公益上必要であり、かつ、適切なものであること」（同項五号）を定めているが、この「適切なものであること」という基準は、周辺住民の権利利益への影響を個別的に考慮して判断することによって判明する事柄であるというべきである。さらに、被告は、公共の利益を阻害している事実があると認めるときは、列車の運行計画を変更する事業改善命令を発することができるとされているが（法二三条一項二号）、このような規定は地方鉄道法には存在しなかったものであり、この命令が「公共の福祉の増進」を目的とする法の趣旨を実現するために設けられたことは明らかであって、「公共の利益を阻害している事実」とは、沿線住民の生命、身体、財産、教育に関する基本的人権という権利利益を侵害する可能性を一つの要素として含むことも明らかなことである。３　以上のとおり、法の制定経過及び目的規定、事業免許や事業改善命令の規定などに照らせば、法は、鉄道施設の建設工事によって周辺住民が環境被害を受けないよう、鉄道施設の建設工事につき認可制度を設け、その規制を通じて、周辺住民個々人に帰属する環境利益（これは憲法上保障された基本的人権である。）を個別的に保護することとした趣旨と解すべきであり、したがって、原処分によって環境被害を受ける原告らは、原処分の取消しを求める不服申立人適格を有するというべきである。
このことは、航空法に基づく定期航空運送事業免許の取消しを求める付近住民の原告適格を肯定した前記新潟空港訴訟判決や、核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律に基づく原子炉設置許可の無効確認を求める付近住民の原告適格を肯定した前記もんじゆ訴訟判決の趣旨に照らしても明らかであるといわなければならない。
４　さらに、鉄道事業法が保護している利益としては、（１）一般的公益に吸収解消される限度により保護している利益と（２）一般的公益に吸収解消されるにととまらず、これと並んで個別的利益としても保護されている利益と力あるところ、控訴人らの環境利益は、（２）の利益に属するものである。とくに、控訴人らの環境利益は、本件路線の工事によって侵害された場合には事後的な回復が困難であることを考慮すべきである。このことは、控訴人らの環境利益の実体の審理を通じて明らかになるものである。
〔引用部分終了〕
第三　証拠（省略）
○　理由
一　当裁判所も、別紙第二目録記載の控訴人らについては本件訴えを却下し、その余の控訴人らについて本件請求を棄却すべきものと判断するが、その理由は次に付加訂正するほかは、原判決の理由説示のとおりである。
〔付加、訂正の上、
引用された原審判決部分〕
第一　本案前の主張について
一　打政事件訴訟法三条三項の裁決の取消しの訴えは、その取消判決の効力により当該裁決がない状態を形成し、原告に改めて裁決を受ける地位を回復させることを目的とするものであるから、行政庁の処分に対して行政不服審査を申し立て、棄却又は却下の裁決を受けた者がその裁決の取消しを求める法律上の利益を有することは明らかであり、処分について不服申立人適格を欠く者は裁決の取消しを求める原告適格を有しないとする被告の本案前の主張は理由がない。被控訴人は、不服申立人適格を有しない者は、取消後の審査で実体審理を受けることができないから、裁決の取消しを求める利益がないと主張するが、本件訴訟は、申立人適格がないとして審査請求を却下した決定の当否を争点とするものであるから、これを不適法な訴と解することはできない。
二　もっとも、別紙第二目録記載の原告らが原処分について審査請求をしていないことは、当事者間に争いがないから、審査請求をしていない右原告らが本件裁決の取消しを求める原告適格を有しないことは明らかである。したがって、別紙第二目録記載の原告らの訴えは不適法なものとして却下すべきである。
第二　その余の原告らの不服申立人適格について
一　請求原因１、２の事実及び原告ら（別紙第二目録記載の原告らを除く。以下、理由第二において同じ。）が原処分について審査請求をし本件裁決がされたことは、いずれも当事者間に争いがない。


行政不服審査法による不服申立ては、違法又は不当な行政処分によって侵害された国民の権利利益を救済するためのもので、右権利利益の救済と離れて一般的な行政の適正な運営の確保自体を目的とするものではないから、同法四条一項にいう「行政庁の処分に不服がある者」とは、当該処分について不服申立てをする法律上の利益がある者、すなわち、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいう、と解すべきである。ところで、右にいう法律上保護された利益は、当該処分の本来の法的効果として実体法上制限されることになる利益（この場合の行政処分は、いわゆる侵害処分として、私人に対し、実体法上の利益が制限されることを受忍すべき義務を課すものである。）に限られるものではなく、当該処分の根拠をなす行政法規が個人の具体的利益を個別的に保護することを目的として行政権の行使に制約を課していることにより保障されることになる利益（すなわち、その制約に違反しないで行政権が行使されることにより当該行政法規を通じて保障されることになる利益であって、この場合は、行政処分の法的効果として、実体法上の利益が制限されることを受忍すべき義務が課されるわけではない。）も含まれると解される。そして、行政権の行使に制約を課すことにより保障される利益が不特定多数者の利益である場合であっても、当該行政法規の趣旨・目的、当該処分を通して保障しようとしている利益の内容・性質等を考慮して、当該行政法規がその不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめることなく、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解されるときは、かかる行政法規を通じて保障される利益もまた右法律上保護された利益に当たり、右の制約に違反して処分が行われ行政法規による利益の保護を無視されたとする者は、法律上保護された利益を侵害された者として、当該処分について行政不服審査における不服申立人適格を有するものと解するのが相当である。逆にいえは、当該行政処分の本来の効果として実体法上の権利又は利益が制限されない場合には、その利益は、当該行政処分によって法的な制約を受けるわけではないから、その利益の侵害を主張する者は、当該行政法規によって特に保護することを考慮されている場合にのみ行政処分に対する不服申立てをすることができ、それ以外の場合には、行政不服審査、行政訴訟以外の一般の救済方法によって救済をはかるべきである。二　そこで、以下、原告らの不服申立人適格の有無について判断する。１　原処分は、鉄道施設の工事施行認可後に、その工事計画の内容を変更することの認可であって、営団に対し、変更された工事計画のとおりの鉄道施設の工事を施行することに同意を与えるものであり、当該鉄道施設の周辺住民に対し、右認可の法的効果として、その実体法上の権利、利益に制限を加える処分でないことは明らかである。したがって、原告らは、原処分によって、その主張する地盤沈下などの被害を受忍すべき義務が課されることになるものではなく、仮に、本件工事によって、原告らの実体法上の権利、利益が侵害されるとすれば、原処分の取消しを待つまでもなく、その権利、利益に基づいて、その侵害の回復を求めることが可能なのであって、原処分があることによってその権利、利益の侵害を甘受しなければならない地位に立たされるわけでないことはいうまでもない。２　そこで、次に、鉄道施設の工事計画の変更の認可制度が、当該工事計画に係る鉄道施設周辺の一定範囲の第三者の具体的利益を個別的に保護する趣旨をも含むといえるかどうかについて検討する。
鉄道事業は、大量の旅客や貨物を安全に輸送するという国民の日常生活及び経済活動に必要不可欠の需要に応じるものであり、その性質上、輸送の安全を確保し、良質な輸送を安定的かつ継続的に提供することが極めて重要であることから、免許制とされ、適切な計画と事業遂行能力を有する者に対してのみ事業経営が認められている（法三条ないし六条）。そして、免許を受けた鉄道事業者は、鉄道線路、停車場等の鉄道施設について工事計画を定め、工事の施行について被告の認可を受けなければならないこととされ（法八条）、また、右認可を受けた後に、その認可に係る工事計画を変更しようとするときは、一定の軽微な変更の場合を除き、その変更について被告の認可（法六四条、法施行規則七一条一項により地方運輸局長に権限が委任されている。）が必要とされている（法九条一項）。右鉄道施設の工事施行の認可及び工事計画の変更の認可を申請するときは、鉄道事業者は、法施行規則別表第一所定の事項につき工事計画を定め、所定の添付書類及び添付図面を提出するものとされており（法施行規則一〇条二項、一一条二項、一四条二項）、被告は、当該工事計画が事業基本計画（法四条一項五号）及び鉄道営業法一条の命令で定める規程に適合すると認めるときは、認可をしなければならないものとされている（法八条二項、九条二項）。
ところで、右の事業基本計画とは、鉄道事業の種別ごとに、鉄道の種類、単線・複線の別、動力の種類、軌間、設計最高速度及び設計通過トン数、運送区間、計画供給輸送力、駅の位置及び名称などの事業の基本となる事項に関する計画を定めたものであり（法四条一項五号及び法施行規則五条）、また、鉄道営業法一条の命令で定める規程とは、鉄道施設及び車両の構造について準拠すべき技術基準を定めたものを意味し、本件路線のような法施行規則四条一号所定の普通鉄道にあっては、普通鉄道構造規則（輸送の安全を図るため、普通鉄道の輸送の用に供する施設及び車両の構造を定めたものである。）がこれに当たる。
３　法は、鉄道事業等の運営を適正かつ合理的なものとすることにより、鉄道等の利用者の利益を保護するとともに、鉄道事業等の健全な発達を図り、もって公共の福祉を増進することを目的とする旨定めており（法一条）、その文言からすれば、法は、鉄道事業が国民の日常生活及び経済活動に必要不可欠な役割をになっていることに鑑み、輸送の安全と安定的かつ継続的な輸送の提供を確保することを目的として所用の規制を行うこととしたものであって、国民個々人の具体的利益を個別的に保護することをも目的としているものと解することはできない。そして、工事施行の認可及び工事計画の変更の認可も、事業基本計画及び普通鉄道構造規則への適合性のみを認可の要件としていることから明らかなように、専ら輸送の安全等の見地から、鉄道施設の工事の適正な施行を確保することを目的としたものであって、建設される鉄道施設の周辺住民の具体的利益を直接保護することをも目的としているとみることは困難である。


主　　　　文
本件控訴を棄却する。
控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実及び理由
一　控訴人らは「原判決を取消す。本件各訴えを静岡地方裁判所に差し戻す」との判決を求め、被控訴人は主文同旨の判決を求めた。
二　当事者双方の主張は、次のとおり敷衍する他は、原判決事実摘示記載のとおりであるから、これを引用する。
（控訴人ら）
１　農業振興地域の整備に関する法律（以下「法」という）中には、農用地区域内の土地の所有者等に対する市町村長による農用地利用計画で指定された用途に供すべき旨の勧告、都道府県知事による所有権移転等についての調停等、開発行為の制限、農地転用の制限などの土地利用に関する制限等の規定が存するが、これらはいずれも農用地利用計画によって定められた当該農用地区域内の農地を農地として保全し、農業経営の安定化を図ることを少なくともその目的の一つとして定められたものであることは明らかである。しかるに、本件変更決定によって右制限等が消滅させられた場合には、従前と様相が一変し、農地を農地として保全することが事実上不可能となることは火をみるより明らかである。よって、本件変更決定が農業ないし養鰻経営を行っている控訴人らに不利益を与えることは明らかであり、訴えの利益は当然認められるべきである。
２　本件変更決定は、当該地域を市街化区域に編入した上で、土地区画整理事業の事業用地とすることを最終目標として、その第一段階として行われたものであり、現実にその後、市街化区域の編入がされ、現在、土地区画整理組合の設立認可申請がされている。当該地域がこのように宅地化していく中で、控訴人ら所有地のみが控訴人らの意思によって従前どおりの農地のままで安定した農業経営が営まれていくということは到底あり得ないことである。要するに控訴人ら個人の主観的意思を超えた客観的条件として、必然的に農業経営の利益が侵害されざるを得ないという実状をふまえるべきである。
３　本件のごとく、一片の変更決定により、それまで農地として利用することが保障されていたものが農用地区域から除外され、右保障が奪われるに至った場合に、当該土地所有者にさえも、その処分（変更決定）につき訴えの利益なしとして争訟する資格を与えないということは、同人らに対し権利救済の手段を奪うことに他ならないのであり、甚だしく司法の権威を失わしめるものといわざるを得ない。
（被控訴人）
１　訴えの利益は、原告適格ともいわれるとおり、その行政処分によって法律上の利益を侵害された場合に、その処分の取消がその者の利益の救済として意味を持つかどうかという概念である。本件変更決定によってなされるところの控訴人らの主張する制限の撤廃等が直ちに農地を農地として保全させることを不可能にするものではない。制限の撤廃と農地の保全との間には、法的な因果関係はなく、生の社会的事実としてもこの間に客観的な因果関係を認めることはできないのであって、本件変更決定によって控訴人らが法的な不利益を受けるとはいえないのであるから、控訴人らが訴えの利益があると主張する根拠は理由がない。２　仮に、本件変更決定により本件土地の区域が市街化区域となり、土地区画整理事業の事業用地とすることが最終目標であって、土地区画整理事業が開始されれば控訴人らが安定した農業経営を営むことができないとしても、それは直接には土地区画整理事業の計画決定等があった場合に初めて発生する効果であって、本件変更決定の直接的な法的効果ではない。
３　よって、いずれにしても控訴人らの主張は理由がなく、本件訴えの利益はないというへきである。
三　証拠（省略）
四　当裁判所も、控訴人らの本件訴えは却下すべきであると判断するが、その理由は、以下のとおりである。


１　法に基づく農業振興地域の指定及び農業振興地域整備計画の策定は、農業の健全な発展を図るため、土地の自然的条件、土地利用の動向、地域の人口及び産業の将来の見通し等を考慮し、かつ、国土資源の合理的な利用の見地からする土地の農業上の利用と他の利用との調整に留意して、農業の近代化のための必要な条件をそなえた農業地域を保全し及び形成すること並びに当該農業地域について農業に関する公共投資その他農業振興に関する施策を計画的に推進することを原則として行うものとされ（法二条）、都道府県知事は、一定の地域を農業振興地域として指定するものとされており（法六条一項）、右により指定された一の農業振興地域の区域の全部又は一部がその区域内にある市町村は、その区域内にある農業振興地域について、都道府県知事の認可を受けた上、農業振興地域整備計画を定めなければならないものとされている（法八条）。右の農業振興地域整備計画には、「１」農用地等として利用すべき土地の区域（農用地区域）及びその区域内にある土地の農業上の用途区分（これらの事項に係るものを「農用地利用計画」という）、「２」農業生産の基盤の整備及び開発に関する事項、「３」農業経営の規模の拡大及び農用地等又は農用地等とすることが適当な土地の農業上の効率的かつ総合的な利用の促進のためのこれらの土地に関する権利の取得の円滑化その他農業上の利用の調整に関する事項、「４」農業の近代化のための施設の整備に関する事項、「５」農業従事者の安定的な就業の促進に関する事項で、農業経営の規模の拡大及び農用地等又は農用地等とすることが適当な土地の農業上の効率的かつ総合的な利用の促進と相まって推進するもの、「６」農業構造の改善を図ることを目的とする主として農業従事者の良好な生活環境を確保するための施設の整備に関する事項を定めるものとされているが（法八条二項）、このうち、農用地利用計画の部分は、当該農業振興地域内にある農用地等及び農用地等とすることが適当な土地で、その土地の位置その他の条件及び当該農業振興地域における農業経営の動向からみて当該農業振興地域において農業の振興を図るための措置を総合的かつ計画的に実施するためにはその土地の農業上の利用を確保することが必要であるものにつき、当該農業振興地域における農業生産の基盤の保全、整備及び開発の見地から必要な限度において区分する農業上の用途を指定して、定めるものでなければならない（法一〇条三項）。そして、市町村は、農業振興地域整備計画を定めようとするときは、その旨を公告し、当該農業振興地域整備計画のうち農用地利用計画の案を縦覧に供することが必要であり（法一一条一項）、当該農用地利用計画に係る農用地区域内にある土地の所有者その他の権利者（以下「所有者等」という）は、当該農用地利用計画の案に対して異議があるときは、所定の期間内に市町村に対しこれを申出ることができる（同条二項）。右の異議の申出に対しては、市町村は所定の期間内にこれを決定しなければならず（同条三項）、右決定に不服のある申出人は所定の期間内に都道府県知事に対して審査を申し立てることができ（同条四項）、審査の申立てを受けた都道府県知事は所定の期間内にこれを裁決しなければならないが（同条五項）、右異議の申出又は審査の申立てについては行政不服審査法の異議申立て又は審査請求に関する規定が準用される（同条六項）。市町村は、これらの手続が終了したときでなければ、都道府県知事に対する農業振興地域整備計画の認可の申請をすることができない（同条七項）。なお、右第三項又は第五項の規定による決定又は裁決については、行政不服審査法による不服申立てをすることができず、農用地利用計画についての不服を理由とする第八条第四項の認可についての不服申立てについても同様である。市町村は、経済事情の変動その他情勢の推移等により必要が生じたときは、都道府県知事の認可を受けた上、農業振興地域整備計画を変更しなければならないが、その変更に当たって公告をする必要があり、変更された農用地利用計画の案は、縦覧を要し、これに対して異議の申出、審査の申立ての手続があることは、農業振興地域整備計画を定める場合と同様である（法一三条）。このようにして農業振興地域整備計画が定められた場合においては、市町村長は、農用地区域内の土地で、農用地利用計画で指定された用途に供されていないものの所有者等に対し、当該土地を右用途に供すべき旨を勧告し、この勧告に従わない等の場合には、この者に対し当該土地を当該用途に供するため取得しようとする者で市町村長の指定を受けた者と当該土地の所有権の移転等につき協議すべき旨を勧告することができ（法一四条）、都道府県知事は、さらに右協議がととのわない等の場合には、右勧告に従わない者と当該土地を当該用途に供するため取得しようとする者で市町村長の指定を受けた者との当該土地の所有権の移転等につき必要な調停を行うことができる（法一五条）。また、農用地区域内においては、原則として、開発行為（宅地の造成、土石の採取その他の土地の形質の変更又は建築物その他工作物の新築、改築若しくは増築）をしようとする者は、あらかじめ、都道府県知事の許可を受けることを要するが、都道府県知事は、「１」当該開発行為により当該開発行為に係る土地を農用地等として利用することが困難となるため、農業振興地域整備計画の達成に支障を及ぼすおそれがあると認めるとき、「２」当該開発行為により当該開発行為に係る土地の周辺の農用地等において土砂の流出又は崩壊その他の耕作等に著しい支障を及ぼす災害を発生させるおそれがあると認めるとき、「３」当該開発行為により当該開発行為に係る土地の周辺の農用地等に係る農業用用排水施設の有する機能に著しい支障を及ぼすおそれがあると認めるときは、この許可をしてはならないとされており（法一五条の一五）、さらに、農用地区域内の農地等について都道府県知事等が農地法上の許可に関する処分を行うに当たっては、これらの土地が農用地利用計画において指定された用途以外の用途に供されないようにしなければならないこととされている（法一七条）。
<要旨>２　以上の法の規定によれば、法八条の規定に基づく農業振興地域整備計画は、土地の農業上の利用と他の</要旨>利用の調整に留意して農業の近代化その他農業振興に関する施策を定めた総合的基本計画であって、それ自体としては、国民の権利義務に対して直接影響を与えるものではなく、また、その中の農用地利用計画も、農業振興地域整備計画のうち農用地区域及びその区域内にある土地の用途区分に係るものであり、農用地区域を定めるとともに農用地等につき当該農業振興地域における農業生産の基盤の保全、整備及び開発の見地から必要な限度において区分する農業上の用途を指定して定めるものであって、それ自体として国民の権利義務に直接影響を与えるものではなく、個人に対する具体的な権利侵害を伴う処分ということができないものであることは明らかである。


主　　　文
一　本件各控訴を棄却する。
二　控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実及び理由
第一　申立て
一　控訴人ら
１　原判決を取り消す。
２　被控訴人が、平成三年六月七日付厚障年却下第〇〇〇四七四号をもってした控訴人ａに対する障害年金請求却下処分を取り消す。
３　被控訴人が、平成三年一〇月四日付厚障年却下第〇〇〇五二九号をもってした第一審原告ｂに対する障害年金請求却下処分を取り消す。４　訴訟費用は第一、二審とも被控訴人の負担とする。
二　被控訴人
主文同旨
第二　事案の概要
事案の概要は、次のとおり付加、訂正、削除するほか、原判決の事実及び理由の第二に記載のとおりであるから、これを引用する。
一　原判決二枚目表一〇行目の「本籍地」を「国籍」に、同末行の「原告ら」を「控訴人ａ（以下「控訴人石」という。）及び第一審原告ｂ（以下「亡ｂ」という。）」に、以下、原判決事実及び理由の第二中に「原告ら」とあるのを「控訴人石及び亡ｂ」に、「原告ｂ」とあるのを「亡ｂ」にそれぞれ改める。二　原判決二枚目表末行の「軍属」の前に「今次の戦争において、旧日本軍の」を加え、同裏三行目の「同法」を「援護法」に改め、同三枚目表八行目の「している」の次に「（以下、右の失格事由及び失権事由を定める援護法の右各規定を一括して「国籍条項」ともいう。）」を加え、同裏二行目の「原告ａを「控訴人石」に、同二行目から三行目にかけて及び七行目から八行目にかけての各「本籍地である」を各「朝鮮半島の」に、同七行目の「原告ｂ」を「亡ｂ」にそれぞれ改め、同四枚目裏五行目の次に改行の上、「亡ｂは、平成六年五月一四日死亡し、同人の妻である控訴人ｃ及び子である控訴人ｄがその地位を承継した。」を加える。三　原判決四枚目裏七行目から同八行目にかけての「原告らが」の次に「韓国籍であって日本国籍を有せず、」を加え、同九行目から同一〇行目にかけての「本件附則は、無効又は既に失効している」を「日本国籍を喪失したことないし戸籍法の適用を受けていないことを援護法の対象者から排除することを定める援護法の国籍条項及び本件附則は、憲法一四条、国際人権規約等に違反して無効であり、仮に無効でないとしても、援護法の解釈上からも控訴人石及び亡ｂは援護法に基づく障害年金を受けられるものである」に改め、同五枚目表初行及び同三行目の各「本件附則」の前に各「国籍条項及び」を、同四行目の「援護法」の前に「ア」を、同末行の「なく、」の次に「日本国籍を喪失したこと及び」をそれぞれ加える。四　原判決六枚目表二行目の冒頭から同裏六行目の「であるが、」までを次のとおり改める。
「イ　右のように、韓国・朝鮮人は、日本の植民地統治下において、日本国籍を強要され、日本国民として徴兵義務を課せられ、日本の戦争に従事させられた後、昭和二七年四月二八日に発効した日本国との平和条約（昭和二七年条約第五号）（以下「サンフランシスコ平和条約」という。）により、自らの意思に関係なく、一律に日本国籍を喪失したものである。このように、日本国籍を強制し、日本国民として戦争に従事させた上、戦後、一方的に日本国籍を喪失せしめながら、補償に関しては、日本国籍を有していないとして何らの補償をしないことは、著しく正義に反するものである。右の国籍喪失は、日本の朝鮮侵略、植民地支配がなかった状態に戻すとの原状回復の原則に基づいたものであるが、戦死傷による生命身体の喪失による原状回復は不可能であるから、日本国は、これに代わる措置として補償責任を負うというべきであり、日本国籍の喪失を理由に右の責任を否定することは原状回復の原則に反し許されない。
また、日本政府は、サンフランシスコ平和条約一一条に基づき、韓国・朝鮮人戦犯に対し、「日本国民」として日本人戦犯と同様に刑の執行を継続しているのに、援護法においては「日本国民」ではないとすることは、日本国民としての義務は継続するが、権利は消滅するとするに等しく、恣意的であって、違法である。ウ　軍人・軍属等に対する補償の立法をする場合においても、「法の下の平等」を規定している憲法一四条に拘束されることは当然である。一部の者についてのみ補償し、一部の者については補償しないとすることは、それを相当化する合理的な理由が存しない限り憲法一四条に違反する。補償問題が立法政策に属する問題であること自体は合理的な理由とはならない。在日韓国・朝鮮人は、日本の朝鮮植民地政策の結果、日本に居住し、サンフランシスコ平和条約が発効するまで日本国籍を有するものとされてきたのであり、現在は「日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法」に定める特例永住者として日本に定住し、日本に生活の基盤を置くものであって、納税の義務も負担し、その生活実態は日本国民と何ら異なるところがないのであり、国民年金法、児童扶養手当法、公営住宅法その他の社会保障立法においては全てその適用が認められており、援護法等の戦争犠牲者援護立法のみが国籍条項あるいは本件附則等によりその適用を排除しているのは不当であり、違法である。援護法が生活援助法的性格を有することは合理的な理由とはいえない。
エ　サンフランシスコ平和条約四条（ａ）は、日本に居住する旧植民地出身者の日本国における財産及び日本国並びに日本国民に対する請求権は対象外としているから、控訴人石及び亡ｂら在日韓国・朝鮮人の補償問題は、当初から関係二国間の特別取極により、解決されることが予定されていたと解することはできない。仮に、右の補償問題が二国間の特別取極により解決されることが予定されていたとしても、補償問題は、戦争により障害の状態となった軍人・軍属等にとっては死活問題であるから、援護法の立法と同時に朝鮮半島出身者等に対する条約を含めた補償立法措置が採られていないのに、国籍条項、本件附則によって援護法の対象者から排除することは著しく不当かつ重大な差別であり、合理性を欠くものであって、違法である。


しかも、日本国と韓国との間においては、日韓請求権協定が成立するまでに一三年以上費やされたが、右協定によっても、後記のとおり、在日韓国人戦傷者は補償の対象から除外された上、台湾及び朝鮮民主主義人民共和国との間においては今日に至っても解決の目処さえたっていないのであるから、」五　原判決七枚目表三行目の「本件附則」の前に「国籍条項及び」を加え、同四行目の「したがって、」を「以上のとおりであるから、国籍条項及び」に改め、同裏三行目の「いる」の次に「ところ、前記（１）のアのとおり援護法は国家補償の精神に基づくものであって、広義の社会保障に属するものであるから、右規約の拘束を受けるものである」を加え、同一〇行目の「そして、」を「しかるに、国籍条項及び」に改め、同八枚目表二行目の「一項」の次に「及び二項」を加え、同五行目の次に改行の上、次のとおり加える。
「　また、Ｂ規約の解釈の補助的手段である国連の規約人権委員会の見解によれば、国籍の変更はそれ自体別異の取扱いを正当化する根拠とはなり得ず、立法の必要性が抽象的な可能性にとどまる場合には、別異の取扱いの正当理由とはならないとするものであり、同委員会は、日本国からの報告書に対し、「朝鮮半島や台湾出身で旧日本軍に従事したが、現在は日本国籍を持っていない者が、その恩給などにおいて差別されている。」、「規約の二条、三条と二六条の条項に一致するように、まだ日本に残る差別的な法律や慣習は廃止されるべきである。」とのコメントを採択している。」
六　原判決八枚目裏三行目の「問題である。」から同四行目の「設けられたのは」までを「問題であるとともに、立法府が広い裁量権を有する事柄である。援護法が、日本国籍を有する者のみを援護の対象としたのは、軍人・軍属等の戦争犠牲に関して、国家補償の精神に基づいた援護を行うことを目的とし、外国人に対しては、賠償問題として考慮すべきであるとの考えから、その対象としないこととしたこと、後記エのとおり、サンフランシスコ平和条約四条（ａ）において、分離独立地域との財産・請求権の問題は、日本国と現にこれらの地域の施政を行っている当局との間の「特別取極」の主題となり、両国政府の外交交渉によって解決されることが予定されていたこと」に、同六行目の「なかったことから」を「なかったことなどに基づくものである。そして」に、同一〇行目の「その」を「本件附則の」にそれぞれ改め、同九枚目表五行目の「されたため、」の次に「本件附則は、」を加え、同六行目の「というところ」を「こと、戦没者の遺族に対して弔慰金を支給しないこと」に改め、同一〇枚目表七行目、同裏四行目及び一〇行目の各「本件附則」の前に各「国籍条項及び」をそれぞれ加える。
七　原判決一一枚目表八行目及び同九行目の各「Ｂ規約」の前に各「Ａ規約及び」を、同八行目から九行目にかけての「本件附則」の前に「国籍条項及び」をそれぞれ加え、同一〇行目の次に改行の上、次のとおり加える。
「２　国籍条項及び本件附則の不適用
（一）　控訴人らの主張
仮に、国籍条項及び本件附則が憲法及び国際人権規約に違反しないとしても、控訴人石及び亡ｂらのようにサンフランシスコ平和条約の発効により国籍を喪失した者については、国籍条項及び本件附則は適用されないというべきである。すなわち、（１）　前記１の（一）の（１）のイのとおり、控訴人石及び亡ｂら在日韓国・朝鮮人は、サンフランシスコ平和条約の発効により、自らの意思に関係なく、一律的に日本国籍を喪失したものとされたのであって、援護法上の権利消滅についての意思の確認も全くされなかった。日本国民として戦争に従事したことによって発生した援護法上の権利の消滅について、その意思の確認もされなかった控訴人石及び亡ｂらのような在日韓国・朝鮮人を、右条約により国籍を喪失したものとして援護法上の権利消滅事由である国籍喪失者に含めることは許されず、国籍条項及び本件附則は、日本国籍を喪失することによって援護法上の権利が消滅することを覚悟して日本国籍を離脱する者に対してのみ適用されるものと解すべきである。（２）　前記１の（一）の（１）のイ記載の原状回復の原則、サンフランシスコ平和条約一一条に照らしても、援護法の適用がないとすることは恣意的、不当であって許されない。
（３）　援護法の権利消滅事由である国籍喪失が、自らの意思によらない国籍喪失を含まないとの解釈は、援護法の行政実務においても認められてきた（昭和三七年一〇月二九日援護第三一八号厚生省援護局援護課長通知（以下「昭和三七年三一八号通知」という。））。
（４）　国籍法は、「日本国民の子であった者」の子（六条一号）や「日本の国籍を失った者」（八条三号）が日本に帰化する場合に、一般の外国人に比べて帰化要件を緩和しているところ、日本政府は、サンフランシスコ平和条約の発効による日本国籍喪失者を国籍法上の日本国籍喪失者とは別個のものと解釈している（民事甲第四三八号民事局長通達）が、このことも援護法の権利消滅事由である国籍条項に定める国籍喪失にはサンフランシスコ平和条約による日本国籍喪失が含まれていないことを根拠付けるものである。
（二）　被控訴人の主張
サンフランシスコ平和条約の発効により、朝鮮半島・台湾出身者が日本国籍を喪失したことは、現在においては政府としての確立した解釈であり（昭和二七年四月一九日法務省民事局第四三八号民事局長通達）、判例においても、朝鮮半島出身者はサンフランシスコ平和条約により日本国籍を喪失したものと解されている（最高裁昭和三六年四月五日大法廷判決・民集一五巻四号六七五頁参照）。そして、サンフランシスコ平和条約の発効による国籍喪失は援護法に定める年金等の受給権消滅事由である国籍喪失に該当するものと解されるから、昭和三七年三一八号通知における解釈は誤りであり、右通知は、平成五年五月一二日社援援第九八号厚生省社会・援護局援護課長通知（以下「平成五年九八号通知」という。）により廃止された。」


八　原判決一一枚目表末行の「２」を「３」に改め、同一三枚目表一〇行目の「本件附則」の前に「国籍条項及び」を、同裏五行目の「あり、」の次に「もはや二国間の特別取極による解決がされる余地はなく、本件附則の根拠は失われたのであるから、」をそれぞれ加え、同六行目の「あるから」を「あって」に改め、同一〇行目の「、朝鮮半島」から同一四枚目表初行の「よるもの」までを削り、同五行目の「日韓請求権協定」の前に「日韓両国及び両国民の間の財産・請求権に関する問題は、完全かつ最終的に解決されたことが日韓請求権協定二条において確認されている。」を加え、同裏六行目の次に改行の上、次のとおり加える。「　ところで、同協定二条三項の「請求権」は、実体的な権利ではない、いわゆる「クレイムを提起する地位」を意味するものであるから、国内法によって処理すべき問題は発生せず、国内法上の処理を行う必要がなかった。したがって、在日韓国人のいわゆる補償請求権の問題は、日韓両国間においては日韓請求権協定により、解決済みとされたのであるから、本件附則の合理性には何ら影響はないというべきであり、解決済みとされた在日韓国人の補償請求権に関し、我が国政府として何らかの立法措置を講ずるかどうか、その場合にどのような内容のものとするかは高度の政治的な判断にゆだねられるべき政策問題である。」
第三　当裁判所の判断
一　当裁判所も控訴人らの本訴請求はいずれも理由がないものと判断する。その理由は、次のとおり付加、訂正、削除するほか、原判決事実及び理由の第三の一ないし四の記載と同一であるから、これを引用する。
１　原判決事実及び理由の第三の一ないし四中に「原告ら」とあるのを「控訴人石及び亡ｂ」に、「原告ｂ」とあるのを「亡ｂ」にそれぞれ改める。２　原判決一五枚目裏一〇行目の「本件附則」の前に「国籍条項及び」を、同一六枚目表一〇行目の「甲四八号証」の次に「、乙四号証、五号証」をそれぞれ加え、同行目の「援護法制定の際の」を「援護法制定に際し、政府側の同法案の説明資料において、国籍条項については、恩給法等の規定に合わせたものであり、思想としては、外国人に対しては、賠償問題として考慮するべきすじである旨、及び本件附則については、「戸籍法の適用を受けない者」とは、朝鮮人及び台湾人をいい、これらの者はその当時においても日本国籍を有しているが、その国籍の帰趨はサンフランシスコ平和条約発効後に定まるものであって、その時においては日本国籍を失うことが予定されているので、援護法による援護を日本国籍を有する者に限ることに鑑み、これらの者については当分の間援護法を適用せず、その援護を与えないことを規定するものであり、なお、在日朝鮮人の国籍については、目下韓国政府と交渉中であり、台湾人については、一九四六年六月二二日国民政府は行政院令たる「在外台僑国籍処理弁法」により中国の国籍を有するものと解しているが、国際法上なお疑問の存するところである旨の説明がされ、また、右法案審理をした」に改める。
３　原判決一八枚目表三行目の「すべて」の次に「種類」を加え、同四行目の「規定」を「記載」に改め、同八行目の「おいては、」の次に「昭和四一年（一九六六年）から同五〇年（一九七五年）までの間に、」を、同裏四行目の「三五号証、」の次に「三六号証、八四号証、」をそれぞれ加え、同一九枚目表一〇行目の次に改行の上、次のとおり加える。


「　他方、甲四六号証、九二号証の一、二、一〇一号証の一、二、一〇二号証によれば、韓国政府（外務部）においては、日韓請求権協定二条二項（ａ）の「財産、権利及び利益」の条文化の過程で、韓国側が「他方の締約国に居住したことがある者の財産、権利及び利益と両国及び国民間の請求権」という案を提示したのに対して、日本側が、請求権とは個人の債権等でないクレイムを提起できる地位と理解し、したがって、同協定適用の例外である実体的権利を規定しようとする条項である二条二項（ａ）に「請求権」という用語を挿入する必要はないという意見を提示したため、日本側の提案を受諾する代りに合意議事録の記載を通し、「財産、権利及び利益」とは「法律上の根拠に基づき財産的価値を認められるすべての種類の実体的権利をいうもの」と了解したものであり、二条二項（ａ）は、二条一項により「完全かつ最終的に解決されたこととなる財産、権利及び利益並びに請求権」に対する例外条項として、在日韓国人の権利、財産関係が同協定により影響を受けないようにするための規定であるので、在日韓国人戦傷者の補償請求権は同協定の解決対象に含まれておらず、二条二項（ａ）の「財産、権利及び利益」に該当するものと解釈しており、昭和四六年一〇月一一日から一二日まで東京で開催された「在日韓国人の法的地位第四次韓・日実務者会議」においても、「日本国軍人であった在日韓国人は日韓請求権協定二条二項（ａ）でも除外されているのであるから、彼等に対し遺族援護法及び戦傷者関係諸法の適用を韓・日国交正常化時点で整理したことは不当である。」旨を日本側に問題提起したことが認められる。」４　原判決一九枚目裏八行目の次に改行の上、次のとおり加える。「　ところで、国籍条項においては、障害年金等の支給を受けることができない者として、「障害の状態になった日において日本の国籍を有しないか、又はその日以降昭和二七年三月三一日以前に日本の国籍を失ったもの」（一一条二号）を規定し、障害年金の受給権の消滅事由として、「日本の国籍を失ったとき。」（一四条一項二号）と規定し、本件附則において、「戸籍法（昭和二二年法律第二二四号）の適用を受けない者については、当分の間、この法律を適用しない。」と規定しているところ、被控訴人は、本件各処分が本件附則に基づくものと主張するので、当裁判所も、本件附則に基づく処分の適否について判断する。」５　原判決一九枚目裏九行目の「そこで」を「まず」に改め、同一〇行目の「六九号証」の次に「、乙四号証、五号証」を、同行目の「照らせば、」の次に「援護法が恩給法に準拠して制定されたこと、及び」を加え、同二〇枚目表七行目の「定めるとともに、同法制定」を「する国籍条項を定めるとともに、同法が昭和二七年四月一日から適用されることとされたが、同法制定作業の」に、同九行目の「戸籍法」から同末行末尾までを「朝鮮半島及び台湾出身者に対しては援護法を適用しないことを明確にする趣旨で、従来の法令用語による右各出身者を表す「戸籍法の適用を受けない者」につき、当分の間、援護法を適用しない旨の本件附則が設けられたものと解される。したがって、朝鮮半島出身者である控訴人石及び亡ｂについては、国籍条項の適用の有無にかかわりなく、本件附則がまず優先的に適用され、援護法の適用の有無を争点とする本件各処分の適否については、本件附則の適法性とその適用の有無を検討すれば足りると考えられる。」に改め、同裏初行の冒頭に「（二）」を加える。
６　原判決二一枚目表六行目の冒頭から同二二枚目表八行目末尾までを次のとおり改める。
「　そして、援護法制定において、恩給法等の規定に合わせること、及び外国人に対しては、別途賠償問題として考慮するべきすじであるとの考えから、援護法による援護の対象を日本国籍を有する者に限ることとしたこと自体には十分な合理性があるものというべきである。また、援護法は昭和二七年四月一日から適用されることとされていたところ、右当時においては、朝鮮半島及び台湾出身者の国籍は不分明であり、その国籍の帰趨はサンフランシスコ平和条約発効後に定まることが予定されていたのであり、他方、サンフランシスコ平和条約においては、分離独立地域及びその住民の財産、請求権の処理はその施政当局と日本国との特別取極の主題とすることとされており、したがって、朝鮮半島及び台湾出身者である軍人・軍属等に対する補償問題も、日本国とそれら地域の施政当局との間の外交交渉によって解決されることが予定されていたので、本件附則は、援護法による援護を日本国籍を有する者に限ることとした国籍条項に鑑み、朝鮮半島及び台湾出身者については援護法を適用しないことを明確にする趣旨で規定されたものである。控訴人らは、サンフランシスコ平和条約により控訴人らが日本国籍を当然に喪失したことを前提に本件附則の趣旨を争うけれども、援護法の適用時期は右条約の発効前である昭和二七年四月一日とされ、右条約発効前の分離独立地域の住民の国籍には不分明な点がある上、右条約は、朝鮮半島・台湾の領土問題について明記しているものの、その出身者の国籍、特に、右条約により日本の固有領土とされた地に在住する者についての国籍については直接的に明記せず、右条約の解釈又は国籍法の立法にゆだねられていたが、法務省の民事局の行政解釈は右条約の効力発生に伴う当然喪失説により、国籍法には特段の改正をしなかった（弁論の全趣旨）ところ、右の解釈ないし立法の措置には異論もあり得て、台湾・朝鮮半島の出身者、特に、日本に在住する者の援護法上の地位には不分明な点が存したのであり、これらを明確にした本件附則には、援護法本則とは異なる独自の立法理由が存するものというべきである。


そして、戦争犠牲又は戦争損害の持つ前示のような特殊性、右の援護法が生活援助法的性格を有していること及びサンフランシスコ平和条約において分離独立地域の戦後処理については日本国と当該施政当局との特別取極の主題とすることが予定されていたこと等を考慮すると、援護法において、朝鮮半島出身者など戸籍法の適用を受けない軍人・軍属について当分の間その適用をしないことにした本件附則には、その立法時点においては、十分な合理的な根拠があり、立法府の立法裁量の当否の問題があっても、憲法一四条一項に違反しないというべきである（最高裁平成四年四月二八日第三小法廷判決・裁判集民事一六四号二九五頁参照）。控訴人らは、韓国・朝鮮人が日本の植民統治下において日本国籍を有し、日本人として軍務に従事したことを理由に、日本人と異なった取り扱いをするのは憲法一四条に違反する旨主張し、甲一二六号証にも同旨の意見が述べられているが、右は、結局、前示の立法政策の当否を非難するものに帰し、採用できない。また、甲一四一号証には、「外交上の取り決めによる解決が実現しなかった以上、国内措置により給付を実現することを要する。」とした上、「立法裁量により判断することは誤りである。」との意見が述べられているが、戦争被害に伴う戦後補償が高度な政治判断を伴うもので、様々な要素を考慮した上での立法府の裁量にゆだねられる部分が多いことは前示のとおりであり、かつ日韓請求権協定についての日本政府の見解にも相応な根拠が存することは後記のとおりであるから、右意見は採用できない。（三）　次に、控訴人らは、本件附則を廃止せず、在日韓国人について何らの補償措置がないまま放置したことが違法である旨の主張をする。サンフランシスコ平和条約の発効により分離独立地域の独立が認められたことに伴い、右地域の住民に日本国籍を喪失させることには、十分な合理性があるというべきであるが、右条約発効後も日本の固有領土と認められた地域に居住する意思を有する者について日本国籍を一方的に喪失させる必要は必ずしもなく、国籍選択を認め、日本国籍を望まない者についてのみ日本国籍の喪失を認めるのも一つの立法選択であったというべきである。しかし、日韓併合により一方的に日本国民とされた者について原状に復帰させる意味で日本国籍を一律に喪失させ、分離独立地域の原国籍に復帰させ、日本国の軍人・軍属としての補償問題は別途分離独立地域における施政当局との外交交渉にゆだねることも、それなりに合理性のある政策判断であって、少なくとも、高度な政治的判断を要する立法政策の当否の範囲の問題であって、違法とはいえない。
（四）　控訴人らは、軍人・軍属に対する補償問題が立法政策に属する問題であることが、一部の者についてのみ補償し、一部の者については補償しないとすることの合理的な理由とならないと主張するが、援護法が援護の対象を日本国籍を有する者に限り、朝鮮半島及び台湾出身者を含む日本国籍を有しない者を援護法の対象から除外する立法政策をとったことに十分な合理性が認められることは前示のとおりであって、援護法の対象者をいかなる範囲のものにするかは立法政策の問題であることのみを理由に合理性が認められるというわけではない。したがって、このことを前提とする控訴人らの主張はその余の点について判断するまでもなく採用できない。
また、国民年金法、児童扶養手当法、公営住宅法等が日本国籍を有することや戸籍法の適用を受けていることを適用要件としていないことは控訴人らの指摘のとおりであるけれども、それは、右各法律の趣旨ないし目的からそのような立法政策が採られたものであるから、そのことから当然に本件附則に合理性がないということはできないというべきである。
（五）　控訴人らは、サンフランシスコ平和条約は、四条（ａ）において、日本に居住する旧植民地出身者の日本国における財産及び日本国並びに日本国民に対する請求権は対象外としているから、控訴人石及び亡ｂら在日韓国・朝鮮人の補償問題は、当初から関係二国間の特別取極により、解決されることが予定されていたと解することはできず、合理性の根拠とすることができない旨主張する。しかし、サンフランシスコ平和条約の四条（ａ）は、「日本国におけるこれらの当局（すなわち、分離独立地域の施政当局）及び住民の財産並びに日本国及びその国民に対するこれらの当局及び住民の請求権（債権を含む）の処理は、日本国とこれらの当局との間の特別取極の主題とする。」旨規定しているところ、右の「住民」が分離独立地域に属する住民（それが国の場合にはその国民）を指すものであることは明らかであり、日本に居住する分離独立地域出身者（在日朝鮮半島、台湾出身者ら）を殊更に除外したものとは考えられないから、在日朝鮮半島、台湾出身者らの日本国及びその国民に対する請求権の処理も右の取極の主題とされたものと解すべきであり、右主張は採用できない。
また、控訴人らは、仮に、右の補償問題が二国間の特別取極により解決されることが予定されていたとしても、援護法の立法と同時に朝鮮半島出身者らに対する条約を含めた補償立法措置を採ることなく、これらの者を本件附則によって援護法の対象者から排除し、戦争によって障害の状態となった軍人・軍属にとって死活問題である補償問題をいつ解決されるかわからない二国間協議に任せることは合理性を欠くと主張する。しかし、援護法が日本国籍を有する者に限って援護の対象とし、朝鮮半島、台湾出身者を含む日本国籍を有しない者を援護の対象から除外する立法政策をとったこと及びこの立法政策に合理性が認められることは前記（二）において判示したとおりであり、後記五記載のとおり、控訴人石及び亡ｂらを含む在日韓国人の補償問題がその後成立した日韓請求権協定によっても明確な解決がされず、その後何らの措置も採られないまま今日に至っているとしても、そのことから当然に本件附則に合理性がないとはいえないというべきである。さらに、控訴人らは、個人の有する補償請求権を国家間の合意によって消滅させることはできないから、補償問題が二国間協議の主題となる可能性があることは国籍条項及び本件附則の合理性の根拠とならないとも主張するが、サンフランシスコ平和条約四条（ａ）は、国家間の財産関係のみならず、住民と国家間の財産、請求権の処理についても取極の主題とするものとしている上、国家が自国民ないし相手方当事国の国民に対して援護・補償等をすることももちろん可能である（前示二のとおり、韓国においてはその後国内法によってそのような補償措置が採られている。）から、国籍条項ないし本件附則に合理性がないということはできず、また、控訴人らが韓国における国内立法により補償を受けられなかったことが本件附則の存続を違法ならしめるものでないことは後記のとおりであるから、控訴人らの前記主張は採用できない。」


７　原判決二二枚目表九行目の「（二）」を「（六）」に改め、同裏二行目の「こと」の次に「、他方、韓国政府は、在日韓国人戦傷者の補償請求権は右協定の解決対象に含まれておらず、右協定二条二項（ａ）の「財産、権利及び利益」に該当するものとして解釈していること」を、同末行の「韓国人」の前に「在日」をそれぞれ加え、同二三枚目表初行の「主張するかのようである」を「主張する」に改め、同二三枚目裏五行目の「そのような」から同八行目の「ともかく、」までを削り、同行目の「こと」の次に「の」を加える。
８　原判決二四枚目表二行目の「主張する」を「主張し、甲第一三〇号証にも同旨の記載がある」に、同七行目冒頭から同八行目の「原則も」までを「そして、右各規約は我が国も批准した条約であるから、国政の上で遵守されるべきである（憲法九八条二項）上、特に、Ｂ規約については、裁判上、法律に優先する効力を有するものと解されるが、右各規約に定める平等原則も、合理的な根拠に基づく区別を禁止するものではないから」にそれぞれ改め、同裏初行の次に改行の上、次のとおり加える。
「　なお、甲一一二号証によれば、国連の規約人権委員会は、Ｂ規約に基づく日本国の報告に対して、平成五年一〇月に主要な関心課題（懸念事項）の一つとして「朝鮮半島や台湾出身で旧日本軍に従事したが、現在は日本国籍をもっていない者が、その恩給等において差別されている。」旨を含むコメントを採択したことが認められるが、右委員会のコメントも、本件附則が同規約に違反することを指摘したものでなく、「提言及び勧告事項」とはされていない上、右コメントが直ちに締約国の法令の効力に影響を及ぼすものと解することはできないから、このことが前示の判断を左右するものではない。また、甲三八号証によれば、国連の規約人権委員会が一九八九年四月三日にｅほかのセネガル人退役軍人からの選択議定書に基づく通報に基づき、セネガル国籍の退役軍人に係る年金につき、フランス国が被害回復のための効果的な措置を採るべき義務があるとの見解を採択したことが認められる。しかし、右採択は、フランス国籍であり、フランス国の軍務に従事し、セネガル国が独立した後もフランス人の退役軍人と同様に年金を受給していた事案についてのものであり、いわゆる戦後処理に基づき分離独立した地域の住民に関し、平和条約に特別の定めがされている本件とは事案を異にするから、右の採択が前示の判断を左右するものではない。
四　本件附則の不適用について（争点２）
１　控訴人らは、本件附則は、控訴人石及び亡ｂらのようにサンフランシスコ平和条約により自らの意思に関係なく、一律的に日本国籍を喪失した者に対しては適用されず、日本国籍を喪失することによって援護法上の権利が消滅することを覚悟して日本国籍を離脱した者に対してのみ適用されるものと解すべきである旨主張する。
しかし、本件附則の規定の文理上そのような解釈はできないのみならず、前示一のとおり、援護法は、外国人に対しては賠償問題として考慮するべきすじであることなどから、その対象を日本国籍を有する者に限り、朝鮮半島、台湾出身者らについては日本に在住しているか否かを問わず、その対象としないとの立法政策に基づいて国籍条項を定め、そのことを明確にする趣旨で本件附則を設けたものであって、右の立法政策が合理的なものであることは前示三において判示したとおりであるから、控訴人らの右主張は採用できない。


２　控訴人らは、本件国籍条項中の「日本の国籍を失ったもの」の解釈について争うところ、甲二八号証、二九号証、三一号証、六三号証、六四号証、六九号証、七〇号証、乙六号証及び証人ｆの証言によれば、厚生省は、昭和三七年九月二二日援護第二二九号援護局援護課長通知（以下「昭和三七年二二九号通知」という。）において、「日本国籍を取得し、戸籍法の適用を受けることとなった朝鮮出身者、台湾出身者等については、援護法施行後戸籍法の適用を受けることとなったときから援護法の適用があるものと解する。」旨、昭和三七年三一八号通知において、援護法の「国籍喪失」には「個人の意志に関係なく国家間相互の条約等の一方的権力によって国籍を変更させられた場合（条約により当該地域の住民の意志により国籍を選択できるときを除く。）には適用されるべきではなく、個人の意志に基づく帰化等の方法によって国籍を失った場合にのみ適用されるものと解する。」旨、「朝鮮出身者、台湾出身者は援護法が適用されることとなるが、これらの者に対しては、日本の戸籍法が適用されないので、本件附則により、同法の適用から外されているにすぎず、日本に帰化することによって、日本の戸籍法の適用を受けるに至れば援護法の適用を受けることになる。」旨、昭和四一年一一月三〇日援護第四八四号援護局援護課長通知（以下「昭和四一年四八四号通知」という。）において、「日韓請求権協定の署名の日以後日本に帰化した韓国人については、戸籍法の適用を受けることとなっても援護法の適用を受けることはできない」旨の解釈基準を示し、実務上この解釈にのっとり運用されてきたこと、他方、総理府は、恩給法について、恩給局編の解説書において、「サンフランシスコ平和条約の発効により、本人の意思とは無関係に日本の国籍を喪失した韓国人等の場合には、日韓請求権協定の効力発生の日、すなわち昭和四〇年一二月一八日前に帰化して日本の国籍を取得すれば、サンフランシスコ平和条約発効のときに遡って恩給が受けられるような特別の取扱いがされている」旨の解釈基準を示し、これにのっとり運用されてきたこと、厚生省は、本件訴訟係属後に平成五年九八号通知により、「援護法に定める遺族年金等の失権事由たる国籍喪失の取扱いについて、「個人の意志に基づく帰化等の方法によって国籍を失った場合にのみ適用される」と解することには無理がある」として、昭和三七年三一八号通知及び同年二二九号通知を廃止する旨の通知をしたこと、平成五年九八号通知は、衆参両院における厚生委員会等において、恩給法と援護法との間の解釈の相違が指摘されたため、総務庁恩給局、内閣法制局、外務省、法務省等とも検討の結果、従前の厚生省の解釈には無理があり、変更せざるを得ないとの結論に達したためであること、ただし、既に裁定を受けた受給者については、不測の不利益を与えるおそれがあり、法的安定性の面からこれを覆すことは適当でないとして、取扱いを変えないこととしたことが認められる。右認定の経緯に照らせば、昭和三七年三一八号及び同年二二九号各通知を発したときからこれを廃止する旨の平成五年九八号通知を発したときまでの間三〇年以上の長期間にわたり、前記のように解釈し、これに従った取扱いが定着していたものであるから、救済ないし経過等の措置を採ることもなく、突然、右の解釈及び取扱いを変更するということは、行政上の混乱をもたらすものである（平成五年九八号通知は、それまでの取扱いにより受給裁定を受けた者に対する措置については何も触れておらず、また、右通知により廃止されるものとされた昭和三七年三一八号通知及び同年二二九号通知以外にも、その趣旨に沿った内容の通知が存在するが、それらは廃止の対象とされていないなど統一的な処理はされていない。）上、関係者の期待や信頼にも反するものであって、解釈上の統一ということ以外に格別の必要性があったとも認められないことを併せ考えると、法的安定性という面からしても、右のような措置が妥当なものであったかどうかということについては議論の余地がないとはいえない。しかし、控訴人石及び亡ｂに対する本件各処分は、本件附則に基づくものであり、国籍条項については、昭和三七年三一八号通知を前提にしても昭和四一年四八四号通知により、援護法の適用を受ける余地がなかったものであるから、いずれにしても、前示の結論を左右するものではないというべきである。したがって、控訴人らの前記主張はいずれも理由がない。」９　原判決二四枚目裏二行目の「四」を「五」に、同行目の「２」を「３」にそれぞれ改め、同五行目の「あったこと」の次に「など」を、同二五枚目裏六行目の「日韓」の前に「そこで、右の特段の事情があるかどうかについて判断するに、」をそれぞれ加え、同一〇行目の「解していたことは」から同末行の「ともかくとして」までを「解していたこと」に改め、同二六枚目表二行目の「明らかである」から同七行目末尾までを次のとおり改める。
「　、前示三の１の（五）のとおりである。したがって、日本政府府本件附則に法規としての効力を認めていなかったものでないことは明らかである。また、厚生省においては、昭和三七年三一八号通知及び同年二二九号通知以後平成五年九八号通知まで三〇年以上の間、在日韓国人らには援護法が適用されるが、日本の戸籍法が適用されないので、日本に帰化することによって、日本の戸籍法の適用を受けるに至れば援護法の適用を受けることになる旨の解釈及び運用をしてきたものであるが、昭和四一年四八四号通知後は日韓請求権協定の署名の日以後日本に帰化した在日韓国人らについては戸籍法の適用を受けることとなっても援護法の適用が受けられない取扱いとされ、さらに、平成五年九八号通知により前記の取扱いも改められたものの、右行政解釈の変遷は、本件附則自体の適用に関するものでなく、本件附則が一般的に適用されないような運用がされたり、又は全く適用されず、事実上改廃されたと同視すべき事情があったと認めることはできないから、本件附則が法規としての効力を失ったものとはいえない。したがって、日韓請求権協定締約後、本件附則が失効した旨の控訴人らの主張は採用することができない。３　また、控訴人らは、日韓請求権協定が在日韓国人の請求権をその解決の対象から除外しているから、同協定の発効により、在日韓国人に関する限り、国籍条項及び本件附則は失効したと主張する。
サンフランシスコ平和条約が、在日韓国人らの日本国に対する請求権を除外しているものでないこと、その後締約された日韓請求権協定について、日本政府は、同協定二条二項（ａ）により、合意議事録において了解された実体的権利である在日韓国人の財産、権利及び利益はその対象外とされているが、それ以外のいわゆるクレイムを提起する地位については同協定二条三項により完全かつ最終的に解決されたと理解していることは前示二のとおりである。


しかし、前示二のとおり、同協定の相手方当事国である韓国政府は、同協定二条二項（ａ）が、二条一項により「完全かつ最終的に解決されたこととなる財産、権利及び利益並びに請求権」に対する例外条項として、在日韓国人の権利、財産関係が同協定により影響を受けないようにするための規定であるので、在日韓国人戦傷者の補償請求権は同協定の解決対象には含まれず、同協定二条二項（ａ）の「財産、権利及び利益」に該当するものと解釈し、昭和四六年一〇月一一日から一二日まで東京で開催された「在日韓国人の法的地位第四次韓・日実務者会議」においても、「日本国軍人であった在日韓国人は日韓請求権協定二条二項（ａ）でも除外されているのであるから、彼等に対し遺族援護法及び戦傷者関係諸法の適用を韓・日国交正常化時点で整理したことは不当である。」旨を日本側に提起したこと、韓国政府の右解釈の根拠は、同協定二条二項（ａ）の「財産、権利及び利益」の条文化の過程で、韓国側が「他方の締約国に居住したことがある者の財産、権利及び利益と両国及び国民間の請求権」という文案を提示したのに対して、日本側が請求権とは個人の債権等でないクレイムを提起できる地位と理解し、したがって、同協定適用の例外である実体的権利を規定しようとする条項である二条二項（ａ）に請求権という用語を挿入する必要はないという意見を提示したため、韓国側は日本側の提案を受諾する代りに合意議事録の記載を通し、「財産、権利及び利益」とは「法律上の根拠に基づき財産的価値を認められるすべての種類の実体的権利をいうもの」と了解したことによるものである。そして、韓国においては国内法により、在日韓国人以外の韓国人に対しては補償の措置を講じたが、在日韓国人に対しては補償の措置を講じなかった。
このように日韓請求権協定による在日韓国人の財産関係の処理については、当事国の政府の間に見解の相違があるところ、同協定は、二条において、同条の規定は在日韓国人の「財産、権利及び利益」については影響を及ぼすものではない（二項）としながら、同条三項において、「一方の締約国及びその国民の他方の締約国及びその国民に対するすべての請求権であって同協定の署名の日以前に生じた事由に基づくものに関しては、いかなる主張もできないものとする。」としていることからすると、同協定においては、在日韓国人の「財産、権利及び利益」（合意議事録によれば「法律上の根拠に基づき財産的価値を認められるすべての種類の実体的権利」）に該当するもののみがその対象から除外されており、在日韓国人の本件補償請求権はその解決対象とされているものと解されないではなく、日本政府の見解にも相応の根拠があるというべきである。
もっとも、そうだとしても、同協定は国家間の合意であって、個人の権利については外交保護権を放棄したにすぎないから、右協定によって完全かつ最終的に解決済みである旨の被控訴人の主張は控訴人らの本訴請求を否定する根拠となるものではない。また、仮に在日韓国人の補償請求権が右協定の対象にされているとしても、そのことは、在日韓国人の補償請求権については、現時点では二国間の特別取極によって解決されていないことを意味するにとどまり、そのことから当然に援護法の国籍条項及び本件附則の必要性がなくなるとか、国籍条項ないし本件附則の効力が失われたものということもできない。
控訴人らは、在日韓国人に関する限り、日韓請求権協定の締結により、本件附則は失効したと主張するけれども、いったん成立した法律が平等原則（憲法一四条一項等）違反により特定の者との間のみで失効すると解するのは、新たな立法をするのに等しいから、右立法の違憲、違法が明白であって、立法府が裁量権の限界を逸脱して、国会が考慮すべき諸般の事情を斟酌してもなお、その立法が合理性を有するものとは考えられない程度の著しい不平等状況に達している場合であることを要するところ、前示のとおり、在日韓国人の戦病死者の補償問題は、外交問題も関係した高度な政治問題であって、日本国政府の日韓請求権協定の解釈に相応の根拠が認められる以上、右状況が前記の程度にまで至っているとは断定できず、控訴人らの右主張は採用することができない。
さらに、控訴人らは、在日韓国人は、日本においては選挙権も与えられておらず、政治的に解決を求めることができないから、司法的な解決を求めるしか方法がないと主張するが、裁判所が、具体的な事案について、本来適用すべき法令を適用しないことによって、その法令の意図した効果とは異なった法的効果を与えることは、司法による消極的な立法行為と異ならないものであるから、前示と同様な理由で控訴人らの右主張は採用できない。」


○　主文
一　被告は、那覇防衛施設局長が、日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約第六条に基づく施設及び区域並びに日本国における合衆国軍隊の地位に関する協定の実施に伴う土地等の使用等に関する特別措置法一四条一項により適用される土地収用法三六条の規定に基づき、別紙土地目録記載の各土地に係る土地調書及び物件調書を作成するにつき、左記により、同条五項に基づいて立会人を指名し、署名押印させよ。
１　立会及び署名押印の期限
被告がこの判決の正本の送達を受けた日の翌日から起算して三日以内。ただし、行政機関の休日に関する法律一条一項の規定による休日は、右の三日の期間から除く。
２　立会及び署名押印の時間
右期間内の毎日午前八時三〇分から午後五時まで
３　立会及び署名押印の場所
那覇防衛施設局　沖縄県那覇市＜地名略＞
二　訴訟費用は被告の負担とする。
○　事実及び理由
第一　当事者の求めた裁判
一　請求の趣旨
主文と同旨。
二　請求の趣旨に対する答弁
（本案前の答弁）
１　本件訴えを却下する。
２　訴訟費用は原告の負担とする。
（本案についての答弁）
１　原告の請求を棄却する。
２　訴訟費用は原告の負担とする。
第二　事案の概要
一　事案の要旨
本件は、那覇防衛施設局長が日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約（以下「安保条約」という。）第六条に基づく施設及び区域並びに日本国における合衆国軍隊の地位に関する協定（以下「地位協定」という。）の実施に伴う土地等の使用等に関する特別措置法へ以下「特措法」という。）　一四条一項により適用される土地収用法三六条（以下、特措法一四条一項により適用される土地収用法の規定については「特措収用法〇条」として摘記する。）の規定に基づき別紙土地目録記載の各土地（以下「本件各土地」といい、同目録記載の土地については目録に付されている番号により表示し、例えば同目録記載１の土地を「本件１土地」などという。一に係る土地調書及び物件調書（以下、両調書を併せて「本件調書」という。）を作成するにつき、被告が同条五項に基づいて立会人を指名し署名押印させる（以下、右行為を「本件署名等代行」といい、同条四項又は五項に定める市町村長又は都道府県知事の行為を「署名等代行」という。）という国の機関としての被告の権限に属する国の事務の執行を拒否したとしで、原告が、主務大臣として、地方自治法一五一条の二第三項に基づき、被告に対し本件署名等代行をすべきことを命ずる旨の裁判を求めた職務執行命令訴訟である。二　前提事実（証拠［甲一、二の（１）ないし（１２）、三の（１）ないし（１８）、四の（１）ないし（１１）、五の（１）ないし（９）、六の（１）ないし（１３）、七の（１）ないし（２４）、八の（１）ないし（１６）、九の（１）ないし（１４）、一〇、一一の（１）、（２）、一二、一三の（１）、（２）、一四の（１）ないし（３）、一五ないし二八、二九の（１）、（２）、三〇、三一、三二の（１）ないし（３）、三三ないし三七、三八の（１）ないし（７）、四〇、五六、証人Ａ］及び弁論の全趣旨により認められる。）
１　第二次世界大戦後、沖縄をその施政権下においたアメリカ合衆国（以下「米国」という。）は、極東における沖縄の軍事的、戦略的価値に着眼して沖縄に軍事基地を建設し、これを長期的に使用する意向を有していた。我が国政府は、昭和四〇年ころ、沖縄復帰の実現に向けて米国政府と交渉を開始したが、両国政府は、これに前向きで取り組も姿勢を示す一方、沖縄における米軍基地の存続が日本を含む極東における平和と安全のために重要であり、沖縄復帰の前提となることについて共通の認識を持つに至った。両国政府代表者は、昭和四六年六月一七日、琉球諸島及び大東諸島に関する日本国とアメリカ合衆国との間の協定（以下「沖縄返還協定」という。）に署名したが、その三条一項では、日本国は安保条約及びこれに関連する取極に従い、この協定の効力発生の日に、米国に対し沖縄における施設及び区域の使用を許すことが定められた。また、同条の規定に関し両国政府間で行われた討議の結果を示すものとして同日交わされた了解覚書では、従前から存在した沖縄における米軍の施設及び区域の復帰後の在り方について、米軍の用地として提供するもの（同覚書Ａ表）、自衛隊や運輸省に引き継がれるもの（同覚書Ｂ表）、沖縄復帰の際又はその前に全部又は一部の使用が解除されるもの（同覚書Ｃ表）に区分され、右Ａ表に掲げる施設及び区域は、両国政府が別段の合意をしない限り、安保条約六条及び地位協定二条の規定により、沖縄の復帰の日から米軍の使用に供するものとして日米合同委員会において沖縄返還協定の効力発生の日に合意する用意があるとされた（本件各土地は右Ａ表に掲げられた施設及び区域に含まれている。後記の使用認定に係る土地も同様である。）。沖縄返還協定は、昭和四七年三月二一日、公布され、同年五月一五日、その効力を生じ、同日、日米合同委員会は、安保条約六条及び地位協定二条に基づき米軍が沖縄県においてその使用を許されている施設及び区域の提供等について合意した（以下「施設及び区域の提供等に関する協定」といい、右施設及び区域に係る土地を「米軍用地」という。）。右提供に係る米軍専用施設の名称及び面積は別表１記載のとおりであり、本件各土地はいずれも右提供に係る施設及び区域に含まれていろ（後記の使用認定に係る土地も同様である。）。
２　沖縄の復帰に際しての日米首脳会談において、佐藤内閣総理大臣は、沖縄の米軍施設及び区域が復帰後できる限り整理縮小されることが必要と考える理由を説明し、ニクソン米大統領は、双方が施設及び区域の調整を行うに当たってこれらの要素は十分に考慮に入れられる旨答えた。


我が国は、米軍の使用に供された施設及び区域の整理縮小のために、日米合同委員会及び日米安全保障協議委員会の場を通じて交渉を重ね、民公有地については、別表２に記載のとおり施設及び区域の返還がされてきた。平成八年一月一日現在の米軍専用施設の名称及び面積は別表３記載のとおりであり、右施設数及び面積は、復帰当時に比べ、四五施設、約四三二八万平方メートル減少した。その間の米軍施設及び区域の整理、統合、縮小の状況及び今後の動向は次のとおりである。第一四回（昭和四八年一月）、第一五回（昭和四九年一月）及び第一六回（昭和五一年七月）の日米安全保障協議委員会で了承された整理統合計画は全体で六三件（約四六二七万平方メートル）であるが、そのうち五二件（約二九〇六万平方メートル）は返還済みであり、一件（約一万平方メートル）は返還合意済みであり、四件（約三五二万平方メートル）はその取扱いについて合意済みであり、残り六件）約一三六八万平方メートル）については、平成七年一一月に設置された新たな日米間の協議機関である「沖縄における施設及び区域に関する特別行動委員会」（以下「特別行動委員会」という。
）や同じころ閣議決定により設置された政府と沖縄県との間の協議機関である「沖縄米軍基地問題協議会」（以下「基地問題協議会」という。）等を通じて推進される予定である。
米軍施設及び区域の整理、統合、縮小のより一層の促進を図るため、昭和六三年夏から、日米合同委員会において、それまでの未解決事案や追加要請事案を併せて検討した結果、平成二年六月、一七施設二三事案（約一〇〇〇万平方メートル。前記整理統合計画に係るものと一部重複。）について、返還に向けて所要の調整や手続を進めることが確認された。そのうち一一事案（約五六八万平方メートル）は返還済みであり、五事案（約五四万平方メートル）は返還合意がされ又は所要の移設工事等の完了後に返還することとされ、残りの七事案については返還に係る処理方針が合意された。
被告が、地域の産業振興及び県民生活の安定を図る上で重要な課題となっており、県民の要望も極めて強いとして、その問題解決を強く要望していたものとして、（１）那覇港湾施設の返還、（２）読谷補助飛行場における落下傘降下訓練の廃止及び同施設の返還並びに（３）県道一〇四号線越え実弾射撃訓練の廃止のいわゆる三事案がある。（１）（２）については、平成七年五月の日米合同委員会において移設条件付きで返還することの基本方針が承認され、移設先との調整がされている。（３）については、同年一〇月の日米合同委員会において、技術的専門的に検討を行う「実弾射撃訓練の移転に関する特別作業班」を同委員会に設置することが承認され、右作業班において実弾射撃訓練の分散、実施について検討が進められている。
沖縄県、那覇防衛施設局及び在沖米軍との間の三者連絡協議会は、沖縄県に所在する施設及び区域を管理及び運用することから生ずる問題であって、三者のそれぞれ共通の関心を有することについて、それぞれが拘束されない自由な立場から協議することを目的として、昭和五四年七月に設置され、これまで、基地から派生する問題を少しでも軽減するために、航空機騒音対策、航空機関連事故、綱紀粛正、演習場の安全対策及び松食虫対策等について協議し、例えば、航空機騒音対策として、米軍は、日曜祝日等の飛行の規制、夜間飛行の規制、エンジンテストの時間規制等の措置を講じ、那覇防衛施設局長は、嘉手納飛行場及び普天間飛行場に航空機用消音装置を設置するとともに、施設周辺の住宅、学校、病院等への防音工事の助成を推進してきた。
３　日米両国政府は、前記のとおり、沖縄の復帰の際、沖縄に一定の米軍施設及び区域を確保することが日本を含む極東の平和と安全のために重要であることについて、共通の認識を有していたが、現時点においてもその認識に変更はない。基地問題協議会は、平成七年一一月二五日、外務大臣、内閣官房長官、防衛庁長官、被告が出席し、第一回の会合が開催されたが、同協議会等において、沖縄県の要望を踏まえつつ安保条約の目的達成との調和を図りながら、一年以内を目途に米軍施設及び区域の整理、統合、縮小に関する検討結果を取りまとめることとされている。
原告は、平成八年一月、第一三六回国会における施政方針演説の中で、沖縄の米軍施設及び区域の問題については、長年にわたる沖縄の方々の苦しみ、悲しみに昀大限心を配った解決を得るためにも特別行動委員会等を通じ、安保条約の目的達成との調和を図りつつ、沖縄の米軍施設及び区域の整理、統合、縮小を推進するとともに、騒音、安全、訓練などの問題の実質的な改善が図られるよう、誠心誠意努力を行う決意である旨宣明している。


４　前記のとおり、日本国政府は、昭和四七年五月一五日、沖縄の復帰に伴い、安保条約六条、地位協定二条、施設及び区域の提供等に関する協定に基づき、米軍用地を米軍の使用に供することになり、その大部分については、所有者との間の賃貸借契約等の合意によりその使用権原を取得したが、合意の得られない一部の土地については、米軍用地の大部分の土地の位置境界が不明で特定できず、特措法の手続によることができなかったため、特別な経過措置として国等が権原を取得するまでの間暫定的に一定期間当該土地を使用することができるようにするために制定された「沖縄における公用地等の暫定使用に関する法律」（以下「公用地暫定使用法」という。）に基づいてその使用権原を取得した。そして、公用地暫定使用法一条二項の趣旨に従いその所有者との合意によりその使用権原を取得するよう努めてきなか、使用期間の満了する昭和五七年五月一四日（後記位置境界明確化法附則六項により期間延長されたもの）までに合意を得ることができなかった土地については、「沖縄県の区域内における位置境界不明地域内の各筆の土地の位置境界の明確化等に関する特措法」（以下「位置境界明確化法」という。）に基づく明確化措置により各筆の土地の位置境界が逐次明確化され特措法の手続によることが可能となったので、引き続き駐留軍用地として提供する必要のあるものについては、特措法に基づきその使用権原を取得した。このように賃貸借契約又は特措法の手続により取得した土地でその使用期間満了後も引き続き駐留軍用地として提供する必要があるものについては、所有者との間で賃貸借契約等の合意を得るよう努力し、合意が得られないものについては、その都度特措法の手続によりその使用権原を取得した。後者の使用期間は平成九年五月一四日をもって満了する。５　本件２土地（Ｂの所有地を除く。）、本件４ないし６土地、本件７土地（Ｃ、Ｄ及びＥの各所有地を除く。）及び本件８土地（Ｆほか二名及びＧほか四名の各共有地を除く。）の各土地は、沖縄復帰時公用地暫定使用法の手続により、昭和五七年五月一五日からは二度（ただし、本件８土地については三度）にわたる特措法の手続により、また、本件１土地、本件２土地（ただし、Ｂの所有地）、本件７土地（ただし、Ｃ、Ｄ及びＥの各所有地）及び本件８土地（ただし、Ｆほか二名及びＧほか四名の各共有地）は、沖縄復帰時賃貸借契約により、右存続期間満了後の平成四年五月一五日からは特措法の手続により、それぞれ国がその使用権原を取得してきたものであり、前記のとおりその使用期間はいずれも平成九年五月一四日をもって満了する。
本件３土地は、沖縄復帰時公用地暫定使用法の手続により、昭和五一年四月一日からは賃貸借契約により、国がその使用権原を取得してきたものであり、その使用期間は平成八年三月三一日に満了する。
６　なお、本件各土地の使用状況等は次のとおりである。本件１土地（約一四二六平方メートル）は、瀬名波通信施設（沖縄復帰時の名称は「ボロー・ポイント射撃場」）（総面積約六一万二〇〇〇平方メートル）内に散在している。同施設は、現在、第一八航空団第一八施設技術群司令部の管理の下、空軍ＦＢＩＳ一海外放送情報サービス部隊）が事務所、通信用アンテナ等の敷地等として使用しており、本件１土地二筆のうち、一筆は事務所用地、他の一筆は電子・電気機器の効果的な運用を阻害する電磁干渉を遮断、低減させるため一定の制限がされている電磁障害除去地として使用され、同施設内の他の土地と一体となって有機的に機能している。後者の土地については、米軍がその目的に反しない範囲で土地所有者等による耕作等を黙認している（以下、このような土地を「黙認耕作地」という。）。
本件２及び５土地（約五四六九平方メートル）は、嘉手納弾薬庫地区（総面積約二八八三万五〇〇〇平方メートル）内に散在している。同施設は、現在、第一八航空団第一八施設技術群司令部及び海兵隊キャンプ・バトラー基地司令部の管理の下、第一八航空団第一八兵姑群第四〇〇弾薬整備中隊、海軍兵器部、米国陸軍第五〇五燃料補給大隊等が司令部施設、管理事務所、弾薬貯蔵庫、弾薬補修工場等の敷地等として使用しており、本件２及び５土地は、いずれも弾薬庫等の安全確保の観点から確保されている地域である弾薬庫保安用地として使用され、同施設内の他の土地と一体となって有機的に機能している。これらの土地の一部は、黙認耕作地として使用されている。
本件３土地（約二三六平方メートル）は、楚辺通信所（総面積五三万五〇〇〇平方メートル）内にある。同施設は、現在、在沖米艦隊活動司令部の管理の下、ハンザ海軍保全群が中継所、支援施設、倉庫、警衛所、補給事務所等の敷地等として使用しており、本件３土地は、アンテナ敷地として使用され、同施設内の他の土地と一体となって有機的に機能している。
本件４土地（約九八三平方メートル）は、トリイ通信施設（総面積約一九七万九〇〇〇平方メートル）内に散在している。同施設は、現在、米国陸軍第一〇地域支援群司令部の管理の下、在沖米陸軍特殊部隊第一大隊、在沖米陸軍通信部隊等が通信室、司令部施設、隊舎、倉庫、予備発電所、通信用アンテナ等の敷地等として使用しており、本件４土地は、電磁障害除去地として使用され、同施設内の他の土地と一体となって有機的に機能している。これらの土地は、黙認耕作地として使用されている。
本件６土地（約一四七三平方メートル）は、キャンプ・シールズ（総面積七〇万一〇〇〇平方メートル）内にある。同施設は、現在、在沖米海軍艦隊活動司令部及び第一八航空団第一八支援群の管理の下、海軍機動建設大隊等が管理事務所、機械工場、隊舎、家族住宅等の敷地等として使用しており、本件６土地は、倉庫及び駐車場敷地として使用され、同施設内の他の土地と一体となって有機的に機能している。


本件７土地（約九八二七平方メートル）は、嘉手納飛行場（総面積約一九九七万五〇〇〇平方メートル）内に散在する。同施設は、現在、第一八航空団の管理の下、第一八運用群、第六〇三軍事空輸支援中隊、在沖米艦隊活動司令部、第一八施設技術群等が飛行場、隊舎、家族住宅、学校等の敷地等として使用しており、本件７土地一三筆は、飛行場地区では、航空機の離着陸の安全を確保するために設けられた滑走路周辺にある保安緩衝地帯用地（三筆〕、着陸帯敷地（一筆）、資材置場敷地（二筆）、航空機が離着陸する際に駐機場と滑走路との間を移動、停留するために使用するエプロン敷地（一筆）として、住宅地区では、学校用地（二筆）、家族住宅敷地及び場内管理道路敷（一筆）、隊舎敷地（一筆）、駐車場敷地（一筆）、家族住宅用地（一筆）として使用され、同施設内の他の土地と一体となって有機的に機能している。
本件８土地（約一万五八〇〇平方メートル）は、那覇港湾施設（総面積約五六万八〇〇〇平方メートル）内に散在する。同施設は、現在、米国陸軍第一〇地域支援群司令部の管理の下、米軍運輸管理部隊那覇港湾隊、米海兵隊第三役務支援群等が、船舶を横づけするコンクリートの岸壁であるバース、倉庫、管理事務所等の敷地等として使用しており、本件８土地二三筆は、野積場敷地（九筆）、機械修理工場敷地（四筆）、一時的な荷物置場、埠頭内の道路及び荷捌き場等として使用される岸壁から上屋までの土地であるエプロン敷地（二筆）、道路及び機械修理工場敷地（二筆）、港湾管理事務所及び野積場敷地（一筆）、港湾管理事務所及び道路敷地（一筆）、駐車場敷地（一筆）、倉庫敷地（一筆）、道路敷（一筆）、野積場・倉庫敷地及び道路敷（一筆）として使用され、同施設内の他の土地と一体となって有機的に機能している。
７　国は、平成九年五月一四日に使用期間が満了する土地（本件３土地以外の本件各土地を含む。）及び本件３土地の計二五四筆（一三施設、所有者二九〇〇名余（共有地主二八〇〇名余を含む。）、面積約三七万一〇〇〇平方メートル）については安保条約及び地位協定に基づき引き続き駐留軍の用に供することが必要であるにもかかわらず、所有者との合意により使用権原の取得が見込めない状況にあるとして、特措法による使用権原取得の手続を進めることにした。なお、沖縄県における平成七年五月九日現在の米軍施設及び区域中民公有地の総面積は約一億五八二三万平方メートルであり、そのうちの約九九・七七パーセントの土地については、その所有者との間で賃貸借契約が締結されているか、賃貸借の予約がされており、右二五四筆は残りの約〇・二三パーセントの土地であり、国有地を含めた沖縄県における米軍専用施設全体の約〇・一六パーセントに当たっている。８　那覇防衛施設局長は、平成七年三月三日ころ、土地所有者及び関係人に対し、特措法四条に規定する意見書を同月二四日までに提出するよう依頼し、同年四月六日及び同月一七日、同条一項に基づき、意見書等を添付し、前記二五四筆について、使用認定申請書を防衛施設庁長官及び防衛庁長官を通じ、原告に提出した。原告は、同年五月九日、右申請に係る土地の使用が特措法三条の要件に該当すると認め、同法五条に基づき土地の使用の認定（以下、そのうち本件各土地に係る使用認定を「本件使用認定」という。）をし、同法七条一項に基づき那覇防衛施設局長にその旨を通知するとともに、当該防衛施設局長の名称（那覇防衛施設局長）、使用すべき土地の所在並びに同条二項による土地の調書及び図面の縦覧場所を同日付けの官報で告示した。
那覇防衛施設局長は、同日、同項により、関係市町村内において当該市町村に関係がある土地の調書及び図面を公衆の縦覧に供し、同月一〇日ころ、土地所有者及び関係人に対し、使用認定があった旨並びに使用しようとする土地の所在、種類及び数量を通知するとともに、特措収用法二八条の二による補償等についての「お知らせ」と題する書面を送付した。また、同局長は、同月一一日、特措法七条二項により、右通知に係る内容を官報により公告した。
那覇防衛施設局長は、使用認定の告示があった後、本件各土地を含も二五二筆の土地（所有者二九三七名、面積約三六万九〇〇〇平方メートル。本件使用認定後に賃貸借契約の予約締結を承諾した土地所有者があること、共有者の持分の一部が移転されたこと等により筆数等が変わった。）について、沖縄県収用委員会に使用の裁決を申請するため、特措収用法三六条一項による土地調書及び物件調書の作成に着手した。
９　那覇防衛施設局長は、右二五二筆の土地について特措収用法三六条一項の土地調書及び物件調書となるべき図書を作成した（そのうち、本件調書の作成については後記のとおり）上、同月一六日ころから同年六月中旬にかけて、右各土地の所有者のうちの住居所不明者三名を除く二九三四名（本件各土地の所有者合計三五名を含む。）及び関係人一六名（本件各土地の関係人合計一〇名を含も。）に対し、「立会要請について」と題する書面を郵送することにより、同条二項に基づく立会及び署名押印を求めた。
しかし、右土地所有者のうち一九五九名（本件各土地の所有者三五名のうち立会及び署名押印をした共有者一名を除く三四名が含まれる。）は、右文書により指定された立会の日時及び場所に出頭せず、七名は出頭したものの署名押印をしなかった。また、関係人のうち一二名（本件各土地の関係人一〇名のうち、立会及び署名押印をした三名を除く七名が含まれる。）は右立会の日時及び場所に出頭しなかった。
１０　そこで、那覇防衛施設局長は、同月六日ころ、伊江村長、恩納村長、読谷村長、沖縄市長、北谷町長、宜野湾市長、浦添市長及び那覇市長に対し、同月二三日ころ、嘉手納町長に対し、それぞれ、特措収用法三六条四項に基づいて「立会要請について」と題する文書により、当該市町村長又はその吏員の立会及び署名押印を求めたところ、恩納村長並びに伊江村、嘉手納町、北谷町、宜野湾市及び浦添市の各吏員による立会及び署名押印がされた。しかし、読谷村長は本件１ないし４土地について、沖縄市長は本件５ないし７土地について、那覇市長は本件８土地について、いずれも右の立会及び署名押印を拒否した。


１１　那覇防衛施設局長は、同年八月二一日、被告に対し、特措収用法三六条五項に基づき、「立会要請について」と題する文書により、立会日時を「平成七年八月二八日午前一〇時から午後四時まで」、立会場所を「那覇防衛施設局」と定めて、本件調書を作成するにつき、沖縄県の吏員のうちから立会人を指名し、署名押印させること（本件署名等代行）を申請した。なお、右の日時場所の指定方法は、これまでの特措法に基づく使用権原の取得の手続において実施されてきた例に準拠したものである。
被告は、同年一〇月二日、「立会要請について（回答ごと題する文書により、本件署名等代行には応じられない旨の回答をした。
１２　そこで、原告は、主務大臣として、同年一一月二三日、文書により、本件署名等代行事務の拒否が国の機関としての被告の権原に属する国の事務の管理若しくは執行が法令の規定に違反するものであり、また、国の事務の管理若しくは執行を怠るものであること、被告が本件署名等代行事務を拒否した場合、他の機関がこれを代行する法令の規定はなく、地方自治法一五一条の二第一項から第八項までに規定する措置以外の方法によってその是正を図ることが困難であること及び本件署名等代行がされないと適式な土地調書及び物件調書が作成できず、特措収用法三九条一項に基づく裁決の申請ができなくなり、その結果、駐留軍に対し施設及び区域を提供するという我が国の条約上の義務を履行するために必要な使用権原を現使用期間満了日までに取得することが不可能となり、これを放置することにより著しく公益を害することが明らかであることを指摘し、立会及び署名押印の期限を「本書面到着の日の翌日から起算して三日以内（ただし、行政機関の休日に関する法律一条一項の規定による休日を除く。）」、立会及び署名押印の時間を「毎日午前八時三〇分から午後五時まで」、立会及び署名押印の場所を「那覇防衛施設局　沖縄県那覇市＜地名略＞」と定めて、特措収用法三六条五項に基づき立会人を指名し署名押印させるべきこと（本件署名等代）を勧告した。
被告は、右勧告の期限までに勧告に係る事項を行わなかった。１３　原告は、同月三〇日、文書により、立会及び署名押印の期限を「本書面到着の日の翌日から起算して三日以内（ただし、行政機関の休日に関する法律一条一項の規定による休日を除く。）」、立会及び署名押印の時間を「毎日午前八時三〇分から午後五時まで」、立会及び署名押印の場所を「那覇防衛施設局　沖縄県那覇市＜地名略＞」と定めて、特措収用法三六条五項に基づき立会人を指名し署名押印させるべきこと（本件署名等代行）を命令した（以下、この命令を「本件命令」という。）。
被告は、本件命令に係る期限を経過したが未だ本件署名等代行をしていない。三　被告が本件署名等代行事務を拒否した背景にある事実へ以下「背景事実」という。）（証拠［前掲各証拠、乙一ないし七、九ないし一三、一四の（１）ないし（４）、一五の（４）、一六の（７）ないし（１０）、二三、二四、二五の（１）ないし（４）、二六ないし二八、五七、五八、被告本人］及び弁論の全趣旨により認められる。
）１　沖縄においては、第二次世界大戦の末期、沖縄本島の全域にわたって、五〇日間に及ぶ日米両軍による激しい地上戦が展開された。その結果、軍関係者ばかりでなく、一般住民もこれに巻き込まれ、一六万人を超える人々がその犠牲となった。戦後、沖縄は、米軍の支配下に置かれ、昭和二六年九月八日のサンフランシスコ平和条約の締結により我が国が独立した際には本土から分離され、米国の施政権下に置かれた。沖縄が本土復帰を果たしたのはそれから二一年後の昭和四七年のことである。戦後、沖縄を占領した米軍は、旧日本軍の施設及び区域ばかりでなく、公有地や民有地をも強制的に接収して本島中部地区を中心に軍事基地を構築していった。これらの軍事基地は、前提事実のとおり、沖縄の本土復帰後日米安保体制下に組み込まれ、我が国が安保条約上の義務に基づき米軍の使用に供するという形で存続した。
２　米軍基地の概況
沖縄には、平成六年三月末現在、県下五三市町村のうち二五市町村にわたって四二施設、二億四五二六万平方メートルの米軍基地が存在し、その面積は全県土面積の約一〇・八パーセントを占めている。そこで、沖縄県は、かねてから日本国政府に対して米軍基地の整理縮小を要請してきたが、十分な成果を挙げるには至っていない。米軍専用施設の返還状況について本土と沖縄とを比較すると、本土においては、昭和四七年三月末に約一億九六九九万平方メートルであったのが平成六年一月一日には約八〇六〇万平方メートルになり約五九パーセント減少したのに対し、沖縄においては、昭和四七年五月一五日に約二億七八五〇万平方メートルであったのが平成六年三月末には約二億三七三九万平方メートルになり約一五パーセント減少しただけである。
平成六年三月末現在の沖縄の米軍基地面積は全国の米軍基地面積（本土については平成六年一月一日現在）の約二四・九パーセントを占める。中でも米軍が常時使用できる専用施設に限ってみると全国のそれの約七四・七パーセントが国土面積の約〇・六パーセントを占める沖縄県に存在する。都道府県別に米軍基地の占める面積の割合をみると、沖縄県が約一〇・八パーセントであるのに対し、静岡県は約一・二パーセント、山梨県は約一・一パーセント、他の都道府県は一パーセント未満であり、国土面積に占める米軍基地の割合は約〇・二六パーセントである。また、米軍基地のうち米軍専用施設の占める割合をみると、沖縄県が約九六・八パーセントであるのに対し、他の都道府県においては、約一〇・九パーセントである。平成六年三月末現在における沖縄県の米軍基地の所有形態は、私有地が約三二・七パーセント、市町村有地が約三〇・五パーセント、県有地が約三・六パーセントであり、国有地は約三三・二パーセントである。本土の米軍基地の場合、民公有地が約一三パーセント、国有地が約八七パーセントである。これは、本土の米軍基地の大半が第二次大戦前の旧日本軍の基地をそのまま使用してきたのに対し沖縄県の米軍基地は旧日本軍の基地の使用に止まらず、米軍による民公有地の新規接収が各地で行われたことによる。


平成六年三月末現在の沖縄県の米軍基地の用途状況は次のとおりである。施設数が多く面積も大きいのは演習場であり、一七施設、約一億六八五四万平方メートル（全基地面積の約六八・七パーセント）に及ぶ。演習場施設には、県内の米軍基地で昀大の面積を有する北部訓練場、実弾射撃訓練に使用されるキャンプ・シュワブやキャンプ・ハンセン、パラシュート降下訓練が行われる読谷補助飛行場、部隊の上陸訓練が行われる金武ブルーピーチ訓練場や金武レッドビーチ訓練場、南部地区や八重山地区の離島に存在する射爆撃場などがある。次に面積が大きいのは倉庫であり、三施設、約三二八〇万平方メートル（全基地面積の約一三・四パーセント）に及ぶ。この施設には、各車が必要とする弾薬の総合貯蔵・補給施設として重要な役割を果たしている嘉手納弾薬庫地区や辺野古弾薬庫、在日米軍の中でも主要な兵姑基地となっている牧港補給地区があり、嘉手納弾薬庫地区だけで倉庫施設の面積の約八七・九パーセントを占めている。第三に面積が大きいのは飛行場施設であり、嘉手納飛行場と普天間飛行場の二施設、約二四七九万平方メートルに及ぶ。両施設は中部地区に存在し、それぞれ空軍及び海兵隊の中枢基地となっている。このほか、沖縄県の米軍基地には、キャンプ瑞慶覧やキャンプ・コートニー等の兵舎が五施設（約九五四万平方メートル）、軍事通信を傍受していると言われている楚辺通信所、陸軍特殊部隊（グリーンベレー）が配備されているトリイ通信施設等の通信施設が七施設（約四四七万平方メートル）存在する。また、第七艦隊の兵站支援港で原子力潜水艦の寄港地としても重要な役割を果たしているホワイト・ビーチ地区や湾岸戦争の際の軍事物資の積出港として使用された那覇港湾施設等の港湾施設が三施設（約二一八万平方メートル）、軍病院が置かれている医療施設が一施設（約一〇八万平方メートル）、事務所（工兵隊事務所）が一施設（約四万平方メートル）、奥間レストセンターや陸軍貯油施設等のその他施設が三施設（約一八二万平方メートル）ある。
平成七年一一月末現在、沖縄周辺には、米軍の訓練又は保安のための水域が二九箇所、空域が一五箇所設定されている。訓練水域では、常時立入禁止、使用期間中立入禁止、船舶の停泊、係留投錨、潜水及び網漁業並びにその他すべての継続的行為の禁止等の制限、禁止がされている。訓練空誠については、那覇空港の場合、発着する航空機を管制するための空域が半径五陸マイル（約八キロメートル）、高度二〇〇〇フィート（六〇〇メートル）未満に制限されているため、通常の空域より、半径で一キロメートル、高度で三〇〇メートルも狭められている。海兵隊は、キャンプ・コートニーにある第三海兵機動展開部隊の下に、第三海兵師団がキャンプ・コートニーに、第一海兵航空団がキャンプ瑞慶覧に、第三海兵役務支援群が牧港補給地区にそれぞれ配置されている。空軍は、横田基地に司令部を置く第五空軍司令部の指揮監督下に、第一八航空団が嘉手納飛行場に配置され、同航空団の指揮下に第一八支援群等が配置されている。海軍は、嘉手納飛行場内に在沖縄艦隊活動司令部及び嘉手納海軍航空施設隊があり、その他沖縄航空哨戒群等が配置されている。陸軍は、トリイ通信施設に第一〇地域支援群を置くほか、第一特殊部隊（空挺）第一大隊等が配置されている。
３　米軍の演習、訓練、事件・事故について
米軍の演習、訓練は、水域、空域及び陸域において、恒常的に行われている。各水域においては、水対空、水対水、空対空各射撃訓練及び空対水射爆撃訓練、空対地模擬計器飛行訓練、船舶の係留その他一般演習等が行われている。陸域においては、キャンプ・シュワブ、キャンプ・ハンセンで一般演習、小銃射撃、実弾射撃、廃弾処理、爆破訓練が、北部訓練場、金武レッドビーチ訓′練場、金武ブルーピーチ訓練場、ギンバル訓練場、読谷補助飛行場等で一般演習が恒常的に行われている。
キャンプ・ハンセン演習場において第三海兵師団第一二海兵連隊により県道一〇四号線実弾砲撃演習が多数回実施されている。昀近の演習においては、三日間で約六〇〇発の一五五ミリりゆう弾砲が発射された。
読谷補助飛行場においてパラシュート降下訓練が多数回実施され、これに関連して平成七年一一月までに、二九件の事故が発生しており、ほとんどが施設外降下によるものである。沖縄の復帰前には、昭和二五年の燃料タンク落下による少女圧死事故、昭和四〇年のトレーラー落下による少女圧死事故等が発生し、その後も施設外の農耕地や民家等に落下する事故が起きている。
勝連半島の昀先端に位置するホワイト・ビーチ地区には原子力軍艦が寄港したことがある。沖縄県における復帰後の原子力軍艦の寄港状況は、昭和五一年六月、原潜フラッシヤーの寄港以来平成七年一一月末までの寄港回数は一〇八回であり、とりわけ、平成五年及び六年の二年間で三五回の寄港を数え、平成六年は過去昀高の一八回を記録した。
沖縄の復帰以後、米軍航空機事故が発生し、昀近のものをみても平成六年四月四日のＦ－一五機墜落炎上事故ほか五件の事故が発生している。昭和四七年五月から平成七年八月末までの米軍人軍属等による刑事事件の検挙件数は四七一六件で全刑法犯（件数）の約二パーセントを占め、また、犯罪検挙人数は四五九三人で全刑法犯（人数）の約六パーセントを占める。復帰後の米兵による民間人殺害事件は、平成七年一一月末まで一二件発生している。近年では、平成五年二月の海軍兵による強姦致傷事件、同年四月の金武町における海兵隊員による殺人事件、平成六年七月の海軍兵による強盗事件、平成七年五月の海兵隊員による日本人女性殺人事件、同年九月の米兵三人による少女拉致暴行事件などがある。
４　米軍基地が環境に与える影響について
嘉手納飛行場において昭和六一年にＰＣＢ漏出事故が発生していたという報道が平成四年二月にされた。キャンプ・ハンセン内では、実弾演習の着弾地周辺に山肌をむき出した部分があり、射撃演習により原野火災が発生したことがある。また、同キャンプ内を流れる河川から赤土の流出が認められる。嘉手納飛行場及び普天間飛行場の周辺で航空機による騒音が発生し、付近住民の生活環境に影響を及ぼしている。このような現状にかんがみて、沖縄県は、関係市町村と協力して、両飛行場の周辺で騒音測定を行っており、沖縄県が発表した騒音測定結果の数値の中に環境基準を上回るものがあった。


５　米軍基地が沖縄県の振興開発に与える影響について平成四年九月、国において策定された第三次沖縄振興開発計画では、沖縄の米軍施設及び区域について「そのほとんどが人口、産業が集積している沖縄本島に集中し、高密度な状況にあり、この広大な米軍施設及び区域は土地利用上大きな制約となっているほか、県民生活に様々な影響を及ぼしている。」という認識の下、「米軍施設及び区域の整理縮小と跡地の有効利用について、米軍施設及び区域をできるだけ早期に整理縮小する。」として県土利用の基本方向を明らかにし、さらに、「返還される米軍施設及び区域に関しては、地元の跡地利用に関する計画をも考慮しつつ、可能な限り速やかな返還に努める。」として、「返還跡地の利用に当たっては、生活環境や都市基盤の整備、産業の振興、自然環境の保全等に資するよう地元の跡地利用に関する計画を尊重しつつ、その有効利用を図るための諸施策を推進する。」としており、米軍基地は、地域の振興開発の制約要因となっている。那覇市、沖縄市、・読谷村における米軍基地の概略は次のとおりである。平成七年一一月末現在、那覇市には、米陸軍の那覇港湾施設、米空軍の嘉手納飛行場施設の一部があり、同市の面積の約一・五パーセント（約五八万平方メートル）を占めている。那覇港湾施設は、同市にある米軍基地の約九九パーセントを占め、那覇空港、国道五八号線、国道三三二号線と隣接し、県道七号線の起点ともなり、那覇市の都心部にも近い。
平成七年三月末現在、沖縄市には、米軍基地として、嘉手納飛行場、嘉手納弾薬庫地区、キャンプ・シールズ、泡瀬通信施設及び同提供水域、キャンプ瑞慶覧、陸軍貯油施設（パイプライン）、知花サイトの七施設があり、同市の面積の約三七パーセント（約一八〇一万平方メートル）を占めている。・沖縄市は、沖縄本島中部に位置し、周辺を七市町村と隣接しているが、市域北部及び西部に、広大な嘉手納弾薬庫地区と嘉手納飛行場、南部にキャンプ瑞慶覧、中城湾に面する東部地域には泡瀬通信施設がある。同市の米軍基地の土地所有内訳は、私有地が約六七・八パーセント、公有地が約二七・八パーセント、国有地が約四・四パーセントである。平成七年三月末現在、読谷村には、米軍基地として、嘉手納弾薬庫地区、読谷補助飛行場、トリイ通信施設、瀬名波通信施設及び楚辺通信所の五施設があり、同村の面積の約四七パーセント（約一六四八万平方メートル）を占めている。国道五八号線と並行して嘉手納町からの幹線道路として国道バイパスが計画されており、右国道バイパスと国道五八号線を連結し、読谷村を東西に走る幹線道路の中央残波線の計画がされているが、米軍施設は右計画の推進の制約要因となっている。
６　行政事務の過重負担について
基地対策を担当する部署として、沖縄県には総務部知事公室基地対策室が置かれ、関係市町村にはそれぞれ主管の部署が置かれている。これらの部署には専任又は兼任の職員（沖縄県の場合、一五人が専任）が配置され、事実調査、基地関係事務の処理、関係機関及び米軍当局への要請、抗議等の諸活動に当たっている。これらの行政事務は他の都道府県及び市町村には見られないものであり、沖縄県及び関係市町村の過重な負担となっている。
７　現沖縄県知事のＨは、平成六年一二月に米軍基地の整理縮小を公約の一つに掲げて県知事選挙で二期目の当選を果たした。同知事は、米軍基地から、航空機の墜落等の事故、米軍人による刑事犯罪、飛行場周辺での昼夜の別のない騒音の発生、水質汚濁、土壌汚染、原野火災などの環境破壊等のいわゆる基地公害が発生し、関係住民に多大の精神的、肉体的損害を与え、沖縄県及び地元市町村にはその対策のための行政負担をかけ、また、米軍基地がこのように存在することが交通通信体系の整備や地域開発の妨げとなり、沖縄県全体の振興開発計画の推進を遅らせているとの認識を持っていた。また、米軍基地の大半が沖縄県に集中し、しかも、五〇年もの間存続しているため沖縄県民の米軍基地の整理縮小を求める願望が根強く、本土と比べての不平等感にも根深いものがある一方で、沖縄県が国に対しかねてから求めてきた米軍基地の整理縮小について顕著な成果を挙げるに至っていないとの思いを強くしていた。そこで、同知事は、平成七年八月、那覇防衛施設局長から本件署名等代行事務の執行を求められた際、これが米軍基地の存続、固定化に繋がることを懸念し、熟慮していたところ、同年九月、米軍人による少女拉致暴行事件が発生し、県民の反基地感情が爆発的に高まったことを契機に自ら本件署名等代行事務を執行することはできないと判断し、国に対し、米軍基地問題の目に見える形での解決を求める趣旨で本件署名等代行事務の拒否を宣言するに至ったものである。
第三　本件訴えの適否について
被告は、本件署名等代行事務が国の機関としての被告の権限に属する国の事務であること及び本件署名等代行事務の主務大臣が原告であることを争い、本件訴えは不適法であると主張するので、以下、右の点について検討を加える。一　本件署名等代行事務は国の機関としての被告の権限に属する国の事務であるか
（原告の主張）
１　本件署名等代行事務は、特措収用法三六条五項により都道府県知事である被告に義務づけられた国の機関委任事務である（地方自治法一四八条二項、別表第三第一号（三の四）、（百八）参照）。


２　国の機関委任事務は、国の事務の中で法律又はこれに基づく政令の定めるところにより、普通地方公共団体の長等が管理執行する事務であり、具体的な事務が機関委任事務に該当するか否かは、法律又はこれに基づく政令の定めによって決定されるものであるから、当該法令の趣旨、文言、当該事務の性質等を総合勘案して判断されるべきである。また、地方自治法一四八条二項に基づく別表第三は、事務処理の便宜に役立てるとともに行政の簡素化に備えてその現状を明らかにするために、都道府県知事が管理執行しなければならない機関委任事務を具体的に掲げたものであり、同表に当該事務に関連ないし類似する多くの事務が掲げられていることは、当該事務が国の機関委任事務と解する根拠の一つとなる。３　ところで、公共の利益を増進するために憲法上保障された財産権を収用する源は国の統治権にあるから、本来収用権は国家に専属する（憲法二九条三項）。土地収用法はそのための要件、手続等について定めたものである。同法により、土地を使用収用するには、起業者が建設大臣等による事業の認定を受けた上で、収用委員会に使用収用の裁決を申請し、権利取得及び明渡裁決を得ることが必要とされている。事業認定は、国又は都道府県が起業者である事業等の場合には建設大臣が行い、それ以外の事業については起業地を管轄する都道府県知事が行う（一七条一項、二項）。事業認定手続は、憲法二九条三項の趣旨に基づき設けられた制度であって、すべての国民に対し公平に、統一的、一元的に行われることが必要であり、都道府県に委任されることにより都道府県限りの責任においてその地方の実情に応じて決定されるべき事柄ではなく、地方自治法別表第三第一号（百八）にも明示されており、国の機関委任事務であることは明らかである。都道府県知事が事業認定を拒否するか、一定期間内にこれに関する処分を行わない場合には、建設大臣が直接事業の認定をすることができ（二七条）、都道府県知事の処分については建設大臣に審査請求をすることができる（一三〇条一項、一三一条二項）が、これらは、都道府県知事の事業認定は国が収用権の主体であることを前提としているものである。
次に、裁決の昀も重要な機能は正当な補償の決定であり、裁決手続は、憲法二九条三項の趣旨に基づき設けられた制度であって、すべての国民に対し公平に、統一的、一元的に処理されなければならないこと、裁決に対し建設大臣に審査請求をすることができること（一二九条）等を総合すると、裁決事務もまた国の機関委任事務である。
事業認定以外の都道府県知事の収用事務は、いずれも事業認定及び裁決に付随する手続であり、昀終的に土地収用を適正に実現するための一連の手続であるが、土地収用法及びこれに関連する法令の規定を通覧しても、国の事務からこれらの事務を切り離して都道府県の事務とする趣旨の規定を見出すことはできない。そして、地方自治法別表第三第一号（百八）には「土地収用法・・・の定めるところにより、・・・代執行をする等の事務を行うこと」と定められており、そこに例示された事業の準備のための他人の土地への立入の許可等の事務と本件署名等代行事務とが実質的に異なるわけでもないから、本件署名等代行事務は右別表記載の「等」に含まれることは明らかである。したがって、上地収用法に掲げられた都道府県知事の事務はいずれも国の機関委任事務である。
特措法は土地収用法の特別法であり、右のことは特措法にも基本的に妥当する。すなわち、特措法は、安保条約六条に基づく地位協定を実施するため駐留軍の用に供する土地等の使用収用に関し規定することを目的とするものであり（一条）、この目的を達成するために土地の使用権原を取得する事務は、国の安全保障、外交に係わる問題であるから、その一連の手続に係る事務はすべて本来的に国の事務ということができるのであり、その一連の手続に係る事務のうちに都道府県知事の処理する事務があったとしても、その事務は国の機関委任事務と解すべきであり、これを都道府県の事務とする趣旨の規定を見出すことはできない。そして、地方自治法別表第三第一号（三の四）には、特措法の「定めるところにより、・・・代執行をする等の事務を行うこと」と定められており、そこに例示された形質の変更の許可等の事務と本件署名等代行事務とが実質的に異なるわけでもないから、本件署名等代行事務は右の「等」に含まれることは明らかである。したがって、本件署名等代行事務は国の機関委任事務である。
４　なお、地方自治法二条六項は、同条三項に例示されている同条二項の事務のうち、都道府県の広域的、統一的な事務処理機能等の特性に即して、都道府県の事務を更に例示的に規定しているところ、同条三項及び六項に掲げられた事務の中に機関委任事務が含まれることは同条三項但書から明らかである。したがって、同条六項に掲げられている事務が直ちに普通地方公共団体力事務であるということにはならない。
（被告の主張）
１　本件署名等代行事務は、国の事務ではなく都道府県の公共事務であり、仮に本来国の事務であるとしても法令により都道府県に委任された事務（団体委任事務）であって、いずれにしても、都道府県の事務である。その理由は必ずしも一義的に明確ではないがこれを善解すると概ね次のとおりである。２　土地収用法は、収用高権の発動たる一連の収用手続を定めるものであり、起業者による裁決申請までの手続と申請後の裁決手続に区分し、前者については個別の条項によってそれぞれの手続の性質に即した権限者を規定し、後者については都道府県知事の所轄の下に設置される収用委員会に包括的に権限を付与している。裁決事務は収用高権の発動としての性格を有するとしても、これを国が行う事務とするか収用委員会の事務とするかはそれが国民の財産権を侵害、規制するものであることから法律に基づき決定されることである。土地収用法は、裁決事務が土地等の収用事務であり、地域の事務という性格を有することから、これを都道府県知事の所轄の下に設置される収用委員会の事務としたものであり、これを都道府県の執行する事務としたものと解するのが自然である。
裁決事務が国の事務だとすると中立的に行われなければならない裁決事務について国が指揮監督権を有することになり土地収用法が右事務を中立機関である収用委員会に配分した意義が失われる。また、裁決に対し建設大臣に審査請求できるが、行政不服審査法五条一項二号の規定に照らすと、そのことゆえに裁決事務が国の機関委任事務であると解することはできない。


裁決申請前の事務については個別の規定毎にその性格を具体的に検討し、国の機関委任事務であるか否かを決しなければならない。そして、財産権を侵害、規制する権能は法律に基づいて国又は普通地方公共団体に具体的に配分されるものであるから、土地収用法は、財産権侵害、規制の程度により、起業者による事業の準備のための他人の土地への立入等を許可する事務を都道府県の事務とし、起業者による障害物の伐除を許可する事務を市町村の事務としたものである。また、土地収用権は憲法により国に付与されたものであり、その収用権を誰が行使するのかは法律によって定まるところ、土地収用法一七条一項、二項は、事業認定権限を建設大臣と都道府県知事に配分したものと解されるのであって、同法は、事業認定に関する事務については認定を受ける事業の性質に従いこれを国の事務と都道府県の事務とに分けたものと解するのが自然であり、都道府県知事に委ねられた事業認定に関する事務は、都道府県の事務と解すべきである。土地収用法二〇条は事業認定の要件を定めるが、同条二号ないし四号の要件についての判断は、事業認定権者に一定の裁量権が与えられ、都道府県知事は地方の立場に立って事業認定をすることが許されるのであり、事業認定が統一的、一元的に行われなければならない必要性はない。事業認定に関する事務は地方自治法別表第三第一号（百八）に掲げられているが、都道府県知事は個別の法令に基づいて当該機関委任事務を処理する義務を負うのであり、当該事務が機関委任事務であるか否かは右別表の記載の有無だけによって判断されるべきものではないし、却って、同法二条六項二号は土地の収用に関する事務を地方公共団体の事務と定めているのである。土地収用法二七条は一定の場合に事業認定権を建設大臣に付与することを定めたにすぎないものであり、都道府県知事の事業認定処分について建設大臣に審査請求できることも行政不服審査法五条一項二号の規定があることに照らすと、いずれもそのことゆえに事業認定に関する事務が国の事務であると解することはできない。以上のとおりであるから、事業認定に関する事務及び裁決に関する事務が国の機関委任事務であるとする原告の主張は理由がない。
３　そこで、次に署名等代行事務の性質等についてみるのに、土地収用法三六条二項は、起業者が恣意的に土地・物件調書を作成することを防止し、土地所有者及び関係人（以下「土地所有者等」という。）の財産権や適正手続を保障するため、土地所有者等の意見聴取を起業者に義務づけ、同条三項は、起業者が土地所有者等の意見を十分に聴取して真実に合致した正確な調書を作成することを当然の前提にしている。そして普通地方公共団体が、地域住民の平和のうちに生きる権利を保障し、生活、人権、財産権を守り、福祉を増進させることを本来の責務とし、公共事務の中核に位置づけていることから、同条四項及び五項は、土地所有者等が署名押印することを拒み又は署名押印することができない場合に、まず、土地所有者等に一番身近で土地・物件についての情報を数多く保有し、かつ、第一次的に地域住民に対する生活、人権、財産権を守り、福祉を増進させる義務を負っている市町村長に対し、当該市町村の事務として、署名等代行事務を義務づけ、その市町村長がこれを拒否した場合に、第二次的に地域住民に対して責任を負う都道府県知事に対し、当該都道府県の事務として署名等代行事務を義務づけたものであり、右署名等代行により右調書に同法三八条の効力が付与されることから、市町村長又は都道府県知事は、土地所有者等の財産権及び適正手続を保障するため、調書が正確に作成されるよう慎重に事実関係を調査する義務を負い、調書の内容に異議があるときには署名等代行を行わないことが許されるものである。また、地方自治法別表第三第一号（百八）及び同第四第二号（四三）には、土地収用法について都道府県知事及び市町村長の権限に属する機関委任事務が挙げられているが、同法三六条四項及び五項の市町村長及び都道府県知事の署名等代行については記載されていない。さらに、同条四項が、市町村長は、当該市町村の吏員を立ち会わせ、署名押印させることができると定め、同条五項が、都道府県知事は、当該都道府県の吏員のうちから立会人を指名し、署名押印させなければならないと規定するのは、署名等代行が本来地方公共団体の事務であるためである。これに、地方自治法二条六項二号は土地の収用に関する事務を地方公共団体の事務と定めていることを総合考慮すると、署名等代行事務は都道府県の公共事務であり、仮にそうでないとしても都道府県に委任された事務（団体委任事務）と解すべきである。
なお、事業認定以外の都道府県知事の収用事務は事業認定及び裁決に付随する手続とはいえないし、それと同じ法的性格を持つ手続ともいえない。また、署名等代行事務は事業の準備のための他人の土地への立入等の許可等の事務とは同種の事務とはいえないから、地方自治法別表第三第一号（百八）の「代執行をする等の事務」に含めることはできない。
４　仮に、収用高権の発動たる事業認定や裁決に関する事務が国の事務であるとしても、土地収用の手続は、収用高権の行使の手続と被収用者の財産権を保障する手続からなり、収用高権の適正な発動と財産権保障のための適正手続の観点から、両者の手続についての事務を同一主体に帰属させることなく、前者の手続を国の事務とし、後者の手続を普通地方公共団体の事務としたものであって、前記のとおり土地収用法三六条四項及び五項に定める市町村長及び都道府県知事の署名等代行事務は後者の事務として当該地方公共団体の事務とされたものと解される。５　以上のとおり、土地収用法三六条五項の署名等代行事務は、都道府県の公共事務であり、仮に国の事務の性質を有するとしても団体委任事務であって、都道府県の自治事務である。そして、そのことは特措収用法三六条五項についても同様に当てはまるものである。地方自治法別表第三第一号（三の四）にも署名等代行事務は掲げられていない。
（当裁判所の判断）


１　都道府県知事は、法律及びこれに基づく政令によりその権限に属する国の事務を管理し執行することとされている（地方自治法一四八条一項）。したがって、当該事務が都道府県知事の権限に属する国の事務であるかどうかは、当該事務を都道府県知事の権限に属せしめている法律等により定まるところであり、右の点について判断するには、右法律等の趣旨、文言、当該事務の性質等を検討する必要がある。また、同条二項は、都道府県知事の権限に属する国等の事務の中で法律等により都道府県知事が管理執行しなければならないものは別表第三のとおりである旨定めており、伺条項及び別表第三は昭和二七年法律第三〇六号により追加されたものであるが、これは、都道府県知事にその管理執行が義務づけられた国等の事務の現状を明らかにして将来における行政の簡素化と事務配分の合理化に役立てるなどのために、当時において都道府県知事にその管理執行が義務づけられた国等の事務とされていたものを別表第三として掲げたものであり、その後においても右の事務で同表に掲げられていないものについては随時追加等がされてきたものであって、そのことは都道府県知事にその管理執行が義務づけられた国等の事務で同表に掲げられていないものが存在することを物語っている。したがって、当該事務が別表第三に掲げられていること、又は、同表に具体的に掲げられていなくても同表に掲げられている事務に関連又は類似したものであることは、法が当該事務を都道府県知事にその管理執行が義務づけられた国等の事務として規定したと解する有力な根拠になるといえる。さらに、地方自治法二二七条一項、二項、二二八条一項によれば、都道府県は、当該都道府県の事務で特定の者のためにするものについては条例により、当該都道府県の長又は委員会の権限に属する国等の事務で特定の者のためにするものについては法律若しくはこれに基づく政令又は規則によりそれぞれ手数料を徴収することができるとされているから、右の手数料に関する事項について条例で定められているか、法律、政令等で定められているかは、当該事務を都道府県知事の権限に属する国等の事務であるかどうかを判断する際に考慮すべき事項と解される。
２　そこで、以上の判断基準に基づき本件署名等代行事務が国の機関としての都道府県知事の権限に属する国の事務であるか否かについて判断するのに、本件署名等代行事務は特措法一四条一項により適用される土地収用法三六条五項の事務であり、特措法は土地収用法の規定の多くを適用しているので、まず、土地収用法の土地収用手続についてみることとする。
右土地収用手続は、建設大臣又は都道府県知事が起業者のために公用使用・収用権を設定する事業認定手続と、都道府県収用委員会が公用使用・収用権及び損失補償請求権の具体的内容を決定する裁決手続からなっている。憲法二九条三項は、私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために用いることができると定め、国が私有財産を公共のために収用又は制限することができることを明らかにするとともに、その際には正当な補償を行うことが必要であるとしているが、土地収用法は、そのための手続を事業認定手続及び裁決手続として定めたものと解される。したがって、事業認定手続及び裁決手続に関する事務はその性質上本来的に国の事務というべきであり、普通地方公共団体の公共事務と解することはできない。また、事業の認定に際しては、（１）事業が土地収用法三条各号の一に掲げるものに関するものであること、（２）起業者が当該事業を遂行するに充分な意思と能力を有する者であること、（３）事業計画が土地の適正かつ合理的な利用に寄与するものであること、（４）土地を使用収用する公益上の必要があるものであることの四つの要件について審査が必要とされ（土地収用法二〇条）、あるいは、権利取得裁決においては使用収用する土地の区域や使用の方法、期間、土地所有権等の権利に対する損失の補償などについて審査が必要とされている（同法四八条）ところ、これらについての判断は、すべての国民に対し公平に、そして、全国的に統一して行われる必要があり、都道府県に委任されて当該都道府県限りの責任において当該都道府県独自の基準に基づいて決定される性質のものではない。さらに、事業認定申請及び収用等裁決申請の手数料に関する事項については土地収用法一二五条及び土地収用法施行令二条にその定めがある。これに加えて、事業認定手続については、地方自治法別表第三第一号（百八）に事業認定に関する事務が掲げられているところ、右（百八）は、前記昭和二七年法律第三〇六号により別表第三が追加された当時において、都道府県知事にその管理執行が義務づけられた国等の事務であるとして別表第三に掲げられたものであり、また、都道府県知事が事業認定を拒否したときや一定の期間内に事業認定に関する処分を行わないときは、起業者は、建設大臣に対し、事業認定の申請ができるとされている（土地収用法二七条）。
以上の点にかんがみると、事業認定や裁決に関する事務は都道府県に属する団体委任事務と解することはできず、事業認定に関する事務は都道府県知事の権限に属する国の事務であり、裁決に関する事務は都道府県収用委員会の権限に属する国の事務と解するのが相当である。
また、被告は、地方自治法二条六項三号が、都道府県が処理すべき事務として土地の収用に関する事務を掲げているから、事業認定や裁決に関する事務は都道府県の自治事務であると主張するが、同条項は同条四項と相俟って、同条三項に例示されているような同条二項の事務、すなわち、普通地方公共団体の事務について都道府県と市町村の事務の配分の原則を示したものにすぎず、仮に同条六項に掲げられている事務でもそれが都道府県知事の権限に属する国の事務であれば当然都道府県の事務からは除かれるのであって、同条六項三号に土地の収用に関する事務が掲げられていることをもって、事業認定や裁決に関する事務を都道府県の事務と解することはできない。


３　次に土地収用法三六条の土地・物件調書の作成又は同条五項の都道府県知事による署名等代行の各手続の趣旨、性質等について検討する。土地収用法は、起業者に対し、事業認定の告示後、土地・物件調書を作成し、その場合に土地所有者等を立ち会わせた上右調書に署名押印させること（三六条一項、二項）、収用委員会に対し裁決を申請しようとするときは土地調書若しくは物件調書又はその写しを提出すること（四〇条一項三号、四七条の三第一項二号）を義務づけている。これは、裁決申請後の収用委員会の審理において収用・使用に係る土地に関する事柄の真偽をめぐって起業者と土地所有者等との間で争いがあるときに、収用委員会が自ら現地調査や測量等を行って確認しなければならないとすると、裁決手続が長期化し望ましくないことから、起業者に対し、裁決申請の準備手続として、当該土地及びその土地の上にある物件に関する事実及び権利の状態についての土地調書又は物件調書を作成してこれを裁決申請の際に添付することを義務づけ、右調書作成の際には、土地所有者等にその記載内容を確認させて異議がなければそのまま署名押印させ、記載事項が真実でない旨の異議を有する者についてはその内容を当該調書に附記して署名押印することができることを認め、このようにして作成された土地・物件調書の記載事項については異議が附記された事項を除き一応真実であるとする推定力を与え、土地所有者等は、それが真実に反していることを立証しない限り、異議を述べることができないこととして収用委員会における審理を円滑かつ迅速に進行させようとしたものである。ところが、土地所有者等が土地・物件調書に署名押印しない場合、調書が作成されないことになり、裁決の申請に必要な書類の一つが整わず、起業者が裁決の申請をすることができなくなる。そこで、同法三六条四項及び五項は、市町村長及び都道府県知事による署名等代行を認めたものであるが、右規定は、土地所有者等が立会及び署名押印並びに土地・物件調書に異議内容を附記してその点について推定力が付与されるのを排除する機会を与えられたにもかかわらず署名押印を拒み又は署名押印できない場合に、調書の作成が完了しないことによる弊害を避け、収用委員会における審理の円滑かつ迅速な進行を図るために、市町村長又は都道府県知事が自ら立ち会って署名押印し又は吏員に立ち会わせて署名押印させることにより調書の作成を完了させて、裁決の申請に必要な書類の一つを整えさせるとともに、公的立会人をして土地・物件調書を確認させ、もって、調書の作成手続の適正を保障しようとしたものであり、同条六項が、署名等代行に際し、起業者と一定の関係にある者は立会人になることができないと規定していることもその趣旨の表れといえる。そうすると、右立会人は、土地所有者等の代理人として当該調書の記載事項の真実であることまで調査した上これを確認しなければ署名押印することができないというものではなく、土地・物件調書が測量、調査その他の資料に基づき一応の合理性が認められる方法により作成されたものであることを確認すれば署名押印することができ、また、署名押印しなければならないものと解するのが相当である。このように署名等代行事務は、事業認定により公用使用・収用権を付与された起業者が裁決手続の円滑かつ迅速な進行を図るために義務づけられた土地・物件調書の作成について、その手続の適正を保障しつつ、これを完成させて、裁決申請に必要な書類の一つを整えさせる補充的事務であり、事業認定手続又は裁決手続に付随し、公共の利益となる事業に必要な土地等の使用収用について、公共の利益の増進と私有財産との調整を図るために起業者を監督する観点から行われる事務と解される。
ところで、土地収用法三六条五項の署名等代行事務は地方自治法別表第三には特に具体的に明示されていない。しかしながら、そのことにより、右事務が都道府県知事にその管理執行が義務づけられた国の事務であることが否定されるわけでないことは前記のとおりである上、同表第三第一号（百八）には「土地収用法の定めるところにより、・・・する等の事務を行うこと。」とあるのであって、具体的に列挙されていないことから直ちに右署名等代行事務が都道府県知事にその管理執行が義務づけられた国の事務でないと断定することはできない。そこで、右署名等代行事務と同表に列挙されている事務との類似性等について検討を加えるのに、同表第三第一号（百八）には、前記事業認定に関する事務のほか、土地収用法による、事業の準備のため他人の土地への立入等を許可する事務、土地等の取得に関する関係当事者間の合意が成立するに至らなかった場合のあつせんに関する事務、起業者が収用・使用手続を保留した起業地についてその手続を開始する旨を告示する事務、義務者が土地等の引渡等の義務を履行しない場合に代執行をする事務が掲げられているところであるが、これらの事務はいずれも事業認定手続及び裁決手続に付随し、公共の利益となる事業に必要な土地等の使用収用について、公共の利益の増進と私有財産との調整を図るものであり、それらの中には起業者を監督する観点から行われるものも含まれている。
そうすると、都道府県知事による署名等代行事務は、地方自治法別表第三第一号（百八）に掲げられている事務とその性質を異にするものとはいえないのであって、土地収用法が事業認定手続及び裁決手続並びにその他の右別表に掲げられている付随手続に関する事務を国の事務としながら、これと同じ性質を有し、しかも、事業認定と裁決申請を架橋する重要な機能を営も署名等代行事務のみを切り離してこれを都道府県限りの責任で処理することを許容したものとは到底考えられない。むしろ、土地収用法は、公的立会人として調書の作成手続の適正を担保できる上、地理的関係等からみてそれが容易かつ有効であるという行政事務上の便宜から、署名等代行事務を国の機関としての都道府県知事に委任してその管理執行を義務づけたものと解されるのであって、結局、署名等代行事務は、右（百八）の「土地収用法の定めるところにより、・・・する等の事務を行うこと。」に含まれ、土地収用法三六条五項により国の機関としての都道府県知事の権限に属する国の事務に該当するものと解するのが相当である。
なお、被告は、署名等代行事務が土地所有者等の財産権や適正手続を保障するものであることを挙げて右事務が普通地方公共団体の自治事務であると主張するが、国の事務においても土地所有者等の財産権や適正手続の保障に努める必要性があることはいうまでもないのであって、署名等代行事務が土地所有者等の財産権や適正手続を保障するものであることをもって直ちに本件署名等代行事務が自治事務であるということはできない。


４　そして、特措法は、安保条約六条に基づく地位協定を実施するため駐留軍の用に供する土地等の使用又は収用に関し規定することを目的とし（一条）、起業者を防衛施設局長とし、事業認定に相当する土地等の使用又は認定を内閣総理大臣が行うなどの特例措置が定められるほかは土地収用法の規定の多くを適用するものであり、土地収用法の特別法といえる上、特措法により土地等の使用権原を取得する事務が国の安全保障に係わるものであることを考慮すると、土地収用法について述べた趣旨は、より一層特措法にも妥当するものと解される。そうすると、特措収用法三六条五項の都道府県知事の署名等代行事務は、土地収用法三六条五項のそれと同様の趣旨及び目的から定められ、また、これと同じ性質を有し、地方自治法別表第三第一号（三の四）の「特措法の定めるところにより、・・・する等の事務を行うこと。」（実質的には昭和二八年法律第二一二号により別表第三に追加されたもの）に含まれるものであり、特措収用法三六条五項により国の機関としての都道府県知事の権限に属する国の事務であると解するのが相当である。５　これに対し、被告は、収用高権の発動主体と財産権の保障主体が同一であることを回避するため、土地収用法は、収用高権の行使の手続を国の事務とし、被収用者の財産権保障の手続を地方公共団体の事務としており、裁決事務、起業者による事業準備のための他人の土地への立入等を許可する事務、都道府県知事による事業認定事務は後者の事務であり、署名等代行事務も被収用者の財産権を保障するための事務であって、地方公共団体の事務であると主張するが、前記のとおり、裁決事務、右立入等の許可事務、事業認定事務が国の事務であることは明らかである上、被告の主張によると、起業者が都道府県である場合に都道府県知事が署名等代行事務を行うことができることや都道府県知事が事業認定をした場合に都道府県知事が署名等代行事務を行うことができることの説明が困難であり、その他これまでの説示に照らしても、被告の主張は採用の限りではない。
また、被告は、総務庁行政監察局作成に係る「国の関与現況表」（甲五七の（１））によると、土地収用法一六条の事業認定は「団体事務」（団体委任事務、公共事務、その他国の事務に属さない行政事務）に分類されており、国においても事業認定事務を地方公共団体の事務として取り扱っていると主張する。しかしながら、被告が指摘する「団体事務」は、国の行政機関が関与する地方公共団体の当該事務そのものの性格を示したものにすぎない（甲五七の（２））、すなわち、国の機関としての建設大臣・都道府県知事が関与する、都道府県・市町村が起業者として土地を収用し又は使用する事務が当該地方公共団体の自治事務であることを示したにすぎないものであって、被告の主張は採用できない。さらに、被告は、後記のとおり、地方自治法一四八条二項は、同条一項の都道府県知事の権限に属せしめられた機関委任事務のうちの一部を同法別表第三に掲げてその管理執行を都道府県知事に義務づけ、同法一五〇条により主務大臣の指揮監督に服することとしたものであるところ、特措収用法三六条五項の署名等代行事務は右別表に掲げられていないから、都道府県知事は右署名等代行事務の管理執行を義務づけられることも、地方自治法一五〇条により主務大臣の指揮監督に服することもなく、したがって、同法一五一条の二の手続がとられるこどもない旨主張するが、特措収用法三六条五項の署名等代行事務は地方自治法別表第三第一号（三の四）の「特措法の定めるところにより、・・・する等の事務を行うこと。」に含まれることは前記のとおりであるから、被告の主張は前提を欠くものであって採用できない。
６　以上のとおりであるから、本件署名等代行事務は、特措収用法三六条五項により都道府県知事である被告の権限に属する国の事務であり、地方自治法一五一条の二第一項の「国の機関としての都道府県知事の権限に属する国の事務」に該当するものと解される。
二　本件署名等代行事務についての主務大臣は原告か
（原告の主張）
防衛庁設置法によれば、防衛庁及び防衛施設庁の所掌事務として、駐留軍の使用に供する施設及び区域の決定、取得及び提供に関することが掲げられており（五条二五号、六条一四号、四二条、四三条）、防衛施設庁は防衛庁に置かれ（国家行政組織法三条三項但書、四項、別表第一備考、防衛庁設置法三九条）、防衛庁は総理府の外局である（国家行政組織法三条二項、四項、別表第一、防衛庁設置法二条）から、防衛庁及び防衛施設庁の所掌事務は総理府に分配された所掌事務である。そして、原告は総理府の長であり、主任の大臣として総理府の行政事務を分担管理するものである（国家行政組織法五条一項）。そうすると、原告は、特措法に基づく土地の使用権原取得手続に係わる一連の事務全般を所掌するものと解されるところ、その一環をなす署名等代行事務のみが切り離されて建設大臣の所掌する事務となると解する余地はない。したがって、本件署名等代行事務についての主務大臣は原告である。
（被告の主張）
１　本件署名等代行事務は建設省の所掌する事務であり、総理府の所掌する事務ではないから、右事務についての主務大臣は建設大臣であり、原告ではない。その理由は次のとおりである。


特措法に基づく使用認定申請者の地位と同法に基づく使用認定権者としての地位を混同すべきではない。防衛施設局長が起業者として特措法に基づき使用権原取得のために行う事業の準備、使用認定申請、補償金支払等の事務は、防衛庁設置法五条二五号、四二条にいう駐留軍の使用に供する施設及び区域の決定、取得及び提供に該当し、防衛庁及び防衛施設庁の所掌事務となるが、これは前者の地位に係るものであり、右規定の存在を理由に、後者の地位に係る使用認定に関する事務を総理府の所掌事務と解することはできないし、まして、特措収用法三六条五項に基づく署名等代行事務を総理府の所掌事務と解することはできない。特措法一四条一項により適用される土地収用法の規定に定められている事務は、特措法に特別の定めがある場合を除いて、土地収用法の解釈に基づきその所掌が決められるべきである。そして、特措収用法三六条は土地所有者等の財産権の確保及び適正手続の保障を目的とするものであり、収用高権の発動としての使用認定事務とはその性質を異にするものであるから、使用認定事務が原告の所掌事務とされていることを理由に署名等代行事務を原告又は総理府の所掌事務とするのは相当でなく、また、特措法には、都道府県知事による署名等代行についてこれを原告の所掌する事務と定める特別の規定はないから、土地収用法の規定に従い、署名等代行事務は、建設大臣又は建設省の所掌事務と解するのが、収用高権の発動主体と財産権の保障主体の同一帰属の回避という、署名等代行の制度を置いた法の趣旨に昀も合致する。
２　防衛施設局長は、起業者として裁決申請のための調書作成作業をしているのであり、特措収用法三六条五項は都道府県知事に対し起業者との関係で署名等代行を義務づけているのであるから、国において、被告の取扱いに不服があるのであれば、起業者たる那覇防衛施設局長に代表される事業主体として、被告に対し、抗告訴訟、当事者訴訟、給付訴訟を提起すべきである。
（当裁判所の判断）
１　土地の使用収用に関する事務は建設省の所掌事務とされ（建設省設置法三条三七号）、土地収用法が事業認定の権限を建設大臣に与えていること（二〇条）からすると、土地の使用収用に関する事務についての主務大臣は建設大臣であると解される。
しかしながら、特措法は、安保条約六条に基づく地位協定を実施するため、駐留軍の用に供する土地等の国による使用収用に関し規定するものであり（一条）、その手続をみると、まず、駐留軍用地の用に供するため土地等を使用収用しようとするときは、防衛施設局長において使用収用認定申請書を防衛施設庁長官及び訪衛庁長官を通じ原告に提出することとし（四条一項）、原告は、右申請に係る土地等の使用収用が所定の要件に該当すると認めるときは、土地等の使用収用の認定をしなければならないとして（五条）、原告に対し、防衛施設局長の申請に係る土地等の使用収用の認定に関する権限を付与している。また、使用収用認定の告示後、土地等を使用収用する必要がなくなったときは、肪衛施設局長は、遅滞なく、その旨を原告に報告しなければならず、原告はその報告を受けたときは、土地等の使用収用の認定が将来に向かってその効力を失う旨の告示をしなければならないとし（八条）、防衛施設局長が同法一一条一項の規定により原状に回復しないで返還することなど同法一二条所定の事項について不服のある者は、原告に対し異議を申し出ることができる旨定めている（一二条）。
一方、駐留軍の使用に供する施設及び区域の決定、取得及び提供に関することは防衛庁及び防衛施設庁の所掌事務とされ（防衛庁設置法五条二五号、四二条）、駐留軍に対して施設及び区域を提供することは防衛庁及び防衛施設庁の権限とされている（同法六条一四号、四三条）。防衛施設局は防衛施設庁の地方支分部局として置かれ同庁の所掌事務を分掌し（同法五二条、五三条）、防衛施設庁は防衛庁に置かれ（国家行政組織法三条三項但書、四項、別表第一備考、防衛庁設置法三九条）、防衛庁は総理府の外局である（国家行政組織法三条二項、四項、別表第一、防衛庁設置法二条）から、防衛庁ないし防衛施設庁の所掌事務は総理府に分配された所掌事務である。そして、総理府の長は原告であり、内閣法にいう主任の大臣として、総理府の行政事務を分担管理するものである（国家行政組織法五条一項）。そうすると、地位協定に基づき駐留軍の用に供する土地等の国による使用収用に関する事務は、駐留軍の使用に供する施設及び区域の決定、取得及び提供に関するものとして、防衛庁及び防衛施設庁の所掌事務であり、総理府に分配された所掌事務であって、現に、使用収用認定申請書等の様式は、総理府令である特措法施行規則により定められている。
そして、特措法が原告に対し使用収用の認定に関する権限を付与したのは、後記のとおり、使用収用認定の要件の有無の審査には国の安全保障に係わる政策的かつ技術的な判断を要することから、その昀終的な判断を内閣の首長である原告に委ねるのが相当とされたことによるものと解されるが、特措法が使用収用認定に関する事務のほか前記の事務についても原告に権限を付与していることを併せ考えると、原告が、総理府の長でもあり上級行政機関として防衛施設局長を監督する立場にあることから、これらの使用収用に関する事務について権限を付与されたものであることもまた否定することはできないのであって、少なくとも駐留軍の用に供する土地等の国による使用収用に関し防衛施設局長を監督する事務は原告の権限に属するものと解される。そうすると、前記のとおり、特措収用法三六条五項の署名等代行事務は、防衛施設局長による土地・物件調書作成手続の適正を担保しつつその裁決申請に必要な書類の一つを整えさせるという趣旨で規定されたものであるから、駐留軍の用に供する土地等の国による使用収用に関し防衛施設局長を監督する事務として、原告の権限に属するものであり、したがって、本件署名等代行事務についての主務大臣は原告と解するのが相当である。
２　被告は、収用高権の発動主体と財産権の保障主体の同一帰属の回避という、署名等代行の制度を置いた法の趣旨から、土地収用法の規定に従い、本件署名等代行事務についての主務大臣は建設大臣であると主張する。しかしながら、被告の主張は、前記のとおり右署名等代行の制度の趣旨の主張自体到底採り得ない独自の解釈にすぎない上、土地収用法による使用収用において建設大臣が事業認定権者である場合の説明が困難であり、採用の限りではない。


また、被告は、昭和三〇年に山形県知事が、改正前の特措法に基づき仙台調達局長が進めていた使用手続において、県知事指定の吏員による立会署名押印について照会したのに対し、建設省は、同年一〇月二八日建設計形第九五号「山形県知事あて計画局長回答」をもって回答をした行政実例（甲三九）が存するとして、本件署名等代行事務の主務大臣は建設大臣であると主張する。しかしながら、右実例は、山形県知事が建設省に対し土地収用法三六条五項の解釈に関する照会をしたところ、建設省が、土地収用法に係る事務の所管庁として同法三六条五項についての一般的解釈を示したにすぎないものであり、右実例をもって、本件署名等代行事務の所管庁が建設省であるということはできない。
３　本件署名等代行事務が被告の権限に属する国の事務であることは前記のとおりであるところ、被告は、国が起業者としての立場から被告に対し本件署名等代行を求める抗告訴訟、当事者訴訟、給付訴訟を提起する方法をとることができる旨主張する。しかしながら、被告は、国の機関としての立場から国の事務を管理執行するのであるから、被告の主張する方法によると、国が国の機関に対し、抗告訴訟、当事者訴訟、給付訴訟を提起することになるが、その訴訟は、国という法主体の内部の争いに係るものであって、裁判所法三条の法律上の争訟に当たらず、不適法を免れないのであって、被告の主張は採用できない。
第四　本件命令の実質的適否（本件署名等代行義務の存否）について都道府県知事は、法律に基づき委任された国の事務を処理する関係においては国の機関としての地位を有し、その事務処理については、主務大臣の指揮監督を受けるべきものである（国家行政組織法一五条一項、地方自治法一五〇条）が、右事務の管理執行に関する主務大臣の指揮監督につき、いわゆる上命下服の関係にある国の本来の行政機構内部における指揮監督の方法と同様の方法を採用することは、都道府県知事本来の地位の自主独立性を害し、ひいては地方自治の本旨にもとる結果となるおそれがある。そこで、地方自治法一五一条の二は、都道府県知事本来の地位の自主独立性の尊重と国の指揮監督権の実効性との間の調和を図る趣旨から、職務執行命令訴訟の制度を採用したものである。そして、右訴訟においては、裁判所は、主務大臣の都道府県知事に対する命令の内容の適否を実質的に審査し当該命令の適法性を是認できる場合には、当該都道府県知事に対し、当該事項を行うべきことを命ずる判決をすることになり（同条六項）、右判決には、都道府県知事が判決に定められた期限までに当該事項を行わないときは、主務大臣が代執行権を行使することができる旨の効果が付与されており（同条八項）、これによって、主務大臣の指揮監督権の実効性が確保されているのである（昀高裁判所昭和三五年六月一七日第二小法廷判決・民集一四巻八号一四二〇頁参照）。したがって、当該国の事務の管理執行について主務大臣の判断と都道府県知事のそれが異なり両者が抵触する場合には、裁判所がそのいずれが正当であるかを審査判断すべきことになるのであって、裁判所は、主務大臣の判断のいかんにかかわらず、都道府県知事が法律上当該命令に係る事項をなすべき義務を負うか否かを審査判断して右命令の実質的適否を決すべきものと解される。本件訴訟において、被告は、種々の理由を挙げて、本件命令が実質的に違法であり、被告は本件署名等代行事務を執行する義務を負わない旨主張するので、以下、順次検討を加える。
一　本件調書の作成に関する瑕疵の有無
（原告の主張）
１　那覇防衛施設局長は、現地における測量、調査、その結果の整理、土地・物件調書への記載、実測平面図の添付という過程を経て、本件各土地について土地・物件調書となるべき図書を作成した。
これに添付の実測平面図の作成手続は次のとおりである。本件各土地のいずれについても、本件使用認定前からあった既存の資料である登記所備付けの地籍図（本件６土地については地籍図原図）と位置境界明確化作業において調査、測量された成果を利用して、実測平面図を作成した上、現地において測量し、対象土地の各筆界点を特定して、各筆界点に杭打ちないし鋲打ち等を行って現地で土地の位置境界を確認し、現地復元性があることを確認したものである。本件１土地、本件２土地のうちＢ所有地、本件７土地のうちＣ、Ｄ及びＥ各所有地並びに本件８土地（以下、これらの土地を「平成四年裁決土地」という。）以外の本件各土地についてはいずれも、本件使用認定の申請の前に測量作業を実施し、本件使用認定の後、那覇防衛施設局職員が、現地において、本件使用認定前に現地で測量した際に打った杭等の状況に変化がないことを計測等により確認し、右各土地に係る実測平面図が本件使用認定後の土地の現況を表すことを確認した上で、これを右各土地に係る土地調書に添付して、土地調書となるべき図書を作成した。平成四年裁決土地については、いずれも平成四年二月に収用委員会の使用裁決を得ており、その裁決申請に当たり、現地で前記のような方法で杭打ち等の作業を行って、その実測平面図に現地復元性があることを確認している。そして、前記のとおり、本件使用認定申請前に各実測平面図を作成したが、平成四年裁決の申請時に現地で測量した際に打った杭等の状況に変化がなかったため測量作業を昀初からやり直す必要を認めず、今回の特措法に基づく使用手続のために改めて現地で測量作業をしなかった。そこで、本件使用認定の後に、那覇防衛施設局職員が、現地において平成四年裁決土地に係る実測平面図の原案が本件使用認定後の土地の現況を表すことを確認した上で、これを平成四年裁決土地に係る土地調書に添付して、土地調書となるべき図書を作成した。


２　本件６土地はいわゆる地籍不明地であるが、次のとおり、現地において特定されているばかりでなく、その所有者がＩであることは明らかである。すなわち、位置境界明確化手続の中で、本件６土地を含む字等の区域８ブロック）と隣接ブロックとの境界は確定し、本件６土地を含もブロック（一三〇筆、土地所有者六五名）については、Ｉ以外の土地所有者（一二九筆、土地所有者六四名）は自己の所有する土地を現地において確認し、現地確認書に署名押印した。Ｉが現地確認書に署名押印しない理由はその所有する土地の位置境界に不服があるからではなく、もつぱら米軍基地の存在、駐留軍用地としての使用を前提とした那覇防衛施設局が行う駐留軍用地に係る位置境界明確化作業に反対していることにある。Ｉは、現地確認立会の後、度々、那覇防衛施設局に対し、本件６土地が所在するキャンプ・シールズの返還時期を明示すれば現地確認書に押印する旨述べている。そして、那覇防衛施設局では、Ｉが署名押印すればいつでも国土調査の成果としての認証の申請をすることができるように、地図及び簿冊の原案を作成し、保管している。そして、同局長は、前記のとおり、これらの原案に基づき、土地・物件調書となるべき図書及び添付すべき実測平面図を作成し、この結果を現地において復元して確認したものである。
３　特措収用法三六条二項による土地所有者等の立会は、土地・物件調書の作成の過程が適式であるか否かを確認させる手続にすぎず、右調書の記載事項が現地と符合することを直接確認させる手続ではない。したがって、同条項にいう「立会」は、右調書のすべての作成過程における立会や現地における立会をいうのではなく、防衛施設局長は、昀終的に土地・物件調書が作成された段階において、右調書の作成の場において、土地所有者等を立ち会わせ、その基礎となった資料を示す等して右調書の記載事項を説明することで足りる。
４　市町村長又は都道府県知事は、特措収用法三六条四項、五項による署名等代行をするに際し、土地・物件調書の記載事項が真実か否かを確認してこれを執行するのではなく、右調書が測量、調査等に基づいて適式に作成されたことを確認すればこれを執行すべきであり、また、現地での立会も求められていない。
（被告の主張）
本件調書の作成手続及び内容については次のような瑕疵があるから、被告は本件署名等代行事務の執行を拒否することができるのであり、被告には、本件署名等代行事務を執行する義務は存しない。
１　沖縄県は、第二次世界大戦により公図、登記簿、権利証等が滅失し、戦後地籍の確定が行えなかったという特殊事情を有する地域であり、未だ地籍の確定していない地域が存する。
このような地域において裁決申請のための土地・物件調書を作成する場合には、防衛施設局長は、地籍が確定しているか否かを土地調書に記載するか、それを明らかにする書類を添付して立会署名押印を申請すべきである。しかし、本件においてはこれが行われていないから、本件調書の作成手続には瑕疵がある。２　地籍不明地は土地の位置境界や土地所有者が不明なものであり、本来土地調書が作成され得ない土地である。地籍不明地についての実測図面は土地の位置境界を特定するだけであり、地籍が明確化されない以上、依然として地番、所有者は不明のままであるから、地籍不明地の土地調書は地番及び所有者は不明とならなければならない。ところが、那覇防衛施設局長は地籍不明地である本件６土地についても土地調書を作成し、地番及び所有者がＩであることを特定しているのであって、右調書は作成手続のみならず内容にも瑕疵がある。
３　那覇防衛施設局長は、本件調書を作成するに当たり、平成四年裁決土地については実測平面図を新たに作成しておらず、平成四年の裁決申請の際に作成した実測平面図を再使用したものであり、右実測平面図は、平成四年の現地を反映するものであり、本件使用認定申請時の現地を反映するものではない。したがって、同局長が、平成四年裁決土地について、実測平面図を添付することなく平成四年の裁決申請の際作成した図面を添付して土地所有者等に対し立会及び土地・物件調書への署名押印を求めた手続には瑕疵がある。
４　本件調書は、裁決申請のためのものであり、本件調書に添付される図面は土地所有者と土地との関係を示す図面でなければならないから、土地家屋調査士により作成されたものでなければならない。特に、対象土地が本件各土地のように米軍基地内の土地、地籍不明地、位置境界明確化法により地籍が明確化された土地である場合にはその必要性は高い。ところが、本件調書に添付されている図面は測量士により作成されたものであるから、本件調書の作成手続には瑕疵がある。５　那覇防衛施設局長は、土地・物件調書の作成に当たって土地所有者等を現地で立ち会わせその意見を聴かなければならない。これは、起業者の恣意的な土地・物件調書の作成を抑制し、土地所有者等の財産権や適正手続を保障するための不可欠な手続であり、特に本件各土地が戦後五〇年間も米軍基地として使用されており、土地所有者等は右基地内の本件各土地の現況を知り得ない状況にあることを考えると、極めて重要な手続である。本件各土地の所有者は、平成七年三月二三日、五月一九日、同月二三日に本件各土地の概況を確認するため、那覇防衛施設局長に対し現地への立入調査を要求したが、同局長はこれを拒否した上、土地所有者等に対し現地以外の場所での立会及び土地・物件調書への署名押印を求める通知をし、右通知の日時場所に土地所有者等が現れなかったことから、これを拒否とみなして市町村長に署名等代行を求めたものである。しかし、本件各土地所有者等は立会署名押印を拒否したのではなく、現地での立会が保障されるまでその署名押印を留保しているにすぎないのであるから、同局長の右の措置は違法である。６　特措収用法三六条二項、四項、五項の「立会」とは、立会人には土地・物件調書の内容が真実であるか否かを確認し、調書作成手続の適正さを確認する機会が保障されていることから、いずれも当該土地等の所在する現地における立会を意味する。ところが、那覇防衛施設局長は、本件各土地の土地・物件調書について、同条二項に基づき土地所有者等に対し立会及び署名押印を、同条四項及び五項に基づき関係市村長及び被告に対し署名等代行をそれぞれ求めるに当たり、本件各土地の現場におけるそれを求めていないから、いずれの手続も違法であり、結局、同局長の被告に対する署名等代行の申請は違法を免れない。


７　土地所有者等が立会署名押印をしていない土地については、都道府県知事が土地所有者等から土地・物件調書についての意見を聴取しなければならず、その意見聴取を終えるまでには土地・物件調書の内容の真偽の確認ができないため都道府県知事は署名等代行を行うことができない。土地所有者等が意見聴取に協力しない場合は、都道府県知事はできるだけ他の方法で土地・物件調書の内容の真偽を確認すべく昀善の努力を尽くさなければならない。したがって、被告は、本件調書の内容について右の確認ができていない状況であるから、本件調書について署名等代行事務を執行することはできない。
（当裁判所の判断）
１　まず、国の委任事務である署名等代行事務を都道府県知事に課している特措収用法三六条五項が、どのような要件の下に、都道府県知事に対し、署名等代行事務の執行を義務づけているかについて検討する。
前記のとおり、特措収用法三六条は、使用認定の告示後に裁決申請の準備手続として行われる、防衛施設局長による土地・物件調書の作成手続を定めた規定であるが、防衛施設局長による右調書の作成は、収用委員会における審理の際に、事実の調査、確認をすることによる煩雑さを避け、審理の円滑かつ迅速な進行を図るために、あらかじめ、使用する土地及びその土地の上にある物件に関する事実及び権利の状態についての争いの有無を整理するために行われるものであり、土地所有者等は、土地・物件調書の記載事項が真実でない旨の異議があるときはその内容を調書に附記して署名押印することができ（同条三項）、防衛施設局長は、収用委員会に裁決申請をする際、右土地所有者等の異議を附記したまま同調書を提出することが認められ、その場合には、収用委員会の審理の段階において、右の異議が附記された調書の記載事項が真実であることを立証する必要がある。他方、右の異議を附記しなかった土地所有者等も、収用委員会の審理において、土地・物件調書の記載事項が真実に反していることを立証することは妨げられない（同法三八条）。また、収用委員会は、十分に審理を尽くしても、土地所有者等の氏名等を確知することができないときはその旨の裁決をすることも許される（同法四八条四項）。このような土地・物件調書の作成の趣旨及び収用委員会における同調書の記載事項についての審理の構造のほか、都道府県知事による署名等代行が、土地所有者等が立会及び土地・物件調書への署名押印並びに同調書の記載事項についての異議附記の機会を与えられたにもかかわらずこれを拒否した場合等に限って認められ、また、その方法も、当該都道府県知事が当該都道府県の吏員のうちから立会人を指名し、右立会人をして土地・物件調書に署名押印させることとされていることを併せ考えると、都道府県知事による署名等代行は、立会人において、右調書の記載事項が真実であることまで調査した上これを確認しなければ署名押印できないというものではなく、右調書が測量、調査その他の資料に基づき一応の合理性が認められる方法により作成されたものであることを確認すれば署名押印することができ、また、しなければならないものと解するのが相当である。
以上の説示及び特措収用法三六条の規定に徴すると、都道府県知事は、（１）使用認定の告示があったこと、（２）防衛施設局長が測量、調査その他の資料に基づき一応の合理性が認められる方法により土地・物件調書を作成したこと、（３）防衛施設局長が土地所有者等を立ち会わせ右調書に署名押印する機会を与えたのに、土地所有者等が右署名押印を拒み又はこれをすることができなかったこと、（４）防衛施設局長が市町村長に対し立会及び署名押印を求めたのに、市町村長がこれを拒んだこと、（５）防衛施設局長が都道府県知事に対し当該都道府県の吏員のうちから立会人を指名し署名押印させることを求めたこと、以上の要件を充足した場合、署名等代行事務を執行する義務を負うものと解される。そこで、右の要件について、以下、順次検討を加える。
２　本件各土地について使用認定の告示があったことは前提事実のとおりである。３　那覇防衛施設局長が測量、調査その他の資料に基づき一応の合理性が認められ
る方法により本件調書を作成したか否かについて
（一）　証拠（甲二ないし六の各（６）、七の（１１）、八の（６）、四一、四二の（１）ないし（１４）、四三の（１）ないし（２４）、四五の（１）、（２）、四六、五〇ないし五五、五八、六六の（１）ないし（１１）、乙五六、証人Ａ）及び弁論の全趣旨を総合すれば、次の事実が認められる。（１）　那覇防衛施設局長は、本件使用認定の告示後、土地・物件調書の作成に着手した。土地・物件調書に添付すべき実測平面図の作成は測量士に委託され、後記（４）及び（５）のとおり同調書及びこれに添付すべき実測平面図の原案が作成された。なお、本件各土地のうち本件６土地以外の土地（以下「本件６以外の土地」という。）については、位置境界明確化法が規定する位置境界の明確化作業により、当該土地に係る地図及び簿冊が作成され、これが認証された国土調査の成果と同一の効果があるものとして指定され、この地図が登記所備付けの地籍図となっている。
（２）　ところで、位置境界明確化法は、太平洋戦争による破壊又は米軍の行為によって、土地の形質が変更され、又は土地登記簿及び地図が滅失したことにより、沖縄県の区域内において位置境界不明地域が広範かつ大規模に存在することとなり、関係所有者等の社会的経済的生活に著しい支障を及ぼしていることにかんがみ、その位置境界不明地域内の各筆の土地の位置境界の明確化のための措置等の緊急かつ計画的な実施を図り、もって沖縄県の住民の生活の安定と向上に資することを目的として制定され（同法一条、二条）、昭和五二年五月一八日公布された。同法による土地の位置境界の明確化手続の概要は次のとおりであり、基礎作業、地図編纂作業、復元作業、成果認証作業の四段階に分かれる。本件６以外の土地については概ねこのような位置境界明確化作業がされた。


基礎作業は、位置境界不明地域を指定し、右地域について市町村界、字界、物証等を記載した地図を作成する手続である。防衛施設庁長官は、昭和五二年一一月一八日、位置境界不明地域を指定し、右指定に係る地域を告示（防衛施設庁告示第一七号）するとともに、沖縄県知事及び関係市町村長に通知した（法二条、位置境界明確化法施行令（以下「令」という。）一条一項）。那覇防衛施設局長（法二五条、令一六条二項）は、位置境界不明地域について、市町村界にあっては沖縄県知事及び関係市町村長と、市町村の区域内の字界にあっては関係市町村長とそれぞれ協議するなどして、市町村界、字界及び道路等各筆の土地の位置境界を明らかにするため参考となる物の位置を記載した地図（現況照合図）を作成し（法五条）、現況照合図及びこれに関する写真、書面を那覇防衛施設局において一般の閲覧に供するとともにその旨を公告した（法七条）。当該位置境界不明地域内の土地所有者は、字等の区域（ブロック）ごとに代表者を定め、右代表者はその住所氏名等を那覇防衛施設局長に届け出（法八条）、同局長は、右代表者に対し現況照合図及びこれに関する写真、書面を交付し、その旨等を公告した（法九条）。なお、現況照合図作成の具体的手続は次のとおりである。まず、測量の基準点となる地籍図根三角点及び地籍図根多角点を設け、航空測量による現況地形図を作成する。右地籍図根点を基礎として、関係市町村、協力委員、古老、関係土地所有者等の協力を得て、位置境界不明地域内の道路、河川その他土地の位置境界を明らかにするため参考となる物証、実測可能地、市町村界、字界の測量をする。右測量の結果を平板原図及び総合原図に作成し、市町村界について沖縄県知事及び関係市町村長と、字界について関係市町村長とそれぞれ協議し、右市町村界、字界の確認を受け、現況地形図に市町村界及び字界を表示した現況照合図を作成するというものである。地図編纂作業は、基礎作業における調査、測量の結果得られた成果、資料等を基に、字等ごとに関係所有者間の協議により、各筆の位置、境界、形状、面積等を地図上において確認する手続である。那覇防衛施設局長は、関係所有者に対し、全員の協議により、ブロック内の各筆の土地の位置境界を確認するよう求め、関係所有者は、全員の協議によりブロック内の各筆の土地の位置境界を確認し（法一〇条）、全員で同局長に対しその旨及び協議の内容を書面で通知した（法一二条一項）。右編纂作業は土地所有者が自主的に行うものであるが、法一一条に基づき、那覇防衛施設局長は次のとおり必要な援助を行った。すなわち、同局長は、ブロックごとに基礎作業で作成した平板原図を写したブロック編纂図を作成し、これを利用して、関係所有者が各筆の土地の位置境界を協議し、確認して、ブロック編纂図に各筆を表示した一筆地編纂図を作成した。次に、同局長は、一筆地編纂図に基づき各筆の土地の位置境界を現況地形図に表示して現況地籍照合図を作成し、右一筆地編纂図、現況地籍照合図、面積測定計算簿その他参考資料を関係所有者の閲覧に供し、関係所有者に各筆の土地の位置境界の確認を求め、関係所有者が右の確認をすると編纂地図確認書を作成して所有者の署名押印を求めたものである。復元作業は、地図編纂作業により確認された各筆の土地の位置境界につき、現地においてその筆界点に表示杭を設置し、関係所有者がこれを確認する手続である。那覇防衛施設局長は、法一二条一項の通知に係る土地所有者に対し、土地の位置境界を現地に即して確認するため立ち会うべき場所、期日等を通知し（法一二条二項）、右通知を受けた者は、立ち会って土地の位置境界を現地に即して確認し（同条三項）、同局長は、その土地の位置境界を表示した図面及びその土地の地番、所有者等を記載した書面（現地確認書）を作成し、立会者に署名押印をさせた（同条四項）。
成果認証作業は、以上の手続により既に位置境界が確認された各筆の土地につき、その土地の正しい姿を登記簿に反映させるため、土地の所有者、地番及び地目の調査並びに境界及び地積に関する測量を行い、その結果を地図及び簿冊に作成し、国土調査の成果としての認証の申請に至る手続である。那覇防衛施設局長は、現地確認書によりブロック内の各筆の土地の全部又は一部の位置境界が明らかになったときは、所要の公示をした上、当該土地について、所有者、地番、地目の調査及び境界及び地積に関する測量を行い、その結果を地図及び簿冊に作成し（法一四条、国土調査法七条）、その旨を公告し、関係市町村事務所等において右公告の日から二〇日間右地図及び簿冊を一般の閲覧に供した（法一四条三項、国土調査法一七条一項）。右地図及び簿冊に測量又は調査上の誤り等があると認める者は、右閲覧期間内に同局長に対しその旨申し出ることができ（法一四条三項、国土調査法一七条二項）、同局長は、右申出に係る事実があると認めるときは地図及び簿冊を修正した（法一四条三項、国土調査法一七条三項）。同局長は、右地図及び簿冊について国土調査法一九条五項の国土調査の成果としての認証を申請し（法一七条）、内閣総理大臣は、右地図及び簿冊を国土調査の成果と同一の効果があるものとして指定した（国土調査法一九条五項）。
なお、内閣総理大臣は、当該調査に係る土地の登記の事務を掌る登記所に右地図及び簿冊を送付し（国土調査法二〇条一項）、これを受けた登記所は、右地図及び簿冊に基づいて、土地の表示に関する登記及び所有権の登記名義人の表示の変更の登記を行った（国土調査法二〇条二項）。


（３）　ところで、本件６土地を含むキャンプ・シールズ内の各土地については、昭和五〇年一二月に行政措置により地籍調査が開始され、各筆の土地の位置境界を確認するために参考となる資料の収集、作成等が行われ、位置境界明確化法の施行に伴い、同法に基づく位置境界明確化作業に引き継がれた。本件６土地を含もブロックである字知花曲茶原に隣接するブロックはすべて国土調査法上認証済みの地域であり、これらのブロックと字知花曲茶原との境界もこれら関係ブロックの各代表者、関係地主、古老等の協力による現地調査と測量の結果明らかにされ、昭和五三年六月二一日、沖縄市長とこれらブロック間の境界の確認協議を行い、同意を得て確定した。一方、本件６土地を含むブロック内一三〇筆（土地所有者六五名）の位置境界明確化作業については、那覇防衛施設局長が、同ブロック内の関係権利者に対し、昭和五三年二月に現況地籍照合図等を閲覧に供したところ、Ｉを含むすべての関係権利者が閲覧の上、編纂地図確認書への署名押印手続を済ませ、地図編纂作業の段階までは終了した。その後、復元作業の段階において、那覇防衛施設局長は、現地確認立会日を昭和五三年五月一七日と指定し、同ブロック内の関係権利者に通知した。Ｉ以外の関係権利者六四名はすべて現地確認書への署名押印手続をしたが、Ｉは同目立ち会ったものの現地確認書に署名押印をしなかった。したがって、右ブロックについては成果認証作業を進めることができない状況にある。（４）　本件６以外の土地について、測量士は、本件使用認定申請前である平成六年六月ころから同年九月ころまでの間、登記所備付けの地籍図を転写し、この地籍図を基に、位置境界明確化作業において調査測量された成果を利用して、地籍図上に表示された図根点（細部図根点又は地籍図根三角点若しくは地籍図根多角点）を基点として、対象土地の筆界点（一筆の土地の境界が屈折する地点）のうちの任意の一点を方位角及び距離によって特定し、さらに右特定された点から各筆界点を順次同様の方法によって特定した上、一筆の土地ごとの実測平面図を作成した。そして、そのうち平成四年裁決土地以外の土地（以下「本件他の土地」という。）については、位置境界明確化作業において調査測量された成果を基に現地において測量して対象土地の各筆界点を特定し、各筆界点に杭打ちないし鋲打ち等を行って現地で土地の位置境界を確認し、右実測平面図に現地復元性があることを確認した。平成四年裁決土地については、平成四年二月に沖縄県収用委員会の使用裁決を取得しているが、右裁決申請に当たり、現地で右のような方法で杭打ち等の作業を行って土地の位置境界を確認し、当時作成した実測平面図に現地復元性があることを確認しており、本件使用認定の申請に当たり、那覇防衛施設局職員が現地を調査した結果、土地の客観的状況に何ら変化がなく、前回打った杭等の状況に変動がないことを計測等により確認したため、今回改めて測量することはしなかった。このようにして、那覇防衛施設局長は、本件６以外の土地について、本件使用認定の申請のために実測平面図を作成したが、本件使用認定後においても、格別土地の客観的状況に変化がなかったため、右実測平面図と同じ内容のものを作成し、これを土地・物件調書に添付すべき実測平面図とするとともに、土地建物登記簿謄本等の資料や現況の調査等に基づき、土地・物件調書となるべき図書を作成した。（５）　本件６土地を含むブロックについては位置境界明確化作業が完了していないが、那覇防衛施設局では、Ｉが現地確認書への署名押印手続をすれば、いつでも国土調査の成果としての認証の申請ができるように、地図及び簿冊の作成作業を進め、地図及び簿冊の原案を作成しており、同局に保管している。測量士は、本件使用認定の申請前に、本件６土地について、右地図の原案（地籍図原図）を基にして、本件他の土地についてしたのと同様の方法で実測平面図を作成するとともに、現地において右実測平面図に現地復元性があることを確認した。このようにして、那覇防衛施設局長は、本件６土地について、本件使用認定の申請のために実測平面図を作成したが、本件使用認定後においても、格別土地の客観的状況に変化がなかったため、右実測平面図と同じ内容のものを作成し、これを土地・物件調書に添付すべき実測平面図とするとともに、右簿冊の原案等の資料や現況の調査等に基づき、土地・物件調書となるべき図書を作成した。
（６）　本件６土地については、昭和二九年四月八日、Ｉ名義で所有権保存登記がされ、昭和四八年一月一三日には、同人を債務者とする抵当権設定登記がされた。なお、使用しようとする本件６土地の実測面積は土地登記簿上の地積を多少上回っている。
（７）　本件６土地については、今回使用手続がされているのと同一の範囲で、これまで二回にわたり特措法による使用手続がされ、その中でＩは、本人又は代理人を介して、本件６土地の土地調書の記載事項について、地番、地目、位置、境界、地積等が真実と合致しない旨の異議を附記した上同土地調書に署名押印したが、いずれも使用裁決がされており、その裁決書では、本件６土地は、位置境界明確化手続により現地に即して精密に測量の上特定され、その地目・地積がその範囲において明確化されており、Ｉ所有の土地であると認めるのが相当である旨の判断が示されている。
（８）　那覇防衛施設局長は、右使用裁決に基づく補償金（使用に係る実測面積を基準として算定されたもの）をＩの代理人である沖縄県軍用地等補償請求事務所Ｊに対し、昭和五七年五月及び昭和六二年三月にそれぞれ支払ったが、Ｉが右補償金について特段の不服を申し立てたことはない。
（二）　右認定事実に照らすと、本件他の土地についての土地・物件調書となるべき図書は、認証された国土調査の成果と同一の効果があるものとして指定された簿冊と同内容の登記簿謄本等の資料や現況等の調査に基づき作成され、実測平面図も、同様に指定された地図や位置境界明確化法による作業において調査測量された成果に基づいて作成され、現地測量による土地の位置境界の確認により右実測平面図が現地復元性を有することも確認されたものであり、本件調書は測量、調査その他の資料に基づき一応の合理性が認められる方法により作成されたものと認めることができる。


次に、平成四年裁決土地についてみると、土地・物件調書となるべき図書の作成については、本件他の土地と同様格別の問題はない。これに対し、添付すべき実測平面図については、本件他の土地と同様の方法により作成されたものであるが、今回の使用手続に当たり現地測量による土地の位置境界の確認がされていない点が異なる。しかしながら、平成四年にされた使用裁決の申請に当たり、同様の方法により実測平面図が作成され、現地測量による土地の位置境界の確認により右実測平面図が現地復元性を有することが確認されており、今回の使用手続のために実測平面図を作成した時点において、平成四年裁決土地の客観的状況に変化がなく、前回打った杭等の位置についても変動がないことが確認されているのであるから、今回の使用手続のために作成された実測平面図は現地復元性を有すると認められるのであって、結局、本件調書は、測量、調査その他の資料に基づき一応の合理性が認められる方法により作成されたものと認めることができる。
（被告の主張）３は理由がない。
本件６土地は、位置境界明確化法による手続が完了しておらず、認証された国土調査の成果と同一の効果があるものとして指定された地図及び簿冊の存在しない土地である。しかしながら、前記認定のとおり、本件６土地を含むブロックとこれに隣接しているブロックとの境界は確定しており、本件６土地を含むブロック内において本件６土地とその隣接土地との境界を除きすべての土地の境界は関係土地所有者において確認済みであり、本件６土地とその隣接土地との境界についても隣接土地所有者は全員確認済みである。そして、本件６土地については、Ｉ名義で所有権保存登記がされており、今回使用手続がされているのと同一の範囲で、これまで二回にわたり使用裁決がされ、右裁決では同土地の所有者はＩであると認定され、Ｉは、右裁決に係る補償金を受領し、格別補償金に関しては不服を申し立てたことはない。これらの事実にかんがみると、那覇防衛施設局長が、本件６土地と隣接土地との境界を同隣接土地所有者の同意に係る境界と認定して本件６土地の位置を特定し、その所有者をＩであると認定した上、前記のとおり地籍図原図を基にして実測平面図を作成し、その結果を現地において復元して確認するなどして土地・物件調書となるべき図書及びこれに添付すべき実測平面図を作成したことには、一応の合理性が認められるというべきである。
以上のとおりであるから、那覇防衛施設局長は、測量、調査その他の資料に基づき、一応の合理性が認められる方法により、本件各土地に関する土地・物件調書となるべき図書及びこれに添付すべき実測平面図を作成したものと認められる。（三）　地籍が確定しているか否かは土地調書の格別必要的記載事項とはされていないし（特措収用法三七条）、収用委員会における審理の円滑かつ迅速な進行を図るために、あらかじめ、当該土地について地籍が確定しているか否かについて争点を整理しておく必要性はない。当該土地所有者等にとしても防衛施設局長が作成した土地・物件調書の記載事項が真実であるかどうか判断できれば足り、また、自己の所有地の地籍の確定の有無は当然知っているはずのものであるから、当該土地について地籍が確定しているかどうかを知らせる必要性に欠ける。したがって、そのことについて土地調書に記載されておらず、また、それを明らかにする書類を添付して土地所有者等に立会署名押印を求めなかったとしても、その措置を違法ということはできず、（被告の主張）１は理由がない。
地籍が明確化されなくても、本件６土地のように、一応の合理性をもって、現地復元性を有する図面によって当該土地の位置境界を特定でき、さらに、土地所有者も特定できる場合には、防衛施設局長は、その旨の土地調書を作成できるのであって、地番及び所有者を不明としなければ違法となるものではない。土地所有者等としても、同調書の記載事項が真実に反すると考える場合にはその旨の異議を附記すれば、右記載事項についての推定力を排除できるのであるから、その保護に欠けるわけではない。現に、本件６土地の所有者とされているＩは、これまで二回にわたり行われた特措法の使用手続において、本人自ら又は代理人を介して、本件６土地の土地調書の記載事項について、地番、地目、位置、境界、地積等が真実と合致しない旨の異議を附記して同土地調書に署名押印しているのである。また、一応の合理性が認められる方法で土地・物件調書が作成された以上、仮にその記載事項が真実でなかったとしてもそのことにより右調書の作成が違法となるものではないことは前記のとおりであり、（被告の主張）２は理由がない。土地・物件調書に添付される実測平面図の作成については、防衛施設局長が指定した土地について測量し、右土地の実測平面図を作成すればそれで足りるのであるから、土地家屋調査士によるものである必要はなく、（被告の主張）４は理由がない。
４　那覇防衛施設局長が本件各土地について土地所有者等を立ち会わせ右調書に署名押印する機会を与えたのに、土地所有者等が右署名押印を拒み又はこれをするこ
とができなかった事実の有無について


（一）　証拠（甲一、一三の（１）、（２）、四一、五八ないし六四、証人Ａ）及び弁論の全趣旨並びに前提事実を総合すれば、次の事実が認められる。（１）　那覇防衛施設局長は、特措収用法三六条二項に基づき、本件各土地の土地所有者等に立会及び土地・物件調書への署名押印を求めるため、立会日までに三週間程度の期間をおいて、土地所有者等に対し、「立会要請について」と題する文書を郵便で送付した。立会場所は、特措法七条の土地等の調書を縦覧に供している場所、すなわち、本件１ないし４土地については読谷村内にある喜名公民館、本件５ないし７土地については沖縄市内にある沖縄市軍用土地等地主会館、本件８土地については那覇市内にある那覇防衛施設局を指定したが、それは右立会場所が一般に周知の場所であり、通常その近隣に居住している土地所有者等が多く前記縦覧場所でもあることから選定されたものである。立会日は、右立会要請文書の送付日から三週間程度の期間を置いた平成七年六月三日土曜日及び同月四日日曜日のそれぞれ午前一〇時から午後四時までと指定された。同文書には、留意事項として、当日土地・物件調書を作成するために署名押印をお願いするので印章を持参すること、本人に代わり代理人に立会させる場合は代理人に委任状を持参させること、指定日時に立会ができない場合には立会しなかったものとして事後の手続を進めること、立会の詳細についての間合せ先の電話番号などが記載されていた。（２）　平成七年五月一九日付け及び同月二三日付けで権利と財産を守る軍用地主会に加入する地主七七名（立会署名押印をしなかった本件各土地の所有者三四名のうちの二一名を含む。）及び一坪反戦地主会に加入する地主三八名から「現地において土地の現状を確認した上で、土地・物件調書の作成に立会をしたいので、至急、現地立入調査ができるよう措置するよう申し出る。土地・物件調書への署名押印については、その現地立会調査後に応答を決める。よって、指定された日時には立会できない。」旨の文書が提出された。これに対し、那覇防衛施設局は、同月二九日付けで、施設部長名で、「右申出にはその必要性が認められないので要望には応じられない。立会及び調書への署名押印の日時については立会要請書で要請したとおりであり、変更しない。」旨回答した。さらに、同年六月二日付けで、権利と財産を守る軍用地主会に加入する地主一六名（前記同年五月一九日付け文書を提出した本件各土地の所有者二一名のうちの五名を含む。）から委任を受けた代理人から、「指定された立会日時には立会できないので同年六月五日か同月六日の午後一時以降にしてほしい。」旨の文書が提出され、那覇防衛施設局は、同月五日、これを受領し、立会日を既に経過していたが、同日付けで、施設部長名をもって、立会期日の変更には応じられない旨回答した。


（３）　那覇防衛施設局は、同月三日及び同月四日、各立会場所において、土地・物件調書作成の説明資料として、土地登記簿謄本、登記所備付けの地籍図（公図）の写し、位置境界明確化法一二条に基づく位置境界明確化作業において作成された現地確認書、同法一〇条に基づき作成された編纂地図確認書の写し、土地の現在の用途及び土地に所在する物件の状況を説明する資料として那覇防衛施設局職員が建物又は工作物等を調査した結果を記載した現地調査表と当該土地を撮影した現況写真（対象土地の位置境界を記入した図面に、撮影地点及び撮影方向を記載した上右撮影による写真を貼付したもの）、施設及び区域内における土地の位置、地勢、形状や当該土地とその周辺の使用状況を説明するための資料である現況地籍照合図を準備した上、当該業務に精通している那覇防衛施設局職員二名ずつを配置し、土地所有者等が出頭するのを待った。ただし、本件６土地については、認証された登記所備付けの地籍図がないので、これに代え、地籍図原図からの転写図を説明資料として準備した。しかしながら、本件各土地の所有者三五名のうち立会及び署名押印をした一名を除く三四名並びに本件各土地の関係人一〇名のうち立会及び署名押印をした三名を除く七名は指定された立会日時及び立会場所に出頭しなかった。（二）　ところで、特措収用法三六条二項に定める立会の意味について、原告は、署名押印をするその場での立会を意味すると主張するのに対し、被告は、土地等が所在する現場での立会を意味すると主張するので、この点について判断を加える。特措収用法三六条二項は、防衛施設局長が土地・物件調書を作成する場合において、土地所有者等を立ち会わせた上、上地・物件調書に署名押印させなければならないと定めている。土地・物件調書を作成するには、土地等の測量調査、右結果の整理、調書への記載、実測平面図の作成等の行為が必要であるが、右規定は、その全過程での立会まで要求しているものとは到底解されず、調書が法的に成立する土地所有者等の署名押印の段階で、調書となるべきものとして作成された図書を用意し、これを対面で土地所有者等に示し、場合によっては右図書の作成の基礎となった資料や現場写真等をも利用して、右図書の記載内容を説明するために、土地所有者等を立ち会わせることを要求したものであり、したがって、立会の場所も署名押印を求める正にその場所であると解するのがその文理にも適い、相当である。被告は、特措収用法三六条二項は、防衛施設局長の恣意的な土地・物件調書の作成を抑制し、土地所有者等の財産権や適正手続を保障するための手続であり、土地所有者等が土地・物件調書の内容が真実であるか否かを確認するために現地での立会を要すると主張する。しかしながら、立会の場所を特に土地等の所在する現地とする旨の規定を欠く特措収用法三六条二項の解釈としては文理上無理がある上、前説示のとおり、土地・物件調書の作成は、収用委員会における審理の際に、事実の調査、確認をすることによる煩雑さを避け、審理の円滑かつ迅速な進行を図るために、あらかじめ、使用する土地及びその土地の上にある物件に関する事実及び権利の状態についての争点を整理するために防衛施設局長により行われる裁決申請の準備手続であり、前記のとおり、法は、土地・物件調書の記載内容が客観的真実に合致していることまで要求しているものではなく、その作成手続が一応の合理性が認められる方法により適正に行われることを要求しているにすぎず、そのためには防衛施設局長（又は同施設局職員）が署名押印を求める際土地所有者等を立ち会わせて同人に調書の記載内容を説明して、同人に異議を附記するか否かを判断させて署名押印させることにより、十分その目的を達することができるのであって、土地所有者等としても署名押印の際に調書の記載内容について説明を受ければ右記載内容が真実であるか否かについて判断できるであろうし、真実であるとの確信を持てなければその旨の異議を附記しておけば特措収用法三八条の推定的効力を排除できるのであるから、現地での立会を認める必要性に乏しく、（被告の主張）６のうちこの点め主張を採用することはできない。また、被告は、防衛施設局長が土地所有者等に対し土地・物件調書への立会署名押印を求めるに当たっては、現地確認の機会を与えなければならない旨をも主張しているが、右と同様の理由から、（被告の主張）５は採用することはできない。
（三）　前記認定事実をみると、那覇防衛施設局長が土地所有者等に対し立会を求めた日時及び場所の定め方については、土地所有者等に対し立会及び署名押印する機会を付与するに適切を欠くものとはいえず、右日時及び場所に出頭しなかった本件各土地の所有者三四名及び関係人七名は、右立会及び署名押印を拒んだ者又は署名押印することができない者に該当するものと解される。前記認定事実及び弁論の全趣旨によれば、右の所有者三四名は、那覇防衛施設局長に対し、現地での立会調査を求め、右立会調査後に土地・物件調書に署名押印するかどうかを決めようとしていたところ、右の要望が容れられなかったために、署名押印をしなかった（被告は、これを署名押印を留保したものと主張する。）ものと認められるが、特措収用法三六条二項が、防衛施設局長に対し、土地所有者等の署名押印に際し、土地所有者等を現地で立ち会わせたり、事前に現地確認の機会を与えることまで義務づけたものでないことは前記のとおりであるから、那覇防衛施設局長が右の所有者三四名の要望を容れず、指定された立会日時及び立会場所において立会及び署名押印を求めたことに違法はないのであって、その日時及び場所に出頭しなかった前記の者らが前記のとおり立会及び署名押印を拒否し、又はこれをすることができなかった者とされることに違法はないというべきである。また、右の所有者三四名のうち五名が代理人を介して指定された立会日の前日になって立会日の変更を申請したのに対し、那覇防衛施設局長はこれに応じなかったが、同局が右申請書を受領したのが立会日後であったこと、立会日の前日における変更申請であることなどを考慮すると、同局長の右の措置に違法があったということはできない。５　那覇防衛施設局長が関係市町村長に対し立会及び署名押印を求めたのに、市町
村長がこれを拒んだ事実の有無について
（一）　証拠（甲一、一四の（１）ないし（３）、一五、四一、証人Ａ）及び弁論の全趣旨によれば、次の事実が認められる。


那覇防衛施設局長は、平成七年六月六月付け「立会要請について」と題する文書により、特措収用法三六条四項に基づき、本件１ないし４土地の所在する読谷村長、本件５ないし７土地の所在する沖縄市長、本件８土地の所在する那覇市長に対し、当該市村長又は吏員による立会及び土地・物件調書への署名押印を求めた。立会場所は、読谷村長については前記喜名公民館、沖縄市長については前記沖縄市軍用土地等地主会館、那覇市長については那覇防衛施設局と指定され、立会日時は、読谷村長及び那覇市長については同月一四日、沖縄市長については同月一九日のそれぞれ午前一〇時から午後四時までと指定された。沖縄におけるこれまで三回の特措法による使用手続において、これらの市村長に対し、立会日を一日とし、特措法七条による土地等の調書等の縦覧場所又はその近傍を立会場所として立会及び署名押印を求めているが、立会の日時及び場所について不服が述べられたことはないことから、右のような立会の日時及び場所が指定されたものである。那覇防衛施設局では、右三市村長又はその吏員の立会及び署名押印に備え、土地所有者等に立会及び署名押印を求めた際と同様の資料を準備し、調書の記載内容について立会人に説明できるようにしていた。
右の要請に対し、右三市村長は、前提事実のとおり、立会及び土地・物件調書への署名押印を拒否した。
（二）　特措収用法三六条四項は、同条二項の場合において、土地所有者等のうちに同項の規定による署名押印を拒んだ者又は署名押印することができない者があるときは、防衛施設局長は、市町村長の立会及び署名押印を求めなければならないと定める。その趣旨は、公的立会人により、土地・物件調書が測量、調査その他の資料に基づいて一応の合理性が認められる方法により適正に作成されたものであることを確認させ、もって、右調書の作成手続の適正を図ることにあり、そのためには調書に署名押印するその場での立会を認めれば十分であることは前記のとおりである上、立会人は、土地所有者等の代理人ではなく、土地等に関する事実及び権利について知る由もないのであるから、同条四項にいう立会とは、調書に署名押印をするその場での立会をいうものと解するのが、文理の上からも相当であり、（被告の主張）６のうちこの点に関する主張は理由がない。
したがって、前記認定事実に照らすと、那覇防衛施設局長が前記三市村長に対し立会及び土地・物件調書への署名押印を求めた手続に何ら違法はないというべきである。
６　那覇防衛施設局長が被告に対し沖縄県の吏員のうちから立会人を指名し署名押印させることを求めた事実の有無について特措収用法三六条五項は、同条四項の場合において、市町村長が署名押印を拒んだときは、都道府県知事は、防衛施設局長の申請により、当該都道府県の吏員のうちから立会人を指名し、署名押印させなければならないと定める。右にいう立会人による立会が現地での立会を意味するものではなく、土地・物件調書に署名押印する正にその場での立会を意味するものであることは市町村長又はその吏員による立会の場合と同様であり、（被告の主張）６のうちこの点に関する主張は理由がない。また、都道府県知事は、前記１記載の（１）ないし（５）の要件が充足すれば、署名等代行事務を執行する義務を負うことは前記のとおりであり、（被告の主張）７は理由がない。そして、那覇防衛施設局長は、前提事実のとおり、同条五項に基づき、被告に対し、沖縄県の吏員のうちから立会人を指名し署名押印をすることを求めたものであり、証拠（甲四一、証人Ａ）及び弁論の全趣旨によれば、右のように立会の日時及び場所を定めたのは、那覇防衛施設局が沖縄県庁の側にあり沖縄県吏員も容易に出頭することができ、沖縄における過去三回の特措法による使用手続においても立会日を一日とし、立会場所を那覇防衛施設局と定めており、実際に行われた沖縄県吏員による立会及び署名押印に何ら支障がなかったことによること、那覇防衛施設局は、沖縄県吏員による立会及び署名押印に備え、土地所有者等及び関係市町村長に立会及び署名押印を求めたときと同様の資料を準備し、立会人に対し調書の記載内容を説明できるようにしていたことが認められるのであって、那覇防衛施設局長の右手続に何ら違法はないというべきである。
７　以上によれば、那覇防衛施設局長による本件各土地についての特措収用法三六条の土地・物件調書の作成手続に何ら違法はなく、前記１記載の（１）ないし（５）の要件をいずれも充足しているから、ほかに本件命令を実質的に違法とする事由がない限り、被告は、これに従い、本件署名等代行事務を執行する義務を負うものというべきである。
二　特措法が憲法に違反するか否か
（被告の主張）
被告に対し本件署名等代行義務を課している特措法は、次のとおり違憲無効の法律であるから、被告は本件署名等代行事務の執行を拒否することができるのであり、被告には本件署名等代行事務を執行する義務は存せず、特措法に基づき本件署名等代行を求める本件命令は違憲違法である。
１　憲法前文、九条、一三条違反（平和的生存権の侵害）（一）　平和的生存権は、憲法前文に理念的、文言的な基礎を置き、憲法九条によって制度的に保障され、直接的には憲法一三条前段の個人の尊厳に不可欠の具体的な人権として保障されており、個々の国民が人間としての生存と尊厳を維持し、自由と幸福を求めて生命の危険に脅かされることなく平穏な社会生活を営むことを戦争行為（広く戦争類似行為、戦争準備行為、戦争訓練、基地の設置管理などを含む。）によって実質的に阻害されない権利であり、その権利主体は国民である。そして、平和的生存権は、次のような内容を有する。すなわち、第一に、公権力の軍事目的追求によって平和的経済関係が圧迫されたり、侵害されたりしないことであり、その例として、自己の土地、財産を軍事目的のために使用されない権利を挙げることができる。第二に、公権力による軍事的性質を持つ政治的、社会的関係の形成が許されないことであり、軍事施設を設けることにより、軍事的危害を誘発することや国民の健康又は生活環境に被害を及ぼすことは具体的な平和的生存権の侵害となる。第三に、公権力によって軍事的イデオロギーを鼓舞したり、軍事研究を行うことが許されないことである。
また、平和的生存権は、単に消極的ないし受動的に戦争行為による人権侵害を排除し得る国からの自由という自由権的側面を有するに止まるものではなく、戦争行為に反対し、これを阻止、廃止し軍事力の削減撤廃をもたらすことや平和な世界を創造するために能動的に国政などに参加する参政権的側面や、積極的に国や地方公共団体等の公権力によってよりよい平和を確保拡充せしめることができる社会権（国務請求権）的側面をも有する権利である。


以上のように、平和的生存権は具体的な内容を有する権利である。（二）　憲法九条は、自衛戦争をも放棄し、自衛戦力の保持を禁止することを国の義務として規定しているものであり、同条のこのような徹底した平和主義や国民の平和的生存権確保の趣旨からすると、憲法前文、九条及び一三条は、安保条約及び地位協定によって、国が、国土の一部を米軍が軍用地として使用することを許すことができるとしても、国民の権利利益を犠牲にしてまで米軍に軍用地を提供することを容認するものではない。したがって、特措法は、国が駐留軍の用に供するという軍事目的を実現するために国民の私有財産を強制的に使用することを内容とするものであるから、平和主義、平和的生存権を侵害するものであり、憲法前文、九条及び一三条に違反するものである。
２　憲法二九条違反
（一）　安保条約が合憲であり、米軍の駐留が憲法上許容されるとしても、憲法で保障された人権の制約は、憲法上明文の根拠がある場合や憲法上保障されている他の人権との調整を要する場合にしか認められないのであり、憲法に、米軍の駐留目的実現のための国民の人権制約を認める条項が存在しない以上、右目的実現のために人権を制約することはできない。したがって、憲法上の根拠なくして国民の財産権を制約する特措法は、憲法二九条に違反する。
（二）　安保条約六条一項は、米国は、米軍が日本国において施設及び区域を使用することを許されると規定し、地位協定二条一項は、米国は、安保条約六条の規定に基づき、日本国内の施設及び区域の使用を許されると規定するのみであり、国が、国民の所有地の使用権原を強制的に取得して米軍に使用させる義務については何ら定めがないのであるから、国はそのような義務を負担するものではなく、国の条約上の義務の内容は、せいぜい国民と賃貸借契約を締結し、任意に使用権を取得して米軍の用に供するという程度のものにすぎない。したがって、米軍に国内の施設及び区域を使用させるという目的はおよそ財産権を制約する正当な目的たりえないのであり、国民の所有地を右目的で使用する手続を定める特措法は、憲法二九条に違反する。
（三）　平和的生存権は、戦争目的や軍事目的のために自由や人権を制限されない権利であり、自己の所有する土地その他の財産を軍事目的のために使用されない権利も当然にその内容に含まれる。そして、平和主義、平和的生存権は、憲法上の他の価値体系の基礎にあり、これに優越し、これを制約するような公共性は存在する余地がない。したがって、憲法の下において、駐留軍の用に供するという軍事目的の実現のために国民の所有する土地を強制的に使用することは、公共性を持ち得ず、憲法二九条三項の公共のために用いることに該当しないのであり、特措法は同条項に違反するものである。
（四）　特措法は、安保条約六条及び地位協定二条に基づいて米軍に施設及び区域を提供することを目的とするものであるが、米軍に施設及び区域を提供する目的は日本や極東の安全に寄与することにある。しかし、今日の在日米軍は、日本の安全や防衛のためにあるのではなく、アジアにおける米国の韓国、台湾、フィリピンとの各軍事条約や東南アジア条約機構の義務を果たすため、すなわち、朝鮮半島から東南アジアにいたる西太平洋地域での米国の世界戦略を遂行し、米本土をはじめ米国の国益を守るために、日本にその軍事力を展開し、米国本土防衛の昀前線基地の機能を果たしている。このような米軍基地の実態をみると、日本や極東の安全のために、国民の所有する土地を強制的に使用して、米軍に提供するという特措法を適用する前提事実を欠くというべきであり、特措法は、その適用を裏付ける事実が存しない以上、国民の財産権を不必要に規制するものであり、憲法二九条三項に違反する。
３　憲法三一条違反
特措法は、次のとおり、土地収用法に比してその手続が著しく簡略化、形骸化されており、使用収用される土地所有者等の権利保護に欠けるから、適正手続を保障した憲法三一条に違反する。
（一）　土地収用法においては、起業者が建設大臣又は都道府県知事に事業認定申請書を提出する際の添付書類として事業計画書の添付を義務づけている（一八条二項）。この事業計画書には、事業計画の概要、事業の開始及び完成の時期、事業に要する経費及びその財源、事業の施行を必要とする公益上の理由、収用又は使用の別を明らかにした事業に必要な土地等の面積、数量等の概数並びにこれらを必要とする理由、起業地等を当該事業に用いることが相当であり、かつ、土地等の適正かつ合理的な利用に寄与することになる理由が記載されることになっている（同法施行規則三条）。事業認定機関は、この事業計画書に記載された事項を基にして、同法二〇条各号の要件に該当するか否かを判断するものである。ところが、特措法では、使用又は収用の認定の申請に、このような事業計画書又はこれに相当する使用収益の内容を具体的に説明した書類の添付は要求されておらず、認定申請に係る使用収用の内容が具体的に明らかにされていない。これは、土地を米軍の用に供することは当然に公益上の必要を生じさせるという考え方によるものであり、憲法三一条に違反するものである。
（二）　土地収用法においては、建設大臣又は都道府県知事は、事業の認定に関する処分を行おうとするときは、起業地が所在する市町村の長に対して、事業認定申請書及びその添付書類のうち、当該市町村に関係のある部分の写しを送付しなければならず（二四条一項）、右書類を受け取った市町村長は、二週間右書類を公衆の縦覧に供しなければならず（同条二項）、事業の認定について利害関係を有する者は、右縦覧期間内に、都道府県知事に意見書を提出することができる（二五条一項）。これに対し、特措法においては、右事業認定申請書及びその添付書類に相当する書類の送付及び縦覧の手続はなく、利害関係人の意見書の提出についての定めもなく、国民の権利保護手続として十分ではない。特措法においても、土地所有者等は意見書の提出の機会が認められているが、事実上の利害関係を有するにすぎない者には右の機会は認められていない上、認定申請に係る使用の内容をほとんど知らされない状態で意見書を提出しなければならず、土地収用法に比し、著しく使用認定の事前手続における権利保護に欠けるものである。（三）　土地収用法は、建設大臣又は都道府県知事は、事業の認定に関する処分を行おうとする場合において必要があると認めるときは、公聴会を開いて一般の意見を求めなければならないと規定している（二三条）のに対し、特措法は、同条の適用を除外している。公聴会は、憲法三一条の適正手続の保障の一環として、事業認定の公正、妥当さを保障するために法が認めている重要な制度であり、公聴会の制度が存しないことは、国民の権利保護に欠けるものである。
（当裁判所の判断）


１　憲法前文、九条、一三条違反（平和的生存権の侵害）の主張について被告は、特措法が平和的生存権を侵害するものであり、憲法前文、九条及び一三条に違反するとの主張に関して、平和的生存権は、憲法前文に理念的文言的基礎を置き、憲法九条によって制度的に保障され、直接的に憲法一三条の個人の尊厳に不可欠の具体的な人権として保障されている、人間としての生存と尊厳を維持し、自由と幸福を求めて生命の危険に脅かされることなく平穏な社会生活を営もことを戦争行為によって実質的に阻害されないことを内容とする具体的な権利であると主張するので、この点について判断する。
憲法は前文で「日本国民は、・・・諸国民の協和による成果と、わが国全土にわたって自由のもたらす恵沢を確保し、政府の行為によって再び戦争の惨禍が起ることのないようにすることを決意し、・・・この憲法を確定する。」「日本国民は、恒久の平和を念願し、人間相互の関係を支配する崇高な理想を深く自覚するのであって平和を愛する諸国民の公正と信義に信頼して、われらの安全と生存を保持しようと決意した。われらは、平和を維持し、専制と隷従、圧迫と偏狭を地上から永遠に除去しようと努めている国際社会において、名誉ある地位を占めたいと思う。われらは、全世界の国民が、ひとしく恐怖と欠乏から免かれ、平和のうちに生存する権利を有することを確認する。」と謳っており、ここでいう「平和のうちに生存する権利」がすべての基本的人権の基礎にあってその享有を可能ならしめる理念的、基底的な権利であることは明らかである。
しかしながら、右前文は、平和主義の確立が憲法制定の動機の一つであることを宣言し、平和主義の理想や我が国の国際社会における在り方等憲法の理念を表明しているものである上、右「平和のうちに生存する権利」の実現には、右前文からも明らかなように、平和な国際秩序を維持するための各国の努力が必要であり、また、そのような国際社会において名誉ある地位を占めたいと思う我が国も国際平和を維持するために憲法九条の枠の中で積極的な努力を要するのであって、その手段、方法は国際社会の実情に応じて多岐、多様であるといわなければならない。換言すれば、「平和のうちに生存する権利」の「平和」とは理念ないし目的としての抽象的概念であって、右「平和のうちに生存する権利」は、憲法のもう一つの基本原理である国民主権の下に、国民の付託を受けた国会ないし内閣が、憲法前文ないし九条の理念を尊重し、その政治責任において行う諸施策によって具体的に実現されていくものであり、その抽象性を免れない。そのことは、右権利を憲法一三条の生命、自由及び幸福追求に対する権利として理解する場合も同様であり、平和的生存権をもって、憲法上各個人に保障された具体的な権利ということはできない。さらに、被告の主張を前提とすると、国が主権国として持つ固有の自衛権に基づき自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛のための措置として他国に安全保障を求め、他国の軍隊に自国の施設及び区域を使用させるために私有財産である土地の使用権を取得する場合、これを軍事目的の使用権取得というのか、あるいは、よりよい平和を確保拡充せしめるための使用権取得というのか明らかではないが、前者であれば、当該土地所有者は平和的生存権を侵害されるがゆえにその自由権的側面として国に対しその排除を求めることができるということになるのに対し、後者であれば、国民は自らの平和的生存権を確保するためにその社会権（国務請求権）的側面として国に対し他人の私有財産である当該土地の使用権を取得するよう求めることができるということになり、そのいずれと解釈するかにより効果において大きな差異が生じるところ、「軍事目的」という概念が多義的又は抽象的であり、「平和」という概念が抽象的で、平和を確保拡充せしめる手段、方法が多岐、多様であるために、何が軍事目的に該当し同目的による人権の制限が許されなくなるのか、あるいは、何が「平和を確保拡充せしめるため」に該当しそのための措置を国に対し求めることができるのかについて一義的に明確であるということはできないのであって、被告の主張する平和的生存権が、憲法上具体的に保障された権利であるということができないことはこのことからも明らかである。もっとも、被告は、以上のとおり特措法が平和的生存権を侵害する旨を主張するものではあるが、結局、憲法二九条で保障された財産権が特措法により侵害されることをいうものであり、これを平和的生存権の侵害というか否か、その根拠として憲法前文、九条、一三条を加えるか否かはともかく、右の限度では憲法上の具体的な権利についての侵害を主張するので、次に、憲法二九条違反についての被告の主張と併せて判断する。
２　憲法二九条違反等の主張について
安保条約六条一項は、日本国の安全に寄与し、並びに極東における国際の平和及び安全の維持に寄与するため、米国は、その陸軍、空軍及び海軍が日本国において施設及び区域を使用することを許されると規定し、地位協定二条一項ａは、米国は安保条約六条に基づき、日本国内の施設及び区域の使用を許されるとの同旨の規定を置いているところ、これを受けて、特措法は、安保条約六条に基づく地位協定を実施するために制定されたものである（特措法一条）。


ところで、我が国は、主権国として持つ固有の自衛権に基づき自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛のための措置をとりうるものであり、このような措置として右の目的を達するにふさわしい方式又は手段である限り、他国に安全保障を求める等国際情勢の実情に即応して適当と認められるものを選ぶことができるのであって、いかなる方式又は手段がこれに該当するかの判断は、主権国としての我が国の平和と安全、ひいては我が国存立の基礎に極めて重大な関係をもつ高度の政治性を有するものであり、その判断が違憲か否かの法的判断は、その条約を締結した内閣及びこれを承認した国会の高度の政治的ないし自由裁量的判断と表裏をなす点が少なくない。それゆえ、安保条約六条が違憲か否かの法的判断は、純司法的機能をその使命とする司法裁判所の審査には、原則としてなじまない性質のものであり、したがって、一見極めて明白に違憲無効であると認められない限りは、裁判所の司法審査権の範囲外のものであって、それは第一次的には、右条約の締結権を有する内閣及びこれに対して承認権を有する国会の判断に従うべく、終局的には主権を有する国民の政治的批判に委ねられるべきものと解するのが相当である（昀高裁判所昭和三四年一二月一六日大法廷判決・刑集一三巻一三号三二二五頁）。そして、安保条約六条及び地位協定二条一項をみると、日本国内の施設及び区域を使用する軍隊は米軍であって、我が国自体の戦力でないことはもちろん、これに対する指揮権、管理権は米国に存し、我が国が主体となってあたかも自国の軍隊に対すると同様の指揮権、管理権を有するものではないことは安保条約及び地位協定から明らかであり、右軍隊が憲法九条二項でその保持を禁止した戦力には該当しない。また、安保条約は、同六条が示すように、日本国の安全に寄与し、日本国を含めた極東における国際の平和と安全の維持に寄与するため、右軍隊に日本国において施設及び区域の使用を許し、これによって我が国の防衛力の不足を、平和を愛好する諸国民の公正と信義に信頼して補おうとしたものであることにかんがみると、米軍に日本国において施設及び区域の使用を許すことは、憲法九条及び前文の趣旨に反して違憲無効であることが一見極めて明白であるとは到底認められず、したがって、安保条約六条及び地位協定二条一項を違憲無効と判断することはできないというべきである。
そうすると、米軍に日本国において施設及び区域の使用を許すこと、そのこと自体が憲法九条及び前文の趣旨に反し違憲であることを理由として、安保条約六条及び地位協定を実施するために制定された特措法が違憲であるということはできない。ところで、被告は、憲法には、駐留軍の用に供するという軍事目的を実現するための国民の人権制約を認める規定がない（主張（一））、国が国民の所有地の使用権原を強制的に取得して米軍に使用させる義務はない（主張（二））、駐留軍の用に供するという軍事目的の実現のために国民の所有する土地を強制的に使用することは、公共性を持ち得す、公共のために用いる場合に当たらない（主張（三））と主張する。しかしながら、安保条約六条及び地位協定二条一項の定めるところにより、我が国が米国に対し、同国の陸軍、空軍及び海軍に日本国内の施設及び区域を使用させる義務を負うことは、その文言及び趣旨から明らかである。そして、日本国が締結した条約は、これを誠実に遵守することを必要とするのであり（憲法九八条二項）、前記のとおり安保条約六条及び地位協定二条一項が憲法九条及び前文の趣旨に反する違憲無効なものとはいえず、米軍に日本国の施設及び区域を使用させる目的は、日本国の安全並びに日本国を含む極東における国際の平和及び安全の維持（安保条約六条一項）という我が国存立の基礎に極めて重大な関係を有するものであるから、国は、日本国内において米軍の用に供するため任意に土地等又はその使用権を取得できない場合には、憲法二九条三項により、公共のために用いる一場合として、土地等の公用使用又は公用収用をすることができるというべきである。そして、特措法は、右の場合の米軍の用に供する土地等の使用又は収用に関し規定することを目的とするものであり（一条）、土地等の使用収用を無条件に認めているものではなく、駐留軍の用に供するため土地等を必要とする場合において、その土地等を駐留軍の用に供することが適正かつ合理的であるときに限り、その使用収用を認めているのであり（三条）、その際正当な補償もされる（一四条、土地収用法第六章）のであるから、憲法二九条三項に違反するものではなく、また、右使用収用の目的及び要件並びに正当な補償がされることに照らすと、憲法九条、一三条、前文の趣旨に反するということもできない。
また、被告は、在日米軍は日本の安全や防衛のためにあるのではなく米国の世界戦略を遂行し米国の国益を守るためにあるのが実態であり、日本や極東の安全のために国民の所有する土地を強制的に使用して米軍に提供するという特措法を適用する前提事実を欠くから、特措法は国民の財産権を不必要に規制するものであり、憲法二九条三項に違反すると主張する（主張（四））。しかしながら、前記のとおり、特措法は、日本国の安全並びに極東における国際の平和及び安全の維持のために、米軍に日本国において施設及び区域を使用させるという安保条約六条等における義務を履行するため、米軍の用に供する土地等の使用又は収用に関し規定することを目的とする法律である（一条参照）から、被告の主張する事柄は特措法自体が憲法二九条三項に違反するか否かの問題とはなり得ないのであって、被告の右主張は失当を免れない。


３　憲法三一条の定める法定手続の保障は、直接には刑事手続に関するものであるが、行政手続については、それが刑事手続ではないとの理由のみで、そのすべてが当然に同条による保障の枠外にあると判断することは相当ではない。しかしながら、同条による保障が及ぶと解すべき場合であっても、一般に、行政手続は、刑事手続とその性質においておのずから差異があり、また、行政目的に応じて多種多様であるから、手続保障の内容、程度も様々である。そこで、以上を前提として、特措法に定める手続が憲法三一条に違反するか否かを判断する。（一）　土地収用法一八条二項は、事業認定申請書の提出の際に、同法施行規則三条一号所定の事項を記載した事業計画書の添付を要求しており、右の記載事項にかんがみると、事業認定機関において、当該申請に係る事業が土地収用法二〇条各号の要件に該当するか否かを判断する際に右事業計画書が重要な判断資料となることは否定できない。これに対し、特措法は、使用認定の申請の際にこれに相当する書面を要求していない。しかしながら、特措法は、種々の事業を対象とする土地収用法とは異なり、使用する者は国のみで、使用の目的も駐留軍の用に供することに限られており、そのことから、事業認定の要件は土地収用法二〇条一号ないし四号に定めるものであるのに対し、使用認定の要件は、同条四号に相当する駐留軍の用に供するため土地等を必要とすること及び同条三号に相当するその土地等を駐留軍の用に供することが適切かつ合理的であることとなっている（特措法五条、三条）。そして、使用認定に係る右の要件を充足する理由を明らかにさせるには事業計画書に相当する書面によらなければならない必要性はなく、使用認定申請書中の「使用の認定を申請する理由」欄（特措法施行規則一条）には、少なくとも駐留軍の用に供するため土地等を必要とすること及び当該土地等を駐留軍の用に供することが適切かつ合理的であることについて具体的な理由が記載され、それに伴い、認定申請に係る使用の内容が具体的に明らかにされるのであり、使用認定機関も右申請理由に対し、使用認定の要件を充足しているか否かについて判断するのである。したがって、特措法が使用記定を行うための資料として事業計画書に相当する書面の添付を要求していないことをもって、土地所有者等の権利保護に欠けるということはできない。
（二）　被告の主張するとおり、土地収用法においては、事業認定に関する処分が行われる前、事業認定申請書及びその添付書類が二週間公衆の縦覧に共され（二四条）、事業の認定について利害関係を有する者は意見書を提出できる（二五条）のに対し、特措法では、右の手続は行われない。しかしながら、特措法は、防衛施設局長が使用認定申請をする際には、昀も利害関係を有する土地等の所有者等の意見書を添付することを義務づけ（四条一項）、もって、土地所有者等に対し事前の防御、弁解の機会を与えることとしたものであり、その際に、防衛施設局長が、土地所有者等に対し、当該土地の使用目的及び使用方法を告知することが当然に予定されているのである。加えて、特措法は、内閣総理大臣は、使用の認定に関する処分を行おうとする場合において、必要があると認めるときは、関係行政機関の長及び学識経験者の意見を求めることができ、関係行政機関の長は右の処分について内閣総理大臣に意見を述べることができる旨規定している（六条）。したがって、特措法は、土地所有者等に対し、認定申請に係る使用の内容を全く告知することなく意見書を提出させる手続を定めたものとはいえないから、この点において土地所有者等の権利保護に欠けるとはいえないし、また、土地収用法に比し、事前に意見を述べることができる者の範囲が限定され、事実上の利害関係を有する者が意見を述べることができないことをもって、土地所有者等の権利保護に欠けるということもできず、被告の主張は失当を免れない。
（三）　被告の主張するように、公聴会の制度は、土地収用法には設けられている（二三条）が、特措法には存しない。しかしながら、土地収用法上の公聴会は事業認定権者が必要があると認めるときに開かれるものであるにすぎないし、前記のとおり、特措法は、土地所有者等に対し意見書を提出する機会を与えている上、使用認定権者は、使用の認定に関する処分を行おうとする場合において、必要があると認めるときは、関係行政機関の長及び学識経験者の意見を求めることができ、関係行政機関の長は右の処分について内閣総理大臣に意見を述べることができる旨規定している（六条）のであって、公聴会の制度が設けられていないことをもって、土地所有者等の権利保護に欠けるということはできない。以上のとおりであるから、特措法自体が憲法三一条に違反するものということはできない。
三　本件使用認定が違法、
無効か否か
（被告の主張）
１　被告が本件署名等代行に先行する本件使用認定の違法又は無効を理由として本
件命令を拒否できることについて
地方公共団体の長は、憲法により保障された直接公選制により選任され、かつ、憲法により保障された地方公共団体の執行機関として、本来国の行政機関に対しては自主独立した地位を有するものであるから、機関委任事務の執行を行う際に、それが法令に抵触しているのか否かを自主的に判断することができ、当該機関委任事務を執行することが法令に違反するものと判断した場合はこれを執行しないことができる。したがって、被告は、本件署名等代行事務についてもこれが法令に違反し違法なものとなると判断した場合には執行しないことができるのである。そして、右判断に当たっては、被告は本件署名等代行事務に先行する本件使用認定の適否を審査し、それが違法である場合には後行行為となる本件署名等代行事務の執行もその違法性を承継して違法となるからこれを執行しないことができ、仮にそのようなことがいえないとしても、本件使用認定に重大かつ明白な瑕疵があり同使用認定が無効となる場合には後行行為となる本件署名等代行事務の執行が違法となることは明らかであるからこれを執行しないことができる。


仮に、被告が本件署名等代行事務の執行に際し、その先行行為である本件使用認定の適否等を審査する権限を有しないとしても、次のとおり、被告は、本件訴訟において、本件使用認定の違法又は無効を理由として、本件命令が違法であることを主張することができるものである。すなわち、地方自治法一五一条の二は、都道府県知事に委任された国の機関委任事務の執行について主務大臣と都道府県知事との間に法令解釈等をめぐる対立がある場合に、都道府県知事本来の地位の自主独立性の尊重と国の委任事務を処理する地位に対する国の指揮監督権の実効性の確保との間に調和を図りつつその調整をする必要があることから、職務執行命令等訴訟の制度を採用し、裁判所を関与させて都道府県知事に対する国の当該指揮命令が実質的に適法であるか否かを審査させることにしたものである。そして、本件訴訟が実質的には権利主体である国と都道府県との間の争いであり、機関委任事務の処理について対等の関係にある主務大臣と都道府県知事との間に生じているものであることをも併せ考慮すると、裁判所が本件命令の実質的適否を判断するに当たり審査すべき事項は、本件訴訟が行政機構の内部的な行為である職務執行命令の適否を判断するものであることを理由として本件署名等代行事務の執行において被告が審査できる範囲内の事柄に限定するのは適当ではなく、被告の審査権の範囲にかかわらずおよそ本件命令の適法性一般に及ぶものと解すべきである。そして、本件命令の先行行為である本件使用認定が違法であれば本件命令もその違法性を承継して違法となり、仮にそのようなことがいえないとしても、本件使用認定に重大かつ明白な瑕疵があり同使用認定が無効となる場合には後行行為である本件命令が違法であることは明らかであるから、本件使用認定が違法か否か、あるいは、無効か否かは、本件訴訟において審査の対象となるものであり、被告は、本件使用認定が違法又は無効であることを理由として、本件命令の違法を主張することができると解される。
２　本件使用認定の違法又は無効
本件署名等代行の先行行為である本件使用認定は、次のとおり特措法所定の使用認定の要件を欠くものであり、重大かつ明白な瑕疵があって無効であるから本件署名等代行はその前提を欠き違法なものとなり、仮に本件使用認定が無効でないとしても違法であることは免れず本件署名等代行はその違法性を承継してそれ自体違法なものとなるから、これを命じる本件命令はいずれにしても違法である。（一）　特措法三条の「駐留軍の用に供する」とは、駐留軍が安保条約六条の駐留目的を遂行するのに必要な場合に限定され、軍隊でない機関の用途や駐留目的を逸脱するような用途のための土地等の使用はこれに該当しないところ、本件各土地には、米軍人軍属の家族住宅用地や子供のための学校用地、核兵器関連施設及び部隊等が配備された施設、極東の範囲を越えて中東戦略の拠点として使用され、地球的規模の軍事行動の拠点として使用されようとしている施設等の中にあるものが存在するから、本件使用認定は、右の要件を欠いている。
本件各土地は、代替性の存する施設や遊休化した施設内にあるもの、黙認耕作地であるもの、施設フェンスの外部に所在するもの、右フェンスの内部にあるがそれに近接して所在するものなど、これが返還されても米軍基地機能には全く影響がなく、使用の客観的必要性がないものである上、米軍に土地を接収されて以来約五〇年間にわたり自己の意思に反して財産権が制限されているという土地所有者等の事情を考慮すると、本件使用認定は、特措法三条の「駐留軍の用に供するため土地等を必要とする」という要件を欠いている。
特措法三条の「土地等を駐留軍の用に供することが適正かつ合理的である」という要件のうち、「適正」とは憲法、法律及び社会正義に合致することをいい、「合理的」とは土地等を使用することによって得られる利益とそれによって失われる利益とを比較衡量し、前者の利益が大きい場合をいい、本件の判断に際しては、本件各土地は戦争行為及び駐留軍施政権下の土地接収、復帰後の公用地暫定使用法によって軍用地としての現況が違法に形成、維持されてきたのであるから、かかる現況を前提に適正かつ合理的な土地利用の仕方が比較衡量されてはならず、右の違法な土地の接収等がなければ本件各土地は市街地や村落の中心地又はその一部として都市環境の中枢部に位置した土地であったり、村落周辺の豊かな田畑となっていたのであるから、そのようなものとして本件各土地の適正かつ合理的な利用が考慮されなければならないところ、前記前提事実及び背景事実に照らせば、本件使用認定は「適正かつ合理的」の要件を欠いている。
（二）　本件１土地（瀬名波通信施設内）における本件使用認定の違法性本施設は東欧諸国の社会主義体制の崩壊、冷戦構造の終結により当初予定された役割を終えている上、トリイ通信施設だけでも通信基地としての役割、機能は十分果たせる上、本件１土地のうちＫ所有のものは、事務所用地そして使用されているというが、本施設のフェンスのすぐ内側にあり実際に事務所用地としては利用されていないのであって、本件１土地の使用認定は「必要性」の要件を欠いている。読谷村は、残波リゾートゾーン計画の策定、見直しを経て、現在、残波公園、パブリック・ビーチが整備され、リゾートホテルやスタジオパーク等が誘致されているが、本件１土地を含む本施設の存在が同村の効果的な土地利用計画の遂行を妨げている。また、本件１土地を剥奪された土地所有者の損失も大きい。したがって、本件１土地の使用認定は「適正かつ合理的」の要件を欠いている。（三）　本件２及び５土地（嘉手納弾薬庫地区内）における本件使用認定の違法性本件２及び５土地のうち、一筆はフェンス付近に存し、国道五八号線に隣接し、弾薬庫からは一キロメートル以上離れ、また、一筆は、嘉手納ロータリーから沖縄市池武当に通ずる県道に接しており、弾薬庫からははるかに離れたところに位置し、本件２及び５土地の使用認定は「必要性」の要件を欠いている。本件２及び５土地のうち大部分は読谷村に存在し、そのうちフェンス付近の土地については集団優良農用地地域として開発が予想されているが、弾薬庫保安用地として使用されているため、土地改良等の基盤整備事業ができず、土地の有効利用ができない状態にある。また、本件２及び５土地の中には、自然環境保全管理区域又は自然災害発生防止区域に指定されているものがあるが、弾薬庫地区であるためその保全管理ができず、土地利用計画の実施が困難となっている。関係各市町村は、本施設が返還された場合の具体的な跡地利用計画を有しており、例えば、沖縄市では、本施設一帯を市民の森として位置づけ、道路ネットワークの整備を前提として、キャンプ場、ハーブガーデンゾーン、林業・陶芸・施設園芸・エントランス修景の各ゾーン等として跡地利用することが具体的に構想されている。また、本件各土地を剥奪された土地所有者の損失も大きい。したがって、本件２及び５土地の使用認定は「適正かつ合理的」の要件を欠いている。


（四）　本件３土地（楚辺通信所内）における本件使用認定の違法性本施設は、戦闘機や艦船、原子力潜水艦等による通信についての傍受や暗号解読などを目的とした軍事情報の分析センターであり、米国国家安全保障局と結び付くことによって世界中に張り巡らされたいわゆる米国諜報組織の前線基地の役割を担い、我が国の平和の維持等の目的を越えた米国の世界的な諜報組織の一部に組み込まれてその機能を行使しているのであるから、「駐留軍の用に供する」の要件を欠いている。
米軍からは使用目的を詳らかにされてなく、飛行場などと比較すると外部からその機能を容易に知り得ず、右目的が明らかでないのであるから、本件３土地の使用認定に係る「必要性」の要件について判断し得るものではない。本件３土地は、従前米軍基地提供のために国との間で賃貸借契約が締結されてきたが、その経過をみると、米軍による占領という既成事実を作り上げられ返還を求めるという選択ができない状態で、自由な意思に基づくことなく賃貸借契約の締結を余儀なくされたものであり、土地接収に当たっての適正手続の欠如の瑕疵が治癒されたとはいえない。したがって、この違法性を是正しないままされた本件３土地の使用認定は「適正」の要件を欠いている。
本施設について読谷村としての具体的な跡地利用計画は策定されていないが、同村の約四七パーセントが米軍の用に供されており、米軍基地は同村による農業を中心とした産業振興の障害となっている。本施設のうち、アンテナなどに実際利用されている部分はごく一部であって任意に土地が提供されている部分に移設をすることが可能であり、これにより一層の土地の合理的利用を図ることができる。したがって、本件３土地の使用認定は「合理的」の要件を欠いている。（五）　本件４土地（トリイ通信施設内）における本件使用認定の違法性本施設は、米国の四軍により情報処理センターとして使用されているが、専ら旧ソ連、北朝鮮、中国、旧北ベトナム等の国々の放送、通信等を傍受して解読し、本施設で処理された情報は専ら米本国で集中管理され、我が国には通知されず、いわゆる諜報組織の前線基地の性格を有している。本施設が持つ機能、役割は専ら米国の世界戦略のための情報収集を行うものであり、また、東欧諸国の社会主義体制が崩壊し、東西の冷戦構造が終結した現在、右機能、役割を維持存続させておく必要性はない。したがって、本施設の使用目的、実態は、安保条約の駐留目的を逸脱するものである。
本施設は、四軍以外に、アメリカ合衆国軍隊ではない米中央情報局の機関の一つであるＣＳＧ（混成サービスグループ）、ＦＢＩＳ（海外情報放送サービス）等による使用も指摘されており、そうであれば本施設は「駐留軍の用に供する」との要件を欠いている。
国は契約により広大な土地を賃借しこれを米軍に提供しているのであるから右土地内に本施設を設置すれば足りるのであり、本件４土地の所有者の意思に反して本施設を存置させなければならないものではなく、本件４土地の使用認定は「必要性」の要件を欠いている。
本件４土地は、昭和二七年から二八年にかけて何らの法令の根拠なく米軍により使用されたものであり、復帰後は速やかに右違法状況を解消し地主に返還されるべきであったのに、公用地暫定使用法や特措法により継続使用されてきたものであり、これらの違法状態を何ら解消することなく特措法を適用することは憲法、法律に適合するものではなく、本件４土地の使用認定は「適正」の要件を欠いている。本施設は、約四七パーセントを米軍用地が占める読谷村にあり、周辺には本施設を取り囲むように市街地がいびつに形成されており、本件４土地の所有者のみならず、周辺地域住民にとっても本件４土地を使用する必要性は大きい。これに対し、本施設を読谷村に存置しなければならない必要性はなく、米軍は山岳部を含め本島西岸に多くの土地の提供を受けているのであるから同所に本施設を移転すれば足りる。したがって、本件４土地の使用認定は「合理的」の要件を欠いている。なお、本件４土地は電波障害除去地であり、平地に建てられているアンテナ施設を高層化する等の適当な措置をとれば、これを所有者に返還しその利用に供することが十分可能であるし、そもそもいずれもフェンス近くに所在し、これを返還しても本施設に格別の支障は生じないものである。
（六）　本件６土地（キャンプ・シールズ内）における本件使用認定の違法性本施設は、クラブ、映画館、軍人・軍属・その家族らのための住宅などアメリカ合衆国軍隊の直接の利用に供するものとはいえない部分が相当の割合を占め、本件６土地も単なる駐車場と倉庫に利用されているものであり、「駐留軍の用に供する」との要件を欠いている。また、今日の在日米軍の活動の実態は安保条約六条の目的を逸脱している。
本施設のうち、現実に有効に使用されている土地は半分にも満たず遊休地がかなり存する。本件６土地も以前は資材置場としてしようされていたが数年前から資材も撤去されて駐車場などとされ、現在は既に駐車場としても利用されず、また倉庫なるものも存在せず全く更地のまま遊休化している。そのため米軍が本件６土地を利用できないとしても移設の経費等は問題とならないし、仮に以後駐車場や倉庫用地が必要であるとしても本件６土地の近隣の遊休地にそれらを設ければよい。また、本施設は民間人の立入を禁止すべき性質のものではなく、現に本施設の指定された出入路は米軍の活動を妨げないことを条件に地元住民の通行が認められることが日米合同委員会で合意されており、本件６土地は右指定路まで約二〇メートルの位置に存する。同土地が返還されても本施設の機能に影響を及ぼすものではない。したがって、本件６土地の使用認定は「必要性」の要件を欠いている。本施設は、昭和二七年に強制的に接収されて以来今日まで土地所有者の意思に反して違法に使用されており、その違法性を是正しないまま更に継続して使用することは「適正」とはいえない。